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公共治理之道:埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評

張克中

內(nèi)容提要:奧斯特羅姆公共池塘資源管理理論在擯棄企業(yè)理論和國家理論的基礎(chǔ)上,開發(fā)出自主治理理論以解決集體行動困境。制度安排在解決公共事物治理困境、推進可持續(xù)發(fā)展方面顯示了巨大力量,奧斯特羅姆提出了多中心治理的概念,建立了多中心的制度安排。針對復(fù)雜系統(tǒng)中公共事物治理而設(shè)計的適應(yīng)性治理對于公共資源的可持續(xù)利用有重大意義。奧斯特羅姆在探尋公共事物治理過程中的跨學(xué)科貢獻為社會科學(xué)的理論和方法產(chǎn)生了深遠影響,對中國轉(zhuǎn)型與發(fā)展具有深遠的意義。

關(guān)鍵詞:公共池塘資源;自主治理;多中心治理;適應(yīng)性治理

瑞典皇家科學(xué)院2009年選擇政治學(xué)背景的埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)作為諾爾經(jīng)濟學(xué)獎得主之一,是源自她對經(jīng)濟治理的貢獻。奧斯特羅姆在系統(tǒng)理論分析基礎(chǔ)上進行深入的實證研究,運用公共選擇與制度分析理論和方法,對水資源、森林甚至氣候等公共池塘資源(Common-PoolResources,CPRs)的制度結(jié)構(gòu)研究作出了突出貢獻。她的理論貢獻主要表現(xiàn)為:在企業(yè)理論(科斯)和國家理論(諾斯)的基礎(chǔ)上提出了自主治理(Self-governance)理論;在市場理論(亞當(dāng)·斯密)和主權(quán)理論(托馬斯·霍布斯)的基礎(chǔ)上開發(fā)了多中心治理(PolycentricGov-ernance)的公共經(jīng)濟理論;在公共池塘資源自主治理理論基礎(chǔ)上展開的制度與可持續(xù)發(fā)展理論等方面。奧斯特羅姆創(chuàng)建的印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所是公共選擇理論的三大學(xué)派之一,作為公共選擇和制度分析的創(chuàng)始性代表人物,獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎可謂“功到自然成”。

一、公共池塘資源自主治理:突破國家與市場非此即彼的二分法

(一)公共池塘資源治理理論

早在古希臘時期,亞里士多德就曾指出,凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧

①的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共事物。自從生物學(xué)家G·哈丁的富有感染力的文

章在《科學(xué)》雜志發(fā)表之后,②“公用地悲劇(Tragetyofthecommons)”就成為刻畫資源和環(huán)境退化的一個重要術(shù)語,社會科學(xué)家以其作為分析環(huán)境和資源問題的主要框架。針對公共池塘資源治理問題,傳統(tǒng)的集體行動理論認為“公共地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動困境”是難以避免的。經(jīng)濟學(xué)家提出的解決方案不是市場的私有化就是政府的國有化。但是市場追逐自利的原則①

②亞里士多德:《政治學(xué)》,第48頁,商務(wù)印書館,1983年版。Hardin,G.(1968),TheTragedyoftheCommons,Science,162,pp.1243～1248.

政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年第6期不能解決一切問題,政府管理又往往會出現(xiàn)信息不對稱、效率低下等問題。到了1980年代,奧斯特羅姆教授從研究五千多個小規(guī)模公共池塘資源案例出發(fā),應(yīng)用制度分析與經(jīng)驗分析的方法,證明了政府與市場之外的第三條道路的存在,即公共池塘資源的共享者們可通過“自組織”有效地自主治理,因而,在“公有”和“私有”之間存在著一種治理模式,也就是公共池塘資源自主組織和自主治理。公共池塘資源是一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)而分別享用資源收益的公共資源,它具有非排他性和競爭性特征,諸如地下水、漁場、牧場、石油等,從更大的范圍上看,空氣和海洋也屬于公共池塘資源。從物品的屬性界定,公共池塘資源就像一個向任何人開放的池塘中的水,誰都可以去取,但水一旦為誰所取得,水就變成為私人擁有、私人享用的物品,這種水就是奧斯特

①羅姆所指的公共池塘資源。隨著世界范圍內(nèi)自然資源耗竭和環(huán)境惡化問題的日趨嚴(yán)重,公共

池塘資源治理理論自然成為政治學(xué)、生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等跨學(xué)科領(lǐng)域關(guān)注的熱點問題,研究領(lǐng)域包括過度捕撈、砍伐森林、過度放牧、大氣和水污染、地下水的損耗以及其他的不合理的資源配置問題�，F(xiàn)實中公共池塘資源的退化和逐步的枯竭,歸根到底應(yīng)該歸結(jié)為集體行動難以協(xié)調(diào)的問題。公共池塘資源治理就是解決集體行動困境之道,研究如何消除個人理性致使集體的非理性而導(dǎo)致的“公用地悲劇”,實現(xiàn)理性個人進行互惠的交換與合作、進行合理的博弈以促進“公用地繁榮”。為此,奧斯特羅姆在擯棄企業(yè)理論和國家理論的基礎(chǔ)上開發(fā)出自主組織和自主治理理論以解決集體行動邏輯。人們通過相互交流和博弈,常常能夠找到解決“公用地悲劇”的制度安排,能夠使所有人面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或者其他機會主義行為誘惑時取得持久的共同利益。而且,這類制度安排既不需要像有些經(jīng)濟學(xué)家所主張的那種政府管制,也不需要把共同資源私有化!

(二)自主治理理論的核心內(nèi)容

傳統(tǒng)的集體行動理論只是在一定假定基礎(chǔ)上的特殊模型,而非一般理論。當(dāng)特定環(huán)境接近于模型的原有假設(shè)時,這些模型可以成功地預(yù)測人們所采取的策略及其結(jié)果,但是,當(dāng)現(xiàn)實環(huán)境超出了假設(shè)范圍,它們就無法預(yù)測結(jié)果了。傳統(tǒng)模型的前提假設(shè)主要有兩個:一是個體之間溝通困難或者無溝通;二是個人沒有改變規(guī)則的能力。這種模型適用于個人彼此間獨立行動、缺乏溝通并且個人改變現(xiàn)有結(jié)構(gòu)需要高成本的一些大規(guī)模的公共事物治理,對于彼此十分了解、經(jīng)常溝通并且建立了信任和依賴感的小規(guī)模的公共事物治理并不適用。自主組織理論的中心內(nèi)容是研究一群相互依賴的委托人怎樣才能把自己組織起來,進行自主治理。

1.影響理性個人策略選擇的內(nèi)部變量。奧斯特羅姆在研究這個問題的時候,同樣采取了理性人假設(shè)。但是,她探討的理性人并非像傳統(tǒng)集體行動理論者所認為的完全理性,她認為理性人行為策略受到四個內(nèi)部變量的影響,這四個變量分別是預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率。人們選擇的策略會共同與外部世界產(chǎn)生結(jié)果,并影響未來對行動收益和成本的預(yù)期。個人所具有的內(nèi)在規(guī)范的類型受到處于特定環(huán)境中其他人的共有規(guī)范的影響。如果這一規(guī)范成為與他人共享的規(guī)范,那么采取被其他人認為是錯誤的行為所要受到的社會非議,從而會對他形成制約。貼現(xiàn)率受個人所處的自然和經(jīng)濟保障程度的影響,對未來收益的較低預(yù)期導(dǎo)致較高的未來收益貼現(xiàn)率,如果其他人給予未來較高的貼現(xiàn)率,那么他也會這么做,貼現(xiàn)率亦與地方社區(qū)人們在比較未來與當(dāng)前的相對重要性時所共有的一般規(guī)范的影響。奧斯特羅姆的理性人策略乃預(yù)期收益大于預(yù)期成本的策略。收益、成本、共有規(guī)范、機會都是影響個人決策選擇的總和變量,但在現(xiàn)實①公共池塘資源其實與公共財產(chǎn)資源或公有資源(commonpropertyresources)并沒有涇渭分明的區(qū)別,公共池塘資源應(yīng)該屬于公共財產(chǎn)資源范疇。

公共治理之道:埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評

中,這些內(nèi)部的、內(nèi)生的、主觀的總和變量很難有準(zhǔn)確的匯總方法。因此,判斷理性個人的策略選擇應(yīng)把重點放在影響總和變量的可以觀察的環(huán)境變量及其環(huán)境變量組合上。

2.自主治理的三個難題:制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督。任何面臨集體行動困境的一群人

①都需要解決三個難題。第一個難題是制度供給難題,即由誰來設(shè)計自主組織的制度,或者說什

么人有足夠的動力和動機建立組織。自主組織理論是怎樣解決制度供給難題的呢?奧斯特羅姆認為,在公共池塘資源系統(tǒng)中,只要人們經(jīng)常不斷溝通、相互交往,那么他們就有可能知道誰是值得信任的,他們的行為將會對其他人產(chǎn)生什么影響。當(dāng)人們在這樣的環(huán)境中居住了相當(dāng)長的時間,有了共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處事模式,他們就擁有了為解決公共池塘資源使用困境而建立制度安排的社會資本。通過建立信任和社群觀念,在擁有了這些社會資本的基礎(chǔ)上來解決新制度供給的問題。當(dāng)然,一個新制度的形成并不會一蹴而就,而且制度本身也處于不斷變化之中。因此,制度起源和制度變革交織在一起,兩者共同組成了統(tǒng)一的制度變遷。自主組織和自主治理的制度供給是一個漸進、連續(xù)和自主轉(zhuǎn)化的過程。

第二個難題是可信承諾問題。在制度供給得到圓滿的解決后,如何規(guī)避公共池塘資源使用者搭便車、逃避責(zé)任和各種機會主義誘惑呢?這就涉及到可信承諾的問題�！澳阕袷�,我就遵守”真的能夠?qū)崿F(xiàn)嗎?奧斯特羅姆擯棄了經(jīng)常用到的外部強制作為解決承諾問題的方法,讓公共池塘資源使用者通過自我激勵去監(jiān)督人們的活動、實施制裁以保持對規(guī)則的遵守。為此,奧斯特羅姆列出了五項準(zhǔn)則使得可信承諾得以真正有效地實現(xiàn),這五項準(zhǔn)則是:規(guī)定有權(quán)使用公共池塘資源的一組占用者;考慮公共池塘資源的特殊性質(zhì)和公共池塘資源占用者所在社區(qū)的特殊性質(zhì);全部規(guī)則或至少部分規(guī)則由當(dāng)?shù)氐恼加谜咴O(shè)計;規(guī)則的執(zhí)行情況由對當(dāng)?shù)卣加谜哓撠?zé)的人進行監(jiān)督;采用分級懲罰對違規(guī)者進行制裁。

第三個難題是相互監(jiān)督的難題。沒有監(jiān)督,就不可能有可信承諾;沒有可信承諾,就沒有提出新制度、新規(guī)則的動機。監(jiān)督至關(guān)重要,但第三方的監(jiān)督并非就是唯一途徑。奧斯特羅姆認為,只要人們對遵守規(guī)則做出了權(quán)變的策略承諾,就會產(chǎn)生監(jiān)督他人的動機,以使自己確信大多數(shù)人都是遵守規(guī)則的。自主治理的成功案例表明,許多自治組織設(shè)計的治理規(guī)則既增強了組織成員進行相互監(jiān)督的積極性,又降低了監(jiān)督成本。而且,監(jiān)督一組規(guī)則實施情況的成本和收益,并不獨立于所采用的這組特定的規(guī)則本身。監(jiān)督成了人們實施規(guī)則、進行自主治理的副產(chǎn)品,因此,不必付出太多其他額外成本。所有這些,使自主組織內(nèi)部的相互監(jiān)督得到增強,而相互監(jiān)督的增強又提高了人們對規(guī)則承諾的可信度,兩者相互補充,相互促進。

(三)公共池塘自主治理的若干原則

針對公共池塘資源管理的困境,奧斯特羅姆為分析公共池塘資源可持續(xù)治理制度安排提供了基礎(chǔ),除關(guān)注經(jīng)典理論中關(guān)于政府與市場兩種主要的治理制度之外,制度分析還應(yīng)該特別關(guān)注由地方團體自發(fā)形成的多樣化自主治理的制度安排。傳統(tǒng)的治理模型只適用于在高貼現(xiàn)率、人們之間缺少信任和溝通而無法達成有約束力的協(xié)議、無法建立監(jiān)督和實施機制的情況。而對于人們經(jīng)常性溝通、相互交流的環(huán)境幾乎不起作用。在規(guī)模較小的公共池塘資源中,人們知道誰是能夠信任的,他們的行為將會對其他人產(chǎn)生什么影響,對公共池塘資源產(chǎn)生什么影響,以及如何自我組織起來促進集體行動。阿爾卑斯山草地、日本公用山地、西班牙韋爾塔或菲律賓桑赫拉等都是長期存在的自主治理公共池塘資源的成功案例。

奧斯特羅姆在分析世界各地成功案例的基礎(chǔ)上,提出了成功治理公共池塘資源的若干原則。①埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道》,第69頁,上海三聯(lián)出版社,2000年版。

政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年第6期(1)清晰界定邊界,規(guī)則應(yīng)明確規(guī)定誰擁有什么權(quán)利;(2)應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)臎_突解決機制;(3)個體按照收益比率分擔(dān)相應(yīng)的維護資源的責(zé)任;(4)監(jiān)督和制裁應(yīng)該是由資源占用者本人或者是對占用者負責(zé)任的人來進行的。這一原則不僅對“監(jiān)督應(yīng)該由公正的第三方來執(zhí)行”這個傳統(tǒng)的觀念提出了挑戰(zhàn),而且也引出了為何個體愿意承擔(dān)監(jiān)督和制裁成本等一系列問題。通常,這種監(jiān)督和制裁成本是私人負擔(dān)的,好處卻是整個集團共同分享,自利的個體可能在是否采取監(jiān)督和制裁這個問題上猶豫不決,除非成本很低或者能夠直接從制裁中得到好處。奧斯特羅姆提出了

①通過對實施懲罰者提供外在的獎勵來降低監(jiān)督和制裁的成本這個想法。但是,她后來認為并

不是所有的進行監(jiān)督和懲罰的個體都是為了外在的獎勵,內(nèi)在的互惠動機同樣扮演著重要的作用。(5)制裁應(yīng)是累進制的、分級的,對首次違反者處以較輕的懲罰,對再次違反者懲罰則相對較重;(6)決策過程的民主化使治理更容易成功。例如,當(dāng)大多數(shù)用戶可以參與對規(guī)則修改時,更容易治理公共資源;(7)對組織最低限度的認可,用戶自我組織的權(quán)利應(yīng)該得到外界權(quán)力機關(guān)的明確承認。在《公共事物的治理之道》以及隨后的一些出版物中,奧斯特羅姆證明和討論了為什么這些原則有助于實現(xiàn)合意的結(jié)果。雖然這些設(shè)計原則,并沒有為復(fù)雜的政策問題提供一個簡單的解決之道,但是,在采取了這些原則的情況下,“集體行動和監(jiān)督問題往往會更容易得到

②解決”。

從許多案例研究中得到的最后教訓(xùn)是,大規(guī)模的合作可以從小規(guī)模的合作逐步實現(xiàn)。對權(quán)力的規(guī)定、供給、監(jiān)督、執(zhí)行、沖突的解決以及治理活動都可以在多層次的分權(quán)制企業(yè)中組織起來。一旦一個群體擁有一套運作良好的規(guī)則,它將能與其他的群體進行合作,從而最終促進更多人之間的合作。如果一個大集團不是通過之前的小集團形成的話,那么合作的展開要困難得多。奧斯特羅姆的研究也提出了許多新問題,比如是否合作必須從底層開始或者是否有其他可行的辦法來處理大規(guī)模集團下的合作問題,這都是要重點研究的內(nèi)容。近年來,奧斯特羅姆就地方性的小型公共事物治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)用來解決更大范圍甚至全球性的公共事物的問題進行了開拓性嘗試。

二、多中心理論:解決集權(quán)與分權(quán)治理兩難問題

自20世紀(jì)70年代以來,制度安排在解決公共事物治理困境、推進可持續(xù)發(fā)展方面顯示了巨大力量,制度分析逐漸成為學(xué)者們對于公共經(jīng)濟研究的重要手段。奧斯特羅姆正是制度分析方法的創(chuàng)始人之一。

(一)制度分析的理論框架

在早期,奧斯特羅姆把制度定義為進行博弈的規(guī)則。隨后,她進一步把制度理解為一套配置收益、分配報酬的規(guī)則。她在最新的著作《理解制度的多樣性》中把制度定義為,“人們用以組織不同形式的重復(fù)而有結(jié)構(gòu)的交流的規(guī)則,包括所有形式的家庭、鄰里、市場、企業(yè)、體育團體、教

③會、私人協(xié)會以及政府間的交流”。從方法論上來講,奧斯特羅姆是從理性選擇論出發(fā)的,她首

先把制度寬泛地理解為一種機制。奧斯特羅姆也十分強調(diào)非正式制度的重要性。她指出,公共池塘資源的使用規(guī)則并非只有法律上的制度,實際上,非正式的制度也可能是有效的。通過把非①

②

③Ostrom,E.(1990),GoverningtheCommons:TheEvolutionofInstitutionsforCollectiveAction,NewYork:CambridgeUniver-sityPress,pp.94～98.OstromE.(2005),UnderstandingInstitutionalDiversity,Princeton,NJ:PrincetonUniversityPress,p.267.OstromE.(2005),UnderstandingInstitutionalDiversity,Princeton,NJ:PrincetonUniversityPress,p.16.

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