本文關(guān)鍵詞：國外大部制梳理與借鑒，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國外大部制梳理與借鑒 公共管理
沈榮華 發(fā)布時間：2012-8-7  發(fā)布人：本站  源自：本站     

    　［摘要］大部制是市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍采用的一種政府組織模式。與傳統(tǒng)的“小部制”相比，大部制具有明顯的比較優(yōu)勢。國外組建大部門的一般規(guī)律是，先在同領(lǐng)域整合，后向跨領(lǐng)域整合擴展；政務類部門多為同領(lǐng)域的大部，經(jīng)濟和社會類部門多為跨領(lǐng)域的大部；誰與誰組合無一定之規(guī)，關(guān)鍵是職能相互融合。部門內(nèi)部的機構(gòu)重組也是大部制改革的重要內(nèi)容，國外的流行趨勢是實行決策與執(zhí)行分開，設立各種形式的執(zhí)行機構(gòu)，具體可分為5種模式。
　�。坳P(guān)鍵詞］大部制；國外借鑒；機構(gòu)整合；決策執(zhí)行分開
　�。壑袌D分類號］D035［文獻標識碼］ A［文章編號］1006-0863(2012)08-0088-05

　　實行大部制是當代政府改革的一種國際流行趨勢，經(jīng)歷了一個機構(gòu)整合、確立框架、不斷完善的實踐過程，成為市場經(jīng)濟發(fā)達國家廣泛采用的政府部門設置模式。那么，國外的大部制有哪些特征？改革的背景是什么？各國是如何組建大部門的？又是如何優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)的？有無規(guī)律可循？理清這些基本問題，對于我國的大部門體制改革不無參考借鑒價值。本文從實證分析的視角，對國外豐富多樣的大部制實踐進行梳理和比較，并探討其間的規(guī)律和經(jīng)驗。
　　一、大部制的優(yōu)勢和背景
　　國外大部制又稱大部體制，是通過機構(gòu)整合組建大部門而形成的一種政府組織模式。從實踐情況看，目前市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍實行大部制，有的轉(zhuǎn)軌國家如俄羅斯、烏克蘭等，發(fā)展中國家如阿根廷、秘魯?shù)�，也采取大部制。與傳統(tǒng)的“小部制”相比，大部制體現(xiàn)出以下優(yōu)勢。
　　1.同類職能由一個部門統(tǒng)一管理
　　各國政府都具有國防、外交、內(nèi)政、司法、財政、經(jīng)濟、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生、社會等項管理職能。［1］為了履行這些職能，政府需要設置相應的機構(gòu)。傳統(tǒng)的政府機構(gòu)按專業(yè)設置，每個機構(gòu)的職能比較單一，同一領(lǐng)域中的事務往往由幾個機構(gòu)管理，造成職能分散，部門分割，多頭管理等問題。大部制對政府部門采取綜合設置，在職能歸類的基礎上組建大部門，這樣的大部門職能范圍寬，涉及領(lǐng)域廣，同一領(lǐng)域的事務由一個部門統(tǒng)一管理，如交通部是海陸空的交通運輸事務都管，有的還管旅游、郵政等相關(guān)事務；農(nóng)業(yè)部是農(nóng)林牧漁都管，有的還涉及食品、水務等事務；文化部是文學、藝術(shù)、傳媒、出版都管，有的還包括文物、體育等相關(guān)事務。這種統(tǒng)一管理，有利于提高行政效能，避免傳統(tǒng)體制的弊端，這是大部制的本質(zhì)特征，也是一大優(yōu)勢。
　　2.政府由精干大部門組成
　　傳統(tǒng)的政府部門設置往往分設過細，數(shù)量較多，大約在30個左右，如馬來西亞是27個，新西蘭是35個，印度多達49個。大部制對政府部門（國外通稱內(nèi)閣部門）采取綜合設置，通常是合二為一或合多為一，數(shù)量較少，政府主要由精干的大部門組成，實行大部制的國家無論大小，內(nèi)閣部門一般在16個左右，如英國是18個，美國是15個，日本是12個，阿根廷是11個，可以涵蓋現(xiàn)代政府具有的各項管理職能，這是國外大部制的一個重要優(yōu)勢。有關(guān)情況如表1所示�！　�

                                                         表1    是否實行大部制國家的內(nèi)閣部門數(shù)量比較

實行大部制的國家

數(shù)量

實行大部制的國家

數(shù)量

未實行大部制的國家

數(shù)量

美國

15

日本

12

巴西

25

英國

18

新加坡

15

墨西哥

25

法國

16

韓國

18

南非

28

德國

14

俄羅斯

17

新西蘭

35

西班牙

15

烏克蘭

17

印度

49

瑞典

10

波蘭

15

馬來西亞

27

瑞士

8

秘魯

15

巴基斯坦

33

澳大利亞

18

阿根廷

11

古巴

32

資料來源：各國政府網(wǎng)站2012-1。

　　3.大部框架相對穩(wěn)定
　　按照傳統(tǒng)方式，政府機構(gòu)設置隨著環(huán)境變化不斷做加減法，不夠穩(wěn)定，時常出現(xiàn)膨脹——精簡——再膨脹的循環(huán)。大部制也要隨著環(huán)境變化進行調(diào)整，但這種調(diào)整可通過機構(gòu)重組、內(nèi)設機構(gòu)整合來實現(xiàn)，大部結(jié)構(gòu)并沒有變，部門數(shù)量還是那么多，保持相對穩(wěn)定，這也是大部制的一個優(yōu)勢。美國二戰(zhàn)后形成大部制框架，經(jīng)歷多次機構(gòu)重組，內(nèi)閣部門始終保持在14—16個之間左右。英國二戰(zhàn)后每屆政府都要不斷更換內(nèi)閣部門，1960-1979年間共新設28個部，撤消合并31個部［2］，在80年代形成大部制框架后，雖有過多次調(diào)整，但內(nèi)閣部門一直保持在16個左右。澳大利亞1987年將28個部重組為18個部，確立了大部制框架，之后政府職能不斷在變，但內(nèi)閣部門數(shù)量始終沒有變，至今還是18個。
　　4.體制運行順暢高效
　　大部體制運行更加順暢高效，主要體現(xiàn)在以下方面：一是大部制將同類職能歸并到一個部門統(tǒng)一管理，可以避免傳統(tǒng)體制下職能交叉、政出多門等問題，整體效率更高。二是大部制將原來平行部門的外部協(xié)調(diào)變?yōu)椴块T的內(nèi)部協(xié)調(diào)，在同一部門里大家利益趨同，目標相同，協(xié)調(diào)便利，有利于從根本上克服傳統(tǒng)體制下推諉扯皮、爭權(quán)奪利的現(xiàn)象，運行起來自然高效。三是大部制將職能相近的機構(gòu)合并，部門的責任更加明確，出了問題也便于問責，可減少傳統(tǒng)體制下職責交叉，都負責又都不負責的情況，為高效運行奠定了基礎。
　　大部制有明顯的優(yōu)勢，也有一定的不足和局限。經(jīng)常被提到問題有：大部門的職能范圍寬，涉及領(lǐng)域廣，在不同環(huán)境下部門首先可能只集中于某個方面工作，而忽視對其他問題的關(guān)注，導致工作上的顧此失彼；大部門由幾個機構(gòu)整合而成，有不同的機關(guān)文化和傳統(tǒng)，在一起工作容易發(fā)生矛盾和抵觸，需要長時間的磨合才能關(guān)系融洽，形成合力；大部門規(guī)模大，權(quán)力大，監(jiān)督控制的難度也大。
　　實行大部制在國外成為一種流行趨勢，是近二三十年來的事，有的起步早些，有的起步晚些。之所以紛紛走上大部制之路，不單單是為了精簡機構(gòu)，也不是為了政府好看而彼此仿效，而是經(jīng)濟社會和政府機構(gòu)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，有著多方面的動因。
　　第一，市場經(jīng)濟的要求。在成熟市場經(jīng)濟的條件下，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎作用，企業(yè)是自主經(jīng)營的主體，各種社會組織發(fā)達，承接了大量社會事務管理，政府的職能主要是宏觀管理和間接管理，而職能較寬、綜合性強的大部制設置，可以更好地適應政府履行職能的需要，而沒有必要設置過多的行政機構(gòu)，對微觀經(jīng)濟社會事務進行直接干預。這是成熟市場經(jīng)濟國家普遍采取大部制的經(jīng)濟基礎和動因。
　　第二，現(xiàn)代社會的需要。近幾十年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，社會分工越來越細，各國政府的管理職能和機構(gòu)設置也越來越多，先后設立科技、信息、社會、能源、環(huán)保、資源等現(xiàn)代管理機構(gòu)，但機構(gòu)設置也不能無限擴張，造成政府膨脹成本過高。在這樣的背景下，國外的普遍做法就是將職能相近、業(yè)務趨同的機構(gòu)，整合起來組成大部，這樣既可滿足政府履行各項職能的需要，又防止政府機構(gòu)數(shù)量過于膨脹。
　　第三，部長入閣的壓力。內(nèi)閣是政府決策的核心，要求各部部長入閣參與集體決策，并承擔連帶政治責任。如果內(nèi)閣成員人數(shù)過多，就會增加協(xié)調(diào)的成本，影響內(nèi)閣決策功能的發(fā)揮，這就需要限制內(nèi)閣部門的數(shù)量，保持合理適中的內(nèi)閣規(guī)模。國外推行大部制的主要政治動因，就在于通過機構(gòu)整合減少內(nèi)閣部門的設置，以保證各部部長都能進入內(nèi)閣，發(fā)揮內(nèi)閣的功能作用。
　　第四，提高效能的選擇。二戰(zhàn)后各國政府機構(gòu)設置呈不斷增加趨勢，如多時英國達27個，法國達29個，澳大利亞達28個，美國則大量設置獨立機構(gòu)。機構(gòu)過多，導致職能交叉、政出多門、效率不高等問題，部門主義又加劇了機構(gòu)間矛盾，協(xié)調(diào)更加困難；而且，現(xiàn)代政府事務聯(lián)系緊密，綜合性強，靠分設較細的“小部門”單打獨斗，往往無法解決問題。在這樣的背景下，通過機構(gòu)整合組建大部門，可以從根本上解決上述問題，提高政府的效能，因而成為許多國家政府改革的不二選擇。
　　二、組建大部門的一般規(guī)律
　　通過機構(gòu)整合組建大部門是國外大部制改革的基本途徑。從改革實踐上看，各國政府推行大部制有先有后，形式有同有異，規(guī)模有大有小，其間有許多相同相通之處，體現(xiàn)出一定的規(guī)律性。
　　1.先在同領(lǐng)域整合，后向跨領(lǐng)域整合發(fā)展
　　從大部門整合的邊界看，國外多數(shù)國家的大部制是在多年機構(gòu)整合的基礎上逐步形成的，一般做法是先在同一職能領(lǐng)域內(nèi)進行機構(gòu)整合，將職能相關(guān)機構(gòu)合并為一個大部，或者由一個大部將相關(guān)機構(gòu)整合進來，使一項管理職能由一個大部管理，如教育部統(tǒng)管教育，科技部統(tǒng)管科技等；接下來，機構(gòu)整合向相關(guān)職能領(lǐng)域擴張，組建跨領(lǐng)域的大部，名稱較長，職能也較寬，如許多國家將教育部和科技部整合為一個大部，統(tǒng)管教育和科技領(lǐng)域的事務。當然，這種整合過程是相對而言的，有的國家如日本和澳大利亞等，都是通過一次大規(guī)模機構(gòu)重組來建立大部制的。
　　英國二戰(zhàn)后政府機構(gòu)設置不斷增加，1951年內(nèi)閣部門達27個。此后開始機構(gòu)整合，以同領(lǐng)域整合為主，如將國防部、陸軍部、海軍部和空軍部合并為國防部，將國家保險部、撫恤部和國家救濟局合并為社會保障部，將海外發(fā)展署合并到外交和聯(lián)邦事務部。后來向跨領(lǐng)域整合發(fā)展，如1968年將衛(wèi)生部與社會保障部合并為衛(wèi)生和社會部，1970年將貿(mào)易部與技術(shù)部合并為貿(mào)易工業(yè)部，2001年將農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運輸和地區(qū)部合并，組成環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部。
　　德國1949年設置13個部，60年代增加到18個，大多是同領(lǐng)域的內(nèi)閣部。70年代形成大部制的基本框架后，跨領(lǐng)域整合呈增長趨勢，如1972年組建了教育和科學部，1995年將聯(lián)邦運輸部、土地規(guī)劃局、建設部、房務部合并在一起，組成跨領(lǐng)域的交通、建筑和城市事務部，2001年將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部與衛(wèi)生部的部分職能整合，組成跨領(lǐng)域的消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部。
　　美國建國之初只設國務院、財政部和陸軍部三個部，以后逐步增設了海軍部、內(nèi)政部、司法部、郵務部、空軍部、農(nóng)業(yè)部等，并設立了大量的獨立機構(gòu)。二戰(zhàn)后，美國先后將陸軍部、海軍部和空軍部合并為國防部，設立衛(wèi)生、教育和福利部（1979年又分開）、住房和城市發(fā)展部、運輸部、能源部等，以同領(lǐng)域整合為主。2003年，美國新組建的國土安全部，進行跨領(lǐng)域整合，將22個聯(lián)邦機構(gòu)整合進來，成為一個超級大部。
　　日本的內(nèi)閣部門設置不像歐洲國家那樣隨政府換屆經(jīng)常變動。從1960年起，日本設有1府23省廳，均為職能單一的同領(lǐng)域政府部門。2001年進行了一次重大機構(gòu)重組，內(nèi)閣部門減少為1府12省，許多職能單一的省廳被整合為跨領(lǐng)域的大部，如將原運輸省、建設省、北海道開發(fā)廳和國土廳合并，組成跨領(lǐng)域的國土交通��；將原文部省和科學技術(shù)廳合并，組建為跨領(lǐng)域的文部科學��；將原總理府、經(jīng)濟企劃廳、沖繩開發(fā)廳、金融再生委員會、國家公安委員會和防衛(wèi)廳重組為內(nèi)閣府。
　　2.政務類部門多為同領(lǐng)域的大部，經(jīng)濟和社會類部門多為跨領(lǐng)域的大部
　　從大部門的類別看，國外的政務類部門設置，如國防部、外交部、內(nèi)政部、司法部、財政部等部門，一般為同領(lǐng)域的大部，管理職能統(tǒng)一，比較穩(wěn)定，即使有變化也不是實質(zhì)性的，只涉及名稱的變化或局部職能的增減，如法國的外交部門，早期稱外交部，1980年后稱對外關(guān)系部，后又改稱外交部，職能領(lǐng)域并沒有什么變化。經(jīng)濟類和社會類部門的設置，前者如商務、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市建設、運輸?shù)葯C構(gòu)，后者如環(huán)境、衛(wèi)生、社保、文化、教育等機構(gòu)，往往是跨領(lǐng)域的綜合大部，特別是社會類部門幾乎都是跨領(lǐng)域的綜合大部（參見表2）。這是因為現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，變化較大，綜合性強，政府的機構(gòu)設置也需要適應環(huán)境變化，不斷進行整合，采取綜合設置。

                                                  表2   國外各類政府部門設置比較

國家

政務類部門

經(jīng)濟類部門

社會類部門

 

英國

國防部，外交和聯(lián)邦事務部，內(nèi)政部，司法部，財政部，蘇格蘭事務部，威爾士事務部，北愛爾蘭事務部

運輸部，商業(yè)、企業(yè)和規(guī)劃改革部，國際發(fā)展部，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部

德國

國防部，外交部，內(nèi)政部，司法部，財政部

交通、建設和住房部，經(jīng)濟合作和發(fā)展部，消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部，經(jīng)濟技術(shù)部，環(huán)境、自然保護和核安全部

教育和研究部，衛(wèi)生部，健康和社會安全部，聯(lián)邦家庭、老年人、婦女和青年部

法國

國防部，外交部，內(nèi)政和國土資源部，司法部，公職部

交通、裝備、旅游和海上事務部，經(jīng)濟、財政和工業(yè)部，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部，中小企業(yè)、商務、藝術(shù)家和自由職業(yè)者部，環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展部

就業(yè)、社會和諧和住房部，國家教育、高等教育和研究部，文化和交流部，健康和團結(jié)部，青年、體育和聯(lián)絡部

日本

總務省，外務省，法務省，財務省，防衛(wèi)省

國土交通省，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，農(nóng)林水產(chǎn)省，環(huán)境省

厚生勞動省，文部科學省

俄羅

斯

國防部，外交部，內(nèi)務部，司法部，財政部

交通部，經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易部，工業(yè)和能源部，自然資源部，農(nóng)業(yè)部，區(qū)域發(fā)展部，通訊和信息技術(shù)部

緊急情況救援部，教育和科學部，文化和大眾傳媒部，衛(wèi)生和社會發(fā)展部

美國

國防部，國務院，財政部，內(nèi)務部，司法部，國土安全部

交通部，能源部，農(nóng)業(yè)部，商務部，住房和城市發(fā)展部

勞工部，教育部，衛(wèi)生和公共服務部，退伍軍人事務部

　
　　　注：美國各類部門大都是同領(lǐng)域的大部，原因是在內(nèi)閣部之外還設有大量的獨立機構(gòu)，分擔了內(nèi)閣各部的職能。
　　資料來源：中央編辦事業(yè)發(fā)展中心等編著.世界百國政府機構(gòu)概覽［M］.北京：北京出版社，2006和 有關(guān)國家政府網(wǎng)站2012-1.
　　3.誰與誰組合沒有統(tǒng)一模式，關(guān)鍵是職能相互融合
　　從大部門的組合看，各國政府機構(gòu)中究竟誰與誰組合、誰與誰分拆，組成大部門，并沒有一定之規(guī)，可以看到各種各樣的機構(gòu)組合形式，沒有統(tǒng)一模式也是一個規(guī)律。以涉及“環(huán)境”領(lǐng)域的部門為例，英國將環(huán)境與食品、農(nóng)村事務組合成一個大部，德國將環(huán)境自然保護和核安全組成一個大部，日本則單獨設立了環(huán)境省，美國卻將“聯(lián)邦環(huán)境保護局”作為一個獨立機構(gòu)來設置。再以涉及“工業(yè)”領(lǐng)域的部門為例，澳大利亞設置工業(yè)、旅游和資源部，法國設置經(jīng)濟、財政和工業(yè)部，俄羅斯設置工業(yè)和能源部，英國設置商業(yè)、企業(yè)和規(guī)劃改革部，而美國沒有設立專門的工業(yè)部門，相關(guān)職能則由商務部等機構(gòu)分別承擔。
　　盡管各國政府大部門設置各有選擇，互不相同，但也不是隨意整合拼湊大部門，而是為了將職能相同相融的機構(gòu)整合為一個部門，形成整體合力，產(chǎn)生1+1＞2的效果。國際經(jīng)驗表明，大部門組建能否成功，關(guān)鍵是相關(guān)機構(gòu)的職能要相互融合、要素相同，不能差距太大或者存在沖突矛盾。比如說，教育與科技的聯(lián)系日益緊密、融合性強，可以相互促進，于是許多國家采取綜合設置，將相關(guān)政府機構(gòu)整合為一個大部門，如俄羅斯設置教育和科學部，日本設置文部科學省，英國設置創(chuàng)新、大學和技能部等，效果較好。再比如說，公共衛(wèi)生、社會服務、社會保障等領(lǐng)域之間的關(guān)系密切，相互依存和相互補充，因而許多國家將相關(guān)職能機構(gòu)整合在一起，如美國的衛(wèi)生和公共服務部，俄羅斯的衛(wèi)生和社會發(fā)展部，日本的厚生勞動省，澳大利亞的衛(wèi)生和老年事務部等部門。反之，如果機構(gòu)職能沖突，要素相反，如工業(yè)與環(huán)保、經(jīng)濟與文化等，就不宜整合在一起。
　　三、部門內(nèi)部的組織模式
　　國外大部制改革的一個重要內(nèi)容和配套措施，是推行決策與執(zhí)行分開，設立各種形式的執(zhí)行機構(gòu)，對部門內(nèi)部機構(gòu)進行重組。歸納起來，可將部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)劃分為5種模式（為比較方便起見，下面主要以農(nóng)業(yè)部門為例來說明問題）。
　　1.政策局+執(zhí)行局模式，以英國為代表
　　這種模式的特點是在部門內(nèi)部分別設立政策局和執(zhí)行局，政策局負責協(xié)助部長制定政策，執(zhí)行局專門負責政策執(zhí)行；執(zhí)行局相對獨立，在人事、經(jīng)費、管理等方面有較大的自主權(quán)和靈活性；部對執(zhí)行局采取“適距控制”， 實行契約管理、績效管理、項目管理。英國是這一模式的代表，澳大利亞、加拿大、丹麥、荷蘭、挪威、瑞典、新加坡等國都有類似的做法。
　　英國政府在20世紀80年代開始在內(nèi)閣各部分設核心政策局與執(zhí)行局。執(zhí)行局相對獨立，有獨立的人事權(quán)、管理權(quán)和財政支配權(quán)，承擔行政管理、提供服務、研究咨詢、市場監(jiān)管等執(zhí)行職能。根據(jù)政府與執(zhí)行局的關(guān)系，執(zhí)行局共有8種組織模式，其中有6種屬于部內(nèi)機構(gòu)，2種屬于“公私合作”、“合同外包”關(guān)系的部外機構(gòu)。2002年英國設有執(zhí)行局127個，工作人員占公務員總數(shù)的78%。［3］以英國的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部為例，目前該部設有6個核心政策局，6個執(zhí)行局和9個執(zhí)行性公共機構(gòu)，屬于部內(nèi)機構(gòu)，另外2個合作機構(gòu)和4個合作伙伴，屬于部外執(zhí)行機構(gòu)（參見圖1）。

圖1   英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部的組織模式
　　資料來源：根據(jù)英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部： Department (including its Executive Agencies) had around 10,000 staff in 2009/10.2012-6-28的資料繪制。

　　瑞典是一個北歐國家，在決策與執(zhí)行分開、設立執(zhí)行機構(gòu)方面有自己的特色。目前瑞典設有10個內(nèi)閣部，每個部平均僅100人左右，規(guī)模很小，主要負責政策制定；同時根據(jù)法律設立了70多個獨立行政機構(gòu)，分別隸屬各個部，專門負責政策執(zhí)行。如瑞典的農(nóng)業(yè)、食品和消費事務部，設有農(nóng)業(yè)局、國家食品局、國家漁業(yè)局、消費者投訴局等近20個獨立執(zhí)行機構(gòu)。
　　新加坡借鑒英國決策與執(zhí)行的做法，內(nèi)閣部的規(guī)模不大，約200-300人，部的內(nèi)設司局負責政策制定，同時將承擔服務、研究、咨詢、監(jiān)管等職能，但又不適合完全采取民營方式管理的公共機構(gòu)，通過國會立法設立獨立的法定機構(gòu)。法定機構(gòu)歸屬各內(nèi)閣部門領(lǐng)導，負責執(zhí)行和落實政府的決策，在業(yè)務、人事、財務等方面享有自主權(quán)，具有獨立法人資格，在性質(zhì)和業(yè)務上屬于半官方的公共部門，相當于英國部內(nèi)的公共機構(gòu)，如歸口交通部的法定機構(gòu)有民航局、路陸交通管理局、港務局、巴士服務局、公共交通理事會等；歸口教育部的法定機構(gòu)有新加坡國立大學、國立教育學院、科學館管理局等。
　　上述模式使部門執(zhí)行機構(gòu)設置獨立化、多樣化，一方面有利于提高政策執(zhí)行的效率，分解大部門的權(quán)力，在決策和執(zhí)行機構(gòu)之間形成一定的制衡關(guān)系，防止某些大部過于集權(quán)而產(chǎn)生的弊端；另一方面也出現(xiàn)了一些新的問題，如執(zhí)行成本的提高，部長責任的淡化，大量、分散和契約式管理的執(zhí)行機構(gòu)，使部本身出現(xiàn)“空心化”、政策執(zhí)行“碎片化”等情況。［4］國外有學者質(zhì)疑，試圖把決策與執(zhí)行分開可能過于理想化。［5］對此，一些國家強調(diào)建立“協(xié)同政府”、“整體政府”，作為應對之策。
　　2. 職能司局+獨立行政機構(gòu)模式，以德法為代表
　　這種模式的特點是延用傳統(tǒng)科層的組織模式，在各部內(nèi)仍設立職能司局作為骨干框架，同時由直屬的獨立行政機構(gòu)，或者由歸口管理的獨立行政機構(gòu)，負責相關(guān)政策法律的執(zhí)行。獨立行政機構(gòu)一般依法設立，由部長直接領(lǐng)導或節(jié)制，人員屬公務員體系，可相對獨立地開展工作。部屬獨立行政機構(gòu)，只負責某個方面的政策法律執(zhí)行，部門決策并不是完全靠獨立行政機構(gòu)來執(zhí)行。
　　德國的做法是通過國會立法，設立聯(lián)邦行政機構(gòu)，又稱直屬機構(gòu)，分屬聯(lián)邦各部領(lǐng)導和監(jiān)督，但相對獨立，在聯(lián)邦范圍履行法律賦予的職責，如歸屬內(nèi)政部領(lǐng)導的有聯(lián)邦刑事警察局、聯(lián)邦統(tǒng)計局等17個聯(lián)邦行政機構(gòu)，歸屬消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導的有聯(lián)邦農(nóng)業(yè)和食品安全局等15個直屬機構(gòu)（參見圖2）。
　　法國的做法是在內(nèi)閣各部之下設立獨立行政機構(gòu)，專門負責政策執(zhí)行，如法國經(jīng)濟財政和工業(yè)部之下，設有國家食品監(jiān)督局、商業(yè)競爭局、消費者協(xié)會。保險監(jiān)督委員會等20多個獨立行政機構(gòu)，負責管理相關(guān)事務。

圖2  德國消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部的組織模式
　　資料來源：根據(jù)中央編辦事業(yè)發(fā)展中心等編著.世界百國政府機構(gòu)概覽［M］.北京：北京出版社，2006，，546、551、552等資料繪制。

　　3.職能司局+相對獨立模式，以美國為代表
　　這種模式的特點是內(nèi)閣各部由內(nèi)設職能司局組成，但在實際上許多職能局是相對獨立的，不僅具有行政許可權(quán)和執(zhí)法權(quán)，而且形式上獨立對外開展工作，從事行政管理和提供服務工作，地位和功能相當于英國的執(zhí)行局。例如，美國國土安全部整合進來的移民歸化局、海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)總署、聯(lián)邦緊急事務管理署等機構(gòu)，都有很大的獨立性，主要從事執(zhí)行性、管理性工作。美國農(nóng)業(yè)部共設20多個內(nèi)設司局，其中許多職能局是相對獨立的，主要承擔執(zhí)行職能，并在地方設派出機構(gòu)。

圖3  美國農(nóng)業(yè)部的組織模式

　　與其他國家不同，美國在15個內(nèi)閣部之外，目前還設有50多個獨立機構(gòu)，地位和作用往往與內(nèi)閣部不相上下。這些獨立機構(gòu)由立法機關(guān)設立，履行法定職責，有獨立的法律地位，具有規(guī)制、執(zhí)法、裁決等權(quán)限，如聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦證券交易委員會、國家仲裁委員會等。這些獨立機構(gòu)不在大部體制之內(nèi)，但與內(nèi)閣各部分工合作，有的受總統(tǒng)領(lǐng)導，如與農(nóng)業(yè)部工作相關(guān)的獨立機構(gòu)如圖3所示。其他國家，如法國、新加坡等國，也在內(nèi)閣部之外有類似的獨立機構(gòu)。
　　4.職能司局+外局+獨立行政法人模式，以日本為代表
　　這種模式的特點是在內(nèi)閣各部內(nèi)設立職能司局，同時設有部屬外局或者獨立行政法人，設置部門機構(gòu)多樣化。部屬外局是部的職能機構(gòu)，相對獨立，但受部的領(lǐng)導。獨立行政法人是內(nèi)閣部設立的具有獨立法人地位的公共機構(gòu)（相當于中國部委的直屬事業(yè)單位）。獨立行政法人與英國部內(nèi)的公共機構(gòu)、新加坡的法定機構(gòu)相比，在性質(zhì)和地位上大體相似，區(qū)別在于主要承擔研究、咨詢、技術(shù)、服務等職能工作，不包括行政、監(jiān)管方面的機構(gòu)。

 

圖4 日本農(nóng)林水產(chǎn)省的組織模式

資料來源：根據(jù)日本總務省行政管理局.行政機構(gòu)圖[R].東京：總務省行政管理局.平成14年，155-167；《內(nèi)閣制度概要》，日本政府網(wǎng)的資料繪制。

　　目前，日本內(nèi)閣各部大都包括4類機構(gòu)：職能司局、部屬外局、獨立行政法人和地方派出機構(gòu)。日本的部屬外局稱“廳”，類似我國部委管理的國家局。在2001年大部制改革中，日本將一些業(yè)務上相對獨立的機構(gòu)直接轉(zhuǎn)為省內(nèi)的廳，在1府11省中有8個設廳，共設15個廳，又稱“省廳制”，主要特征有：一是廳可相對獨立地負責某個方面的事務，地位高于內(nèi)設司局半格，廳下設部和課兩級，內(nèi)設局只設課一級；二是廳具有一定的許可權(quán)、調(diào)查權(quán)和執(zhí)法權(quán)；三是可以廳的名義直接對外。
　　日本的獨立行政法人，是仿效英國的做法，將那些已無必要由政府直接管理、但又不能完全交由民間機構(gòu)實施的公共事務和事業(yè)，以立法方式將相關(guān)機構(gòu)的目的、任務和業(yè)務范圍做出明確規(guī)定，授予其獨立法人資格和充分的自主權(quán)，成為獨立行政法人，依然隸屬于各個省廳。據(jù)日本總務省的統(tǒng)計，2003-2004年間共有98個政府機關(guān)單位轉(zhuǎn)為獨立行政法人。
　　以日本政府的農(nóng)林水產(chǎn)省為例，該省共設5個職能司局，3個部屬外局（廳），6個獨立行政法人以及地方派出機構(gòu)。
　　5.職能司局+地方派出機構(gòu)模式，以發(fā)達國家為代表
　　在發(fā)達國家，中央和地方職能有比較明確的劃分，中央政府各部大多都在地方設有垂直領(lǐng)導的派出機構(gòu)或分支機構(gòu)，有些按行政區(qū)劃設置，有些則跨行政區(qū)域設置，機構(gòu)、編制和經(jīng)費預算都列入中央部門序列，屬于中央部門體系的組成部分，如法國農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部在22個大區(qū)均設有派駐機構(gòu)，日本農(nóng)林水產(chǎn)省在地方設有7個地方農(nóng)政局（參見圖4），美國農(nóng)業(yè)部以及一些內(nèi)設司局在地方也設派出機構(gòu)（參見圖3）。部門派出機構(gòu)的職能，是在地方執(zhí)行或督促地方執(zhí)行中央決策，形成中央部門決策、派出機構(gòu)在地方執(zhí)行的關(guān)系。
　　四、幾點結(jié)論
　　通過對國外大部制的梳理和比較可以發(fā)現(xiàn)：
　　1.大部制具有明顯的比較優(yōu)勢。相對于分設較細的“小部制”而言，大部制具有職能統(tǒng)一、部門精干、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、運行高效的特點，可避免傳統(tǒng)機構(gòu)設置方式的弊端，更加適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。作為一種政府組織模式，目前發(fā)達國家普遍實行大部制，有的轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家也采取大部制。
　　2.通過機構(gòu)整合組建大部門有一定的規(guī)律可循，一是先在同領(lǐng)域整合，后向跨領(lǐng)域整合擴展。二是政務類部門多為同領(lǐng)域的大部門，經(jīng)濟和社會類部門多為跨領(lǐng)域的大部門。三是大部門組合沒有一定之規(guī)，職能相融才是關(guān)鍵�？偟膩砜矗块T的大與小，多與少，合與分，都是形式，各國有自己的選擇，而建立精干高效政府，提高效能，更好地為公眾服務，才是核心和目的。
　　3.部門內(nèi)部機構(gòu)整合是大部制改革的重要內(nèi)容和配套措施。國外的流行趨勢，是實行決策與執(zhí)行相對分開，設立各種形式的執(zhí)行機構(gòu)。這些不同模式，都從某個方面或某種程度上實現(xiàn)了決策與執(zhí)行分開，但目的不是為了決策與執(zhí)行機構(gòu)之間的相互制約，也不是為了削減部門規(guī)�；蚓喨藛T，盡管可能產(chǎn)生這樣的實際效果，而是為了提高政策執(zhí)行和服務提供的效能。

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　�。ㄗ髡撸褐袊姓芾韺W會副秘書長、研究員，北京100017）

The Summarization and Reference of Foreign Super-Ministry System
Shen Ronghua

　�。跘bstract］The Super-Ministry System is popularly adopted by the market-economic developed countries as a government model and has obvious comparative advantages, comparing with the traditional 'Small-Ministry System'. The general rules of foreign forming super ministry include: from the beginning to integrate in the same field and then expand integration near the areas，the government-affairs departments of cabinet are mostly large ministries in the same area and the economic and social departments of cabinet are mostly large ministries in across-area, there is no uniform model to form a large ministry, and the key is mutual mergence between functions. Optimizing the internal agencies of a ministry is an important part of the super -ministry reform. The trends are to separate decision-making and execution, set up different kinds of executive agencies, which could be divided into five kinds of patterns.
　�。跭ey words］Super-Ministry System, foreign experiences, agency integration, separate decision-making and execution
　�。跘uthor］Shen Ronghua is Deputy Secretary General and Senior Researcher at Chinese Public Administration Society. Beijing 100017

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本文編號：153051