【摘要】 十八大報告指出我們要全面把握機遇,確保在二○二○年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標,城鎮(zhèn)化質量明顯提高是其中的重要內(nèi)容,而城市公共產(chǎn)品的供給狀況直接影響到城鎮(zhèn)化的質量。同時,隨著中國財政分權的逐步推進,地方政府成為一級擁有相對獨立利益的主體,城市政府,城市財政是城市公共產(chǎn)品供給的重要影響因素。本文以財政分權為視角,從歷史的縱向梳理中研究財政分權體制對城市公共產(chǎn)品供給的影響,并加以實證分析。在此基礎上,借鑒國際經(jīng)驗,提出了構建城市公共產(chǎn)品有效供給機制的政策建議。這將有益于經(jīng)濟體制改革的進一步深化,有益于城市經(jīng)濟的發(fā)展及全面建設小康社會的實現(xiàn)。 

第一章緒論

 

一、研究背景及選題意義

 

十八大報告指出，我們要全面把握機遇，沉著應對挑戰(zhàn)，確保在二〇二〇年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，城鎮(zhèn)化質量明顯提高是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。我們要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展可見，隨著中國經(jīng)濟迅速發(fā)展和中國城市化程度的提高，地方經(jīng)濟和城市經(jīng)濟在中國社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要性日益凸顯。而經(jīng)濟全球化的趨勢和中國社會改革開放的深入，中央政府已經(jīng)從集權制的縱向一體管理走向“集權一分權”時代，地方經(jīng)濟在地方財政的競爭中，獲得了不同程度的發(fā)展。城市作為地方經(jīng)濟的典型代表，其發(fā)展對其所在區(qū)域經(jīng)濟或國民經(jīng)濟將起到帶動和輻射作用，是經(jīng)濟增長的發(fā)動機。2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、世界銀行原副行長約瑟夫斯蒂格利茨曾說：“影響21世紀人類發(fā)展有兩件大事，一件是中國的城市化，一件是美國的高科技。中國的城市化將是區(qū)域經(jīng)濟增長的火車頭，并產(chǎn)生最重要的經(jīng)濟利益。”因此，中國城市的發(fā)展將對中國經(jīng)濟乃至全球經(jīng)濟產(chǎn)生重要影晌。

在國家決策中心下移的潮流中，中國也在積極推進分權化，其中以財政分權影響最大。改革開放和放權讓利的實施，權力和利益開始走向分層化、多元化，地方政府逐漸成為一級擁有相對獨立利益的主體，城市政府能夠利用更多的政策來促進城市的發(fā)展。與此同時，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過程及工業(yè)化的推進，完全打破了原有地方財政職能的生存條件。工業(yè)化的推進和經(jīng)濟增長以及城市化極大地擴張了對公共物品的需求規(guī)模。農(nóng)村人口大量涌入城市所帶來的一系列經(jīng)濟、社會問題，如人口膨脹、失業(yè)增加、交通擁擠、住宅緊張、地價昂貴和環(huán)境惡化等必須要引起地方政府的高度重視。而且，在我國全面建設小康社會的進程中，順利推進城市化對于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平都有著十分重要的意義。城市化要發(fā)展，交通、環(huán)境、教育、社會保障這些方面的公共服務必須跟上。

但現(xiàn)有的學者提及公共產(chǎn)品供給時，多將視線停留在農(nóng)村，而忽視了對城市公共產(chǎn)品供給的研究。我們應該要看到城市經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟增長中的重要性，其公共產(chǎn)品供給的有效性與合理性直接決定著城市發(fā)展水平與城市的和諧。在城市公共產(chǎn)品的供給中，城市政府、城市財政顯然成為影響的主要因素。從財政分權的角度探討其對城市公共產(chǎn)品的供給有其理論基礎和現(xiàn)實基礎。中國的政治體制有其特殊性，其中財政分權體制的變遷對城市公共產(chǎn)品的供給所產(chǎn)生的影響還有待進一步的檢驗和探討。本文以財政分權為視角，從歷史的縱向梳理中研究財政分權體制對城市公共產(chǎn)品的供給，并加以實證的分析，為城市公共產(chǎn)品的有效供給提出合理性建議。這將有益于財政分權體制的進一步深化，有益于城市經(jīng)濟的發(fā)展及全面建設小康社會的實現(xiàn)。

 

二、國內(nèi)外相關研究綜述

 

分權問題由來已久，并廣泛存在�？v觀世界各國，不管是聯(lián)邦制國家抑或是單一制國家，不論是發(fā)達國家或者是發(fā)展中國家，分權都已經(jīng)成為其政治經(jīng)濟中普遍存在而又十分復雜的現(xiàn)象。任何一項制度都不是單一的，都會對其他制度產(chǎn)生影響。財政分權這一重要的財政制度的變遷不可避免的會對國家的發(fā)展產(chǎn)生影響。國內(nèi)外學者都已經(jīng)關注財政分權，并有了較多的成果。

 

（一）關于財政分權的研究

1、財政分權理論財

政分權的理論主要是解決財政分權合理性的經(jīng)濟學基礎，或者說是地方政府存在的經(jīng)濟依據(jù)，而這一理論基礎主要是西方盛行的財政聯(lián)邦主義的研究成果。以蒂布特發(fā)表的《地方支出的純理論》為標志，經(jīng)馬斯格雷夫，布坎南，斯蒂格勒和奧茨等人的補充和發(fā)展，財政聯(lián)邦主義成為政府間財政關系研究的基本框架。蒂布特（首先從公共產(chǎn)品入手，提出了以腳投票”理論，探討通過地方性公共產(chǎn)品的提供促進各地方政府競爭的可能性。其指出，人們愿意在地方政府周圍，是由于他們想在全國尋找一個能使自己的效用最大化，即提供服務與所征收稅收最優(yōu)的地方政府。結果就是，地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求供給公共產(chǎn)品，從而達到帕累托最優(yōu)。馬斯格雷夫（從考察財政的三大職能出發(fā)，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，并指出財政聯(lián)邦主義的核心在于各地根據(jù)居民偏好不同，配置有差別的資源，中央政府則負責分配和穩(wěn)定政策。建立在偏好差異和中央政府等分供給公共產(chǎn)品的假定上，奧茨提出了分散化提供公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，即奧茨“分權定理”。斯蒂格勒根據(jù)“菜單”理論探討地方分權的經(jīng)濟學理由，認為地方政府比中央政府更加接近民眾，也就是說比中央政府更加了解所管轄的民眾的需求和效用。布坎南的“俱樂部”理論為許多經(jīng)濟學家研究地方分權的合理性提供了理論基礎。近些年來，財政分權研究中引入機制設計理論、激勵理論，所謂的“第二代財政分權理論”就此形成。第二代財政分權理論，學者主張的“市場維護型的財政聯(lián)邦主義”，如何設計出對公共政策制定者的一套激勵機制是其關注的要點。與公共選擇理論一樣，第二代財政分權理論反對傳統(tǒng)財政分權理論的政府模型假設，但對公共選擇理論的“邪惡政府”假設也持否定態(tài)度。在解釋中國改革開放以來經(jīng)濟快速增長和成功轉型的制度性因素上，第二代財政分權理論的相關研究得到了很好的應用。中國的分權化改革在市場化改革的政治阻力仍很強大的時候為市場機制的形成發(fā)揮了關鍵性的作用。政府（尤其是地方政府）自身的激勵以及政府與經(jīng)濟當事人之間的委托代理關系是新一代的財政分權理論所關注的主要問題。雖然在分析框架上新一代財政分權理論與傳統(tǒng)財政分權理論有所差異，但二者在主題思想上是基本一致的。

 

第二章邏輯起點：相關概念及其問題說明

 

在財政分權框架下研究城市公共產(chǎn)品的供給問題，首先要對相關的概念進行界定，并就相關問題進行說明，這是本文研究的邏輯起點與基礎。只有在相關概念明晰及問題闡述清楚的基礎上，才能進行下文的研究與分析。

 

第一節(jié)關于財政分權相關內(nèi)容的界定與說明

 

一、分權與聯(lián)邦主義

本文的研究是建立在財政分權的特定框架內(nèi)，因此，財政分權是本文的重要概念。它是當代社會重要的政治與經(jīng)濟現(xiàn)象之一，但對其的理解研究需要進一步明晰。財政分權是從分權概念中衍生而來，因此，在此之前要首先明晰分權的概念。

1.分權

分權對社會經(jīng)濟生活有重要影響，其在眾多國家普遍存在，就其概念而言，復雜且具有多重含義。從廣義上說，分權是指有關公共職能的權威和責任從中央政府向次級國家政府或獨立的準政府組織和（或）私人部門轉移。通常而言，分權可以細分為行政分權、政治分權、市場分權和財政分權，世界銀行定義了不同形式的分權，如表2-1。

從表中可見，各種類型分權涉及的主題不同，政策含義也各不相同，但其并沒有明晰的邊界，我們應從不同側面增加對分權的全面理解。區(qū)分各種類型的分權對于理解成功的分權戰(zhàn)略要點以及結合各種分權形式具有重要意義。

2.、聯(lián)邦主義

聯(lián)邦主義起初是個宗教概念，最早可以追溯到《圣經(jīng)》對上帝和以色列人關系的描述。按契約治理的宗教思想是古代聯(lián)邦主義的起源，而通過契約來維系多樣化、共識和立憲政治則是當代聯(lián)邦主義的主要思想。分權概念經(jīng)常與聯(lián)邦主義聯(lián)系在一起，主要原因在于二者的概念都意味著權威在各級政府之間的配置，就此而言，二者有共同之處。雖然二者之間存在一定的聯(lián)系，但區(qū)別還是主要的。通常情況下，分權指在權威總量不變的條件下，權威從中央向地方的轉移，且主要集中在財政權威方面。而聯(lián)邦主義，與其說是指權威在政府之間的特定配置，不如說是有一系列制度所規(guī)定的過程，通過這一過程權威被配置和再配置。可見，分權概念被更廣泛地從財政含義來理解，而聯(lián)邦主義則更多從政治含義來理解。

 

第二節(jié)城市、公共產(chǎn)品及城市公共產(chǎn)品的概念界定與特點

 

城市公共產(chǎn)品的供給是本文研究的主體，但在此之前，我們首先要明晰的是研究對象的內(nèi)涵及外延。本節(jié)將對相關涉及主體的概念和特點進行研究，這是下文研究的基礎和前提。

 

一、城市的概念與界定

1、城市的定義

城市是人類進步與社會發(fā)展的產(chǎn)物，那何謂城市？馬克思認為，城市本身表明了人口、生產(chǎn)、工具、資本、享樂和需求的集中；二在鄉(xiāng)村看到的卻是完全相反的情況——孤立和分散格里特（將城市定義為一種實施與大小村落聯(lián)系的種種機能的人口聚居中心。

而西方學者則從不同的角度對城市進行界定，主要有：

從經(jīng)濟學家的角度看，城市是國家經(jīng)濟、政治、科學技術和文化教育的中心，是現(xiàn)代工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)集中的地方，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中起主導作用。

從人口學家的角度看，城市是人口集中達到一定規(guī)模的居民點，以非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量作為確定城市的依據(jù)；

從地理學家的角度看，城市是有一定人口規(guī)模、并以非農(nóng)業(yè)人口為主的居民集居地，是聚落的一種特殊形態(tài)。

從社會學家的角度看，城市是具有城市性的聚居地，是各種禮俗和傳統(tǒng)構成的整體，城市的發(fā)展是一種城市文化、城市生活方式和價值觀向農(nóng)村地域擴散的過程。

由于城市本身是還是一個從無到有，從低級到高級，從簡單到復雜的動態(tài)變化過程，因此，正如劉易斯芒福德（在《國際社會科學百科全書》中所說，“城市的定義尚在爭論中”，“城市的定義已經(jīng)成了著名的難題”。

本文的研究是從經(jīng)濟學角度研究城市的公共產(chǎn)品供給問題，將城市定義為：城市是自然社會經(jīng)濟發(fā)展要素、市場要素實現(xiàn)空間集聚的場所，它是一個幵放性的區(qū)域集聚點和擴散點，是社會、經(jīng)濟、文化、政治的區(qū)域核心，也是區(qū)域經(jīng)濟在空間結構和時序推進中的自然和社會市場力量促成的框架。

2、城市的特點

根據(jù)城市的定義，筆者認為城市具有以下特點：一是城市是包括自然要素、市場要素、經(jīng)濟要素、技術要素、資本要素等的集聚地；二是城市是區(qū)域經(jīng)濟、政治、科學技術和文化教育發(fā)展的中心；三是城市是各種要素得以有效配置的空間區(qū)域；四是城市是有時序性的動態(tài)概念，不同時間段上的城市內(nèi)容是有所差異的。

正是由于城市集中了經(jīng)濟、人口、住房、土地等各種要素，是政治經(jīng)濟的核心區(qū)域，是國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，其公共產(chǎn)品的供給狀況直接關系到城市經(jīng)濟的發(fā)展。

3、城市的界定方法

對城市的界定可以分為兩種：一是行政上的界定，主要根據(jù)行政邊界來劃定；二是經(jīng)濟意義上的界定。而經(jīng)濟意義上的界定主要有以下幾種方法：

（1）人口變動指標

人口變動指標是指城市化引起的人口自然、社會、機械三種形態(tài)變化，主要包括城市人口占總人口比例，城市非農(nóng)業(yè)人口比例，非農(nóng)業(yè)人口占總勞動力的比重。

（2）經(jīng)濟變動指標

經(jīng)濟變動指標是指影響城市化的主體因素的經(jīng)濟發(fā)展程度，主要包括城市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市產(chǎn)業(yè)結構、城市經(jīng)濟集聚度、城市轄射能力、城市基礎設施等。

（3）社會變動指標

社會變動指標是指城市化產(chǎn)生的社會效應，主要包括城市居民人均可支配收入、城市公共教育經(jīng)費占比、城市醫(yī)療衛(wèi)生的供給狀況、城市生態(tài)環(huán)境指標等。

由于本文是在財政分權框架下研究城市公共產(chǎn)品的供給問題，是對現(xiàn)有城市的研究，因此，筆者對城市的界定，主要從行政邊界的劃分進行。

 

第三章財政分權與城市公共產(chǎn)品供給：一個分析框架

第一節(jié)地方公共產(chǎn)品理論及其有效供給

一、地方公共產(chǎn)品的含義及其基本特征

二、地方公共產(chǎn)品的有效供給

第二節(jié)財政分權體制下城市公共產(chǎn)品供給的理論分析

一、傳統(tǒng)的財政分權理論的代表性研究

二、對傳統(tǒng)財政分權理論的批判

三、第二代財政分權理論

第三節(jié)財政分權體制下城市公共產(chǎn)品的供給模型

一、財政分權與公共產(chǎn)品供給結構的考察：模型

二、財政分權與地方公共產(chǎn)品量的考察

三、財政分權體制下地方公共產(chǎn)品結構和數(shù)量的綜合考量

第四章中國財政分權體制的變遷歷程

第一節(jié)高度集權型財政管理體制：集權中的分權探索（1950—1979）

一、高度集權型財政管理體制的形成（1950-1957）

二、高度集權財政管理體制下的兩次分權探索（1958-1979）

三、高度集權型財政體制的績效分析

第二節(jié)財政包干制：財政分權的啟動與轉折（1980-1993）

一、“分灶吃飯”：中國財政分權改革的啟動(1980-1984)

二、財政包干體制的調(diào)整(1985-1993)

三、財政包干制的簡要述評

第四節(jié)分稅制：經(jīng)濟性分權的實現(xiàn)（1994一至今）

一、分稅制的啟動與實施

二、分稅制財政體制的逐步完善

三、分稅制改革的簡要述評

第五節(jié)中國財政分權體制變遷的特點分析及其歷史啟示

一、中國財政分權體制變遷的特點分析

二、中國財政分權體制嬗變的歷史啟示

第五章財政分權體制下城市公共產(chǎn)品的供給

第一節(jié)中國特色的城市化發(fā)展

一、城市化的內(nèi)涵

二、城市化發(fā)展的一般規(guī)律

三、中國特色的城市化道路

四、中國城市化發(fā)展的基本特征

第二節(jié)財政分權體制變遷中的城市公共產(chǎn)品供給歷史

一、計劃經(jīng)濟時期城市公共產(chǎn)品供給（新中國成立一20世紀80年代）

二、市場經(jīng)濟時期城市公共產(chǎn)品供給（20世紀80年代一至今）

第三節(jié)財政分權體制下城市公共產(chǎn)品供給的特點分析

一、城市公共產(chǎn)品供給的層級特點

二、城市公共產(chǎn)品供給的結構特點

 

第六章中國式財政分權對城市公共產(chǎn)品供給的實證研究

 

在本文的第三章，我們就已經(jīng)對財政分權的理論進行了梳理，構建了財政分權體制與城市公共產(chǎn)品供給的分析框架，并通過理論模型綜合考察了財政分權體制下地方公共產(chǎn)品供給的質和量。前文的模型推導中，認為分權程度的增加對經(jīng)濟增長及公共產(chǎn)品投資的影響在經(jīng)濟發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)所產(chǎn)生的影響是不同的，具體結論詳見第三章。但前文也強調(diào)過，該結論僅是從模型中推導出的，并未考慮各個國家具體的政治經(jīng)濟環(huán)境，也未經(jīng)實證檢驗。而本文的第四、五章則對中國的財政分權體制變遷及其城市公共產(chǎn)品的供給進行了梳理。因此，本章從理論模型出發(fā)，加入中國財政分權的特殊政治經(jīng)濟環(huán)境構建中國財政分權體制下城市公共產(chǎn)品供給的理論基礎，并在此基礎上進行實證研究。同時，由于本文研究的城市公共產(chǎn)品的供給問題，其不同于一般地方公共產(chǎn)品，本章將一并分析屬于城市公共產(chǎn)品供給的特有問題。

 

第一節(jié)中國財政分權體制下城市公共產(chǎn)品供給的理論基礎

 

財政分權理論指出，地方政府比中央政府在提供地方公共產(chǎn)品上更有效率，但同時也指出地方公共產(chǎn)品的有效供給有賴于財政分權體制下如何設計出一套機制以實現(xiàn)對公共政策制定者的激勵。因此，不同政治體制下財政分權的實施對公共產(chǎn)品的供給將產(chǎn)生不同的作用。本文將從外部環(huán)境、激勵機制及制度設計本身來探討中國式財政分權對城市公共產(chǎn)品供給的影響。

 

一、外部環(huán)境對分權效果的影響

Kim指出分權是中性的，其或正或負的效果是被政治現(xiàn)實所加強，諸多學者都認同分權的效果是被其他因素所影響的。財政分權這一經(jīng)濟活動的實施同樣需要一定的環(huán)境才能有效運行。財政分權理論認為地方政府比中央政府在提供公共產(chǎn)品上更有效率的原因在于地方政府擁有信息優(yōu)勢，其比中央政府更能了解當?shù)鼐用竦男枨笃�。而這一機制產(chǎn)生的前提是居民能夠自由流動和擁有充分的民主，即“用腳投票”和“用手投票”，如果這一前提條件不充分，那分權的優(yōu)勢效果自然會被抑制。

 

第七章構建財政分權體制下城市公共產(chǎn)品有效供給機制的政策建議

 

上一章的實證研究不僅檢驗了之前理論模型推論的準確性，而且為下一步構建財政分權體制下城市公共產(chǎn)品有效的供給機制提供了政策上的依據(jù)。本章將在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，從城市公共產(chǎn)品供給的財力支持、行政體制支撐、法理保障及理念更新等方面提出構建財政分權體制下城市公共產(chǎn)品有效供給機制的政策建議。

 

第一節(jié)城市公共產(chǎn)品供給的國外經(jīng)驗借鑒與啟示

 

城市政府供給公共產(chǎn)品的供給與各個國家地方政府的財政能力相關，而地方政府財政能力的大小與國家結構有關。世界各國的國家結構可以分為單一制和復合制，復合制中以聯(lián)邦制為主。單一制和聯(lián)邦制國家地方政府的財政職能和支出責任存在差異，這會影響到各國城市公共產(chǎn)品的供給狀況。但由于各國國情不同，同是單一制或聯(lián)邦制國家的分權程度和支出責任也會存在差異。本文選取單一制和聯(lián)邦制國家中城市公共產(chǎn)品供給較為成功的國家進行分析，為探索財政分權體制下中國城市公共產(chǎn)品的供給提供政策建議。

 

一、國外城市公共產(chǎn)品供給的經(jīng)驗分析

理論上，單一制國家財政權力相對集中，地方政府的支出責任較小，聯(lián)邦制國家的財政權力相對分散，地方政府的財政職能和支出責任會更多。但不管是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，其地方政府的財政職能和支出責任都沒有統(tǒng)一的規(guī)律，因此，本文選取較為典型的國家進行分析。

1、單一制國家——以日本為例

目前世界上大多數(shù)國家實行單一制，如法國、英國、日本、荷蘭、意大利等，我國也是單一制國家。與聯(lián)邦制國家相比，單一制國家的地方財政支出比重比較低。法國年地方財政支出僅占全國支出的但也有些例外，如日本的地方支出占全國支出的比重高達以上。單一制國家地方政府的支出責任因具體國情的不同存在較大的差異，見表7-1。

日本是單一制國家，但地方財政的支出仍占很大比重，甚至超過了聯(lián)邦制國家，但中央政府和地方政府的財權和事權較為對稱，地方公共產(chǎn)品的供給較為充足.
 

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本文編號：9227