論文摘要 伴隨著信息時(shí)代的到來和建設(shè)法治國家的需要，世界各國先后通過立法的形式確立了政府信息公開的制度，我國也不例外。自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》生效以來，我國在信息公開領(lǐng)域取得了突出的成就，但由于國情的制約和客觀現(xiàn)實(shí)的限制，我國的信息公開制度相較于西方發(fā)達(dá)國家仍存在諸多不足，并有非常大的優(yōu)化空間。本文旨在辯證分析政府信息公開制度實(shí)施的成果和仍存在的不足，并為該制度的進(jìn)一步完善提供切實(shí)可行的建議，以充分發(fā)揮政府信息公開制度對于完善民主政治和建設(shè)法治社會的重要作用。

　　論文關(guān)鍵詞 信息公開  知情權(quán) 政府轉(zhuǎn)型 依法治國

　　一、引言

　　政府信息公開制度，是指通過立法的形式確保公眾能夠方便的獲得政府信息的法律制度。其核心是政府信息，方式是公開。所謂政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。
　　在我國的歷史上，受到“法藏官府，威嚴(yán)莫測”等愚民思想的影響，人民長期不能夠獲得國家治理的有關(guān)信息，在與國家的關(guān)系上始終處于被動接受的地位。1949年新中國建立之后，在憲法層面上確立了人民是國家權(quán)力主體的地位。但是，在事實(shí)層面上，憲法文本所承載的價(jià)值與觀念卻未能得到充分的貫徹;紙面上的憲法與事實(shí)上的憲法沒有重合，人民與政府的關(guān)系并沒有得到真正的改變。公民在長時(shí)間內(nèi)依然不能方便的獲得政府信息。而自2008年5月1日開始，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始施行，從法律層面對政府信息公開進(jìn)行了規(guī)范。該條例實(shí)施以來，政府信息公開的內(nèi)容不斷擴(kuò)大、程序日趨規(guī)范、限制越來越少，法治化逐漸加深。公民的知情權(quán)得到了較好的保護(hù)。但是，縱觀幾年來的“三公經(jīng)費(fèi)公開”、“官員財(cái)產(chǎn)公開”、“博士申請公開武媚娘剪胸依據(jù)”等社會熱點(diǎn)事件和腐敗頻發(fā)、政府權(quán)威下降的現(xiàn)實(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，目前的政府信息公開制度在實(shí)踐中不能夠滿足公民日益增長的訴求，這一制度仍有進(jìn)一步研究和完善的必要。

　　二、我國政府信息公開制度取得的成就

　�。ㄒ唬┱畔⒐_制度逐步走上法治化
　　在1987年，中共十三大的報(bào)告首次提到政府信息公開，在此后的一段時(shí)間內(nèi)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼刊發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》、《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》、《全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要》、《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》等通知，標(biāo)志著我國的政府信息公開日趨規(guī)范，而2007年通過、2008年5月1日正式生效的《條例》更是使信息公開的建設(shè)達(dá)到高潮，信息公開的主體、范圍、程序、監(jiān)督和救濟(jì)措施都有了明確的規(guī)定，公民的知情權(quán)有了更好的保障。政府信息公開從單方面的恩賜變成了申請人的權(quán)利。政府再也不能隨意縮小信息公開的范圍、更不能沒有任何理由的拒絕公開信息，否則公民便可以依據(jù)《條例》的規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)。可見，我國的政府信息公開制度的發(fā)展，總體體現(xiàn)出法治化程度逐漸加深的特點(diǎn)，是否公開、公開多少再不是由政府單方面決定。
　　（二）政府信息公開方式多樣，成效顯著
　　在很長的一段時(shí)間內(nèi)，我國政府信息公開的方式非常單一，只有主動公開一種，公開與否完全取決于政府的意思。而如今，多樣化的公開方式并存，既限制了政府權(quán)力，也擴(kuò)大了公眾的參與，取得了良好的效果。其中，主動公開的成效顯著，依申請公開也取得了重大的突破，得到了社會的廣泛贊譽(yù)。
　　（三）促進(jìn)政府更好地為人民服務(wù)，產(chǎn)生了積極的社會影響
　　與西方國家相比，我國的政府信息公開最大的特點(diǎn)是基本由政府自身自上而下推動，就其性質(zhì)而言，不啻于政府的一場自我革命。由于是自我的變革，各級政府進(jìn)行信息公開的熱情相對比較高漲，處處為老百姓利用好信息公開制度著想， 而不是被動等待民眾推動制度的實(shí)施。在政府的主導(dǎo)下，各級機(jī)關(guān)比較充分的進(jìn)行了信息公開，大力建設(shè)了信息查閱場所、公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所、設(shè)施，使公眾更方便的獲得政府施政的方針和進(jìn)度，極大的提高了為人民服務(wù)的水平。同時(shí)，在公開的過程中，充分發(fā)揮了公眾參與，提高了公眾參與政治生活的熱情，也改善了政府的形象。

　　三、政府信息公開制度存在的問題

　�。ㄒ唬稐l例》位階較低
　　《條例》就其性質(zhì)而言屬于行政法規(guī)，效力層級較低，在與《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）等法律沖突時(shí)，政府機(jī)關(guān)多以涉及“國家秘密”為由不予公開，而《保密法》是上世紀(jì)80年代指定的法律，其中的規(guī)定并不完全適合如今的國情，，這就給信息公開制度的運(yùn)行造成了極大地阻礙。縱觀世界各國從最初的瑞典《出版自由法》，到對各國信息公開制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的美國《情報(bào)自由法》、《陽光下的政府法》、《隱私權(quán)法》，再到其后法國的《行政文書公開法》、澳大利亞、日本等國的《情報(bào)自由法》，確立信息公開制度的規(guī)范性文件幾乎無不是法律。我國在2007年使用行政法規(guī)來規(guī)定信息公開制度，是出于當(dāng)時(shí)國情的考慮，但隨著時(shí)代的發(fā)展，行政法規(guī)效力層級低的缺陷日益顯露出來，越來越不能夠適應(yīng)時(shí)代的需要，制定《中華人民共和國信息公開法》的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。

　　（二）公開范圍不明確，政府機(jī)關(guān)裁量權(quán)過大
　　對于信息公開的范圍，各國均采用“以公開為原則，不公開為例外”的方針。因此，確定信息公開范圍最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是明確劃定“例外”的界限，不屬于“例外”范圍內(nèi)的信息，政府機(jī)關(guān)就應(yīng)該主動公開或者依照公民的申請進(jìn)行公開。根據(jù)《條例》的規(guī)定，除國家秘密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密原則上不予公開之外，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。而對于公開什么樣的信息足以“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”沒有統(tǒng)一和科學(xué)的解釋，在實(shí)踐中多由政府拍板確定。顯然，這是一種不受監(jiān)督和制約的權(quán)力，實(shí)際上也造成了政府機(jī)關(guān)以各種理由拒絕本應(yīng)公開的信息。范圍的不明確，使得《條例》的可操作性大打折扣，損害了公民的知情權(quán)，也容易滋生暗箱操作和尋租腐敗。
　�。ㄈ┚葷�(jì)措施不夠完善
　　公民對于有關(guān)信息公開的具體行政行為提起訴訟時(shí)，往往遭遇立案難、勝訴難的困境。究其原因，在于部分地區(qū)的司法部門對于《條例》有所誤讀以及缺乏可供適用的細(xì)則。在實(shí)務(wù)中，很多人認(rèn)為只有當(dāng)與信息公開有關(guān)的具體行政行為與申請公開的公民有直接的利害關(guān)系時(shí)，法院才應(yīng)當(dāng)受理，而通過對“直接利害關(guān)系”進(jìn)行比較嚴(yán)格的解釋，進(jìn)一步限制公民針對與信息公開有關(guān)的具體行政行為提起訴訟。但有學(xué)者一陣見血的指出，在當(dāng)事人依法提起了政府信息公開的申請，而被申請的政府機(jī)關(guān)做出了不公開決定、部分公開決定或者逾期未做出任何決定之后，該申請的當(dāng)事人就應(yīng)有資格提起與政府信息公開有關(guān)的行政訴訟。當(dāng)事人提起行政訴訟的資格不應(yīng)該被無端限制，否則政府信息公開法與傳統(tǒng)上的行政程序法就毫無區(qū)別，制定政府信息公開法的意義也就難以得到實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，對于應(yīng)主動公開而行政機(jī)關(guān)未公開的信息，依當(dāng)然解釋，在申請公開被拒絕后，公民同樣可以提起行政訴訟。

　　四、進(jìn)一步完善信息公開制度的建議

　�。ㄒ唬┲贫ā吨腥A人民共和國政府信息公開法》
　　信息公開制度本身的重要性與《條例》效力層級低的固有缺陷之間的矛盾決定了《條例》不可能長期適合社會的需要。而事實(shí)上，由于效力層級低于《保密法》導(dǎo)致的政府機(jī)關(guān)濫定國家秘密以拒絕公開信息的問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了信息公開制度的實(shí)施效果。制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國政府信息公開法》既可以有效解決這一問題，又符合國際發(fā)展潮流，使我國的政府信息公開工作真正做到有法可依。
　�。ǘ﹫�(jiān)持“公開為原則、不公開為例外”的原則
　　“以公開為原則，不公開為例外”的原則應(yīng)該是政府信息公開制度的根本原則，政府信息公開制度想要取得良好的效果，離不開對這一原則的堅(jiān)持。我國目前的《條例》未明確規(guī)定這一原則，在具體條文中更有違背這一原則的規(guī)定，這不得不說是《條例》的重大不足。在立法層面上，立法者應(yīng)該明確不能公開的信息的范圍，并對這一范圍進(jìn)行科學(xué)而權(quán)威的解釋，提供可供判斷的明確標(biāo)準(zhǔn)，不能任由政府機(jī)關(guān)任意擴(kuò)大解釋;在執(zhí)行層面上，政府機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)、完整的公布應(yīng)公布的信息，對公民公開信息的申請也應(yīng)持寬容的態(tài)度，不能夠無端設(shè)置障礙，對于確屬不能公開的信息，應(yīng)當(dāng)向申請人說明理由。
　�。ㄈ┮�(guī)定訴訟細(xì)則，完善救濟(jì)措施
　　申請信息公開的司法救濟(jì)缺失的原因在于《條例》的規(guī)定太過籠統(tǒng)，缺乏可供實(shí)施的細(xì)則，對于一個(gè)與政府信息公開有關(guān)的爭議，法院缺乏進(jìn)行判斷的法律依據(jù)，因?yàn)椴辉甘芾泶祟惏讣�，即便受理，原告勝訴的幾率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于普通的行政訴訟。因此，制定與政府信息公開行政訴訟有關(guān)的實(shí)施細(xì)則或者司法解釋是十分必要和緊迫的，只有有了明確的法律依據(jù)，司法這一保護(hù)公民權(quán)利的最后一道屏障才能夠有效運(yùn)行起來，并利用法院的判決對政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而倒逼政府機(jī)關(guān)依法公開政府信息。

　　五、結(jié)語

　　法律意義上的信息公開制度在我國出現(xiàn)的時(shí)間并不是很長，中間取得的成就是無法抹殺的，而現(xiàn)實(shí)存在的問題更是不可忽視。從事物發(fā)展的規(guī)律來看，對政府信息公開制度的實(shí)踐是一個(gè)不斷深化的過程，其間伴隨著觀念的不斷更新和制度的持續(xù)優(yōu)化。對這一制度的完善，離不開政府和公眾共同的努力，沒有政府機(jī)關(guān)的推動，信息公開制度寸步難行;沒有公眾的積極參與，信息公開制度只是徒有虛名。應(yīng)該看到，現(xiàn)在總的趨勢是在向著積極地一面發(fā)展，在十八屆四中全會做出全面推進(jìn)依法治國的部署的背景下，政府信息公開制度促進(jìn)民主和法治的實(shí)現(xiàn)、保障國家長治久安的重要意義必將得到更強(qiáng)的重視，制度本身也必將得到更好的貫徹和實(shí)施。

本文編號：44872