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資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制研究

日期：2014年04月08日

 

 

賈彥鵬

       《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧＿@條措施進(jìn)一步加強(qiáng)了資源環(huán)境承載力這一重要指標(biāo)在國土空間開發(fā)保護(hù)中的重要指示作用。建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制有利于落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，建立完善科學(xué)的空間規(guī)劃體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、恢復(fù)和監(jiān)管，是建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要改革部署。
一、資源環(huán)境承載力的概念和內(nèi)涵
資源環(huán)境承載力是一個(gè)涵蓋資源和環(huán)境要素的綜合承載力的概念，是指在一定的時(shí)期和一定區(qū)域范圍內(nèi)，在維持區(qū)域資源結(jié)構(gòu)符合可持續(xù)發(fā)展需要，區(qū)域環(huán)境功能仍具有維持其穩(wěn)態(tài)效應(yīng)能力的條件下，區(qū)域資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受人類各種社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。本文認(rèn)為資源環(huán)境承載力的要素應(yīng)分為資源承載要素和環(huán)境承載要素，進(jìn)一步細(xì)分又包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、水環(huán)境、大氣環(huán)境和土壤環(huán)境等基本要素。
二、為什么要建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制
（一）資源環(huán)境已成為制約我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸
自然資源、生態(tài)環(huán)境為發(fā)展提供必要的支撐，是任何技術(shù)都無法替代的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是伴隨著土地、礦產(chǎn)、能源、水等資源的大量消耗，我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也導(dǎo)致資源保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國人均水資源量僅為世界人均水平的28%，人均耕地資源僅為世界平均水平的40%，三分之二的湖泊存在富營養(yǎng)化的問題，資源環(huán)境超載現(xiàn)象非常嚴(yán)重和普遍。
（二）我國資源環(huán)境的管理制度日趨嚴(yán)格
2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出要實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，黨的十七屆三中全會提出堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，2012年1月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對實(shí)行該制度做出的全面部署和具體安排，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線。黨的十八大報(bào)告明確提出，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度，“最嚴(yán)格”已經(jīng)成為我國資源環(huán)境制度安排和設(shè)計(jì)的基本基調(diào)。
（三）資源環(huán)境承載力的作用尚未充分用于國土空間開發(fā)利用管理
資源環(huán)境承載力評價(jià)研究理論與方法還存在很多不足，盡管學(xué)術(shù)界對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載力的關(guān)系問題進(jìn)行了大量探索，但絕大部分還是進(jìn)行的個(gè)案研究和實(shí)證分析，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中雖然也提出國土空間開發(fā)要堅(jiān)持根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)，但真正結(jié)合資源環(huán)境的整合要素在開放空間層面上進(jìn)行分析的并不多見。資源環(huán)境承載力的評價(jià)和維護(hù)應(yīng)成為落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，建立科學(xué)空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。
（四）監(jiān)測預(yù)警機(jī)制是優(yōu)化提升資源環(huán)境承載力的基本保障
資源環(huán)境承載力是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化過程，受到人口規(guī)模、開發(fā)程度、城鎮(zhèn)化規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間布局、氣候和自然條件等多重因素的影響，建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制有利于實(shí)時(shí)掌握當(dāng)前的資源環(huán)境承受能力，制定符合當(dāng)前資源環(huán)境形勢的決策部署和相關(guān)政策，找準(zhǔn)承載力的制約因素和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充強(qiáng)化，避免過度開發(fā)，突破資源環(huán)境承載力的底線，一旦自然環(huán)境失去自我恢復(fù)的能力，將產(chǎn)生不可逆的后果。
三、資源環(huán)境承載力的基本內(nèi)容和評價(jià)依據(jù)
（一）土地資源承載力
土地資源承載力是指在一定時(shí)期和空間范圍內(nèi)，土地資源所能承載的人類各種活動(dòng)規(guī)模和強(qiáng)度的極限。從土地為人類提供服務(wù)能力出發(fā)，土地資源是人類耕地保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生活空間、生態(tài)空間的載體，土地資源承載力另一方面也就是耕地、建設(shè)用地、居住用地、生態(tài)用地的適宜面積。土地資源總量是固定的，每一類用地面積的增減必然影響其他類型用地的面積，從而降低土地提供其他服務(wù)的能力。
耕地保障功能主要包括糧食保障能力和農(nóng)村人口就業(yè)保障能力。糧食安全關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，關(guān)系到社會和政治穩(wěn)定，糧食安全要靠自己，耕地就是糧食的最根本保障。耕地除了提供糧食保障之外，另一重要功能是作為農(nóng)業(yè)人口主要的生產(chǎn)資料與生存來源，具有吸納農(nóng)村人口就業(yè)、保障社會穩(wěn)定的功能。在我國，耕地保護(hù)被寫進(jìn)《刑法》，自“十一五”以來國家規(guī)劃均將18.18億畝作為耕地保有量的硬性指標(biāo)，特別是耕地中的基本農(nóng)田，明確提出長期不得占用。
生活空間是人類生存生活的重要指標(biāo)。區(qū)域發(fā)展離不開人的發(fā)展，生活空間大小一定程度上體現(xiàn)了生活的質(zhì)量水平。生活空間主要分為農(nóng)村生活空間和城市生活空間兩個(gè)部分，主要指標(biāo)包括農(nóng)村人均居住面積和城市人均建設(shè)用地面積。
土地資源的經(jīng)濟(jì)建設(shè)承載能力主要通過單位建設(shè)用地產(chǎn)出來體現(xiàn)。單位建設(shè)用地產(chǎn)出的意義在于體現(xiàn)城市土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所表現(xiàn)出的一般作用程度，特別是國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)在單位土地資源上的效果，單位土地面積GDP 越高，土地資源的經(jīng)濟(jì)承載能力越大�！秶窠�(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》提出到2015年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地相比2010年下降30%，為土地資源的節(jié)約集約利用設(shè)定了方向和目標(biāo)。
土地資源的生態(tài)承載力集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是地區(qū)建設(shè)與生態(tài)平衡之間的協(xié)調(diào)和矛盾關(guān)系，表征內(nèi)容和指標(biāo)非常豐富，一般可選取城市人均綠地面積和區(qū)域森林覆蓋率兩個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行評價(jià)。
（二）水資源承載力
水資源承載力主要由水環(huán)境容量（納污能力）和水資源的供給能力兩部分組成。水環(huán)境容量是指水的納污能力，在一定的水質(zhì)或環(huán)境目標(biāo)下，某水域能夠允許承納的污染物最大數(shù)量，這個(gè)環(huán)境容量對人類活動(dòng)的支持能力同樣影響到水資源承載力的大小。區(qū)域某時(shí)期的水環(huán)境容量分析通過水質(zhì)調(diào)查分析、水質(zhì)規(guī)劃、供水工程與污水處理等措施的優(yōu)化組合才能進(jìn)行。水資源供給能力主要是指能被人類生產(chǎn)生活所用的部分，水資源供給能力的大小必須考慮生態(tài)平衡的問題，即水資源總量減去生態(tài)需水量即為區(qū)域的水資源供給能力。區(qū)域水資源總量一般以多年平均產(chǎn)出量-水量表示，生態(tài)需水量的估算目前尚無精確成熟的計(jì)算方法，取決于不同的生態(tài)系統(tǒng)范圍界定和生態(tài)保護(hù)準(zhǔn)則（即保持怎樣的生態(tài)規(guī)模和質(zhì)量）的確定。
（三）能源資源承載力
能源環(huán)境承載力是指城市能源系統(tǒng)滿足城市能源負(fù)荷需求，所承受的能源系統(tǒng)在規(guī)模、強(qiáng)度和速度上的發(fā)展能力，能源環(huán)境承載力與能源資源豐富程度、能源基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、能源系統(tǒng)效率等因素直接相關(guān)。如燃?xì)饣蝻L(fēng)力資源豐富, 則可多用清潔和可再生能源減緩能源與環(huán)境的壓力，環(huán)境保護(hù)力度越大、大氣環(huán)境容量承載力越高，就可以支撐越多的環(huán)境排放, 如脫硫率達(dá)到90%以上則可多使用煤。水資源和土地資源相對豐富就可以支撐相對多的人口和建筑建設(shè)量等。一般來說, 人民生活水平越高、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高, 其支撐力越大, 但所需的能源消耗越大, 造成的環(huán)境壓力越大。
（四）環(huán)境承載力
環(huán)境承載力是按要素劃分，可分為水、大氣、土壤等的承載力，其中又以大氣承載力因?yàn)榭臻g污染的來源復(fù)雜性、遠(yuǎn)距離擴(kuò)散性成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前我國一些發(fā)展中的頑疾在積累和演化過程中致使我國環(huán)境形勢的逐步惡化，甚至不可逆轉(zhuǎn)，環(huán)境承載力是資源環(huán)境承載力體系中最脆弱和敏感的要素，是一條不容突破的底線。環(huán)境承載力并不是一個(gè)固定不變的數(shù)值，它不僅會隨著時(shí)間有所變化，而且還會因人們對不同的環(huán)境所要求的質(zhì)量不同而不同。影響一個(gè)區(qū)域的環(huán)境承載力的主要因素有：科技的進(jìn)步、區(qū)域內(nèi)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模式和區(qū)域外因素等。
科技進(jìn)步可以提高區(qū)域環(huán)境承載力，提高人們的管理水平，提高廢棄物的回收利用率，可以改變產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、成分，從而使一些對人類有害的物質(zhì)得到有效的控制，降低生產(chǎn)這些產(chǎn)品的活動(dòng)對環(huán)境造成的壓力，可以提供消除污染物的可能性。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),降低那些對環(huán)境造成較大壓力的產(chǎn)業(yè)比例，使資本密集型、勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)和知識密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，或通過合理的工業(yè)布局，改變?nèi)祟惢顒?dòng)的內(nèi)容，也可提高區(qū)域環(huán)境承載力。區(qū)域之間社會、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是每個(gè)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提,充分利用各區(qū)域間環(huán)境承載力的互補(bǔ)作用，協(xié)調(diào)規(guī)劃各區(qū)域的發(fā)展強(qiáng)度,調(diào)動(dòng)區(qū)域外的因素，是提高區(qū)域環(huán)境承載力的又一措施，典型的案例如大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等。
四、怎樣建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制
（一）落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，劃定生態(tài)紅線
各地區(qū)要嚴(yán)格落實(shí)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和各省制定的主體功能區(qū)規(guī)劃，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展。要落實(shí)最嚴(yán)格的資源環(huán)境管理制度，牢固樹立生態(tài)紅線觀念，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，讓生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息。擴(kuò)大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量，讓透支的資源環(huán)境逐步休養(yǎng)生息，要有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。
（二）科學(xué)測算資源環(huán)境承載力
科學(xué)測算區(qū)域的資源環(huán)境承載力是國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，是劃定主體功能定位的基本依據(jù)。應(yīng)建立一套系統(tǒng)完整規(guī)范的資源環(huán)境承載力綜合評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合現(xiàn)有的研究成果，應(yīng)采用綜合評價(jià)的方法對資源環(huán)境承載力進(jìn)行測算。由于不同地區(qū)的資源稟賦和環(huán)境條件存在巨大差異，，應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)劃進(jìn)行分類測算，可以根據(jù)城市（群）地區(qū)發(fā)育程度、資源的儲量與保障能力、生態(tài)重要性與生態(tài)脆弱性等因素，將地區(qū)劃分為城市群地區(qū)、資源型城市、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)等類型。資源環(huán)境承載力的測算結(jié)果應(yīng)該是確定合理的人口規(guī)模，產(chǎn)業(yè)規(guī)模，建設(shè)用地供應(yīng)量、資源開采量、能源消費(fèi)總量，污染物排放總量等，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自己的實(shí)際情況積極開展研究。
從承載力現(xiàn)有研究成果可以看出, 遙感(RS) 和地理信息系統(tǒng)(GIS) 技術(shù)具有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理、分析和展示功能，復(fù)雜系統(tǒng)分析方法將資源環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)作為一個(gè)整體, 綜合考慮各子系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系, 通過模擬、情景分析和優(yōu)化等方法分析計(jì)算區(qū)域資源環(huán)境承載力, 具有很高的可信性，應(yīng)充分發(fā)揮復(fù)雜系統(tǒng)方法、GIS、RS 等先進(jìn)技術(shù)方法的作用。
（三）努力建立資源環(huán)境承載力統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)
布局建設(shè)覆蓋區(qū)域范圍內(nèi)所有敏感區(qū)、敏感點(diǎn)的主要污染物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善資源環(huán)境的信息采集工作體系，建立資源環(huán)境承載力動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫和計(jì)量、仿真分析以及預(yù)警系統(tǒng)。深入研究不同發(fā)展情景下的資源壓力、環(huán)境影響及其時(shí)空特征，使資源環(huán)境承載力的動(dòng)態(tài)性特征在評價(jià)過程中加以體現(xiàn)。迫切需要加強(qiáng)資源環(huán)境承載力監(jiān)測評價(jià)的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化工作，積極開展區(qū)域承載力監(jiān)測評價(jià)與示范。
（四）努力建立資源環(huán)境承載力預(yù)警響應(yīng)機(jī)制
開展定期監(jiān)控，設(shè)立資源環(huán)境承載力綜合指數(shù)，設(shè)置預(yù)警控制線和響應(yīng)線。建立資源環(huán)境承載力公示制度。做好與關(guān)聯(lián)的資源環(huán)境制度政策的配套和銜接。充分發(fā)揮資源環(huán)境承載力的指標(biāo)作用，以承載力為依據(jù)，合理確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模，對國土規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和主要內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。做好預(yù)警應(yīng)對工作，及時(shí)落實(shí)好限產(chǎn)、限排等污染防控措施。大力加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格問責(zé)，在環(huán)境污染重點(diǎn)區(qū)域，有效開展污染聯(lián)防聯(lián)控工作，逐步建立協(xié)作長效機(jī)制。（作者系循環(huán)經(jīng)濟(jì)體制研究室   實(shí)習(xí)研究員）

 

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本文編號：128352