本文關(guān)鍵詞：社會復(fù)雜性條件下政府社會管理職能的引導型定位，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

社會復(fù)雜性條件下政府社會管理職能的引導型定位 投稿：蘇杋杌

[摘要]20世紀后期以來，人類社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性的特征，既有的社會管理體制受到了嚴峻挑戰(zhàn)，重新厘定政府社會管理職能作為一項時代課題被提上議程。中國政府在對社會復(fù)雜性政治生態(tài)認知的基礎(chǔ)上，摒棄了西方發(fā)達國家所慣常采用的自由放任型或積極干預(yù)型的社會管理…

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　　[摘要]20世紀后期以來，人類社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性的特征，既有的社會管理體制受到了嚴峻挑戰(zhàn)，重新厘定政府社會管理職能作為一項時代課題被提上議程。中國政府在對社會復(fù)雜性政治生態(tài)認知的基礎(chǔ)上，摒棄了西方發(fā)達國家所慣常采用的自由放任型或積極干預(yù)型的社會管理職能，創(chuàng)造性地將社會管理職能定位為“引導型”。區(qū)別于“主導型社會管理職能”的提法，引導型社會管理職能擺脫了控制性思維，在主體上歸屬于服務(wù)型政府。當前，這一職能尚處于實踐形態(tài)，亟需得到理論確認。它的理性成長將直接推動社會管理創(chuàng)新，尤其是社會管理體制改革。

　　[關(guān)鍵詞]社會復(fù)雜性；政府社會管理；引導型職能；服務(wù)型政府
　　[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863（2013）09-0060-04
　　近代以來，西方發(fā)達國家工業(yè)化進程中所推行的社會管理實踐表明，以促進社會關(guān)系和諧有序為目標的社會管理，已經(jīng)成為工業(yè)文明社會以來最重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略。進入新世紀后，社會政治生態(tài)環(huán)境的劇變對既有的社會管理體制發(fā)起了挑戰(zhàn)，政府社會管理職能的重新定位成為一項重要的時代議題。黨的十八大報告特別強調(diào)要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”、“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。這些目標的實現(xiàn)將依賴于對社會復(fù)雜性條件下政府社會管理職能重新定位作出專門性研究。
　　一、政府社會管理職能重新厘定的政治生態(tài)
　　20世紀后期尤其是進入新的世紀以來，“全球風險社會”已經(jīng)成為當今社會的一個顯著特征。危機事件頻發(fā)和社會扭曲發(fā)展[1]對人類生活構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。人類之所以會陷入危機事件頻發(fā)的境地，是因為社會的復(fù)雜性和不確定性迅速增長。從復(fù)雜性的角度來看，農(nóng)業(yè)社會是一個簡單的社會，到了工業(yè)社會，復(fù)雜性逐漸增長；隨著后工業(yè)化進程的開啟，社會復(fù)雜性的程度迅速提升，已經(jīng)進入高度復(fù)雜性的階段。高度復(fù)雜性的社會帶來了全新的社會管理問題，既有的政府社會管理通過化簡和還原的方式來解決社會問題的做法不僅不能科學地解決這些社會管理新問題，反而造成了吉登斯所描繪的“人為建構(gòu)的危機”的出現(xiàn)。在這種情形下，重新厘定政府社會管理職能，對正確處理社會沖突、化解社會危機和提高全社會的信任水平具有重要的戰(zhàn)略意義。
　　如果說高度復(fù)雜性的“全球風險社會”是世界各國政府社會管理活動都要面對的基本政治生態(tài)，那么，中國等后發(fā)展國家除此之外，還必須應(yīng)對因工業(yè)化進程所帶來的各種社會問題。當代中國政府曾經(jīng)合理地運用了政府社會管理職能，在改善民生、培育社會組織等方面取得顯著成就，但在社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的過程中，既有的許多社會問題并沒有得到根治，一些新的社會問題不斷涌現(xiàn)，如歧視性、失調(diào)性、整合性和需求性社會問題等。[2]在應(yīng)對這些社會問題時，中國政府既有的社會管理體制暴露出一些較為嚴重的問題，例如政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會管理職能重心失衡、政府社會管理手段單一等。
　　社會管理創(chuàng)新已成為一項緊迫的課題，事關(guān)中國在政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域所取得的成就的維系和發(fā)展。社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于如何推進社會建設(shè)，合理定位政府社會管理職能。如果套用“轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的關(guān)鍵”的表述，轉(zhuǎn)變政府職能也是社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。新形勢下中國政府對社會管理職能進行合理定位至少應(yīng)當以社會特性、政府與社會關(guān)系以及社會發(fā)展現(xiàn)狀三個方面為基本依據(jù)。其一，社會特性是政府社會管理職能合理界定的環(huán)境要件。當前，中國社會正處于大轉(zhuǎn)型時期，全球化、信息化和后工業(yè)化相互交織，社會的復(fù)雜性和不確定性驟然增強，從而催生出新的社會問題。政府必須充分考量高度復(fù)雜的社會生態(tài)，對社會管理職能作出科學定位。其二，政府與社會的關(guān)系是政府社會管理職能定位的內(nèi)容要件。傳統(tǒng)公共管理理論傾向于從狹義上判定和概括政府與社會的關(guān)系，認為“只有重新界定社會權(quán)力和政府權(quán)力，規(guī)范政府權(quán)力，發(fā)展社會權(quán)力，重塑二者之間的關(guān)系，才能使政府職能轉(zhuǎn)變從抽象議論成為一項根本性的變革�！盵3]在這種界定之下，政府與社會之間更多地呈現(xiàn)為對立關(guān)系，所導致的結(jié)果就是政府總是試圖運用控制手段來實現(xiàn)社會管理的目標。其實，解決社會問題、全面推行社會管理創(chuàng)新，應(yīng)當將“社會”定義在廣義的范疇——是人們?yōu)榱俗陨砩婧桶l(fā)展的需要結(jié)合而成的生活共同體。在廣義界定中，服務(wù)型政府是推行社會管理創(chuàng)新的核心力量，將會允許社會組織等治理力量參與到社會管理中來。在社會治理主體意義上，政府與社會的關(guān)系表現(xiàn)為服務(wù)型政府與其他社會治理主體之間的合作關(guān)系。其三，社會發(fā)展現(xiàn)狀是政府社會管理職能定位的現(xiàn)實判準。當前中國社會出現(xiàn)了扭曲性和片面性發(fā)展的問題。扭曲性發(fā)展是指經(jīng)濟發(fā)展并沒有帶來相應(yīng)程度的社會進步。片面性發(fā)展特指在公共服務(wù)、社會保障、基層社會管理體制等方面存在的發(fā)展失衡。
　　可見，社會復(fù)雜性條件下的新型政府社會管理職能必須能夠同時滿足：合理應(yīng)對社會復(fù)雜性所帶來的危機、推動服務(wù)型政府和其他社會治理主體間的合作，以及矯正社會扭曲性與片面性發(fā)展。在發(fā)達工業(yè)化國家的社會管理經(jīng)驗難以實現(xiàn)以上嚴苛要求的情況下，這種新型政府社會管理職能究竟是什么呢？其實，答案一直蘊含在中國震撼崛起之路中，即引導型職能。引導型職能是一種面向后工業(yè)社會的、自覺的、旨在通過推動服務(wù)型政府建設(shè)而引導社會實現(xiàn)科學發(fā)展的一種全新的政府職能。改革開放以來，中國政府創(chuàng)造性地使用引導型職能實現(xiàn)了經(jīng)濟崛起。特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域，建立了政商合作體系，制定了戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建了現(xiàn)代防護墻下的金融運行體制等。這樣的發(fā)展成就足以證實引導型職能在應(yīng)對社會復(fù)雜性陡增局面中的有效性。當前，中國政府正在嘗試性地將在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的引導型職能移植到社會管理領(lǐng)域，努力將社會管理職能定位在“引導型”上。這種社會管理職能定位的必然邏輯和正當性將在社會管理和政府社會管理職能的歷時性演進中得到證實。
　　二、政府社會管理職能應(yīng)當定位為“引導型”
　　基于社會復(fù)雜性和不確定性陡增的現(xiàn)實，轉(zhuǎn)型時期的社會管理就是以維護社會秩序為目的而規(guī)范和協(xié)調(diào)社會關(guān)系、社會組織和社會行為的活動。如果采用直譯的形式，“社會管理”可以被翻譯成“Social Management”，但是，西方語境中并不存在“Social Management”，只存在“Social Governance”（譯為“社會治理”）。因為在自由主義傳統(tǒng)的西方國家中，人們很難理解為何將“管理”這個主導性極強的詞匯與自主、自由的“社會”聯(lián)系在一起，于是便用“社會治理”來描述政府與社會的關(guān)系�；诖�，在考察西方社會管理的實踐活動和理論研究時，本文將“社會管理”與西方語境中的“社會治理”等同化處理，以突破因為概念的局部性差異可能導致的社會管理歷史脈絡(luò)的不延續(xù)性。 　　社會管理和政府社會管理職能均是歷史范疇的概念，它們的內(nèi)涵會隨著歷史的發(fā)展而逐漸豐富化。在農(nóng)業(yè)社會，如果存在“社會管理”的話，這種社會管理更多地被烙上了“權(quán)治”的印記。王朝治理體系中的君王及其朝廷只需通過等級森嚴的權(quán)力控制便可以實現(xiàn)武備戰(zhàn)爭和內(nèi)政維序的目標。進入工業(yè)社會，隨著管理職能逐漸從“混元一體”的統(tǒng)治職能中分化出來，管理型政府逐漸取代統(tǒng)治型政府，真正的社會管理活動出現(xiàn)了。在考察西方國家的政府社會管理實踐時，有的學者發(fā)現(xiàn)，以社會政策作為根本標準，可以將政府社會管理劃分為三個階段：自由競爭市場經(jīng)濟時期的政府有限社會管理職能階段、混合經(jīng)濟時期政府全面社會管理職能階段、全球化市場經(jīng)濟時期政府社會政策改革階段。[4]其實，如果從政府置身于社會之中還是之外來履行管理職能的視角去歸納，在“三個發(fā)展階段”中，無非出現(xiàn)了自由放任和積極干預(yù)兩種類型的社會管理職能。
　　自由放任型職能主要存在于近代以來古典自由主義盛行時期，提倡政府在進行社會管理時扮演“守夜人”的角色；積極干預(yù)型職能則存在于以凱恩斯主義為代表的國家干預(yù)主義時期，是對自由放任型職能的揚棄，主張政府進駐社會之中積極干預(yù)各項社會事務(wù)。西方發(fā)達國家的政府通過采用這兩種社會管理職能，在很大程度上促進了社會進步，極大地提升了本國人民的生活水平和幸福滿意度。但是，如果對隱含于這些職能之中的政府社會管理行為進行分析，不難發(fā)現(xiàn)：雖然這兩種職能用“管理”修飾了“統(tǒng)治”，卻依然從屬于政府單中心的治理邏輯，社會管理行為并沒有逃脫“控制”的思維。也就是說，管理型政府在面對政府與社會的關(guān)系時，依然將社會作為管理的客體，試圖通過各種控制的行為來主導社會的發(fā)展。這些適應(yīng)于低度復(fù)雜性社會的“控制性”職能，一旦遭遇高度復(fù)雜的社會，便會陷入“失靈”的局面。20世紀中后期出現(xiàn)的金融危機、生態(tài)危機和能源危機等是這一失靈的有力表征。
　　在社會復(fù)雜性驟增的形勢下，“后工業(yè)化已經(jīng)造就了新的社會形態(tài)，在社會治理的意義上，已經(jīng)呈現(xiàn)給我們多元治理主體并存的局面。從這一現(xiàn)實出發(fā)，我們需要建構(gòu)的是一種合作治理模式�！盵5]所謂“政府就是在特定的地理區(qū)域內(nèi)唯一有權(quán)執(zhí)行某些社會管理法規(guī)的機構(gòu)”[6]的提法會完全失效，政府的類型將會實現(xiàn)從“管理”向“服務(wù)”的徹底轉(zhuǎn)變，只不過這種轉(zhuǎn)型必須訴諸于引導型社會管理職能的運用。因為，引導型社會管理職能中和了政府干預(yù)和社會自主等內(nèi)容，不僅賦予干預(yù)以引導的形式，而且在培育社會實現(xiàn)自主、自由方面既關(guān)注法律支持又包含對行動上的道德自由的保障。[7]
　　當前，已經(jīng)暴露在公眾面前的中國社會發(fā)展失衡問題是中國推進服務(wù)型政府建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的“時間窗口”。或者說，社會發(fā)展的失衡正在為中國社會走向均衡發(fā)展帶來機會。中國政府有理由采取改革手段，一方面顧及過去、當下與未來之間的連續(xù)性，另一方面也考慮到變異性的因素。[8]這種時間意識蘊含著中國政府引導型社會管理職能定位的首創(chuàng)性和主動性哲學。邁入新世紀，中國政府在社會管理創(chuàng)新方面積極作為，曾經(jīng)先后作出了一系列有效的引導行為。2004年黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》勾勒出了中國特色社會管理的基本框架藍圖。2006年黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》確立了社會管理體制改革的主要目標。2012年，胡錦濤在黨的十八大報告中強調(diào)：“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”，“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。當前，“社會管理創(chuàng)新”和“（政府）引導”等語詞頻繁出現(xiàn)在中國政府工作報告等重要文件中。中國政府所想望的社會管理目標自然是社會全面發(fā)展，而這一目標的實現(xiàn)已經(jīng)不能依靠社會的放任或政府的控制，而應(yīng)當采用政府的引導——“政府提供一個方向性的指導，從而把社會中的自主和自由凝聚到了經(jīng)濟、社會發(fā)展的共同方向上來�！盵9]
　　三、引導型社會管理職能的理性成長
　　在政治發(fā)展史上，建立引導型社會管理職能是一項全新的創(chuàng)造，因而，它必將有一個在探索中不斷成長和完善的過程，它的理性成長首先是以獲得理論確認為前提的。不過，就當前的學術(shù)研究而言，學者們通常是按照西方國家所提供的話語指向思考問題，忽視了中國政府已經(jīng)實現(xiàn)了政府職能創(chuàng)新的事實，從而使中國政府在實踐上的創(chuàng)新成果得不到理論確認。所以，我們只有擺脫西方理論的束縛，才能真正建立起有中國特色的社會主義引導型社會管理職能，并使之不斷地科學化。
　　具體而言，引導型社會管理職能的理論確認至少應(yīng)該包含概念澄清、理想追求等內(nèi)容。首先，就概念而言，“引導型社會管理職能”不等于“主導型社會管理職能”。從學者們使用“主導型社會管理職能”的概念來看，所表述的內(nèi)容反映了一種政府控制性的思維。在實踐上，如果把“政府主導”確認為一種職能的話，將會陷入政府集權(quán)還是分權(quán)的爭論和選擇中去，使政府處在進退維谷的境地。引導型社會管理職能是在觀照人類社會治理體系的前提下得出的，在方法論上，它具有一種歷史的、動態(tài)的、辯證的思維特征，因而具有極強的開放性。其次，就理想追求而言，引導型社會管理職能旨在推動服務(wù)型政府建設(shè)。因為，引導型社會管理職能在主體上歸屬于服務(wù)型政府，是服務(wù)型政府的功能體現(xiàn)。所以，政府運用引導型職能所展開的社會管理實踐行為最終都應(yīng)當落腳在推動服務(wù)型政府建設(shè)上。
　　引導型社會管理職能在獲得理論確認的過程中會逐步實現(xiàn)理性的成長。它的理性成長將直接作用于推動社會管理創(chuàng)新，尤其是社會管理體制改革的方面。從要素構(gòu)成的角度來看，社會管理體制由社會管理格局（即社會管理領(lǐng)導體制）和社會管理體系（即社會管理工作制度）構(gòu)成，因此，社會管理體制改革至少包含兩項內(nèi)容，即社會管理格局的塑造和社會管理體系的健全，前者是社會管理體制改革的主體性要件，后者是內(nèi)容性要件。主體性要件是內(nèi)容性要件的實現(xiàn)前提，內(nèi)容性要件是主體性要件參與社會管理的行動指向。不過，就當下的社會管理體制改革形勢而言，社會管理格局的塑造顯得更為關(guān)鍵。因為社會管理格局的塑造涉及到政府能否真正實現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型、能否真正地為其他社會治理主體平等參與到社會治理過程中創(chuàng)造條件。如果這些都無法實現(xiàn)，作為具體內(nèi)容的社會管理體系的構(gòu)建將無從談起，社會管理體制改革也就不會獲得總體性的推進。 　　在社會治理的歷史脈絡(luò)中，社會管理格局遵循著這樣的演化規(guī)律：從“政府完全壟斷式治理”到“政府主導、新社會組織等社會治理力量參與治理”，再到“政府引導、多元社會治理主體合作共治”。在農(nóng)業(yè)社會的社會管理格局中王朝一統(tǒng)天下，“統(tǒng)治型政府”是唯一獲得合法性的社會治理主體，壟斷了社會的治理主體地位。近代以來，隨著國家和社會的分離，市民社會等組織逐漸孕生并得到了發(fā)展，并參與到政府主導的社會管理活動中。只不過，這種參與式治理依然是在管理型政府主導下進行，社會治理力量并沒有獲得社會治理主體的地位。20世紀70年代以來，新市民社會等社會治理力量來勢兇猛，在促進社會自治和化解危機方面成就非凡，提出了成為社會治理主體的要求，沖擊了由政府壟斷的社會管理格局。雖然新市民社會等獲得的社會治理主體地位更多的是名義上的、并不具備實質(zhì)性意義，然而，這種“主體”身份的獲得已經(jīng)是一種巨大的進步，它為政府引導下的社會治理主體合作共治的實現(xiàn)提供了重要的主體性要件。
　　在高度復(fù)雜性的社會面前，政府在處理與社會的關(guān)系時，通常面臨著兩種選擇：一種是路徑依賴式地沿用管理型政府的主導型社會治理模式；另一種就是積極推動政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)服務(wù)型政府與社會治理主體合作共治。第一種方式是當前絕大多數(shù)國家在應(yīng)對危機時的習慣性選擇。但是，這一方式無法適應(yīng)社會高度復(fù)雜性的要求，同時加劇了選擇此方式的國家的“制度僵化”問題。福山指出，美國已經(jīng)成為它自身成功的受害者，“人類是循規(guī)蹈矩的動物，生來就傾向于遵守身邊的社會規(guī)則，并以超越的意義和價值來加固那些規(guī)則�！盵10]與發(fā)達國家不同的是，中國政府選擇了后一種方式，通過把社會管理職能定位為“引導型”，來推進服務(wù)型政府建設(shè)與社會管理體制改革，這也是新世紀以來中國在社會治理和公共管理領(lǐng)域優(yōu)于世界上其他國家的中國特色。
　　不論是出于偶然還是自覺，中國政府已經(jīng)開始運用引導型社會管理職能邁出了走向合作治理的重要步伐。黨的十六屆四中全會以來，中國政府已經(jīng)明確了社會管理的總體格局——黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障。毫無疑問，這一表述蘊含著中國政府培育社會組織、動員群眾參與社會管理的嘗試，雖然這種嘗試在現(xiàn)在看來還具有一種過渡屬性，但是，在服務(wù)型政府建設(shè)和社會管理體制改革的實踐中，中國政府確實按照“社會管理格局”的構(gòu)想展開了。服務(wù)型政府建設(shè)在全國各地快速展開，人民團體、基層自治組織等社會組織逐漸在政府的引導下發(fā)揮著重要的社會治理職能，“群眾工作始終被中央政府看作是社會管理基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性工作”。[11]
　　就社會管理體系的健全與完善而言，黨的十七大報告曾經(jīng)論及社會管理體系建設(shè)的十個方面：公共服務(wù)體系、社會保障體系、社會組織建設(shè)和管理、基層社會管理體制、群眾權(quán)益維護機制、和諧勞動關(guān)系、流動人口服務(wù)和管理、安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督、突發(fā)事件應(yīng)急管理機制、社會治安防控體系。關(guān)于社會管理體系的完善，必須充分重視存在于現(xiàn)行社會管理體系中的問題，如：社會立法和社會政策決策中公民參與不足，社會保障水平的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別顯著，利益分配格局嚴重失衡等。當然，解決上述問題，不管從理論邏輯上還是現(xiàn)實要求上都必須依托于社會管理格局的完善，充分發(fā)揮引導型社會管理職能，力求在目的和手段合道德性的前提下來推進社會管理體制改革。在這一過程中，政府必須嚴格遵循“以人為本”、“服務(wù)和引導為主”的原則。其中，“以人為本”規(guī)定了政府社會管理行為的目標，要求政府能夠保證人民安居樂業(yè)、平等地享受到社會發(fā)展所帶來的先進成果。如果從社會成員的角度來看，就是每一位社會成員都能夠獲得應(yīng)當具有的自由和全面發(fā)展權(quán)利。“服務(wù)和引導為主”從政府行為的角度規(guī)定了政府應(yīng)當擺脫控制性思維而采取服務(wù)和引導的方式，引導社會成員通過合法的途徑表達自己的利益和愿望，通過正當?shù)那朗惆l(fā)不滿和怨氣，，通過合理的方式解決矛盾糾紛。
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　　[11]習近平.群眾工作是社會管理基礎(chǔ)性經(jīng)常性根本性工作[N].人民日報，2011-02-24.
　　（作者：南京大學政府管理學院博士后，南京 210023）
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[摘要]20世紀后期以來，人類社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性的特征，既有的社會管理體制受到了嚴峻挑戰(zhàn)，重新厘定政府社會管理職能作為一項時代課題被提上議程。中國政府在對社會復(fù)雜性政治生態(tài)認知的基礎(chǔ)上，摒棄了西方發(fā)達國家所慣常采用的自由放任型或積極干預(yù)型的社會管理…

[摘要]20世紀后期以來，人類社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性的特征，既有的社會管理體制受到了嚴峻挑戰(zhàn)，重新厘定政府社會管理職能作為一項時代課題被提上議程。中國政府在對社會復(fù)雜性政治生態(tài)認知的基礎(chǔ)上，摒棄了西方發(fā)達國家所慣常采用的自由放任型或積極干預(yù)型的社會管理…

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