本文關(guān)鍵詞：監(jiān)管的語義辨析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

青年法苑；ＬＡＷＳＣＩＥＮＣＥＭＡＧＡＺＩＮＥ；法學(xué)雜志；監(jiān)管的語義辨析；ＳｅｍａｎｔｉｃＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＲｅｇｕｌａ；馬英娟；（河北大學(xué)政法學(xué)院；河北保定；０７１００２）；內(nèi)容摘要：清楚地界定“監(jiān)管”的內(nèi)涵和外延，是科學(xué)；關(guān)鍵詞：；監(jiān)管政府監(jiān)管非政府監(jiān)管宏觀經(jīng)濟調(diào)控微觀經(jīng)濟監(jiān)管市；眾已經(jīng)習(xí)慣于的用法，官方文件（包括黨的十六大“監(jiān)；日本學(xué)者植草益先生在其

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監(jiān)管的語義辨析

ＳｅｍａｎｔｉｃＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ

馬英娟

（河北大學(xué)政法學(xué)院

河北保定

０７１００２）

內(nèi)容摘要：清楚地界定“監(jiān)管”的內(nèi)涵和外延，是科學(xué)構(gòu)建政府監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。而“監(jiān)管”自身是一個難以精確定義的概念。我國應(yīng)采用最狹義的監(jiān)管概念，將政府的宏觀調(diào)控職能與微觀監(jiān)管職能適度分離，區(qū)分政府監(jiān)管與非政府監(jiān)管，同時重視非政府監(jiān)管在解決市場失靈中的作用。

關(guān)鍵詞：

監(jiān)管政府監(jiān)管非政府監(jiān)管宏觀經(jīng)濟調(diào)控微觀經(jīng)濟監(jiān)管市場失靈

眾已經(jīng)習(xí)慣于的用法，官方文件（包括黨的十六大“監(jiān)管”報告和近兩年國務(wù)院的工作報告）以及新建監(jiān)管機構(gòu)的名稱都采用了的稱謂。因此，基于約定俗成和語言“監(jiān)管”習(xí)慣性的規(guī)則，本文采用了的譯法。②“監(jiān)管”

日本學(xué)者植草益先生在其一書《微觀規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》中首先對一般意義上的監(jiān)管進行了界定。他認為，“通常意義上的規(guī)制，是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制的行為。進行規(guī)制的主體有私人和社會公共機構(gòu)兩種形式。由私人進行的規(guī)制，譬如私人（父母）約束私人（孩子）的行動，稱之為‘私人規(guī)制’；由社會公共機構(gòu)進行的規(guī)制，是由司法機關(guān)、行政機關(guān)以及立法機關(guān)進行的對私人及經(jīng)濟主體的規(guī)制，稱之為‘公的規(guī)制’”。③我國學(xué)者曾國安將監(jiān)管的一般含義界定為：“管制者基于公共利益或者其他目的依據(jù)既有的規(guī)則對被管制者的活動進行的限制�！彼J為，一般意義上的監(jiān)管是隨著人類社會的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是普遍存在的。

④

和其他專業(yè)術(shù)語一樣，“監(jiān)管”是屬于經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)性詞匯，有其特定的內(nèi)涵。目前國內(nèi)有關(guān)監(jiān)管問題的論著對監(jiān)管的概念都有所涉及，但簡單介紹或直接引用較多，詳細梳理和分析論證較少，法學(xué)和政治學(xué)文獻尤為突出。監(jiān)管含義的含混不清，妨礙了政府監(jiān)管職能的合理定位，最終影響到政府監(jiān)管制度的科學(xué)構(gòu)建。當(dāng)然，給監(jiān)管下定義很難，將政府監(jiān)管行為和非監(jiān)管行為截然分開更難，因而也使這一問題成為爭論的焦點。①本文旨在對監(jiān)管的定義進行較為全面的詞典式梳理分析，澄清作為專業(yè)術(shù)語的監(jiān)管的基本含義，進而確定我們應(yīng)在何種層面上使用這一概念并進行制度設(shè)計。

一、一般意義上的監(jiān)管

本文所稱一詞不同于日常用語中的“監(jiān)管”“監(jiān)管”，，其源自英文ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，是指某主體為使某事物正常運轉(zhuǎn)，基于規(guī)則，對其進行的控制或調(diào)節(jié)。

國內(nèi)對ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ主要有三種譯法：和“管制”“規(guī)制”和三種譯法都不為錯。一詞指監(jiān)督或監(jiān)視“監(jiān)管”�！氨O(jiān)管”為管理，含有保持一定距離（ａｒｍ＇ｓｌｅｎｇｔｈｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ）、保證事物正常運行而進行監(jiān)督和控制之意。一詞“監(jiān)管”更令大眾熟悉也能貼合較之更為柔和，比“規(guī)制”“管制”

一般意義上的監(jiān)管涵蓋面極廣。就監(jiān)管主體而言，監(jiān)管者既可以是政府，也可以是企業(yè)及其他一切非政府組織，還可以是個人。根據(jù)監(jiān)管主體的不同，一般意義上的監(jiān)管可分為政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管。政府監(jiān)管包括立

ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ的原義；尤為重要的是，實踐中，我國官方和大

作者簡介：馬英娟（１９６９－），女，漢族，河北衡水人，河北大學(xué)政法學(xué)院副教授，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士研究生。

①ＳｔｅｐｈｅｎＧ．Ｂｒｅｙｅｒ，ＲｅｇｕｌａｔｉｏｎａｎｄｉｔｓＲｅｆｏｒｍ，ＣａｍｂｒｉｄｇｅＭＡ：ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９８２，ｐ７．

如無特殊說明，文中和三個概念在同一“監(jiān)管”、“管制”“規(guī)制”②為保證引文的準確，文中引文關(guān)于ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ的譯法尊重譯者或作者的觀點。層面上使用。

胡欣欣等譯，中國發(fā)展出版社１９９２年版，第１頁�！段⒂^規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》，朱紹文、③［日］植草益：

政府管制與經(jīng)濟管制》《管制、，載《經(jīng)濟評論》④曾國安：２００４年第１期，第９３－９４頁。

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“監(jiān)管是指政府行政機構(gòu)根據(jù)法律制定并執(zhí)行的規(guī)章和行為。這些規(guī)章或者是一些標(biāo)準，或者是一些命令，涉及的是個人、企業(yè)和其他組織能做什么和不能做什么。監(jiān)管的目的是為了解決市場失靈，維持市場經(jīng)濟秩序，促進市場競爭，擴大公共福利�！雹埽希牛茫膶⒈O(jiān)管定義為政府對企業(yè)、公民以及政府自身的一種限制手段，由經(jīng)濟性監(jiān)管、社會性監(jiān)管和行政性監(jiān)管三部分組成。其中經(jīng)濟性監(jiān)管直接干預(yù)企業(yè)行為與市場運行，社會性監(jiān)管維護諸如健康安全、環(huán)境保護等社會價值，行政性監(jiān)管關(guān)注政府內(nèi)部的規(guī)程與運行機制。⑤ＯＥＣＤ關(guān)于監(jiān)管的界定包括了由政府授予了監(jiān)管權(quán)力的所有非政府部門、自律組織所頒布的所有法律、法規(guī)、正式與非正式條款、行政規(guī)章等，是政府為保證市場有效運行所做的一切。

⑥

法機關(guān)的監(jiān)管、行政機關(guān)的監(jiān)管和司法機關(guān)的監(jiān)管；非政府監(jiān)管除包括植草益先生所列舉的父母對子女的監(jiān)管外，還包括企業(yè)及其他一切非政府組織對所屬成員（包括個人和組織）或者其他相關(guān)主體的活動進行的監(jiān)管，如行業(yè)協(xié)會出于維護行業(yè)協(xié)會成員的集體利益或行業(yè)協(xié)會本身的利益依照行業(yè)協(xié)會規(guī)章對其成員進行的監(jiān)管。就監(jiān)管范圍來看，政府監(jiān)管的范圍既包括政府對經(jīng)濟活動領(lǐng)域的監(jiān)管，也包括政府對政治活動領(lǐng)域的監(jiān)管（如對言論、結(jié)社、集會、游行、示威等的監(jiān)管）以及政府對社會生活領(lǐng)域的監(jiān)管（如對槍支彈藥持有、使用的監(jiān)管，交通監(jiān)管等）等。非政府監(jiān)管的范圍則限于該組織成員或者相關(guān)聯(lián)的個人和組織屬于該組織范圍內(nèi)的活動。①就監(jiān)管依據(jù)而言，監(jiān)管依據(jù)既可以是國家的法律，也可以是社會規(guī)范，還可以是家庭、企業(yè)、團體等組織的內(nèi)部規(guī)則。由此我們可以將一般意義上的監(jiān)管稱之為最廣義的監(jiān)管。

二、專業(yè)領(lǐng)域中的監(jiān)管

專業(yè)領(lǐng)域中的監(jiān)管屬于經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語，其內(nèi)涵和外延不同于一般意義上的監(jiān)管�！缎屡翣柛窭追蚪�(jīng)濟學(xué)大辭典》關(guān)于監(jiān)管的解釋有兩種：一種是羅伯特?博耶（ＲｏｂｅｒｔＢｏｙｅｒ）的觀點，“在本世紀這個術(shù)語是指８０年代的經(jīng)濟理論和政策辯論中，‘管制’

國家以經(jīng)濟管理的名義進行干預(yù)，而它的反義詞‘放松管制’在經(jīng)濟政策領(lǐng)（或稱放松規(guī)章限制）適用得更為廣泛。域，按照凱恩斯（Ｋｅｙｎｅｓ）主義的概念，管制是指通過一些反周期的預(yù)算或貨幣干預(yù)手段對宏觀經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)�！绷硪环N解釋由美國聯(lián)邦最高法院大法官斯蒂芬?Ｇ．?布雷耶（ＳｔｅｐｈｅｎＧ．Ｂｒｅｙｅｒ）和美國著名經(jīng)濟學(xué)家保羅??麥卡沃伊（ＰａｕｌＷ．ＭａｃＡｖｏｙ）提出，他們認為：“管制，Ｗ．

尤其在美國，指的是政府為控制企業(yè)的價格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努

②

力制止不充分重視的私人決策�！薄怖妗缎屡翣�

由此可見，專業(yè)領(lǐng)域中的監(jiān)管是在市場經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)育、用以矯正和彌補市場失靈的一種行為和過程，其范圍僅限于經(jīng)濟活動，不包括政治領(lǐng)域、社會生活等領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管。這是上述解釋的共同點，但具體觀點又各有不同。根據(jù)各種觀點對監(jiān)管主體和監(jiān)管范圍界定的不同，我們可以粗略地將專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管分為三種。

（一）廣義的監(jiān)管

英國學(xué)者ＬａｕｒａＭａｃｇｒｅｇｏｒ、ＴｏｎｙＰｒｏｓｓｅｒ和Ｃｈａｒｌｏｔｔｅ

Ｖｉｌｌｉｅｒｓ認為，以往對監(jiān)管的理解過于狹窄，“監(jiān)管不限于

‘命令———控制’，也不反對市場，但是為形成和維護市場監(jiān)管經(jīng)常是必要的；監(jiān)管不一定由政府當(dāng)局進行：可以采取私人秩序的形式，公共監(jiān)管和自我監(jiān)管之間沒有明顯區(qū)別�！彼麄冋J為監(jiān)管包含三大要素：“第一，監(jiān)管是對經(jīng)濟活動有意識的調(diào)整，這一點使之區(qū)別于典型的市場秩序（理想中的市場形態(tài)在現(xiàn)實生活中很難發(fā)現(xiàn)）。第二，監(jiān)管與經(jīng)濟活動有關(guān)，因此區(qū)別于對諸如藝術(shù)創(chuàng)造等活動的控制；監(jiān)管與資源分配有關(guān)，但與市場的存在并不矛盾，因為監(jiān)管可以形成、組織、維護或支持市場。第三，監(jiān)管將被制度化，當(dāng)然這并不意味著制度必須是國家性質(zhì)的。不一定需要正式法律，非正式規(guī)范同樣重要。制度化

⑦

使監(jiān)管區(qū)別于市場的個人交易�！�

格雷夫法經(jīng)濟學(xué)大辭典》中西奧多?Ｅ．?科勒（ＴｈｅｏｄｏｒｅＥ．?福瑞曼（ＳｔｅｐｈｅｎＥ．Ｆｏｒｅｍａｎ）的解釋Ｋｅｅｌｅｒ）和斯蒂芬?Ｅ．是：“管制是政府代表機構(gòu)施加給（通常是）私人公司的經(jīng)

③

根據(jù)美國管理和預(yù)算辦公室（ＯＭＢ）的定義，濟控制�！�

這代表了專業(yè)領(lǐng)域中廣義的監(jiān)管定義，即社會公共

①同上頁④，第９３－１０３頁。

《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)大辭典》，陳岱孫譯，第４卷，經(jīng)濟科學(xué)出版社１９９２年版，②［美］約翰?伊特韋爾，默里?米爾蓋特，ＰｅｔｅｒＮｅｗｍａｎ主編：第１２９頁。

張舫等譯，第３卷，法律出版社２００３年版，第２４１頁�！缎屡翣柛窭追蚍ń�(jīng)濟學(xué)大辭典》，許明月、③［美］ＰｅｔｅｒＮｅｗｍａｎ主編：

④ＯＭＢａｎｄＯＩＲＡ，ＴｈｅＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＰｌａｎａｎｄｔｈｅＵｎｉｆｉｅｄＡｇｅｎｄａｏｆＦｅｄｅｒａｌＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ：ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰｒｉｎｔｉｎｇＯｆｆｉｃｅ，２００１．⑤ＯＥＣＤ，ＴｈｅＯＥＣＤＲｅｐｏｒｔｏｎＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＲｅｆｏｒｍ：Ｓｙｎｔｈｅｓｉｓ，ＯＥＣＤ，１９９７，２００２．

⑥ＯＥＣＤ，ＲｅｇｕｌａｔｏｒｙｉｓｓｕｅｓａｎｄＤｏｈａｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｇｅｎｄａ：ａｎｅｘｐｌａｎａｔｏｒｙｉｓｓｕｅｓｐａｐｅｒ，２００３．

⑦ＬａｕｒａＭａｃｇｒｅｇｏｒ，ＴｏｎｙＰｒｏｓｓｅｒａｎｄＣｈａｒｌｏｔｔｅＶｉｌｌｉｅｒｓｅｄｉｔｅｄ，２０００：ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎａｎｄｍａｒｋｅｔｂｅｙｏｎｄ２０００，ＤａｒｔｍｏｕｔｈａｎｄＡｓｈｇａｔｅ．ｐ３４８－３４９．

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機構(gòu)或私人以形成和維護市場秩序為目的，基于法律或社會規(guī)范對經(jīng)濟活動進行干預(yù)和控制的活動。其監(jiān)管范圍僅限于經(jīng)濟活動，但其監(jiān)管主體廣泛，包括：（１）社會公共機構(gòu)，其中包括國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，甚至包括國際組織①；（２）行業(yè)自律組織；（３）私人，如企業(yè)自我監(jiān)管機構(gòu)等。其監(jiān)管依據(jù)不僅包括法律，還包括社會規(guī)范和企業(yè)的內(nèi)部規(guī)章制度等。

（二）狹義的監(jiān)管

在一書中，植草益先生引用并分《微觀規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》

析了金澤良雄教授關(guān)于公的規(guī)制的定義：“公的規(guī)制，是指在以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制條件下，以矯正、改善市場機制內(nèi)在的問題（廣義的“市場失靈”）為目的，政府根據(jù)干預(yù)和干涉經(jīng)濟主體（特別是對企業(yè)）活動的行為�！边@個定義，監(jiān)管包括全部與市場失靈（既包括宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的市場失靈，也包括微觀經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的市場失靈）相關(guān)的法律以及以法律為基礎(chǔ)制定的公共政策，既包括宏觀經(jīng)濟政策，也包括微觀經(jīng)濟政策。

②

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綜合性的定義：“管制是由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的

③

布雷耶大法官則從以下六個主一般規(guī)則或特殊行為�！�

要方面對經(jīng)典性監(jiān)管進行了概括：（１）服務(wù)成本定價；（２）以歷史為基礎(chǔ)的價格監(jiān)管；（３）以公共利益為標(biāo)準的資源配置；（４）標(biāo)準設(shè)定；（５）以歷史為基礎(chǔ)的資源配置；（６）個別審查。④植草益先生也將其的研究《微觀規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》對象界定為政府對微觀經(jīng)濟的監(jiān)管。

這些都代表了專業(yè)領(lǐng)域中最狹義的監(jiān)管概念，即指政府行政機構(gòu)在市場機制的框架內(nèi)，為矯正市場失靈，基于法律對微觀經(jīng)濟活動的一種干預(yù)和控制。其監(jiān)管主體是政府行政機構(gòu)，不包括立法機關(guān)和司法機關(guān)；監(jiān)管范圍僅限于微觀經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的市場失靈，包括行業(yè)準入監(jiān)管、價格監(jiān)管、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、工作場所安全監(jiān)管等，不包括宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的監(jiān)管；常見的監(jiān)管手段認證、既有抽象的規(guī)則和標(biāo)準的制定，又有具體的許可、審查和檢驗、行政契約、強制信息披露以及行政裁決等；微觀監(jiān)管的目的是維護公平競爭、公共資源的有效利用、消費者（投資者、勞動者）權(quán)益的保護、社會功德需要的滿足以及人類生存環(huán)境的保護和改善等。

最狹義的監(jiān)管包括經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩種。⑤其中經(jīng)濟性監(jiān)管是一種傳統(tǒng)的監(jiān)管形式，是指在自然壟斷和存在信息偏在的領(lǐng)域，主要為了防止發(fā)生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府行政機構(gòu)用法律權(quán)限，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以監(jiān)管。⑥社會性監(jiān)管⑦是一種新型監(jiān)管形式，是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及環(huán)境保護、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它限制特定行們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準，并禁止、為的監(jiān)管。

⑧

這應(yīng)該被認為是專業(yè)領(lǐng)域中狹義的監(jiān)管的定義。其監(jiān)管主體僅指政府，包括立法機關(guān)（負責(zé)相關(guān)法律的制定，如民法、商法、反壟斷法、消費者權(quán)益保護法等）、司法商事等糾紛）、機關(guān)（負責(zé)裁決民事、行政機關(guān)（負責(zé)宏觀經(jīng)濟政策和微觀經(jīng)濟政策的制定和執(zhí)行），不包括行業(yè)自律組織和私人；監(jiān)管范圍涵蓋整個經(jīng)濟活動領(lǐng)域，既包括對宏觀經(jīng)濟層面的市場失靈的矯正，也包括對微觀經(jīng)濟層面的市場失靈的處理；監(jiān)管工具既包括財政政策、貨幣政策、稅收政策等宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)工具，也包括微觀經(jīng)濟的監(jiān)管工具。

（三）最狹義的監(jiān)管

美國著名經(jīng)濟學(xué)家丹尼爾?史普博在其經(jīng)典教科?Ｆ．法學(xué)和政治學(xué)角度對書中，分別從經(jīng)濟學(xué)、《管制與市場》

監(jiān)管的定義進行了詳盡的梳理和評述，之后給出了一個

①Ｉｂｉｄ．另外，請參見ＲｉｃｈａｒｄＢ．Ｓｔｅｗａｒｄ，＂ＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＬａｗｉｎｔｈｅＴｗｅｎｔｙ－ｆｉｒｓｔＣｅｎｔｕｒｙ＂，ｉｎ７８ＮｅｗＹｏｒｋＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＬａｗＲｅｖｉｅｗ（２００３），ｐ４５５－４６０．

胡欣欣等譯，中國發(fā)展出版社１９９２年版，第１９－２０頁�！段⒂^規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》，朱紹文、②［日］植草益：

何帆、錢家駿、周維富譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社１９９９年版，第４５頁。?史普博著：《管制與市場》，余暉、③［美］丹尼爾?Ｆ

④參見ＳｔｅｐｈｅｎＧ．Ｂｒｅｙｅｒ，１９８２，ＲｅｇｕｌａｔｉｏｎａｎｄＩｔｓＲｅｆｏｒｍ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，ＭＡ：ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ．⑤

美國學(xué)者黑夫蘭區(qū)別了三類監(jiān)管：傳統(tǒng)的經(jīng)濟性監(jiān)管、社會性監(jiān)管和輔助性監(jiān)管（ｓｕｂｓｉｄｉａｒｙｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）。參見ＦｌｏｒｅｎｃｅＡ．Ｈｅｆｆｒｏｎ，１９８３，

ＴｈｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＰｒｏｃｅｓｓ，ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｌｏｎｇｍａｎ．ｐ３４９－３５８．

胡欣欣等譯，中國發(fā)展出版社１９９２年版，第２７頁�！段⒂^監(jiān)管經(jīng)濟學(xué)》，朱紹文、⑥［日］植草益著：

產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、工作場所安全等問題的監(jiān)管，是行政機關(guān)對伴隨市場主體的經(jīng)濟活動而產(chǎn)生的社⑦此處的＂社會性監(jiān)管＂，如對工廠排污、

會問題的監(jiān)管，其不同于純粹的社會監(jiān)管，如對人口生育、節(jié)日慶典活動的監(jiān)管以及對精神病人、傳染病患者和非政治犯的監(jiān)管等。胡欣欣等譯，中國發(fā)展出版社１９９２年版，第２２頁�！段⒂^規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》，朱紹文、⑧［日］植草益著：

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非政府監(jiān)管的關(guān)系，尋找兩者恰當(dāng)?shù)你暯狱c，發(fā)揮二者的互補優(yōu)勢，將成為未來幾年公法學(xué)研究的一個重要課題。（２）監(jiān)管范圍是僅限于微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，還是既包括微觀經(jīng)濟領(lǐng)域又包括宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域？宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管是市場經(jīng)濟體制下政府的兩種主要經(jīng)濟職能，二者之間雖存在著互補關(guān)系，但在目標(biāo)、對象、具體手段、組織結(jié)構(gòu)、運行機制和補救措施等方面二者存在著明顯的差異。②如果不加區(qū)別地混合使用，就會影響監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能的合理定位，造成多重監(jiān)管目標(biāo)之間的矛盾，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)不能獨立行使監(jiān)管職能，最終導(dǎo)致政府經(jīng)濟功能的紊亂，從而違背政府監(jiān)管的初衷，并犧牲市場資源配置的效率。

一位歐洲學(xué)者曾經(jīng)指出，歐洲之所以沒有像大西洋彼岸的美國那樣形成完整的監(jiān)管理論，首先就在于對監(jiān)管一詞界定的不同，歐洲人傾向于將監(jiān)管理解為是立法、行政和社會控制的全部，這使得監(jiān)管的研究跟法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)一樣廣闊，這樣就阻礙了作為政策制定的一種特定類型的監(jiān)管理論的發(fā)展。③我國行政法學(xué)領(lǐng)域同樣存在對監(jiān)管界定過寬的問題，將監(jiān)管界定為“為了維護和增進公共利益，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范和制約人民的自由活動和權(quán)利，并對人民科以應(yīng)服從之的公共義務(wù)的一切行政作用”，將監(jiān)管分為經(jīng)濟性監(jiān)管、社會性監(jiān)管、政治性監(jiān)管和文化性監(jiān)管等。這種寬泛的理解，容易混淆監(jiān)管與其它行政活動的區(qū)別，不利于監(jiān)管作為一項特殊的行政法律制度的合理構(gòu)建。

綜上分析，筆者認為，應(yīng)采用最狹義的監(jiān)管概念。也就是說，監(jiān)管應(yīng)理解政府行政機構(gòu)在市場機制的框架內(nèi)，為矯正市場失靈，基于法律對市場主體的經(jīng)濟活動以及伴隨其經(jīng)濟活動而產(chǎn)生的社會問題進行的微觀層面上的干預(yù)和控制活動。將政府宏觀調(diào)控職能與微觀監(jiān)管職能適度分離，區(qū)別政府監(jiān)管與非政府監(jiān)管，同時重視非政府監(jiān)管和社會規(guī)范在解決市場失靈中的作用，這對于深化我國政府機構(gòu)改革、理順政府和市場的關(guān)系、從而建立科學(xué)的政府監(jiān)管體系是至關(guān)重要的。

除最狹義的監(jiān)管定義外，還有一種更狹義的理解，將政府監(jiān)管等同于政府的經(jīng)濟性監(jiān)管。把政府監(jiān)管僅僅理解為政府為克服行業(yè)壟斷、反托拉斯、消除市場失靈而對企業(yè)等市場主體所施加的經(jīng)濟性監(jiān)管。１９７０年以前，美國大部分早期的監(jiān)管研究文獻都將焦點放在經(jīng)濟性監(jiān)管，尤其是公用事業(yè)的監(jiān)管上。自從１９７０年美國環(huán)境保護委員會（ＥＰＡ）成立以來，監(jiān)管的重心開始轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)品安全及工作場所安全的監(jiān)管上，監(jiān)管的研究領(lǐng)域也就隨之?dāng)U展，涵蓋了經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。

三、本文的觀點

綜上可知，專業(yè)領(lǐng)域中的監(jiān)管不同于一般意義上的監(jiān)管，也不同于計劃經(jīng)濟體制下完全不顧市場規(guī)律的政府全面經(jīng)濟管制。它是在市場機制的框架內(nèi)，為矯正市場失靈、維護市場秩序，基于規(guī)則對經(jīng)濟活動的一種監(jiān)督和控制。因此，監(jiān)管必須以市場失靈為必要的前提條件；而且監(jiān)管必須基于透明的規(guī)則和合法的程序進行。

專業(yè)領(lǐng)域中監(jiān)管的三種定義的分歧主要在于監(jiān)管主體和監(jiān)管范圍的界定方面。（１）監(jiān)管主體是僅限于政府，還是既包括政府，又包括私人？市場經(jīng)濟體制下，政府監(jiān)管與私人監(jiān)管相互配合、相互補充，協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮私人監(jiān)管的作用將在很大程度上減輕政府負擔(dān)，促進政府有效監(jiān)管的實現(xiàn)；但同時，二者在監(jiān)管權(quán)的來源、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管工具、監(jiān)管程序、監(jiān)管者的監(jiān)督等各方面又存在很大差異，私人監(jiān)管，包括行業(yè)組織的監(jiān)管和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管等，存在著很大的局限性，其自身也是政府監(jiān)管的對象。尤其對于私人自治能力差、行業(yè)組織不健全、市民社會不成熟的國家來講，強調(diào)政府監(jiān)管更是引導(dǎo)和規(guī)范私人監(jiān)管、保證市場經(jīng)濟健康運行的前提。由于公法學(xué)主要研究公權(quán)力的配置和控制，所以在公法學(xué)中談到監(jiān)管，如無特殊說明，一般是指政府監(jiān)管。當(dāng)然，我們在研究政府監(jiān)管的同時，也不能忽視非政府監(jiān)管的作用。一般而言，只有在企業(yè)自律（ｓｅｌｆ－ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）、行業(yè)組織監(jiān)研究政府監(jiān)管與管不起作用的領(lǐng)域，政府監(jiān)管才能介入。

①

技①史普博曾指出，政府監(jiān)管必須以市場失靈為必要前提條件；同時必須確定政府監(jiān)管能減少不合理的資源配置，或者面對相似的制度、術(shù)和信息約束，政府監(jiān)管能矯正市場失靈的根源；最后還必須證明政府監(jiān)管帶來的效益大于成本。參見［美］丹尼爾?Ｆ?史普博著：《管制與市場》何帆、錢家駿、周維富譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社１９９９年版，導(dǎo)論第４頁。，余暉、

，載《戰(zhàn)略管理》②相關(guān)內(nèi)容可參見余暉：《政府管制改革的方向》２００２年第５期，第５７－６５頁；曾國安：《論經(jīng)濟管制與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的關(guān)系》，載《經(jīng)濟評論》《放松規(guī)制與強化規(guī)制》，上海三聯(lián)書店２００１年版，第６－７頁。２００３第１期，第１３－１９頁；陳富良著：

③Ｇ．Ｍａｊｏｎｅ，ｅｄｓ．，１９９０，ＤｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｒＲｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ？ＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＲｅｆｏｒｍｉｎＥｕｒｏｐｅａｎｄｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，Ｌｏｎｄｏｎ：ＰｉｎｔｅｒＰｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，ｐ１．轉(zhuǎn)引自陳富良著：《放松規(guī)制與強化規(guī)制》，上海三聯(lián)書店２００１年版，第７頁。

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