一、 緒論

（一） 研究背景及意義

1.研究背景

1978 年農(nóng)村改革以前，我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立實(shí)現(xiàn)了“所有權(quán)”和“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“兩權(quán)分離”，釋放了巨大的制度優(yōu)勢(shì)。改革開放 35 年來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本的經(jīng)營(yíng)制度得到不斷地完善和發(fā)展。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，土地承包權(quán)同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體相分離，成為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)。

2.研究意義

（1）現(xiàn)實(shí)意義

“兩權(quán)分離”后，由于土地的承包經(jīng)營(yíng)主體和實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者是高度統(tǒng)一的，弊端并沒(méi)有暴露出來(lái)。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離，“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的弊端日益凸顯，已不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新日益迫切。土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心，其創(chuàng)新與變革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效。深入研究我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，構(gòu)建“三權(quán)分立”新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（2）理論意義

無(wú)論從法律層面還是現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是一個(gè)包含了多重權(quán)利的組合。目前，相關(guān)法律文件中對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正式提法均為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而現(xiàn)實(shí)中流轉(zhuǎn)的僅是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)部分，農(nóng)地承包權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能既可由同一主體承擔(dān)，也可在不同主體之間分離并重新組合。各項(xiàng)權(quán)能在不同主體間的分割與界定，是決定農(nóng)地資源配置效率的關(guān)鍵因素。因此，面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的深刻變化，深入研究“三權(quán)分離”新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵，正確把握所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的相互關(guān)系，是產(chǎn)權(quán)研究領(lǐng)域的新命題，為學(xué)術(shù)界提供了新的研究方向  。

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（二）研究理論基礎(chǔ)

1.產(chǎn)權(quán)理論

（1）產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)的概念最早源于法學(xué)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在借鑒和吸收英美財(cái)產(chǎn)法理論的基礎(chǔ)上創(chuàng)立和發(fā)展了產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家首先展開了對(duì)產(chǎn)權(quán)的理論研究，但是研究沒(méi)有形成系統(tǒng)，直到新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)期才形成了比較系統(tǒng)和完整的產(chǎn)權(quán)理論，并成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分�！爱a(chǎn)權(quán)”作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要概念范疇，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性與豐富性，學(xué)者從不同的角度出發(fā)對(duì)“產(chǎn)權(quán)”概念界定并不一致。美國(guó)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨從產(chǎn)權(quán)功能角度出發(fā)認(rèn)為：產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，有助于人們合理的預(yù)期到自己或他人受益或受損的情況�，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人阿爾欽從法律角度理解產(chǎn)權(quán)，在論文《產(chǎn)權(quán)：一個(gè)經(jīng)典的注釋》給“產(chǎn)權(quán)”定義為：“產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利”。張五常也是從產(chǎn)權(quán)功能的角度認(rèn)為：“所有權(quán)”與產(chǎn)權(quán)不能簡(jiǎn)單的等同起來(lái)，“所有權(quán)”是一個(gè)抽象的概念，應(yīng)該進(jìn)一步將其分解為使用、轉(zhuǎn)讓和取得收入的權(quán)利。

早于科斯一百多年，馬克思已經(jīng)有了關(guān)于產(chǎn)權(quán)思想的論述。其產(chǎn)權(quán)思想在《資本論》中做了詳細(xì)的闡述，集中體現(xiàn)在對(duì)土地產(chǎn)權(quán)理論的科學(xué)論述。馬克思認(rèn)為：土地產(chǎn)權(quán)是由終極所有權(quán)及所有權(quán)衍生出來(lái)的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的一束權(quán)利。土地終極所有權(quán)表明了土地權(quán)屬關(guān)系，即無(wú)論土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能如何分離與結(jié)合，土地始終都屬于土地所有權(quán)主體所有。土地占有權(quán)，指產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際控制土地的權(quán)利。馬克思認(rèn)為，占有權(quán)的產(chǎn)生要早于所有權(quán)，在原始公有制時(shí)期，經(jīng)濟(jì)主體占有土地財(cái)產(chǎn)并對(duì)享有對(duì)土地的占有權(quán)，而沒(méi)有所有權(quán)。馬克思講到：“實(shí)際的占有，從一開始就不是發(fā)生在對(duì)這些條件的想象的關(guān)系中，而是發(fā)生在對(duì)這些條件的能動(dòng)的、現(xiàn)實(shí)的關(guān)系中，也就是實(shí)際上把這些條件變?yōu)樽约旱闹黧w活動(dòng)的條件�！庇纱丝梢钥闯�，占有權(quán)與所有權(quán)的區(qū)別在于占有權(quán)產(chǎn)生于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，而不是個(gè)人意志的體現(xiàn)。土地使用權(quán)即經(jīng)濟(jì)主體實(shí)際利用土地的權(quán)利，占有權(quán)和使用權(quán)最開始是統(tǒng)一的，隨著土地占有者將土地轉(zhuǎn)讓出去，土地的使用權(quán)便開始獨(dú)立出來(lái)。馬克思認(rèn)為，，土地收益權(quán)是指土地產(chǎn)權(quán)主體根據(jù)自己所享有的權(quán)能獲得收益的權(quán)利。地主可以憑借土地終極所有權(quán)獲得租金，租地的農(nóng)戶可以在租用土地的時(shí)期內(nèi)憑借對(duì)土地的占有、使用權(quán)能獲得一定的收益。關(guān)于土地處分權(quán)，馬克思講到：“法律觀念本身只是說(shuō)明，土地所有者可以像每個(gè)商品所有者處理自己的商品一樣去處理自己的土地。”由此可以看出，土地處分權(quán)就是指土地所有者安排處置土地的權(quán)利。馬克思認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)是可以繼承的，既可以對(duì)單一的終極所有權(quán)繼承，也可以對(duì)使用權(quán)、收益權(quán)等多重產(chǎn)權(quán)繼承。

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二、 “三權(quán)分離”新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的新構(gòu)想

（一）農(nóng)村土地與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

1.農(nóng)村土地

本文研究主題是“三權(quán)分離”新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究，那么，首先就要對(duì)農(nóng)村土地的概念進(jìn)行界定。農(nóng)村土地，簡(jiǎn)稱農(nóng)地，《中華人民共和國(guó)土地承包法》第二條規(guī)定：農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。這一概是從土地用途角度界定的，大大縮小了農(nóng)村土地的范圍，它更接近于一般意義上的“農(nóng)業(yè)土地”、“農(nóng)用土地”，這些概念在內(nèi)涵和外延上基本上都是相同的。

農(nóng)村土地與我們平時(shí)所說(shuō)的農(nóng)村集體土地不是一個(gè)概念，也可以說(shuō)不是一個(gè)范圍�！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。由此可知，一般所說(shuō)的農(nóng)民集體所有的土地是指所有權(quán)歸集體的全部土地，這一概念是從土地所有權(quán)角度界定的。而農(nóng)村集體土地又可以分為三類:農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地。農(nóng)業(yè)用地一般是指農(nóng)業(yè)用的耕地、園地、林地、牧草地等用地范疇，而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是指用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)企業(yè)建設(shè)用地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接服務(wù)對(duì)象本鄉(xiāng)、本村范圍內(nèi)的全體農(nóng)民，宅基地則是基于農(nóng)民個(gè)人為建造住宅而占用的土地。

2．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)地制度是指人們占有、支配、使用農(nóng)地的過(guò)程中形成的各種關(guān)系的總和。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地制度的核心。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)地所有權(quán)為基礎(chǔ)、以農(nóng)地使用權(quán)為核心，農(nóng)地的其他權(quán)利為補(bǔ)充的關(guān)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)一切權(quán)利的總和。

對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)究竟包含多少項(xiàng)權(quán)能，目前學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜。韓德平（2005）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)是存在于農(nóng)地中的完全權(quán)利束，包括農(nóng)地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)能。畢寶德（2010）認(rèn)為：土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能包括土地所有權(quán)、地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)等在內(nèi)的十余項(xiàng)權(quán)能。黃少安（2004）則認(rèn)為：土地產(chǎn)權(quán)包括歸屬權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)四項(xiàng)基本的權(quán)能。

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（二）現(xiàn)行“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的形成及其缺陷

1.“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的形成

（1）土地改革時(shí)期：從封建土地制度到“耕者有其田”

從 1927 年大革命失敗到 1937 年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的十年間，土地革命逐漸開展。這一時(shí)期的土地改革開展得快速?gòu)氐�，地主階級(jí)得到了徹底改造，封建剝削制度被徹底消滅，廣大人民群眾迫切獲得土地的愿望得到了滿足。后來(lái)隨著全面抗戰(zhàn)的爆發(fā)，共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地實(shí)行減租減息政策，使社會(huì)階級(jí)關(guān)系發(fā)生重大變化，改善了地主階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)之間的矛盾�？箲�(zhàn)勝利后，隨著內(nèi)戰(zhàn)的全面爆發(fā)，1947 年共產(chǎn)黨頒布  《中國(guó)土地法大綱》，正式宣布：“廢除封建剝削土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”。經(jīng)過(guò)這一期的土地制度改革，解放區(qū)的人民生產(chǎn)積極性極大提高，人民政權(quán)得到了鞏固。新中國(guó)成立后，共產(chǎn)黨總結(jié)之前土地改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在全國(guó)范圍內(nèi)有序推進(jìn)土地改革。黨中央、國(guó)務(wù)院明確了土地改革的路線、方針和政策。各地成立了土地制度改革委員會(huì)和土改工作組，深入開展土地制度改革。1952 年底，全國(guó)范圍內(nèi)的土地改革運(yùn)動(dòng)已基本結(jié)束。

通過(guò)土地改革，土地所有權(quán)主體發(fā)生了轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)及其他權(quán)能由地主享有變?yōu)檗r(nóng)民享有。所有權(quán)主體規(guī)模迅速擴(kuò)大，極大地改善了廣大農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，推動(dòng)了生產(chǎn)力的快速發(fā)展。

（2）農(nóng)業(yè)合作社和人民公社時(shí)期：集體所有、集體經(jīng)營(yíng)

隨著土地改革的完成，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大提高。但是  由于戶均土地規(guī)模小、農(nóng)地條塊分割、碎片化嚴(yán)重，同時(shí)牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)工具缺乏，政府財(cái)政極度匱乏，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。黨中央決定成立農(nóng)業(yè)互助合作組織，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展土地入股形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。隨著廣大農(nóng)民參與互助組的積極性高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境得到改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到恢復(fù)。1953年底全國(guó)開始宣傳過(guò)渡時(shí)期的總路線，“冒進(jìn)”的思想傾向開始在全國(guó)蔓延。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社數(shù)量得到了快速增加，1954 年合作社的總量比 1953 年增加了15 倍。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社比互助組的范圍更廣，計(jì)劃性更強(qiáng)，統(tǒng)一程度更高。農(nóng)業(yè)合作化的完成，實(shí)現(xiàn)了土地的集體所有，在農(nóng)村地區(qū)建立起了社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)。1955 年 10 月 4 日，黨中央提出要在 1958 年之前在全國(guó)大范圍內(nèi)基本上實(shí)現(xiàn)半社會(huì)主義的合作化并于1959年基本完成合作化的高級(jí)形式。1958 年黨中央決定把高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社普遍升級(jí)為大規(guī)模、以政社合一為主要特點(diǎn)的人民公社。

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三、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的內(nèi)部動(dòng)因分析 ....... 23

（一）外部效應(yīng)內(nèi)在化 ....... 23

（二）降低交易費(fèi)用 .......... 24

（三）規(guī)模經(jīng)濟(jì) ............ 26

（四）規(guī)避風(fēng)險(xiǎn) ............ 27

四、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的外部動(dòng)因分析 ................ 30

（一）農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移 ............ 30

（二）國(guó)家權(quán)力的推動(dòng) .............. 32

（三）新的經(jīng)營(yíng)形式的出現(xiàn) .............. 33

（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整 .............. 33

五、構(gòu)建“三權(quán)分離”新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本路徑 .......... 37

（一）開展農(nóng)地確權(quán)登記，完善法律制度建設(shè) .......... 37

（二）堅(jiān)持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公有性質(zhì)，落實(shí)集體所有權(quán) ........... 37

（三）穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，建立承包權(quán)退出機(jī)制 ............... 39

（四）推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式多元化 ........... 40

四、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的外部動(dòng)因分析

作為一種誘致性的制度變遷，外因在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生了深刻變化。影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的外因錯(cuò)綜復(fù)雜，主要包括農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、新的經(jīng)營(yíng)形式的出現(xiàn)和生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展等方面，這些外因?yàn)檗r(nóng)戶、集體、國(guó)家、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造了追求利益的機(jī)會(huì)，并與內(nèi)因結(jié)合共同發(fā)生作用，最終引起承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

（一）農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移

由劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論可知，在農(nóng)業(yè)部門人口眾多且增長(zhǎng)速度快的情況下，由于農(nóng)業(yè)中存在著邊際生產(chǎn)率非常低甚至為零的剩余勞動(dòng)力，因此城市現(xiàn)代化部門只要能夠提供稍微大于農(nóng)村人口最低生活標(biāo)準(zhǔn)的工資，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就會(huì)大量涌入城市，為現(xiàn)代化部門提供無(wú)限的勞動(dòng)力供給，出現(xiàn)大規(guī)模的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。

我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量多，人均耕地少，農(nóng)業(yè)收益低，呈現(xiàn)明顯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律，如圖 9 所示，近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率快速增長(zhǎng)，2014 年達(dá)到 54.8%。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增加和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程日益加快。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2014 年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口 74916 萬(wàn)人，比上年末增加1805 萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口 61866 萬(wàn)人，減少 1095 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?54.77%。規(guī)模龐大的農(nóng)村人口，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)。

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五、構(gòu)建“三權(quán)分離”新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本路徑

“三權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)土地制度改革的又一次重大創(chuàng)新，是在我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的新形勢(shì)下，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的繼承和發(fā)揚(yáng)。構(gòu)建以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)”為基本方向的新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，前提是堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)集體所有，關(guān)鍵是穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變，最重要的意義在放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。                                  

（一）開展農(nóng)地確權(quán)登記，完善法律制度建設(shè)

發(fā)揮“三權(quán)分離”新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵是要合理界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能邊界。作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的核心，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)存在利益主體不明確、權(quán)屬邊界模糊、土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定等諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記、頒發(fā)權(quán)證工作是當(dāng)前農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍的界定奠定基礎(chǔ)。利用定位和勘測(cè)等專業(yè)技術(shù)，通過(guò)對(duì)農(nóng)戶承包地的面積、位置等全部信息準(zhǔn)確采集整理，確權(quán)登記、頒發(fā)權(quán)證，并建立信息登記系統(tǒng)，明確土地的權(quán)益歸屬和權(quán)益邊界，有助于從根本上解決土地糾紛，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2014 年中央一號(hào)文件發(fā)布，將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，成為我國(guó)土地制度改革的一項(xiàng)重大突破。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離，打破了原有的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系。為此，《土地管理法》  、《農(nóng)村土地承包法》  、《物權(quán)法》等律法需要做出調(diào)整，以及有必要加快出臺(tái)專門關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等方面的法律，重構(gòu)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)其占有、使用、收益、處分的權(quán)能進(jìn)行明確的界定，才能保證承包權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的切實(shí)利益。

我國(guó)現(xiàn)行的法律制度所確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次的所有權(quán)主體，代表不同的利益訴求，在實(shí)踐中造成多樣性和重疊性，使農(nóng)民的權(quán)益得不到有效的保護(hù)。在新一輪的土地改革中必須對(duì)土地所有權(quán)主體進(jìn)行明確，才能切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)的組成部分代表地方政府的利益，管理范圍大且不能深入農(nóng)地和農(nóng)村，不能很好的代表和維護(hù)農(nóng)民的利益，因此不宜作為土地所有權(quán)的主體。村民小組是農(nóng)業(yè)合作社和人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)遺留和發(fā)展的產(chǎn)物，但是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村的組織形式已發(fā)生很大變化，村民小組逐漸淡化，基本演變?yōu)橐源鍨閱挝坏慕M織形式，因此將村民小組作為所有權(quán)的主體不符合農(nóng)村的實(shí)際情況。村委會(huì)雖然也是基層自治組織，但其一般受到上級(jí)部門的行政指導(dǎo)，具有較強(qiáng)的行政性，且遇到重大事宜經(jīng)常由村支書、村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)等少數(shù)人決定，容易滋生腐敗和侵害村民利益。因此村委會(huì)可以成立由村民代表組成的村民代表委員會(huì)作為土地所有權(quán)的主體，其具有較強(qiáng)的靈活性，不受行政干預(yù)，可以采取“一事一議”方式處理重大事宜，能更好的代表絕大多數(shù)農(nóng)民利益。

參考文獻(xiàn)（略）