第一章 我國廉政賬戶制度的萌芽與變遷

一、廉政賬戶制度的起源及首次推廣

對于廉政制度，當前主要可以從狹義與廣義兩個層面對其進行解讀。從狹義的層面理解，廉政制度是指國家有權制定相關法律的機關制定的用來預防和懲處腐敗的正式法律、條例、法規(guī)等。從廣義上來理解，廉政制度除了包括國家有權制定相關法律的機關制定的用來預防和直接懲處腐敗的正式法律等，還包括黨政機關部門一些自發(fā)性或自主創(chuàng)設的制度，有時可以表現(xiàn)為一種“非正式制約”。廉政賬戶制度就是廉政制度的一個包含內容，其產(chǎn)生與發(fā)展都是為了解決反腐問題而存在。

2000 年初，浙江省寧波市原市委書記許運鴻等一批領導干部因貪腐受到查處引起轟動，在整個調查中，有部分官員說出了自己“無奈腐敗”的現(xiàn)實困境——一起工作的人都收了紅包，自己不收有些尷尬，實名上繳紀委又擔心傷了同事之間的感情，因此就這樣走上了這樣一條腐敗的不歸路，直至被查。為了更加符合現(xiàn)實需要，為更多領導干部設置一條“疏”的途徑，2000 年 1 月，浙江省寧波市紀委推出一項創(chuàng)新反腐舉措，發(fā)布《關于設立黨員干部廉潔自律專用賬戶的通知》，并在全市設立黨員干部廉潔自律專用賬戶“581”（諧音“我不要”）。通知規(guī)定：對于一些無法退回或者的確存在不便退回，不便實名登記上繳的禮金，可在規(guī)定時間內上繳該賬戶。繳款人在填寫“現(xiàn)金繳款單”時，可以不署本人姓名和單位名稱。繳款后由銀行提供專用賬戶的“繳款回執(zhí)”證明，凡持有該賬戶“繳款回執(zhí)”的，可視作主動拒禮拒賄。這一舉措的推行立刻收到了很好的效果，僅僅在通知下發(fā)的 3 天內，累計存入“581”賬戶的存款就有一萬多。廉政賬戶設立之初正值春節(jié)，是送禮現(xiàn)象較為集中發(fā)生的時間點，“581”以其獨特的優(yōu)勢及吸引力吸納了 37 筆款項，累計達到 15 萬元，不得不說是一個良好的開端。

廉政賬戶初步推行取得的成功使得這一制度獲得了較大的認可與贊賞，它成功為一些黨員干部提供了一條拒賄途徑，避免了黨員干部因收受禮金做出損害公共利益的行為。為了鼓勵制度創(chuàng)新，更好的達到廉政效果，浙江省紀委學習和借鑒了寧波的地方經(jīng)驗，將這項制度納入黨內的廉政措施中，以點帶面積極拓展，將寧波廉政賬戶制度的做法向全省推廣，在 11 市和 78 個縣（市、區(qū)）均設立了“581”廉政賬戶。同時，這一做法在一定時期內得到了媒體、實務界的熱烈追捧，在全國范圍內掀起了效仿建立類似“581”的廉政賬戶的第一波熱潮。據(jù)統(tǒng)計,自2000 年浙江省推行廉政賬戶制度以來,三年內江蘇�。�2001）、福建�。�2001）、安徽�。�2001）、黑龍江�。�2001）、陜西�。�2001）、新疆（2002）六個省級單位設立了廉政賬戶，此外，很多其他省份的市縣也設立了自己廉政賬戶，要求黨政機關人員一些符合規(guī)定的禮金、紅包，上繳至該賬戶中。具體來看，大致有以下幾個共同之處：（1）一般來看，廉政賬戶的主要設立的主要主體是地方紀檢監(jiān)察機關，部分省市成立有專門的廉政小組共同參與，共同在所轄區(qū)域建立廉政賬戶。（2）從各省的廉政賬戶制度要求來看，涵蓋的適用主體范圍寬窄不一，主要是針對于各級黨的組織、國家機關、人民團體、基層群眾性組織、企事業(yè)單位的黨員、干部及其他工作人員，有的省市還還將領導干部的親屬也納入到廉政賬戶上繳的主體之中。

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二、廉政賬戶制度的撤銷階段

伴隨廉政賬戶制度在一些省市的推廣，該制度的一些弊端也逐漸被大家所發(fā)現(xiàn)，并由此引發(fā)了否定——撤銷廉政賬戶的一個高潮。

（一）廉政賬戶第一案

2001 年 4 月 26 日，媒體報道，遼寧省錦州市設立“581”廉政賬戶，當時這一消息并沒有引起大家廣泛注意，然而 2001 年 6 月 14 日該賬戶一次性被存入 10萬元，一時間受到了中央人民廣播電視臺等多家媒體的關注，表示“廉政賬戶制度的的確確為黨員干部提供了一個拒賄的渠道”。事件發(fā)展不出 5 個月，存款者就因受賄罪被提起公訴，該案件也成為廉政賬戶制度實施以來的首案。當時作為錦州市檢察院監(jiān)所檢察處處長金戈將 2000 年 12 月收入 10 萬元賄金后于次年 6 月全額上繳，他為自己辯解稱不構成犯罪的一個重要的原因就是他將錢交到了廉政賬戶，并且紀委有政策規(guī)定，只要存入廉政賬戶，一律視為拒賄。2001 年 12 月 13日，該案認定金戈的受賄事實成立，繳納至廉政賬戶的款項不能算作拒賄，并判處有期徒刑 10 年。

金戈案的爆發(fā)，引發(fā)人們對廉政賬戶制度的再次關注，一時之間受到了社會的廣泛熱議，而其中反對的力量逐漸增強，通過對中國知網(wǎng)關于廉政賬戶制度相關文章的研究，2001 以年中 11篇文章就有 9 篇突出該制度的弊端，2002 年的 10 篇文獻更是 9 篇對該制度提出質疑，表示反對。

（二）廉政賬戶的撤銷

2002 年中共福建省紀律檢查委員會發(fā)出通知，對全省各市縣、各單位將已經(jīng)設立的廉政賬戶內款項交易至同級財政，并撤銷廉政賬戶，使得福建省成為第一個撤銷廉政賬戶的省份，福建省的這一舉動引發(fā)媒體關注，此后，黑龍江省省紀委下發(fā)通知于 2005 年 11 月 30 日起，撤銷全省范圍內的“581”廉政賬戶，甘肅省紀委也兩次設立兩次撤銷了廉政賬戶（2001——2003、2004——2005）。至此，廉政賬戶制度從實踐上進入到了一段“灰暗時期”，直到 2011 年 12 月前，全國省級單位再無設立廉政賬戶的案例出現(xiàn)。

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第二章 廉政賬戶制度的存廢之爭

一、初期：廉政賬戶制度設立的支持

（一）廉政賬戶制度設立的人道論

廉政賬戶制度設立初期，主存派要以一種支持的態(tài)度對其進行評價，對其設立及推廣持贊同的態(tài)度，主要原因在于廉政賬戶制度的設立更符合我國的文化背景并且在功能上起到了反腐前置的效果，是一種人道主義精神的體現(xiàn)，是一種寬嚴并濟的新型制度。

一方面，廉政賬戶制度調和了傳統(tǒng)文化影響與現(xiàn)實工作要求的不協(xié)調。從發(fā)展脈絡來看，我國是受到傳統(tǒng)文化影響深遠的禮儀之邦，由于在歷史發(fā)展之中，經(jīng)歷了較為完整的變遷，同樣相對于其他國家來說也保留了更多的文化風俗，而紅包文化就是這其中十分有代表性的一部分，紅包文化是禮文化的一部分，中國人崇尚“禮尚往來，往而不來，非禮也；來而不往，亦非禮也�！钡奈幕砟�，然而歷史發(fā)展到今天，我們也認識到這種紅包文化對于公務人員的日常工作可能產(chǎn)生的多種弊端，在這種文化背景上對紅包、禮品的處理不當一方面可能造成個人人際關系的損害，另一方面更可能導致個人腐敗的出現(xiàn)。面對法律制度上的剛性要求與文化客觀存在的不容忽視，廉政賬戶制度可以說是在調整紅包文化與工作原則之間的調和產(chǎn)物。

另一方面，廉政賬戶制度可以更加合理預防腐敗，疏導腐敗。

廉政賬戶制度的推出有助于黨員干部實現(xiàn)廉潔自律，這是一種從源頭上治理腐敗的措施，是一種從客觀要求轉向主觀自律的進步制度。一些專家認為，當前我國仍存在官員收受禮金辦事的不良風氣，而民眾認為有錢好辦事的思維也并未得到根本性轉變，因此公職人員在日常工作尤其是涉及到利益分配性問題時格外容易產(chǎn)生收送禮金的情況，廉政賬戶制度在一定程度上解決了被動受賄的問題，是在當前不良社會風氣下順勢產(chǎn)生的一種靈活的反腐制度，因此，能夠在很多地方獲得推崇并順利推廣。北京大學廉政建設研究中心副主任、北京市預防腐敗局特約專家莊德水認為：“廉政賬戶之所以得到推崇是因為它給了領導干部一個‘出口’，讓那些被動收禮或者間接收禮的領導干部通過廉政賬戶進行政治表態(tài)，給他們提供一個懺悔和改正的機會�！�

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第三章 廉政賬戶制度爭論背后的邏輯Ⅰ：人性與腐敗成因................18

一、道德人與理性人..........................18

二、道德人與理性人發(fā)生腐敗的內在邏輯........................19

第四章 廉政賬戶制度爭論背后的邏輯Ⅱ:反腐路徑的適應性效率...............23

一、反腐的文化路徑與法治路徑.............23

二、反腐的文化路徑及法治路徑的特點及差異................. 24

第五章 廉政賬戶制度爭論的整體性審視：理論反省與對策建議.............. 28

一、制度設計中人性考量的辯證反思..........28

二、文化路徑反腐與法治路徑反腐的相互依存............... 29

第五章 廉政賬戶制度爭論的整體性審視：理論反省與對策建議

一、制度設計中人性考量的辯證反思

人性假說論的爭論不僅在廉政賬戶制度上有所體現(xiàn)，在很多制度的評價上都因其假定不同而評判立場不同。然而，無論是道德人理論或是理性人理論都不能夠完全解釋人的復雜心理及行為活動，“半為天使，半為野獸”這句至理名言才是更加能夠表達人性客觀實際的描述。但是，只有正確把握道德人與理性人的行為規(guī)律才能創(chuàng)造出更有效的制度來實現(xiàn)反腐的目的。既然每個個體都不是完全化的道德人或是理性人，那其必然也有向另外一個特性轉化的可能。因此，制度設計不能僅僅關注某一特征，而更重要的是對其進行引導與規(guī)范，在反腐制度的設計中應表現(xiàn)為一方面制度能夠加強公務人員道德人思維意識，另一方面，要有外在強制引導或規(guī)范理性人向道德人轉變的制度設計。

古語有云：“禮禁未然之前，法施已然之后�！边@充分表明了道德對于人的行為規(guī)范具有先導作用，而強制性的制度設計只能對已經(jīng)發(fā)生的事情進行懲罰，重視道德品質的發(fā)展是自古流傳的傳統(tǒng)，因此，認為廉政賬戶制度設計符合道德人發(fā)展的觀點，這也是中國禮文化下的必然選擇。然而在另一方面，我們仍不能忽視“法之所為用者易見，而禮之所為禁者難知”。道德畢竟是內化于心的品德素質，在制度的規(guī)范下并不是顯性的，而理性人的利己行為卻能夠直接造成國家的損失及政府公信力的下降，在這種情況下，惟有通過明晰的制度設計與嚴格的制度落實來懲治、打擊其腐敗行為，才能夠有效扼制腐敗的發(fā)生，強制其增強官德教育，在這種程度上來說，廉政賬戶制度這種較松散的人性化制度設計是很難彰顯其作用的。

然而通過單單一項制度設計來達到既滿足道德人的自律理念，又能有效扼制理性人投機的行為，幾乎是不可能的。讓廉政賬戶制度既能引導道德發(fā)展又能抵制理性人的選擇，是對制度本身的一種苛求，自2011年重新設立的廉政賬戶制度確實已經(jīng)進行了部分制度的改良，包括存入方式更加具體化、時間明確化、處理規(guī)范化，但是其本質仍是向善的制度設計，是為更多道德公務人員提供疏導的反腐路徑，而要達到同時對理性人的行為選擇進行控制，就必須保證其他制度的協(xié)同配合。

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結語

廉政賬戶制度是當前我國反腐制度中的一種地方發(fā)起的，自下而上，由點及面的反腐制度模式。然而，該制度從2000施行其至今一直受到存與廢的爭議。通過對廉政賬戶制度現(xiàn)實發(fā)展的梳理及分析，對支持保存與質疑廢除的觀點進行了總結歸納，并從主觀人性及客觀制度設計來對該制度進行了整合分析。文章得出了以下幾點結論：

第一、對于廉政賬戶制度的評價不能單純定義為存與廢。將廉政賬戶制度利弊割裂來看，僅著眼與某一定論是對制度本身評價的一種不負責任。一方面，全國共有14個省設有或曾經(jīng)設有廉政賬戶，目前仍有11個省份保留該制度，市縣等地方實施廉政賬戶制度的更是數(shù)不勝數(shù)，充分說明這一制度存在一定的需求空間，，然而另一方面，在制度設計本身上確實存在有與法律規(guī)章相違背的描述，造成紀委認定與司法審判的沖突，是不可回避的問題。這兩方面都是當前廉政賬戶制度面臨的客觀現(xiàn)實，因此，對制度的評價不能以偏蓋全，應全面審視。

第二、廉政賬戶制度的存于廢并非不可協(xié)調。當前對廉政賬戶制度存在的爭議可以分為兩個方面，第一層是從反腐主觀原因對人性進行探討，即人是道德人還是理性人，第二層是對腐敗的客觀制度應對，從文化路徑及法治路徑對廉政賬戶制度的制度有效性進行探討。然而，無論是人性還是制度，都不能只站在一個角度進行考量。人是既有道德又有私欲的復雜人，而任何有效的制度設計都要在文化路徑的基礎上才得以功能發(fā)揮。對于廉政賬戶制度，我們要在規(guī)范其制度設計的同時，對其他廉政制度進行完善，共同完成好各自的功能，而不應對該制度求全責備，盼其萬能。

第三，廉政賬戶制度仍需不斷適應發(fā)展不斷完善。廉政賬戶制度的設計符合當前文化背景與制度需要，但是如何更加有效發(fā)揮其制度作用不僅要建立更加系統(tǒng)的反腐制度，同時更要重視自身的發(fā)展，對于現(xiàn)在存在的制度解釋不一致、制度實施不同步，都是需要解決的問題，應當對廉政賬戶制度進行進一步的規(guī)范，同時加強制度管理的相關機制以保證其能夠有效得到使用。加大宣傳，加強監(jiān)督，提高效率，更好做到反腐。

未來，廉政賬戶制度研究要更加緊密結合實務界要求，立足現(xiàn)實需求來進行制度補充與完善，從行政管理、社會管理、法學等多學科視角對廉政賬戶制度進行加深入的研究，用多角度，多方面的學科知識對廉政賬戶制度進行豐富，用更加全面的理論結合制度設計的現(xiàn)狀問題進行創(chuàng)新與改進，使其更好發(fā)揮反腐、防腐的功能設計，最后，筆者認為，建立“教育、制度、監(jiān)督”三位一體的懲防腐敗體系將會成為政府治理腐敗追求的目標，惟有健全全面推行依法治國，完善各種反腐監(jiān)督制度，才能夠發(fā)揮其中某項制度的作用，廉政賬戶制度即是如此。

參考文獻（略）