本文關(guān)鍵詞：中韓世界文化遺產(chǎn)管理制度比較及其影響研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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北京市世界文化遺產(chǎn)立法保護(hù)與制度建設(shè)

發(fā)布日期： 2012-03-09 發(fā)布：  

  2011年第12期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要近些年來(lái)，“申遺”逐漸在我國(guó)形成了一股熱潮，世界遺產(chǎn)的保護(hù)也日益成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)。北京市作為千年古都，其在世界遺產(chǎn)、特別是世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的問(wèn)題上極具代表性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，遺產(chǎn)管理面臨著保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾，這也反映出了現(xiàn)階段北京市，乃至我國(guó)文化遺產(chǎn)在保護(hù)過(guò)程中所面臨的立法缺位和管理相對(duì)混亂的問(wèn)題。盡快完善世界遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系、理清管理體制，應(yīng)會(huì)成為今后北京市世界遺產(chǎn)保護(hù)的重中之重。
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　　關(guān)鍵詞世界文化遺產(chǎn) 法律保護(hù) 制度建設(shè)
　　基金項(xiàng)目：北京市大學(xué)生科學(xué)研究與創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃（101002218）。
　　作者簡(jiǎn)介：趙建玲、胡杰飛，北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院2008級(jí)法學(xué)專業(yè)在讀本科生。
　　中圖分類號(hào)：D923.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592(2011)04-183-03
　　
　　自1987年世界遺產(chǎn)委員會(huì)第11屆會(huì)議批準(zhǔn)中國(guó)的故宮等六處遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》（World Heritage List）至2010年8月，中國(guó)已有40處文化遺址和自然景觀列入《世界遺產(chǎn)名錄》。其中文化遺產(chǎn)28項(xiàng)，自然遺產(chǎn)8項(xiàng)，文化和自然雙重遺產(chǎn)4項(xiàng)。僅北京市就有故宮、天壇、頤和園、長(zhǎng)城、明十三陵和周口店遺址六處世界文化遺產(chǎn)，是我國(guó)擁有世界文化遺產(chǎn)最多的城市。從北京市對(duì)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的變遷過(guò)程中，我們也可以窺見(jiàn)全國(guó)對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的進(jìn)程。
　　一、北京市六處世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)現(xiàn)狀
　　近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在“申遺熱”的同時(shí)，世界遺產(chǎn)的保護(hù)也開(kāi)始備受世人的關(guān)注。在國(guó)際法方面，我國(guó)世界遺產(chǎn)保護(hù)所依據(jù)的法律主要是《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage，以下簡(jiǎn)稱《世界遺產(chǎn)公約》）等國(guó)際條約，以及國(guó)際軟法性文件；在國(guó)內(nèi)法方面，各個(gè)世界遺產(chǎn)依據(jù)其所具有的“不同身份”而受到不同法律的保護(hù)，主要是根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（2007年12月29日起施行，以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》）、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（2008年7月1日起施行）和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年12月1日起施行）等進(jìn)行保護(hù)。為了增強(qiáng)對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的力度和針對(duì)性，2002年4月，文化部、國(guó)家文物局等九部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改善世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），2006年11月，文化部又通過(guò)了《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的世界遺產(chǎn)的保護(hù)進(jìn)行了專門的規(guī)定。
　　就北京市的六處世界文化遺產(chǎn)而言，除了受以上的法律法規(guī)及北京市對(duì)上述法規(guī)進(jìn)行細(xì)化制定的一些地方性法規(guī)、規(guī)章的保護(hù)以外，還受到其他法律法規(guī)的保護(hù)。例如，明十三陵有北京市政府制定的《北京市明十三陵保護(hù)管理辦法》（2002年9月1日起施行），長(zhǎng)城有國(guó)務(wù)院頒布的《長(zhǎng)城保護(hù)條例》（2006年12月1日起施行），周口店“北京人”遺址（以下簡(jiǎn)稱周口店遺址）有北京市政府頒布的《周口店遺址保護(hù)管理辦法》（2009年6月1日起施行）和文物局發(fā)布的《國(guó)家考古遺址公園管理辦法（試行）》（2009年12月17日起施行）。此外，故宮和天壇作為公園，其保護(hù)還受《北京市公園條例》（2003年1月1日起施行）的調(diào)整。
　　二、北京市世界文化遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中存在的法律問(wèn)題
　　（一）專門立法保護(hù)缺位
　　《世界遺產(chǎn)公約》第4條規(guī)定“本公約締約國(guó)均承認(rèn),保證第1條和第2條中提及的、本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護(hù)、保存、展出和遺傳后代,主要是有關(guān)國(guó)家的責(zé)任①”，將對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任規(guī)定為主要由國(guó)家承擔(dān)。第5條中又指出為保護(hù)、保存和展出本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)各締約國(guó)應(yīng)盡力做到“（d）采取為確定、保護(hù)、保存、展出和恢復(fù)這類遺產(chǎn)所需的適當(dāng)?shù)姆伞⒖茖W(xué)、技術(shù)和財(cái)政措施②”，要求各國(guó)應(yīng)有適當(dāng)?shù)姆蓪?duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行必要的保護(hù)。然而通過(guò)前一部分對(duì)北京市六處世界文化遺產(chǎn)的簡(jiǎn)單介紹我們不難發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家立法層面，我國(guó)并沒(méi)有專門的《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》或《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，北京市六處世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要依靠的是《文物保護(hù)法》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》以及公園的有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)。但由于“文物”、“歷史文化名城”、“風(fēng)景名勝區(qū)”、“公園”、“世界文化遺產(chǎn)”等都有其特定的含義，它們相互之間雖有重合的部分，但也有不同的部分�！段奈锉Ｗo(hù)法》作為我國(guó)文物保護(hù)的基本法律，其規(guī)定難免過(guò)于籠統(tǒng)，操作性差，且根據(jù)《文物保護(hù)法》第2條的規(guī)定，“文物”所包含的范圍甚廣，難以對(duì)其中的世界遺產(chǎn)進(jìn)行專門性的保護(hù)。“歷史文化名城”針對(duì)的是城市的概念，其保護(hù)著眼于城市整體上的保護(hù)，北京市的世界文化遺產(chǎn)只能作為北京這一歷史文化名城的一部分予以保護(hù)。“風(fēng)景名勝區(qū)”和“公園”都無(wú)法區(qū)分世界遺產(chǎn)與一般風(fēng)景名勝或公園的特點(diǎn)。由于以上各個(gè)概念本身的差異性及其側(cè)重點(diǎn)的不同，，再加上世界遺產(chǎn)的“多重身份”，簡(jiǎn)單地把“世界文化遺產(chǎn)”等同于以上幾種概念來(lái)保護(hù)，往往使得世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)出現(xiàn)多個(gè)法律都適用，或者是都不適用的問(wèn)題，很難切實(shí)起到保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的作用。
　　作為世界文化遺產(chǎn)，他們大多只是依靠國(guó)際公約及軟法性文件進(jìn)行保護(hù)，少有對(duì)應(yīng)的專門用來(lái)保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)。九部委發(fā)布的《意見(jiàn)》雖然在倡導(dǎo)保護(hù)世界遺產(chǎn)方面有重大的意義，表明了國(guó)家對(duì)加強(qiáng)和改善世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的重視，但依據(jù)《中華人名共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的規(guī)定，意見(jiàn)不是法律，不能作為執(zhí)法的依據(jù)。而文化部發(fā)布的《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》雖是對(duì)世界文化遺產(chǎn)進(jìn)行專門保護(hù)的國(guó)內(nèi)法規(guī)范，但依據(jù)《立法法》的規(guī)定，其僅屬于部委規(guī)章，立法層級(jí)較低，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)在世界文化遺產(chǎn)破壞嚴(yán)重的現(xiàn)狀而言，其保護(hù)力度是不夠的。而且，就保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的重要性而言，上述法律法規(guī)的立法層級(jí)也較低，不足以提供足夠的法律方面的保護(hù)。還有就是針對(duì)全省的世界遺產(chǎn)保護(hù)的立法，如《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》，或者是針對(duì)某個(gè)世界遺產(chǎn)的立法，如《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《長(zhǎng)城保護(hù)條例》、《北京市明十三陵保護(hù)管理辦法》、《周口店遺址保護(hù)管理辦法》等，這些立法對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)固然很重要，但其局限性在于立法層級(jí)和適用范圍。不可否認(rèn)，近幾年來(lái)我國(guó)關(guān)于世界遺產(chǎn)的專門立法對(duì)于保護(hù)世界遺產(chǎn)起到了很大的作用，但與我國(guó)眾多的世界遺產(chǎn)相比，國(guó)內(nèi)立法仍顯不足，需要盡快制定一部全國(guó)性的保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律，提高立法的層級(jí)和保護(hù)的針對(duì)性，從而在法律層面為世界遺產(chǎn)提供更強(qiáng)有力的保護(hù)。
　　（二）管理體制相對(duì)混亂
　　由于世界遺產(chǎn)的管理部門是通過(guò)法律來(lái)確定的，而我國(guó)又沒(méi)有世界遺產(chǎn)的專門立法，世界遺產(chǎn)的保護(hù)所依據(jù)的是《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)，但不同的法律法規(guī)所規(guī)定的管理部門又不盡相同，文物的保護(hù)歸文物局管理③，歷史名城和風(fēng)景名勝區(qū)的管理部門是建設(shè)部④，公園的管理則由園林局負(fù)責(zé)⑤，此外還有旅游局、環(huán)保局和各級(jí)地方政府等相關(guān)部門負(fù)有保護(hù)責(zé)任。我國(guó)這種職能重疊，縱向分離的文化遺產(chǎn)的管理體系，很容易導(dǎo)致條塊分割、多頭管理的局面。關(guān)于北京市六處世界文化遺產(chǎn)管理體系的具體情況，可以參閱表一。
　　世界文化遺產(chǎn)名稱慶縣人民政府區(qū)區(qū)局院院北京人”遺址民政府京人遺址管理處京人遺址管理處京市園林局、文物局處處北京市園林局、文物局理處理處民政府三陵特區(qū)辦事處三陵特區(qū)辦事處界文化遺產(chǎn)，且都位于北京，但六處文化遺產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)各異，且沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的上級(jí)主管部門。隨著市場(chǎng)觀念的增強(qiáng)，利益的紛爭(zhēng)勢(shì)必將使遺產(chǎn)間的協(xié)調(diào)保護(hù)變得越來(lái)越困難�！蛾P(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》強(qiáng)調(diào)文化和自然遺產(chǎn)構(gòu)成一個(gè)和諧的整體，其組成部分不可分割。文物部門、建設(shè)部門和園林部門分別對(duì)法定的、由這些部門各自主管的文物、風(fēng)景名勝區(qū)、公園的管理工作可謂盡心盡力，但對(duì)于作為一個(gè)和諧整體的世界遺產(chǎn)保護(hù)來(lái)說(shuō)，行政成本實(shí)際上耗散了管理效能。

　　三、北京市世界文化遺產(chǎn)保護(hù)展望
　　世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)是一項(xiàng)重大而艱巨的任務(wù)，其具體表現(xiàn)在保護(hù)的綜合性和復(fù)雜性上，這一任務(wù)的完成需要各方面的協(xié)調(diào)配合。針對(duì)我國(guó)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中的法律缺位及管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、權(quán)力界限不清等問(wèn)題，我們有必要進(jìn)行統(tǒng)一的立法，規(guī)定統(tǒng)一的世界文化遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)遺產(chǎn)的保護(hù)和各部門的協(xié)調(diào)配合，以更好的保護(hù)世界文化遺產(chǎn)。
　�。ㄒ唬┍M快制定保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律
　　國(guó)外保護(hù)世界遺產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，遺產(chǎn)保護(hù)法律先行，并且在此基礎(chǔ)上建立起完善的法律保護(hù)體系。早在1913年，法國(guó)就制定了《保護(hù)歷史古跡法》，成為世界上第一部保護(hù)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)代法律。之后又針對(duì)相應(yīng)的遺產(chǎn)概念，確定了一整套行政管理體系、資金保障體系、監(jiān)督體系、公眾參與體系等，使得保護(hù)制度法制化。⑥德國(guó)在加入《世界遺產(chǎn)公約》之前，其國(guó)內(nèi)法也已經(jīng)有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，1971年古跡保護(hù)的內(nèi)容已納入聯(lián)邦建筑基本法；在成為遺產(chǎn)地國(guó)后，國(guó)內(nèi)立法的理念和原則都努力與國(guó)際法保持一致，并在保護(hù)體系中確立一系列相應(yīng)的政策、條例、政令對(duì)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的各個(gè)層面做出相應(yīng)的規(guī)定。⑦其他國(guó)家，如美國(guó)、日本、英國(guó)、俄羅斯等，也都制定了保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律，并將國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法進(jìn)行了銜接，建立了嚴(yán)密的保護(hù)機(jī)制。
　　可見(jiàn)，世界遺產(chǎn)專門立法保護(hù)是發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)進(jìn)行世界遺產(chǎn)專門立法的國(guó)內(nèi)條件也逐漸成熟。在理論面，陳淳等眾多學(xué)者和研究人員都論述了世界遺產(chǎn)保護(hù)專門立法的必要性。在實(shí)踐方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遺產(chǎn)旅游熱的興起，世界遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中立法缺失帶來(lái)的問(wèn)題凸顯，越來(lái)越多的人開(kāi)始呼吁世界遺產(chǎn)進(jìn)行專門立法。在今年召開(kāi)的全國(guó)人民代表會(huì)議上，人大代表王虹同志“建議國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)世界遺產(chǎn)保護(hù)的專門性法律法規(guī)”。⑧在立法實(shí)踐方面，2002年文化部等九部委發(fā)布的《意見(jiàn)》雖算不上是立法，但它卻指出了現(xiàn)在遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了保護(hù)世界遺產(chǎn)的重要性，并指出了制定中國(guó)世界遺產(chǎn)保護(hù)管理專項(xiàng)法規(guī)的必要性。2006年文化部發(fā)布的《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》和2002年四川省人大常委會(huì)通過(guò)的《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》規(guī)定了國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的銜接、世界遺產(chǎn)保護(hù)的原則、專門的管理機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及監(jiān)測(cè)制度、法律責(zé)任等，構(gòu)建了世界遺產(chǎn)保護(hù)專門立法的框架，為全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行世界遺產(chǎn)保護(hù)專門立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)急需出臺(tái)一部保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律了。
　　但鑒于全國(guó)性法律的頒布并非一朝一夕所能完成的，即便條件成熟也尚需時(shí)日，北京作為一個(gè)擁有豐富的文化遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)保護(hù)、管理經(jīng)驗(yàn)的城市，完全有能力也有必要在全國(guó)性的法律出臺(tái)之前，響應(yīng)人大代表的號(hào)召，率先制定北京市專門保護(hù)世界遺產(chǎn)的地方性法規(guī)和規(guī)章，以便更好的保護(hù)本市的世界遺產(chǎn),同時(shí)也可以為全國(guó)范圍內(nèi)世界遺產(chǎn)保護(hù)的立法提供借鑒。
　　（二）整合現(xiàn)有資源，盡快明確管理部門
　　世界遺產(chǎn)的保護(hù)是一項(xiàng)綜合性的任務(wù)，需要各個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的條塊分割、縱向分離的管理模式，職責(zé)過(guò)于細(xì)化導(dǎo)致遺產(chǎn)管理中一方面是你中有我，我中有你，另一方面又出現(xiàn)管理“真空”，不利于遺產(chǎn)的保護(hù)。九部委發(fā)布的《意見(jiàn)》要求“各部門、各單位要明確責(zé)任，各司其職，密切配合，多層次、全方位地做好世界遺產(chǎn)的保護(hù)管理工作”，并要求“各世界遺產(chǎn)地應(yīng)建立有效的工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)世界遺產(chǎn)工作的綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理”。根據(jù)國(guó)內(nèi)外對(duì)世界遺產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)遺產(chǎn)的保護(hù)進(jìn)行總體的規(guī)劃和協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作，是一種有效的進(jìn)行世界遺產(chǎn)管理的方式。
　　我國(guó)的部分世界遺產(chǎn)已經(jīng)采取了設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如四川省的世界遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)⑨。但就全國(guó)而言，我國(guó)至今還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的世界遺產(chǎn)的管理部門，有學(xué)者據(jù)此建議設(shè)立專門的“世界遺產(chǎn)管理局”，這一建議可在進(jìn)行全國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)專門立法的時(shí)候予以考慮。就北京市世界遺產(chǎn)的管理現(xiàn)狀而言，鑒于各個(gè)遺產(chǎn)均有專門的管理機(jī)構(gòu)，且其職能相對(duì)比較明確，北京市應(yīng)當(dāng)首先對(duì)現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行整合，由一個(gè)部門主管遺產(chǎn)的總體規(guī)劃和相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，理順世界遺產(chǎn)的管理體制。
　　
　　注釋：
　　①Each State Party to this Convention recognizes that the duty of ensuring the identification, protection, conservation, presentation and transmission to future generations of the cultural and natural heritage referred to in Articles 1 and 2 and situated on its territory, belongs primarily to that State．
　�、赥o take the appropriate legal, scientific, technical, administrative and financial measures necessary for the identification, protection, conservation, presentation and rehabilitation of this heritage．
　　③《文物保護(hù)法》第8條．
　�、� 《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第5條．
　　⑤ 《北京市公園條例》第4條．
　�、� 王星光，賈兵強(qiáng)．國(guó)外歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示．廣西民族研究．2008（1）．
　�、哧惻d中，鄭柳青．論世界遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的核心問(wèn)題――從德國(guó)與四川世界遺產(chǎn)業(yè)的比較分析談起．西華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）．2007（5）．
　�、啵甤hina．com/focus/2011lh/gdxw/11092182/20110309/16421055．html．
　　⑨《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》第6條．
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　[8]曾玉．世界遺產(chǎn)的保護(hù)必須走法制之路．天府新論．2005（11）．
　　[9]陳海波．世遺保護(hù)責(zé)任缺失的法律分析．法制與社會(huì)．2007（10）．
　　[10]呂志祥．中國(guó)境內(nèi)世界遺產(chǎn)的保護(hù)現(xiàn)狀及法律對(duì)策．安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)．2006（3）．

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  本文關(guān)鍵詞：中韓世界文化遺產(chǎn)管理制度比較及其影響研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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