本文關(guān)鍵詞：有效的政府與民主，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

有效的政府與民主

作者：佚名編輯：studa9ngns

    【內(nèi)容提要】為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國(guó)家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅(jiān)持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題答案在于，這些國(guó)家目前迫切需要一個(gè)緊湊而有效的政府。本文第一部分旨在重新闡述民主的概念；第二部分主要論述政府有效性的概念。除對(duì)政府作出定義之外，力求闡明一個(gè)有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對(duì)各個(gè)國(guó)家的政府有效性進(jìn)行比較提供一個(gè)框架；第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個(gè)有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去；基于一個(gè)有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過渡與強(qiáng)化過程中有利和不利情況的假設(shè)；最后部分是一個(gè)簡(jiǎn)短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點(diǎn)是：如果不能建立在政府機(jī)構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。對(duì)于那些民主改革者來說，無論是有意還是無意地在民主化的進(jìn)程中破壞或削弱政府機(jī)構(gòu)的作用都無異于"自殺"，尤其是在那些政府根本不存在或極端脆弱以至于無法實(shí)行民主化的國(guó)家中更是如此。當(dāng)然，在民主過渡期間，行使政府權(quán)力的方式必須改變，但政府權(quán)力本身卻不應(yīng)被削弱。民主改革者不應(yīng)一味地試圖限制政府的權(quán)力，而是應(yīng)該更加努力地在原來屬于空白的領(lǐng)域建立起新的全國(guó)性政府機(jī)構(gòu)，在原來薄弱的部門進(jìn)一步加強(qiáng)政府能力。

    引言

    20世紀(jì)80年代末和90年代初，當(dāng)?shù)谌蚊裰骰顺保℉untington 1991）開始從歐洲南部和拉丁美洲向東亞、東歐、蘇聯(lián)、撒哈拉以南以及其他地區(qū)蔓延時(shí)，許多人曾一度對(duì)涌動(dòng)著的"世界性民主革命"浪潮的前景感到非常樂觀�，F(xiàn)在，十年過去了，這種樂觀主義已經(jīng)有點(diǎn)明日黃花的味道。盡管美國(guó)政府一直在宣稱"民主政治贏得了最后的勝利"1，但那些曾努力估價(jià)第三次浪潮作用的人卻認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)并不像人們?cè)?jīng)期望的那般美好。在20世紀(jì)90年代初似乎日益擺脫了集權(quán)統(tǒng)治的近100個(gè)國(guó)家中，目前只有不到20個(gè)國(guó)家"明顯地有望實(shí)現(xiàn)日漸成熟、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主制度"（Carothers 2002）。除十?dāng)?shù)個(gè)國(guó)家遭受了"民主崩潰"或"民主倒退"（如巴基斯坦、肯尼亞、黎巴嫩、萊索托、尼日爾、秘魯、塞拉利昂、贊比亞以及幾個(gè)后蘇聯(lián)國(guó)家）之外，大多數(shù)的過渡政府似乎都處于戴蒙德所稱的"過渡區(qū)"（Diamond 1999b）或卡羅瑟斯所說的"灰區(qū)"（Carothers 2000）。由于介于完全的獨(dú)裁專制與穩(wěn)固的民主制度之間，這一類的政治體制近來貼上了各種各樣的新標(biāo)簽，如"準(zhǔn)民主"、"形式民主"、"選舉民主"、"表面民主"、"假民主"、"弱民主"、"部分民主"、"虛擬民主"（Collier & Levitsky 1997），"非自由民主"（Zakaria 1997）以及"不穩(wěn)定民主"（Rose & Shin 2001）等等。然而，無論加上什么樣的限制性形容詞來強(qiáng)調(diào)這些體制的特點(diǎn)，都只會(huì)造成誤導(dǎo)，因?yàn)樗鼈兇蠖鄶?shù)根本就算不上是什么民主。

    為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國(guó)家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅(jiān)持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題的標(biāo)準(zhǔn)答案通常指的是作為成功地邁入穩(wěn)定的民主道路的前提的三個(gè)關(guān)鍵參數(shù)，即相當(dāng)高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（與之相聯(lián)系的是諸如高生活水準(zhǔn)、高文化程度和龐大而穩(wěn)定的中產(chǎn)階級(jí)等調(diào)整參數(shù)）（Lipset 1959； Fukuyama 1993, Barro 1999; Przeworski et al. 2000）、充滿活力的國(guó)民社會(huì)（Putnam 1993; Linz & Stepan 1996）2和強(qiáng)烈雄厚的國(guó)民文化（Almond & Verba 1963; Inglehart 1997; Diamond 1999）。毫無疑問，這些參數(shù)實(shí)際上表征了舊式、穩(wěn)定的民主制度的特點(diǎn)，但一般而言也正是大多數(shù)過渡國(guó)家所缺乏的。當(dāng)然，第三次浪潮所波及的絕大多數(shù)國(guó)家所缺乏的并不僅僅是這些東西。這些國(guó)家目前迫切需要的另一樣?xùn)|西似乎是一個(gè)緊湊而有效的政府。

    在曾經(jīng)屬于前蘇聯(lián)和前南斯拉夫的大多數(shù)國(guó)家中，在開始過渡之前根本就沒有國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)。因而它們?cè)讷@得獨(dú)立之后，必須要從頭開始，首先克服組建政府方面的困難。目前，這些國(guó)家正在艱難地前進(jìn)。對(duì)于非洲撒哈拉以南的廣大地區(qū)來說，雖然那里的國(guó)家都有現(xiàn)成的政府，但卻往往是松散的、無用的和不穩(wěn)定的。拉丁美洲國(guó)家的狀況也好不了多少。它們大多數(shù)雖然名義上已經(jīng)進(jìn)入了既定的民主過渡階段，但"政府機(jī)構(gòu)卻依舊深深地刻著長(zhǎng)期履職不力的糟糕印跡"（Carothers 2002）。在第三世界的其他各國(guó)，擺脫集權(quán)統(tǒng)治的過渡運(yùn)動(dòng)往往表現(xiàn)為一種極端脆弱的政府結(jié)構(gòu)，不可能解決社會(huì)所面臨的從控制犯罪和腐敗到提供基礎(chǔ)公共設(shè)施（如健康、教育和社會(huì)保障）等一系列主要問題。幾乎所有政府不謀其政的國(guó)家都陷入了"灰區(qū)"之中，正在經(jīng)歷著"無效的多元化"或"一元化權(quán)力政治"（Carothers 2002）綜合征。有意思的是，在第三次浪潮波及的國(guó)家中，正是那些似乎并未將其政府建設(shè)視為一項(xiàng)主要迫切任務(wù)的國(guó)家，其民主進(jìn)程反而取得了很大的進(jìn)展。它們主要是南歐和中歐以及波羅的海地區(qū)的一些國(guó)家，當(dāng)然還有南美和東亞的幾個(gè)國(guó)家。這些國(guó)家是：西班牙、葡萄牙、希臘、波蘭、匈牙利、捷克共和國(guó)、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、烏拉圭、智利和韓國(guó)等（Linz & Stepan 1996；Carothers 2002）。

    這一研究成果與對(duì)于20世紀(jì)80年代末和90年代初風(fēng)行全世界的民主過渡浪潮產(chǎn)生的錯(cuò)覺形成了強(qiáng)烈的反差。在當(dāng)時(shí)，人們普遍認(rèn)為，民主意味著小政府，所以民主與政府是互相對(duì)立的兩個(gè)方面。既然政府被視為政治開明的障礙，那么所謂民主化必然導(dǎo)致"非政府化"。為了提高民主繼續(xù)存在的可能性，人們廣泛地認(rèn)為應(yīng)該削弱而不是加強(qiáng)政府的能力。所以，在世界上的許多地方，在國(guó)內(nèi)改革家與國(guó)際倡導(dǎo)者兩股力量的推動(dòng)下，民主化的發(fā)端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制結(jié)構(gòu)和降低政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的程度。只是在經(jīng)過了十年的"縮小政府"實(shí)驗(yàn)之后，越來越多的改革家才逐漸認(rèn)識(shí)到擁有一個(gè)精干的政府的極端重要性。如果想要使民主有效地發(fā)揮作用并使這種作用得到鞏固，僅僅有一個(gè)最小的政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的（Grindle 1997）。

    同樣地，過渡理論在重新認(rèn)識(shí)政府之前也走過了一段彎路。在一開始，對(duì)第三次民主化的研究幾乎完全忽視了政府的作用。當(dāng)時(shí)研究的焦點(diǎn)主要集中在如下一些方面，如怎樣才能培育出一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)民社會(huì)，怎樣讓競(jìng)選制度化，何種形式的立法-行政關(guān)系更為理想，等等。而對(duì)于建立一個(gè)有效的政府，則或者看成是順理成章之事，或者認(rèn)為是毫無意義之舉。然而，隨著時(shí)間的推移，具有民主意識(shí)的學(xué)者越來越認(rèn)識(shí)到，在第三次浪潮波及的許多國(guó)家里，有某些東西被丟掉了。到底是什么東西呢？"簡(jiǎn)而言之，就是現(xiàn)代政府的基本機(jī)構(gòu)。"（丁學(xué)良 2000；Rose & Shin 2001）O'Donnell(1992)第一個(gè)提醒我們，民主化的進(jìn)程取決于政府機(jī)構(gòu)的活力和有效性。后來在20世紀(jì)90年代中期，Przeworski（1995）以及Linz & Stepan（1996）都得出了同樣的結(jié)論：沒有一個(gè)有效的政府，就不可能有民主。如今，有越來越多的學(xué)者贊成擁有一個(gè)有效的政府是民主的前提條件這樣一種觀點(diǎn)（Rose & Shin 2001; Carothers 2002）。對(duì)于那些研究非洲(du Toit 1995; Mengisterab & Daddieh 1999)和前蘇聯(lián)各加盟共和國(guó)(Holmes 1997; Kuzio, Kravchuk & D'Anieri 1999; Sperling 2000; Kopecky & Mudde 2000)的學(xué)者來說，就更堅(jiān)持這種說法。

    盡管就有效的政府機(jī)構(gòu)對(duì)于成功的民主過渡與強(qiáng)化的必要性已經(jīng)開始形成新的理論，但對(duì)兩者之間的確切聯(lián)系尚未進(jìn)行系統(tǒng)的研究，所以許多關(guān)鍵性的問題仍然沒有明確的答案。開展本課題研究的目的就是要填補(bǔ)這一空白。本文的具體內(nèi)容如下：第一部分旨在重新闡述民主的概念。鑒于大多數(shù)人將民主定義為一種政治體制，所以這一部分主要強(qiáng)調(diào)它也是一種公共權(quán)力的形式。這樣一來，它就需要擁有Michael Mann所稱的"基本權(quán)力"（Mann 1993: 59-61）。第二部分主要論述政府有效性的概念。除對(duì)政府作出定義之外，力求闡明一個(gè)有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對(duì)各個(gè)國(guó)家的政府有效性進(jìn)行比較提供一個(gè)框架。第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個(gè)有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去�；谝粋�(gè)有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過渡與強(qiáng)化過程中有利和不利情況的假設(shè)。最后部分是一個(gè)簡(jiǎn)短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點(diǎn)是：如果不能建立在政府機(jī)構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。3

    一． 民主

    1． 作為一種政治體制的民主

    民主是一種政治體制。區(qū)別民主與其他各種形式的非民主政治體制的關(guān)鍵在于，民主使得人民能夠安排權(quán)力關(guān)系并因此而控制著統(tǒng)治者，而其他體制卻做不到這一點(diǎn)（Shapiro 2001）。420世紀(jì)最具影響力的研究權(quán)力關(guān)系的民主管理的方法是由Schumpeter(1942)開創(chuàng)的。根據(jù)Schumpeter的觀點(diǎn)，民主是一種"為作出政治決策而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)管理，在這個(gè)過程中，個(gè)體獲得了通過為人民參加選舉而競(jìng)爭(zhēng)作出決定的權(quán)力"（1942：269）。在這樣一種政治體制下，統(tǒng)治者受到公民的制約而必須為他們?cè)诠差I(lǐng)域的行為負(fù)責(zé)，但這種制約并非靠直接介入決策過程，而是間接地通過與他們當(dāng)選代表的競(jìng)爭(zhēng)與合作完成的（Schmitter & Karl 1993）。

    作為一種安排權(quán)力關(guān)系的手段，最低限度的民主必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件，即Dahl所稱的"廣泛參與"和"公開競(jìng)爭(zhēng)"。前者指的是參與程度，或者更準(zhǔn)確地說，實(shí)際上是指所有成人參加選舉和競(jìng)爭(zhēng)職位的權(quán)利。后者則指的是反對(duì)的權(quán)利，即為那些受到政府政策不利影響的人發(fā)表合理的反對(duì)意見提供一種制度化的渠道。如果一種政治體制不能同時(shí)具有參與的廣泛性與政治競(jìng)爭(zhēng)性，就不能稱之為民主。例如，到18世紀(jì)末，英國(guó)雖然早已擁有一個(gè)高度發(fā)達(dá)的公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但卻只允許人口中的極少數(shù)人參與政治競(jìng)爭(zhēng)。因此，盡管出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)多元化，卻仍然不能稱19世紀(jì)的英國(guó)為民主社會(huì)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)被普遍視為民主制度不可爭(zhēng)辯的前提的"一人一票制"并未能實(shí)現(xiàn)。在20世紀(jì)開始之前，即所有成年公民被賦予選舉權(quán)并"有權(quán)在同一個(gè)基本平等的平臺(tái)上參與控制和評(píng)判政府行為"（Dahl 1971:4）之前，英國(guó)還算不上是一個(gè)現(xiàn)代的政治民主國(guó)家。幾乎所有的西方民主國(guó)家都重復(fù)了這條"先公開競(jìng)爭(zhēng)而后公眾參與"的民主之路。反過來說，在某些政治體制下，雖然也允許甚至有時(shí)還要求人民參與政治，但卻剝奪了他們反對(duì)政府政策的權(quán)利。這樣的體制同樣是不民主的，因?yàn)槿绻麤]有合理的反對(duì)意見，人民就不可能控制和評(píng)判政府的行為。只有當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和參與兩方面結(jié)合起來時(shí)，人民才能真正地?cái)[脫統(tǒng)治。那么，這樣的體制才稱得上民主。

    2． 作為一種管理形式的民主

    大多數(shù)學(xué)者將民主僅僅定義為一種政治體制。我們認(rèn)為有必要強(qiáng)調(diào)的是，民主也是一種政府管理的形式。民主之所以不同于其他的體制形式，就在于其獨(dú)特的管理方式，但是正如Bagehot (1949:3-4)所指出的那樣，每一種政治體制必須獲得權(quán)力，然后運(yùn)用權(quán)力。換句話說，"必須先有權(quán)力，然后才談得上對(duì)它進(jìn)行限制"（Huntington 1968:8）。如果一個(gè)政府不能履行基本的政府職能，那么不論它采取何種形式，這個(gè)國(guó)家的人民都不可能從中受益。從這種意義上說，"與政府有關(guān)的問題在邏輯上要優(yōu)先于政治體制方面的問題"（Przeworski 1995: 13）。沒有一個(gè)有效的政府，任何民主都是毫無意義的(Linz & Stepan 1996:17)。

    政治體制與政府的分離使我們能夠?qū)⒚裰鞯母拍铌U述為一種民主制度和政府機(jī)構(gòu)的混合物（Rose & Shin 2001）。前者指的是與民主表現(xiàn)形式的四個(gè)階段即投票前、投票、投票后和選舉過程（Shapiro 2001）有關(guān)的制度。更詳細(xì)地說，民主制度包括與公民權(quán)相聯(lián)系的一系列權(quán)利與義務(wù)、利害關(guān)系的組織方法、選舉制度、權(quán)力分配和監(jiān)管的安排，等等。民主制度獨(dú)特的核心任務(wù)就是限制權(quán)力（Przeworski 1995）。至于政府機(jī)構(gòu)，我們將在下文中討論。在這里先說明一點(diǎn)，即政府機(jī)構(gòu)的主要目的就是賦予政府以權(quán)威，并因此而使政府能夠進(jìn)行統(tǒng)治。

    在文學(xué)作品中，民主化往往被描述為政治體制演化的過程，主要談?wù)摰氖侵贫然?jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)生，以及如何將競(jìng)爭(zhēng)的參與范圍擴(kuò)大到曾經(jīng)被排擠在政治生活之外的群體。將民主同時(shí)概念化為一種政治體制和一種管理形式更加清楚地凸顯出所謂民主化的真正含義。從這個(gè)角度來講，民主化包含了兩個(gè)獨(dú)立的過程：從一個(gè)非民主的政治體制向相對(duì)民主的政治體制的過渡過程和政府建設(shè)或重建的過程（Rose, 333）。同樣地，民主強(qiáng)化的概念也需要重新予以考慮。除了"常規(guī)性"的民主做法和內(nèi)在化的民主價(jià)值(Linz & Stepan 1996：5)之外，一種強(qiáng)化的民主制度還必須能夠有效地統(tǒng)治自身要求擁有主權(quán)的全部領(lǐng)土。因此，政府建設(shè)（重建）應(yīng)該是整個(gè)民主化和民主強(qiáng)化過程中的一項(xiàng)必不可少的任務(wù)。對(duì)于第三次浪潮波及的國(guó)家而言，在過渡期間破壞或削弱基本的政府權(quán)力決非明智之舉。無論何時(shí)何地，一旦政府的效力受到懷疑，一場(chǎng)管理危機(jī)便在所難免；而如果不能得到及時(shí)解決，這種管理危機(jī)可能最終演變?yōu)槊裰魑C(jī)。

    二． 政府的有效性

    由于政府的有效性對(duì)民主的過渡與強(qiáng)化至關(guān)重要，所以我們專門在這一部分中詳細(xì)討論這一問題。

    何謂政府？按照Weber的理論，政府可以定義為對(duì)力量的合法使用實(shí)施壟斷并在一定的領(lǐng)土內(nèi)制定規(guī)則的一套機(jī)構(gòu)。對(duì)物質(zhì)力量的壟斷無疑是政府賴以存在的真正基礎(chǔ)，從而賦予政府作出權(quán)威的約束性規(guī)定以及履行其他職能的權(quán)力。5如果沒有權(quán)力，任何政府都不可能是有效的。

    當(dāng)然，權(quán)力具有許多表現(xiàn)形式。如果追隨Mann(1993)的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為有必要區(qū)分兩種類型的政府權(quán)力：專制權(quán)力和基本權(quán)力。前者指的是政府精英"無須同國(guó)民社會(huì)群體進(jìn)行正常的協(xié)商"（ Mann 1993：59）就可以實(shí)施的權(quán)力。政府的專制權(quán)力以其強(qiáng)制程度和廣泛性來衡量。這種權(quán)力非常寬泛，并且在非民主環(huán)境下有時(shí)難以節(jié)制，但是在民主制度下，它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面，基本權(quán)力則以其有效性來衡量。根據(jù)Mann的定義，"基本權(quán)力指的是政府實(shí)際上能夠深入于國(guó)民社會(huì)并在整個(gè)管轄領(lǐng)域內(nèi)合理地貫徹其政治決定的能力"（Mann 1986：114）。在今天西方的民主國(guó)家中，我們可以看到這種基本權(quán)力最為強(qiáng)大的政府，其深入日常生活的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了歷史上任何國(guó)家和當(dāng)代第三世界國(guó)家的政府。其他時(shí)代和其他地區(qū)的政府相比之下或許更專制和無情一些，但它們也往往在深入人民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活方面遇到巨大的困難。不過，在西方民主國(guó)家中，政府的基本權(quán)力幾乎無處不在，以至于那里的公民甚至難以找到"一塊現(xiàn)代政府的基本權(quán)力未曾觸及的隱匿之地"（Mann 1986：114）。

    就分析而言，專制權(quán)力與基本權(quán)力分屬于兩個(gè)獨(dú)立的政府權(quán)力范疇。前者規(guī)定了政府的性質(zhì)（政治體制），而后者則制約著政府的能力和有效性。根據(jù)定義，民主化勢(shì)必削弱政府的專制權(quán)力，但在這個(gè)過程中，同時(shí)間接地破壞政府的基本權(quán)力卻是不明智的。一個(gè)缺少?gòu)?qiáng)制的政府并不等于就是一個(gè)缺少效力的政府。甚至也可以這樣來論證：民主政府或許需要比其他政府形式更多的基本權(quán)力，以保證有效地、高能地和持續(xù)地發(fā)揮作用。

    凡基本權(quán)力明顯缺乏的政府，必須著力于建設(shè)其基本政府機(jī)構(gòu)并強(qiáng)化其運(yùn)作能力。文學(xué)作品中談到政府時(shí)，"政府建設(shè)"往往被模糊地描述為一個(gè)政府積累權(quán)力的過程。按照我們的理解，所謂政府建設(shè)，應(yīng)該僅僅指的是積累基本權(quán)力，而不是專制權(quán)力。

    如上所述引出了本文的兩個(gè)根本問題：一個(gè)政府必須具有哪些特定的基本權(quán)力才是有效的？為什么一個(gè)有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件？盡管越來越多的證據(jù)表明，政府的有效性是民主的基礎(chǔ)，但就我們所知，這些問題并沒有得到系統(tǒng)的研究。本部分的以下內(nèi)容旨在回答第一個(gè)問題，而第三個(gè)問題則留待下一部分討論。

    隨著政府活動(dòng)范圍的日益擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的不斷增長(zhǎng)，所謂政府的有效性顯然是一種復(fù)雜的、多元的現(xiàn)象。任何一個(gè)單一的指標(biāo)都似乎無法涵蓋政府有效性的所有方面。因此，我們需要列明某些關(guān)鍵的政府職能，并通過政府的履職能力來測(cè)定各種不同政府的有效性。我們認(rèn)為，有效的政府有能力履行的六項(xiàng)最重要的職能是（Pye 1966; Binder et al. 1971; Grew 1978）：

    （1）對(duì)暴力的合法使用實(shí)施壟斷
    （2）提取資源
    （3）塑造民族統(tǒng)一性和動(dòng)員群眾
    （4）調(diào)控社會(huì)和經(jīng)濟(jì)
    （5）維持政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部凝聚力
    （6）重新分配資源

    前兩項(xiàng)職能適用于任何政府，包括前現(xiàn)代時(shí)期的政府。根據(jù)Weber的理論，只要還有個(gè)體或群體通過使用或威脅使用物質(zhì)力量追求其利益，政治權(quán)力就會(huì)存在。但是，直到有一個(gè)政治組織能夠壟斷物質(zhì)力量的合法使用以便在一既定的領(lǐng)土上貫徹其命令之后，歷史上才出現(xiàn)了政府。甚至前現(xiàn)代時(shí)期的政府也是通過建立起常規(guī)軍隊(duì)和賦稅制度來表征的（Weber 1978I:54-56）。后四項(xiàng)職能是現(xiàn)代統(tǒng)一民族國(guó)家的特點(diǎn)，即增加了更廣泛意義上的"常規(guī)性、標(biāo)準(zhǔn)化、合理化機(jī)構(gòu)"，不僅能夠?qū)ζ涔穸夷軌蛟诤艽蟮某潭壬蠈?duì)其管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的所有行為行使職權(quán)（Mann 1993:56）。

    如果一個(gè)政府能夠順利地履行如上所有的職能，我們便稱它是一個(gè)有效的政府；如果一個(gè)政府僅能履行其中的某些職能，我們稱它是一個(gè)無能的政府；而如果一個(gè)政府根本不能履行其中的任何職能，我們則可以合理地稱它是一個(gè)失敗的政府。通過對(duì)照有效的政府與無能的政府或完全失敗的政府之間各自不同的特征，我們就能夠確定一個(gè)有效的政府必須具備的根本的基礎(chǔ)性權(quán)力。盡管有效政府的具體表現(xiàn)形式在各個(gè)國(guó)家之間可能有所不同，但它們卻具有某些基本的共性。

    下面就讓我們對(duì)政府的六項(xiàng)能力稍為詳盡地逐一進(jìn)行討論。

    1． 對(duì)暴力的合法使用實(shí)施壟斷的能力

    根據(jù)Weber的定義，一個(gè)國(guó)家存在的基本標(biāo)志就是其國(guó)民政府能否表明在其管轄的領(lǐng)土上實(shí)行力量壟斷的主張。顯而易見，對(duì)政府來說，力量的壟斷只是一種"手段"而不是"目的"。其目的是為了對(duì)付外部對(duì)國(guó)家主權(quán)的威脅和內(nèi)部對(duì)社會(huì)秩序的威脅。為了達(dá)到這一目的，所有的政府都必須建立并部署自己的軍事力量和警察力量，前者主要是為了防御可能的外來侵略，而后者則是為了防止、懲罰非正常行為和鎮(zhèn)壓社會(huì)動(dòng)亂。對(duì)于政府權(quán)力來說，這一類機(jī)構(gòu)是至關(guān)重要的。在這里，我們要強(qiáng)調(diào)維持和發(fā)展一支職業(yè)化的、具有應(yīng)變能力的、樂于奉獻(xiàn)的、紀(jì)律嚴(yán)明的和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的警察隊(duì)伍的重要性。鎮(zhèn)壓式體制通常被稱為"警察國(guó)家"，但這實(shí)際上是一個(gè)錯(cuò)誤的標(biāo)簽。事實(shí)上，警察在總?cè)丝谥械谋壤c自由的程度密切相關(guān)。換句話說，這一比例在所謂的"警察國(guó)家"中往往偏低，而在所謂的"自由國(guó)家"里反而高得多（史天健 2001）。

    顯而易見，如果一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土被外國(guó)軍事力量所瓜分，其政府當(dāng)然不可能再自稱為一個(gè)有效的政府（例如巴勒斯坦）。同樣地，如果幾個(gè)內(nèi)部的敵對(duì)集團(tuán)在一個(gè)國(guó)家中同時(shí)并存，并且各自擁有一定規(guī)模的暴力組織，那么任何一個(gè)集團(tuán)都不可能對(duì)四分五裂的領(lǐng)土實(shí)行永久性的控制。凡是出現(xiàn)這種情況的地方，我們便稱之為"無政府狀態(tài)"（例如阿富汗以及安哥拉等許多非洲國(guó)家）。

    2． 提取資源的能力

    政府對(duì)物質(zhì)力量的壟斷并非"無本生意"。為了實(shí)現(xiàn)壟斷，政府需要"每年從人口的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)品中提取一定的份額"（Poggi 1990: 66）。因此，早在16世紀(jì)，當(dāng)現(xiàn)代統(tǒng)一民族國(guó)家剛剛成形之初，Jean Bodin就已經(jīng)意識(shí)到，"財(cái)政手段是政府的神經(jīng)"(引自Kugler & Domke 1986: 45)。不久之后，Esmund Burke得出了同樣的結(jié)論："政府的稅收就等于政府本身。實(shí)際上政府的一切都依賴于它……"(引自Levi 1988: 122)。

    的確，正如一個(gè)人沒有血液不能存活一樣，一個(gè)政府沒有稅收也不能發(fā)揮作用。正是由于資源的可用性，才使得政府能夠完成其他的使命。從這種意義上說，一個(gè)有效的政府必須具有良好的財(cái)政機(jī)制。說得更明白一些就是，一個(gè)不能生成豐富的資源以實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的政府不可能是有效的政府。反過來說，如果一種政治制度能夠從社會(huì)中提取豐富的資源，然后把這些資源集聚到國(guó)庫(kù)中并用于國(guó)家目的，則它必定是有效的。

    上個(gè)世紀(jì)以來，，政府運(yùn)作的范圍得到了相當(dāng)大的擴(kuò)展。為支撐越來越大的政府，國(guó)家需要開發(fā)生產(chǎn)率更高的提取手段。在過去，政府的收入主要是通過諸如軍事侵略和殖民地冒險(xiǎn)、出售辦公樓、耕地稅、壟斷企業(yè)、社會(huì)捐贈(zèng)甚至利用國(guó)家精英的私人財(cái)富等機(jī)制實(shí)現(xiàn)的（Poggi 1978: 97）。如今，"對(duì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)過程中的各個(gè)不同階段和方面進(jìn)行固定的、非侵犯性稅收"已經(jīng)在很大程度上取代了如上種種效率不高的手段(Poggi 1990: 66)。所以，在西方的民主國(guó)家，政府支出在20世紀(jì)即使不算太高但也提高了3-5倍就是典型的例證（Poggi 1990: 109-110）。目前，這些國(guó)家中的政府支出一般占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1/3-1/2，而西方人也已經(jīng)基本上習(xí)慣了政府的這種高稅收政策。

    在其他地方，政府收稅的能力在國(guó)家之間起伏很大，但普遍都低得很多。在20世紀(jì)50年代對(duì)第三世界國(guó)家進(jìn)行了一系列的個(gè)案研究之后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nicholas Kaldor得出了如下結(jié)論：對(duì)于提高政府的財(cái)政稅收比例問題，并不存在任何內(nèi)在的障礙。然而，出于多方面的原因，發(fā)展中國(guó)家大多沒有采納他的建議（Waldner 1999：45）。所以，很久以前在西方發(fā)明的經(jīng)濟(jì)"良方"在大多數(shù)第三世界國(guó)家中并未得到認(rèn)可。

    3． 塑造民族統(tǒng)一性和動(dòng)員群眾的能力

    在提取資源能力的支撐下，強(qiáng)制能力是政府權(quán)力最基本的內(nèi)容。但是，僅僅通過強(qiáng)制手段來維持國(guó)內(nèi)的和平，其代價(jià)是極其昂貴的。對(duì)于任何政治體制，如果要想有效地運(yùn)作，都必須具有某些共同的特點(diǎn)和共同的價(jià)值，在復(fù)雜多變的社會(huì)中尤其如此。下面首先討論民族統(tǒng)一性的必要性。

    在西方政府發(fā)展的早期階段以及在當(dāng)今的第三世界中，政府是許許多多培養(yǎng)人的忠誠(chéng)的自治權(quán)力中心（家庭、村落、地域、種族集團(tuán)、宗教組織以及政府）之一。因此，政府強(qiáng)制和提取能力的建設(shè)必須要以權(quán)力和國(guó)民建設(shè)的理性化為后盾。前者指的是政治權(quán)力的集中化，即以一種單一的、世俗的、國(guó)家的權(quán)力取代所有傳統(tǒng)的家庭、地域、宗教和種族權(quán)力(Huntington 1966)。后者則意味著"內(nèi)部同一性"（Tilly 1975: 661），即"將人民對(duì)分散的小部落、小村落或地方小'諸侯'的信仰和忠誠(chéng)轉(zhuǎn)移到更大的中央政治系統(tǒng)之上，從而營(yíng)造一種共同的國(guó)民忠誠(chéng)與信仰的文化"(Almond & Powell 1966: 36)。

    形成一種民族統(tǒng)一性是非常重要的。前蘇聯(lián)、前南斯拉夫和捷克斯洛伐克的解體，印度尼西亞、斯里蘭卡以及許多非洲國(guó)家的種族沖突都生動(dòng)地說明，民族統(tǒng)一性的缺失可以產(chǎn)生強(qiáng)大的離心作用。一旦人口中有一股龐大的勢(shì)力發(fā)覺自己在種族、文化、語言或宗教方面與生活在同一片領(lǐng)土上的其他人群截然不同時(shí)，他們就會(huì)發(fā)動(dòng)起來建立自己獨(dú)立的政府或投向其他的政府。

    顯而易見，多種族和多元文化的國(guó)家要想贏得并維持各色人口的忠誠(chéng)往往面臨著更大的困難。但是這一相對(duì)普遍的現(xiàn)象不應(yīng)把我們引向如下的結(jié)論：種族、文化、宗教或語言特性是原始時(shí)代造成的，任何試圖在這種多元社會(huì)中塑造民族統(tǒng)一性的努力因此都注定是徒勞的。事實(shí)上，幾乎所有的國(guó)家都是在復(fù)雜的多元文化、語言、宗教或種族基礎(chǔ)上形成的。在某些國(guó)家（但并非所有國(guó)家）存在著強(qiáng)烈的民族統(tǒng)一性，這一事實(shí)本身就意味著這種統(tǒng)一性是可以改變的。所有國(guó)家都有一種通過教育以及其他的社會(huì)化渠道將一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的人口同化為單一民族的傾向。6因此，對(duì)民族統(tǒng)一性的形成最為恰當(dāng)?shù)睦斫�，�?yīng)該將其視為政府有目的地努力克服社會(huì)中的相異性而得到的成果，當(dāng)然某些外部的歷史事件也可能產(chǎn)生過一定的影響作用。盡管一個(gè)社會(huì)解體之后，那些機(jī)會(huì)主義政治家或許可以通過激化這類矛盾所造成的小插曲去追求其個(gè)人利益，"但這更像是制度上失敗的一種結(jié)果，而不是造成失敗的原因"（Przeworski et al. 1995：21）。

    除了塑造民族統(tǒng)一性之外，政府還要努力塑造其公民的價(jià)值與信仰。之所以這樣做，是為了進(jìn)一步降低統(tǒng)治的成本。Emile Durkheim曾一再?gòu)?qiáng)調(diào)在一個(gè)社會(huì)中形成一套共同價(jià)值和信仰的重要性。他主張，只有當(dāng)社會(huì)中的大多數(shù)成員共同享有這樣一套核心價(jià)值時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)道德上的統(tǒng)一。如果沒有這種道德上的統(tǒng)一，任何制度都遲早會(huì)墮落下去(Durkheim 1951)。（Ritzen）

    把人民引向一套共同核心價(jià)值，這一目標(biāo)可以通過一系列的戰(zhàn)略手段而得以實(shí)現(xiàn)。凡是人民的價(jià)值和信仰與政府的導(dǎo)向相一致或產(chǎn)生共鳴的國(guó)家，其政府往往更注重于維護(hù)和加強(qiáng)社會(huì)的凝聚、尊敬和平和之風(fēng)，以防止出現(xiàn)背離政府的價(jià)值和觀念取向。而一旦政府與社會(huì)的價(jià)值取向相背離，政府就可以運(yùn)用各種手段來改變社會(huì)的價(jià)值和信仰，使之與自身相一致或產(chǎn)生共鳴（Nordinger 1981: 74-117）。并且不僅如此，各國(guó)政府都在努力向兒童灌輸某些價(jià)值和信仰，以便使這些未來的公民更忠心不二和更奉公守法（Creveld 1999: 210-217）。

    一旦政府所擁有的價(jià)值和象征在整個(gè)社會(huì)中成為廣泛認(rèn)可、毫無異議的價(jià)值和象征，那么政府就可以輕而易舉地用這些價(jià)值和象征把自己的權(quán)力行為包裝起來。這樣一來，公民就會(huì)感到有義務(wù)遵守政府的政策（Poggi 1978:101）。

    倘若政府不能塑造出自己的民族統(tǒng)一性并將官方的價(jià)值體系貫徹到群眾中去，則這樣的政府就不可能是有效的。因?yàn)樵谶@樣的情況下，大量的或更多的資源和力量將不得不轉(zhuǎn)過頭來同離心勢(shì)力作斗爭(zhēng)，壓制異端邪說，以及鎮(zhèn)壓敵對(duì)行為。

最新更新

論文摘要 本文在習(xí)慣這一詞語的基礎(chǔ)上，仔細(xì)閱讀了英、德、日、傳統(tǒng)中國(guó)法制度建設(shè)的...論文摘要　非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員是干部隊(duì)伍中的寶貴財(cái)富，但是在實(shí)踐工作當(dāng)中，由于多方面的...論文摘要　實(shí)踐中對(duì)如何把握轉(zhuǎn)制社區(qū)基層組織人員職務(wù)犯罪定性常有爭(zhēng)議，本文嘗試結(jié)合...[全文]2013-06-25

[工程建筑]探析我國(guó)建筑施工技術(shù)論文關(guān)鍵詞：建筑工程　施工技術(shù)　混凝土　低碳建筑 　　論文摘要：隨著改革開放，...【論文關(guān)鍵詞】 建筑工程　事前控制　事中控制　事后控制　質(zhì)量控制 　　【論文摘...論文關(guān)鍵詞：建筑施工　管理職責(zé)分配 　　論文摘 要： 隨著我國(guó)不斷深化建筑施工...摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)物質(zhì)生活和精神娛樂的追求進(jìn)一步提升，對(duì)國(guó)家行政事...[全文]2013-05-29

  本文關(guān)鍵詞：有效的政府與民主，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。