【摘要】 民生財政是立足于現(xiàn)階段我國國情，具有中國特色的公共財政模式。民生財政理念的提出意味著我國從單純以經(jīng)濟建設為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟與民生雙保障的發(fā)展方式，說明我國經(jīng)濟社會進入了一個嶄新階段。但是任何理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實都需要時間和不斷的探索，所以民生財政的構建應從財政民生支出的規(guī)模與結構轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c。本文重在考察當前我國財政支出對民生領域的投入規(guī)模與結構，對其進行實證分析，揭示其發(fā)展趨勢與存在的不足，在對我國財政民生支出規(guī)模與結構存在問題的主要原因進行深入探討基礎上，提出如何以構建民生財政為目標的優(yōu)化建議。第一部分是緒論部分，主要對論文的研究背景、研究目的與意義、研究方法、文章結構及創(chuàng)新與不足進行闡述，為論文的展開提供鋪墊。第二部分是文獻綜述部分，首先對國外學者的相關研究進行了梳理，由于民生財政及民生支出是中國特有稱呼，外國研究中并無直接對應內(nèi)容，但是民生財政及民生支出與國外公共福利改進與支出本質(zhì)相同，所以本部分主要對公共福利相關理論進行闡述；其次，對國內(nèi)學者關于民生財政與財政民生支出的研究文獻進行整理，通過對文獻的閱讀將其按照基本概念、財政民生支出規(guī)模與結構、優(yōu)化思路的邏輯進行闡述并作出評價。第三部分是財政民生支出主要概念的界定。由于學術界對民生財政及財政民生支出的基本概念尚未有定論，所以把論文涉及的概念進行界定，并在本部分最后交代了財政民生支出規(guī)模、結構與優(yōu)化財政支出的關系，構成了論文的理論前提。第四部分是我國財政民生支出規(guī)�，F(xiàn)狀分析與評價。首先采用實證分析方法分別對我國財政民生支出規(guī)模狀況進行歸納與統(tǒng)計性分析，以及對目前財政民生支出最優(yōu)規(guī)模進行了計量檢驗。在實證分析的基礎上，對我國財政民生支出規(guī)模層面給予了評價，指出了現(xiàn)階段我國財政對民生投入在總量上仍然不足等問題。第五部分是我國財政民生支出結構現(xiàn)狀分析與評價。同樣使用的是實證分析法將我國財政民生支出結構從不同角度進行全面考察，并以此為事實基礎對現(xiàn)階段我國財政支出在民生領域的安排情況做以評價，并提出存在的主要問題。第六部分是財政民生支出的國際經(jīng)驗借鑒與啟示。該部分主要通過對國外關于公共福利制度及支出狀況的整理與評價，以期對我國財政民生支出優(yōu)化提供一些借鑒。主要選取的是三個具有借鑒價值的發(fā)達國家，分別為美國、日本和韓國。對三個國家的公共福利發(fā)展狀況進行闡釋，提出了值得學習的一些方法與措施。第七部分是我國財政民生支出規(guī)模與結構存在問題的原因研究及對策建議。本部分是論文的最后一部分。首先綜合上述部分的結論對我國財政民生支出現(xiàn)存主要問題進行了主要原因的探討，主要揭示的是體制層面上的根本原因。然后結合原因分析與發(fā)達國家的經(jīng)驗，提出了優(yōu)化我國財政民生支出規(guī)模與結構的對策建議。 

第1 章  緒論 

1.1  研究背景 

民生財政是當前中國發(fā)展過程中提出的具有中國特色的財政模式，是為了解決目前日益突出的民生問題，實現(xiàn)人民群眾共享改革和發(fā)展成果的一種專項性質(zhì)的財政制度安排，其實質(zhì)是在公共財政框架下以保民生為根本目標的財政制度改革。自從 2005 年溫家寶總理在政府工作報告中首次提出了“要讓全體人民共享改革和發(fā)展成果”，標志著中央政策的轉(zhuǎn)向開始關注民生。此后，中央頻頻調(diào)整財政政策，在醫(yī)療、教育、住房、社會保障、就業(yè)等問題上實施財政傾斜和政策調(diào)整。2007年黨的十七大報告中再次指出民生問題的重要性，強調(diào)要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加快推進改善民生為重點的社會建設，特別是教育、就業(yè)、住房、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等幾個領域是重中之重。這不僅意味著中國政策思路從經(jīng)濟建設為中心逐步轉(zhuǎn)向民生建設，也界定了下一步國家發(fā)展的具體目標以及進一步明確了黨解決民生問題的切入點。但是，無論是在理論界還是各級政府工作實際中，保障和改善民生的政策導向與之前以經(jīng)濟建設為中心的時期發(fā)生了很多變化。在許多方面都存在問題，很多問題還需要不斷的探索，有些政策目標還不明確，相應制度保障還未建立，民生財政的建設仍處于初期階段。因此，對民生財政十分有必要進行全面、系統(tǒng)的分析和研究，在結合理論和實踐的基礎上，為中國發(fā)展的下一步目標提供指導和確定方向。 

在民生財政建設體系中，財政支出層面是最為核心的部分，因為保障和完善民生在很大層面上需要以財政支出調(diào)整來實現(xiàn)，只有財政支出順應政策導向，將支出與民生需求相適應，充分滿足民生需求，財政的民生性才真正得到保障。因此，在民生財政建設中，財政民生支出研究將是判斷我國解決民生問題成效的重要依據(jù)。本文通過對我國財政民生支出規(guī)模和結構層面進行探索，并為實現(xiàn)我國保民生優(yōu)民生的現(xiàn)階段任務提出相應的建議。 

1.2  研究目的與意義 

第一，對民生財政理論的深入研究起到促進作用。民生問題是當前財政學界的關注焦點，民生財政的推進與建設更是學者們探討的關鍵。目前，學者對民生財政概念與實現(xiàn)的解讀和闡釋仍處于爭議不斷的初級階段，缺乏理論的歸納和事實的檢驗。本研究準備以財政民生支出層面為主要研究對象，從支出構成、支出規(guī)模入手，建立完整的民生財政分析框架。這將是民生財政領域?qū)ω斦С鰡栴}較為專門的研究。同時，財政支出是公共財政理論的核心部分，本文的研究也將對深化公共財政理論的認識具有重要的理論意義。 

第二，深入研究制約財政民生支出規(guī)模與結構合理化的主要因素，以期揭示出財政民生支出存在問題的根本原因。主要采用計量與統(tǒng)計學方法分別對支出規(guī)模、構成進行實證研究，得出對民生資源配置的合理化和規(guī)范化的一般規(guī)律，從而為財政民生支出的發(fā)展提供理論框架和理論依據(jù)，為政府出臺相關政策提供參考。 

第三，有利于解決當前我國民生支出發(fā)展中的矛盾和問題。自從 2007 年中央提出關注民生之后，民生事業(yè)迅猛發(fā)展，但是仍不可忽視其存在的問題，如制度差異問題、支出總量不足與財力供需矛盾、支出結構上的缺位與越位問題、缺乏績效評價問題等等。這些問題與矛盾嚴重阻礙了中國民生問題的解決效果，使民生財政的建設困難重重。本文將針對財政民生支出所存在的深層次問題在民生財政框架下為解決之道展開討論。 

第2 章  文獻綜述 

2.1  國外文獻綜述 

由于政治制度和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同，各國政府對民生方面的保障也有所差別，特別是關于建設民生財政方面，國外政府幾乎沒有這種提法。在查閱國外的相關研究之后，筆者尚未發(fā)現(xiàn)直接表述為“民生支出”或“民生財政”的學術文獻。與之相關的多是公共支出與社會福利的論述，但是在論證這些觀點時多是以消除貧窮、維護社會正義，探究公平與效率間關系為目的，研究范圍同樣涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、住房等與人民生活息息相關的領域；而且發(fā)達國家政府推行的大多數(shù)社會福利政策與手段，和我國現(xiàn)階段政府提出的保障民生、改善民生的執(zhí)政思路與措施有很大的聯(lián)系。因此，上述研究也可以看作是民生財政視角下財政支出的相關研究。 

2.1.1  關于社會福利思想的研究概況 

社會福利理論可以看作是民生財政研究的理論基礎。社會福利思想起源于 16世紀的英國，最初是以非政府的社會慈善事業(yè)為基本形態(tài)，發(fā)展至今取得了非常豐富的成果。哈耶克(1970)是新自由主義社會福利思想的代表,他認為（1）政府可以提供最低限度的福利服務，但政府的角色是社會福利發(fā)展的推動者而不是全面社會福利的提供者；（2）市場是自然秩序在經(jīng)濟生活中的表現(xiàn)，應該依靠自由市場解決民眾對社會服務的需求，同時自由市場所帶來的經(jīng)濟增長會使社會福利在總體上增加，民眾也會更加積極的進行自主選擇；（3）利用法律來約束政府調(diào)節(jié)貧富差距的權力，政府應以市場規(guī)律為解決社會福利的首要方式，把政府的強制性活動和權力限定在保障這種方式的范圍內(nèi)；（4）教育是減少收入差距的最重要手段，政府應建立普遍教育制度，財政為其提供資金。吉登斯則認為民眾從國家獲得基本生活保障的權利是有一定條件的，必須具備主動積極改善自身處境的意愿和行動，而非消極等待政府的資助。如果違背此義務，當事人將受到社會制裁。他還提出政府是承擔社會福利的主體，但不是唯一主體，應該推動各種社會力量積極發(fā)揮，形成以政府為主導，個人、企業(yè)、社會組織等聯(lián)合起來的一種新型合作關系，實現(xiàn)社會福利投資主體的多元化。 

2.2  國內(nèi)文獻綜述 

自從2007年十七大報告明確指出要“加快推進改善民生為重點的社會建設”，“讓全體人民共享改革發(fā)展成果”之后，國內(nèi)學者對民生的討論越見熱烈，在財政學領域?qū)γ裆鷨栴}的關注亦然。就目前來看圍繞民生財政的研究非常廣泛，不同學者從不同角度切入民生財政的研究，涉及內(nèi)容從相關概念探討、現(xiàn)狀闡述、成因闡釋到政策實踐各個環(huán)節(jié)不斷深入，取得了大量的科研成果。 

但是從理論研究角度看，國內(nèi)學者對該課題的研究關注的問題大致可以分為三個主要領域，一是民生財政主要概念的界定問題，這一問題主要涵蓋民生財政相關概念的定義及內(nèi)涵等內(nèi)容，屬于民生財政領域研究的最基本問題；二是財政民生支出領域問題，這一問題主要涵蓋財政支出規(guī)模、支出結構以及存在的問題和原因的討論，各學者通過對這一層面的探討期望從合理投入和優(yōu)化結構的層面完善中國民生事業(yè)的建設與發(fā)展。三是衡量民生建設水平的相關問題；這一問題主要從衡量財政民生投入效果角度出發(fā)，涉及評價指標、評價標準、支出效率等方面的問題。在上述三個方面的研究中，學者采用各種分析方法論證各自觀點，極大地豐富了民生財政領域的研究，而本文的研究起點也正是建立在這三個方面的基礎上，所以本章主要對這三方面已形成的理論成果進行闡述與評價，為本論文的展開提供理論基礎。 

2.2.1  民生財政與支出范圍 

對于民生財政相關概念的討論，其基本的研究起點在于公共財政與民生財政關系的思考。本文認為民生財政的本質(zhì)是公共財政在我國現(xiàn)階段的具體實踐，是中國特色的公共財政，即構建公共財政與我國社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求相結合的財政體制。這與目前我國財政體制的發(fā)展并不相沖突，民生的突出是本發(fā)展階段的主要矛盾，財政職能隨著國家職能而改變，因此實踐民生財政是必然結果。在本部分主要就與民生財政有關的主要概念等研究進行梳理。 

2.2.1.1  民生財政定義的討論 

關于什么是民生財政，學術界的解釋很多，尚無定論。第一類具有代表性的觀點是從與公共財政關系的角度來對民生財政的定義與內(nèi)涵進行理論解釋。賈康、梁季（2011）等認為民生財政就是公共財政，無所謂涵義與內(nèi)容上的差異。他們指出民生財政不可能脫離公共財政范疇或者對立于公共財政成為一新事物存在，而是同一事物的兩種稱呼；不可能在公共財政之外單獨存在另一個民生財政，也不適合把民生財政劃分為公共財政的某一特殊發(fā)展階段或組成部分。王寧濤（2011）指出公共財政的實質(zhì)就是民生財政，區(qū)別在于公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應的一種財政管理體制，是支持與促進市場經(jīng)濟體制而形成的；而民生財政是為適應社會主義市場經(jīng)濟而出現(xiàn)的，是社會主義經(jīng)濟體制下公共財政的一個特色。民生財政是指財政民主，還財權于民，公眾能充分享受到納稅人的權利，掌握財政預算審批的權力，實現(xiàn)在納稅人的監(jiān)督下完成公共財政資源的使用，這便是時刻體現(xiàn)著民生性。所以，民生財政就是整個財政支出中民生支出占據(jù)較大份額，或者主導地位的財政體制。張馨（2009）則認為雖然民生財政與公共財政實質(zhì)上相同，但是其具體涵義與內(nèi)容上存在差異。馬海濤、和立道（2010）認為民生財政是“窄口徑”的公共財政。他們指出民生財政在嚴格意義上不能成為一個財政體系的標準名稱，應該包含在公共財政體系標準之內(nèi)，或者說公共財政在一定階段的實施理念，是公共財政支出結構在相關民生領域的傾斜。王雪珍（2009）認為民生財政是公共財政改革演進的新實踐。由于公共財政在我國的實踐中存在很多問題，民生財政的出現(xiàn)是公共財政逐步向民生傾向、不斷改革、不斷進行適應性調(diào)整的結果，是當前我國財政改革的新方向。李廣舜（2010）提出民生財政是一種公共財政政策的觀點。他認為民生財政其實是為保障我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)社會福利最大化為目的的財政政策；是以公共財政為制度基礎，以關注民生最直接、最亟需問題，并以民生支出作為保障和加強的財政政策。 

第3章  財政民生支出主要范疇的界定..............19 

3.1   民生財政的本質(zhì) ............ 19 

3.2   財政民生支出的內(nèi)涵與特征 .........21 

3.2.1  財政民生支出內(nèi)涵 ...........21 

3.2.2  財政民生支出特征 ......... 22 

3.3  財政民生支出的范圍與層次 .............23 

3.3.1  財政民生支出的范圍 .............23 

3.3.2  財政民生支出的層次 ............. 24 

3.4  財政民生規(guī)模、結構與民生支出優(yōu)化的關系 ...........25 

3.4.1  財政民生支出優(yōu)化的涵義 ...... 25 

3.4.2  民生支出規(guī)模、結構與民生優(yōu)化 ............26 

第4章  我國財政民生支出規(guī)模現(xiàn)狀分析與評價..............28 

4.1   我國財政民生支出規(guī)模的現(xiàn)狀考察 .............28 

4.1.1   衡量指標 ..............28 

4.1.2   從不同角度考察財政民生支出規(guī)模 ............29 

4.2   財政民生支出最優(yōu)規(guī)模的計量分析 ........... 42 

4.2.1   分析方法的梳理 .................42 

4.2.2   分析方法的確定與計量分析 .............46 

4.3   我國財政民生支出規(guī)模的現(xiàn)狀評價 ........52 

第5章  我國財政民生支出結構現(xiàn)狀分析與評價...........55 

5.1   我國財政民生支出結構的現(xiàn)狀考察 ..............55 

5.1.1   衡量標準與原則 ..........55 

5.1.2   從不同角度考察我國財政民生支出結構的現(xiàn)狀 ...... 59 

5.2   我國財政民生支出結構的計量分析  71 

5.2.1   分析方法的梳理 ....... 72 

5.2.2   分析方法的確定與計量分析 ........ 74 

5.3   我國財政民生支出結構的現(xiàn)狀評價 .................. 78 

第7 章  我國財政民生支出規(guī)模與結構存在問題的原因分析 

通過前面的研究與分析，反映出近年來我國財政對民生領域的投入總體規(guī)模不斷擴大，增長趨勢明顯，支出結構隨著社會需求不斷進行調(diào)整與優(yōu)化，為社會民生建設提供了物質(zhì)保障，在改善民生方面取得了一定的成績。但是由于我國民生財政相關的理念與體系構建的時間尚短,規(guī)模上“量”的增加、支出安排上“幅度”的增減也暴露出一些問題與不足。這些問題的產(chǎn)生實際上說明我國財政民生支出在規(guī)模和結構上仍需不斷完善，同時也反映出我國現(xiàn)行財政制度與體制中還存在與改善民生、保障民生相背離的障礙。本章主要從各方面探討有悖于優(yōu)化財政民生支出規(guī)模與結構調(diào)整的主要原因。 

盡管各類民生問題接二連三成為社會關注的焦點，各級政府也將改善民生、保障民生納入工作日程，民生建設成為政府工作的重點，但實際上民生問題的解決仍面臨很多難題，改善民生的實際效果還不明顯，在現(xiàn)實中公眾對醫(yī)療、住房、教育等問題怨言頗多。通過上面的研究表明，現(xiàn)階段我國財政民生支出規(guī)模雖保持著穩(wěn)中趨增，可仍遠遠小于促進經(jīng)濟增長的最優(yōu)支出規(guī)模；同時，伴隨著地方政府民生支出壓力過大、各財政民生支出投入安排不合理等問題。雖然暴露出來的主要問題數(shù)量不多，但是涉及范圍較廣，說明我國財政民生支出的復雜性是不可能單單用增大投入規(guī)�；蚣哟筠D(zhuǎn)移支付力度而能解決。對于上述問題必須從更深層的體制、制度、法律等方面入手，結合我國特有國情進行解釋，才能剖析財政民生支出規(guī)模存在問題的根本原因。 

7.1  體制層面原因 

7.1.1  政府職能偏好與民生支出相沖突 

政府職能偏好是指政府對在管理社會公共事務過程中所應承擔的主要職責或發(fā)揮的主要功能具有的傾向性。政府職能偏好對公共產(chǎn)品的供給具有直接影響，對各類公共產(chǎn)品的偏好差異又反映為對應財政支出規(guī)模的差距。具有較強偏好的政府職能對應的公共產(chǎn)品供給及其財政支出規(guī)模較大，反之，較弱偏好的政府職能所對應的公共產(chǎn)品供給及其財政支出規(guī)模則較小。這種政府職能偏好理論可以在體制上說明我國財政民生支出為何處于長期不足的狀況。

第8 章  我國財政民生支出規(guī)模與結構存在問題的對策建議 

本文研究的主線思路是借助于對規(guī)模與結構層面的全面考量，期望可以就如何加快民生財政發(fā)展提供相應的建議。上文已經(jīng)分析了阻礙我國財政民生支出規(guī)模與結構良性發(fā)展的深層次原因，下面我們將有針對性的提出優(yōu)化財政民生支出規(guī)模與結構的相關對策建議。這些建議中首先強調(diào)的是去除制度體制層面對民生發(fā)展的障礙，并建立相應的保障民生支出的法律與配套管理機制，這是解決民生支出問題的治本之策。但是此層面建議在現(xiàn)實中必須采用漸進方式予以完善，以平衡社會福利與經(jīng)濟增長的關系，實現(xiàn)二者的統(tǒng)籌兼顧。其次，從財政民生支出具體內(nèi)容入手，結合各民生支出項目的性質(zhì)，分別提出優(yōu)化的方向與措施。這是推動民生發(fā)展的治標之策，可以較快發(fā)揮其作用，及時緩解社會對民生問題的強烈需求。期望通過“標本”之策推動中國特色公共財政——民生財政的建立，為解決我國民生問題提供一點參考。 

8.1  推進以發(fā)展民生為重要目標的體制建設 

目前我國在保障民生過程最大的問題便是在體制內(nèi)的激勵機制與民生發(fā)展相沖突，所以必須著眼于阻礙民生建設的體制障礙，建立起以經(jīng)濟與民生雙保障的核心體系，避免一味以經(jīng)濟增長為中心的單一發(fā)展方式。 

通過實證分析結論可知，民生支出與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)正相關，但是彈性系數(shù)較小，促進經(jīng)濟增長的效應較弱。由于政府考核機制使得地方政府職能偏好于當?shù)亟?jīng)濟指標的增長，地方政府對短期經(jīng)濟增長效應更為重視，從而忽略了對經(jīng)濟增長促進作用并不明顯的民生支出。另一方面，與上述政治體制相匹配的財政分權制度進一步強化了這一作用，事權過大而財權難以滿足，使得在現(xiàn)實中存在大量的資金缺口，在有限資金的約束下，經(jīng)濟增長成為最優(yōu)選擇，而民生建設與發(fā)展成為次優(yōu)，導致民生支出的物質(zhì)難以得到穩(wěn)定與長期的保障。因此，必須從政治體制與財政體制兩方面著手解決上述主要問題，應重新建設圍繞“保障民生、改善民生”為重要目標的政治激勵機制和財政分權制度。 

8.1.1  建立保民生與促增長并重的政治激勵體制促進政府職能轉(zhuǎn)變 

我國地方政府體制內(nèi)存在著激勵經(jīng)濟增長與保障民生建設間的矛盾，主要表現(xiàn)在政府支出對改善民生的弱偏好，導致財政對民生投入缺乏動力，所以我們必須從政治體制根源角度處理增長與民生沖突的問題。經(jīng)濟增長與保障民生是“效率與公平”關系的具體體現(xiàn)，對“效率與公平”的權衡問題一直是政府職能領域的重要內(nèi)容。在不同的社會發(fā)展階段，政府處理二者關系的做法也不同。根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟發(fā)展階段理論，在經(jīng)濟發(fā)展的初期階段，社會非政府經(jīng)濟實力較弱，社會經(jīng)濟發(fā)展主要依靠政府投資拉動，以政府投資彌補社會主體投資不足，該階段政府投資對國家經(jīng)濟的早期發(fā)展甚至是中期發(fā)展都是至關重要、不可或缺的。不同之處在于，隨著社會非政府經(jīng)濟實力的增強，政府投資將逐步轉(zhuǎn)變其對經(jīng)濟發(fā)展的主導作用，退位于補充社會私人投資。在經(jīng)濟發(fā)展的成熟階段，政府支出將從對拉動經(jīng)濟具有明顯效果的領域退出，轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療衛(wèi)生等增加社會福祉的方面。這理論被很多發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)歷所驗證，說明政府職能是隨著國家發(fā)展階段而變化的，財政支出結構的調(diào)整同樣如此。 
 

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