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構建我國存款保險制度研究

發(fā)布日期： 2012-03-05 發(fā)布：  

  2009年第24期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要：隨著國有銀行的上市，民營金融企業(yè)的壯大，外資銀行的進入，為了避免金融業(yè)風險給整個經(jīng)濟帶來嚴重影響，我國強烈需要設立存款保險制度。本文介紹了聯(lián)邦存款保險公司的情況，并借鑒其發(fā)展歷史論證了我國在當前形勢下推出存款保險制度的必要性，重點從成員資格、基金來源、最高賠付限額和費率制度等方面給出了建立存款保險制度的政策建議。
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　　關鍵詞：存款保險制度　銀行監(jiān)管　商業(yè)銀行市場化改革
　　
　　一、存款保險制度的含義及其歷史
　　
　　所謂存款保險，是指由存款金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款性金融機構作為投保機構向保險機構交納保險費，當投保機構面臨危機或破產(chǎn)時，保險機構向其提供流動性資助，或代替破產(chǎn)機構在一定限度內(nèi)對存款者支付存款。存款保險制度的建立能夠大大減少因銀行倒閉而引發(fā)金融危機的可能性，整個金融秩序將因此而獲得穩(wěn)定的保障，而存款人的利益亦可得到維護，
　　上世紀30年代的經(jīng)濟危機使美國的商業(yè)銀行受到極大沖擊。不少銀行由于資金周轉不靈被迫關閉，并由此引發(fā)擠兌風潮，使那些本來可以維持正常經(jīng)營的銀行和儲蓄存款機構受到拖累，大批破產(chǎn)。在一片風聲鶴唳中，為了穩(wěn)定存款人的信心，穩(wěn)定美國商業(yè)銀行體系。使廣大存款人在金融機構破產(chǎn)時免受損失，美國國會于1933年通過了“格拉斯一斯蒂格爾法案”(Glass-Steagall Act)。根據(jù)該法，美國成立了獨立的金融管理機構――聯(lián)邦保險公司，具體負責貫徹存款保險制度，同時該公司還具有金融檢查、金融預警等職能，對投保銀行進行監(jiān)督和管理。這是世界上第一家存款保險公司。
　　美國聯(lián)邦存款保險公司包括三大功能：一是存款保險功能。二是金融監(jiān)管功能。美國聯(lián)邦存款保險公司作為聯(lián)邦監(jiān)管機構之一，直接監(jiān)管了5616家非美聯(lián)儲成員的州立銀行等金融機構：其他國家的存款保險機構的監(jiān)管職能雖然沒有這么強大。但也通過參與監(jiān)管銀行存款情況進行調(diào)查了解，享有監(jiān)管職能。第三，“清算人”功能。眾所周知，美國在20世紀80年代曾經(jīng)發(fā)生過儲蓄貸款普遍經(jīng)營不好、一些金融機構瀕臨破產(chǎn)的危機，美國聯(lián)邦存款保險公司為此成立了一個清算機構，參與銀行的資產(chǎn)處置和清算。
　　初期的美國存款保險制度還有一些主要缺陷，一方面，存款人在存款保險制度的保護下產(chǎn)生的道德風險：另一方面，由于銀行在實行存款保險之后，所受到的失去存款來源的硬性約束降低，從事高風險業(yè)務的動機大增的風險。針對這些風險，聯(lián)邦存款保險公司發(fā)表了研究報告。討論存款保險體系的缺陷以及解決辦法，進行了多次改革，現(xiàn)在已形成一套完善的存款保險制度。
　　
　　二、存款保險制度在我國實施的必要性
　　
　　(一)我國銀行業(yè)市場化的必需
　　我國銀行業(yè)的最終改革目標是實現(xiàn)市場化。實現(xiàn)市場化的一個重要特征是在銀行業(yè)內(nèi)引入“新陳代謝”機制。因此，破產(chǎn)清算遲早會成為各類銀行必須面臨的硬制度約束。如果沒有存款保險制度，那么銀行一有風吹草動，就可能引發(fā)存款人的擠提，并且它有很強的“傳染性”。其結果往往是，不論是“好銀行”還是“壞銀行”都會在擠提的沖擊下，因流動性枯竭或高昂的貼現(xiàn)成本而破產(chǎn)，從而形成19世紀歐洲和北美包括大蕭條時期經(jīng)常出現(xiàn)的所謂金融恐慌現(xiàn)象，當前，我國銀行業(yè)多元化競爭的格局已經(jīng)形成，經(jīng)營的風險日益加劇。從幾年前“海南發(fā)展銀行”、“廣東國際信托”、“中農(nóng)信”等金融機構破產(chǎn)事件，到目前國有四大行股份制改造、農(nóng)信社改革，都呼喚存款保險制度的出臺，
　　
　　(二)把政府從承擔銀行信用風險的枷鎖中解放出來
　　“隱性存款保險制度”是造成我國銀行業(yè)，尤其是四大商業(yè)銀行不良貸款增量居高不下一個非常重要的原因，更為嚴重的是，因“道德風險”問題而形成的不良貸款存量又必須依靠“隱性存款保險制度”自身，即不斷向銀行注資來解決，從而使政府實施這項制度的成本越來越高。我國雖然沒有建立顯性的存款保險制度，但政府一直實行的是隱性的存款保險制度，這種隱性存款保險制度甚至還覆蓋到證券、信托等各個非銀行金融領域。無論是剝離四大銀行的不良資產(chǎn)，還是向它們注資，亦或是向被關閉金融機構提供再貸款，償還私人債務，都可看作是政府為國民提供了一種變相的“存款保險服務”。
　　這種隱性存款保險制度的最大缺陷是，它強化了金融企業(yè)的“道德風險”動機，無論是小額存款人還是大額存款人在選擇開戶銀行時都不會關注它們的風險狀況，從而導致存款人“用腳投票”的機制失靈；并且單一的“零費率制”也使得各銀行不用為它們的過度冒險行為支付額外成本。
　　
　　(三)鞏固銀行改革成果
　　如果不建立顯性存款保險制度，那么將來四大商業(yè)銀行改革的成果可能會大打折扣。因為在隱性存款保險制度下，經(jīng)過股份制改造并實現(xiàn)上市的國有銀行依然缺乏風險管理的壓力，還會不斷產(chǎn)生新的不良資產(chǎn)。到那時，政府可能只有選擇再次對它們實施救助。為繁榮市場經(jīng)濟并履行在WTO下的金融市場開放義務。我國的銀行業(yè)必須進行市場化改革，由所有銀行平等地進行市場競爭。這種競爭既能提高銀行效率，也使金融風險因素的增多和因金融恐慌而產(chǎn)生銀行擠兌的可能性加大。明確法定的存款保險制度不僅可以通過辦理存款保險業(yè)務檢查銀行經(jīng)營活動，對問題銀行提出警告、加收保險費或必要時撤保等制裁方式加強事前危機防范工作，而且可以在銀行破產(chǎn)倒閉時充作事后救助手段，有效地防止對其他良好銀行的擠兌所引發(fā)的銀行業(yè)危機。
　　綜合分析，當前我國金融業(yè)改革日益深化，金融體系平穩(wěn)運行，建立存款保險制度的內(nèi)部條件和外部環(huán)境已基本成熟，存款保險制度的構建雖已勢在必行，但存款保險制度的具體設計方案依然存在種種變數(shù)。其他國家的經(jīng)驗教訓表明：各國的存款保險制度都不是一蹴而就的，都曾經(jīng)歷過曲折的演變。存款保險成敗之關鍵完全取決于具體的制度設計是否科學合理，是否符合國情，是否具有實質(zhì)意義上的可操作性。
　　
　　三、對我國存款保險制度設立的建議
　　
　　央行應加快建立覆蓋所有存款類金融機構的存款保險制度，加強對存款人的保護，并形成對金融監(jiān)管的有效補充，進一步加強金融審慎監(jiān)管，完善中央銀行的最后貸款人職能。加快建設金融安全網(wǎng)，保護存款人、投資者和被保險人的合法權益。完善證券投資者保護基金和保險保障制度，防范道德風險。
　　
　　(一)存款保險的成員資格
　　在存款保險的成員資格方面，為防止出現(xiàn)逆向選擇和實現(xiàn)公平競爭，有必要實行強制性保險，對于強制性存款保險可能產(chǎn)生的“劫富濟貧”現(xiàn)象，可以通過對各投保金融機構征收風險差別保費的辦法來規(guī)避。
　　考慮到目前我國銀監(jiān)會還不能有效監(jiān)控外國銀行總行的經(jīng)營與風險狀況，因此暫時可以不考慮賦予外國銀行在我國分行的參保主體資格。同時，由于無需保護外國居民，我國銀行的離岸經(jīng)營機構也可以排除在參保主體資格

之外。
　　
　　(二)存款保險的基金來源
　　存款保險的基金來源，應主要來自于投保金融機構繳納的存款保險費以及從投保金融機構清算財產(chǎn)中的受償所得，大部分專家還認為我國存款保險基金設立初期保費收取不宜過高，，在過渡階段可以采取國家特別融資的方式落實存款保險的資金來源。
　　初期可以由金融機構和政府共同出資，經(jīng)過一段時間運營后，如果基金充裕，政府可以將其在基金中的出資收回，其后如果基金仍很厚足，參保的銀行可以抽回其出資或以出資抵交存款保險費。此外，當遇到緊急情況而使存款保險基金匱乏時，應允許存款保險機構通過合理條件向央行、財政部或資金市場以借款等方式充實基金。
　　
　　(三)最高賠付限額
　　央行2008年調(diào)查顯示，存款在5萬元以下、10萬元以下、20萬元以下、50萬元以下4個區(qū)間存款賬戶戶數(shù)占全部存款賬戶比例分別為96.18％、98.32％、99.32％、99.70％。這一調(diào)查結果將對我國存款保險制度建設中合理確定賠付限額提供重要參考依據(jù)。
　　既然我國儲蓄存款現(xiàn)狀是大部分存款掌握在小部分人手中，那么只有實行限額賠付，才能有效激發(fā)大額存款人監(jiān)督銀行的積極性。同時，大量的存款人都是小額存款人，保護了小額存款，就是保護了最大范圍內(nèi)公眾的利益，所以限額賠付對我國金融穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定意義重大。
　　
　　(四)費率制度
　　在費率制度安排方面，專家建議在建立在保制度初期，可主要依據(jù)投保金融機構的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率實行簡單的差別費率，以利于形成正向激勵機制，待條件成熟后，逐步過渡到基于風險評級的差別費率。
　　應實行與風險相聯(lián)系的差別費率。保險費率的確定，必須與投保銀行的風險狀況密切聯(lián)系。低風險的銀行只需要定期向存款保險機構繳納小額的保費：而風險高的銀行不但要向存款保險機構繳納較高的保費，還要按照存款保險機構的要求進行整改。這樣做是為了增加銀行從事高風險投資的成本，從而抑制其冒險的動機。但是這在我國現(xiàn)在水平還有可能達不到，因為這一措施的順利實施，有賴于一個科學的風險評級體系及其他配套制度的建立。
　　除此之外，要建立起存款保險制度，一方面要積極穩(wěn)妥設計好具體方案，另一方面還要繼續(xù)從健全法律體系、完善會計制度、改進公司治理、提高監(jiān)管水平、強化信息披露等諸多方面，完善和創(chuàng)建我國實施存款保險的制度環(huán)境，使金融機構風險及時地得到控制。

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