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  本文關鍵詞：中韓世界文化遺產管理制度比較及其影響研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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北京市世界文化遺產立法保護與制度建設

發(fā)布日期： 2012-03-09 發(fā)布：  

  2011年第12期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要近些年來，“申遺”逐漸在我國形成了一股熱潮，世界遺產的保護也日益成為世人關注的焦點。北京市作為千年古都，其在世界遺產、特別是世界文化遺產保護的問題上極具代表性。隨著社會經濟的高速發(fā)展，遺產管理面臨著保護與開發(fā)的矛盾，這也反映出了現階段北京市，乃至我國文化遺產在保護過程中所面臨的立法缺位和管理相對混亂的問題。盡快完善世界遺產保護的法律體系、理清管理體制，應會成為今后北京市世界遺產保護的重中之重。
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　　關鍵詞世界文化遺產 法律保護 制度建設
　　基金項目：北京市大學生科學研究與創(chuàng)業(yè)行動計劃（101002218）。
　　作者簡介：趙建玲、胡杰飛，北京林業(yè)大學人文社會科學學院2008級法學專業(yè)在讀本科生。
　　中圖分類號：D923.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592(2011)04-183-03
　　
　　自1987年世界遺產委員會第11屆會議批準中國的故宮等六處遺產列入《世界遺產名錄》（World Heritage List）至2010年8月，中國已有40處文化遺址和自然景觀列入《世界遺產名錄》。其中文化遺產28項，自然遺產8項，文化和自然雙重遺產4項。僅北京市就有故宮、天壇、頤和園、長城、明十三陵和周口店遺址六處世界文化遺產，是我國擁有世界文化遺產最多的城市。從北京市對世界文化遺產保護的變遷過程中，我們也可以窺見全國對世界遺產保護的進程。
　　一、北京市六處世界文化遺產法律保護現狀
　　近年來，隨著經濟的快速發(fā)展，在“申遺熱”的同時，世界遺產的保護也開始備受世人的關注。在國際法方面，我國世界遺產保護所依據的法律主要是《保護世界文化和自然遺產公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage，以下簡稱《世界遺產公約》）等國際條約，以及國際軟法性文件；在國內法方面，各個世界遺產依據其所具有的“不同身份”而受到不同法律的保護，主要是根據《中華人民共和國文物保護法》（2007年12月29日起施行，以下簡稱《文物保護法》）、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（2008年7月1日起施行）和《風景名勝區(qū)條例》（2006年12月1日起施行）等進行保護。為了增強對世界遺產保護的力度和針對性，2002年4月，文化部、國家文物局等九部委聯(lián)合發(fā)布了《關于加強和改善世界遺產保護管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），2006年11月，文化部又通過了《世界文化遺產保護管理辦法》，對全國范圍內的世界遺產的保護進行了專門的規(guī)定。
　　就北京市的六處世界文化遺產而言，除了受以上的法律法規(guī)及北京市對上述法規(guī)進行細化制定的一些地方性法規(guī)、規(guī)章的保護以外，還受到其他法律法規(guī)的保護。例如，明十三陵有北京市政府制定的《北京市明十三陵保護管理辦法》（2002年9月1日起施行），長城有國務院頒布的《長城保護條例》（2006年12月1日起施行），周口店“北京人”遺址（以下簡稱周口店遺址）有北京市政府頒布的《周口店遺址保護管理辦法》（2009年6月1日起施行）和文物局發(fā)布的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》（2009年12月17日起施行）。此外，故宮和天壇作為公園，其保護還受《北京市公園條例》（2003年1月1日起施行）的調整。
　　二、北京市世界文化遺產保護過程中存在的法律問題
　�。ㄒ唬⿲ｉT立法保護缺位
　　《世界遺產公約》第4條規(guī)定“本公約締約國均承認,保證第1條和第2條中提及的、本國領土內的文化和自然遺產的確定、保護、保存、展出和遺傳后代,主要是有關國家的責任①”，將對世界遺產保護的責任規(guī)定為主要由國家承擔。第5條中又指出為保護、保存和展出本國領土內的文化和自然遺產各締約國應盡力做到“（d）采取為確定、保護、保存、展出和恢復這類遺產所需的適當的法律、科學、技術和財政措施②”，要求各國應有適當的法律對世界遺產進行必要的保護。然而通過前一部分對北京市六處世界文化遺產的簡單介紹我們不難發(fā)現，在國家立法層面，我國并沒有專門的《世界遺產保護法》或《文化遺產保護法》，北京市六處世界文化遺產的保護主要依靠的是《文物保護法》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《風景名勝區(qū)保護條例》以及公園的有關法律法規(guī)進行保護。但由于“文物”、“歷史文化名城”、“風景名勝區(qū)”、“公園”、“世界文化遺產”等都有其特定的含義，它們相互之間雖有重合的部分，但也有不同的部分�！段奈锉Ｗo法》作為我國文物保護的基本法律，其規(guī)定難免過于籠統(tǒng)，操作性差，且根據《文物保護法》第2條的規(guī)定，“文物”所包含的范圍甚廣，難以對其中的世界遺產進行專門性的保護�！皻v史文化名城”針對的是城市的概念，其保護著眼于城市整體上的保護，北京市的世界文化遺產只能作為北京這一歷史文化名城的一部分予以保護�！帮L景名勝區(qū)”和“公園”都無法區(qū)分世界遺產與一般風景名勝或公園的特點。由于以上各個概念本身的差異性及其側重點的不同，，再加上世界遺產的“多重身份”，簡單地把“世界文化遺產”等同于以上幾種概念來保護，往往使得世界文化遺產的保護出現多個法律都適用，或者是都不適用的問題，很難切實起到保護世界文化遺產的作用。
　　作為世界文化遺產，他們大多只是依靠國際公約及軟法性文件進行保護，少有對應的專門用來保護世界文化遺產的國內法律法規(guī)。九部委發(fā)布的《意見》雖然在倡導保護世界遺產方面有重大的意義，表明了國家對加強和改善世界遺產保護管理工作的重視，但依據《中華人名共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規(guī)定，意見不是法律，不能作為執(zhí)法的依據。而文化部發(fā)布的《世界文化遺產保護管理辦法》雖是對世界文化遺產進行專門保護的國內法規(guī)范，但依據《立法法》的規(guī)定，其僅屬于部委規(guī)章，立法層級較低，針對我國現在世界文化遺產破壞嚴重的現狀而言，其保護力度是不夠的。而且，就保護世界文化遺產的重要性而言，上述法律法規(guī)的立法層級也較低，不足以提供足夠的法律方面的保護。還有就是針對全省的世界遺產保護的立法，如《四川省世界遺產保護條例》，或者是針對某個世界遺產的立法，如《福建省武夷山世界文化和自然遺產保護條例》、《長城保護條例》、《北京市明十三陵保護管理辦法》、《周口店遺址保護管理辦法》等，這些立法對世界遺產的保護固然很重要，但其局限性在于立法層級和適用范圍。不可否認，近幾年來我國關于世界遺產的專門立法對于保護世界遺產起到了很大的作用，但與我國眾多的世界遺產相比，國內立法仍顯不足，需要盡快制定一部全國性的保護世界遺產的專門法律，提高立法的層級和保護的針對性，從而在法律層面為世界遺產提供更強有力的保護。
　�。ǘ┕芾眢w制相對混亂
　　由于世界遺產的管理部門是通過法律來確定的，而我國又沒有世界遺產的專門立法，世界遺產的保護所依據的是《文物保護法》等法律法規(guī)，但不同的法律法規(guī)所規(guī)定的管理部門又不盡相同，文物的保護歸文物局管理③，歷史名城和風景名勝區(qū)的管理部門是建設部④，公園的管理則由園林局負責⑤，此外還有旅游局、環(huán)保局和各級地方政府等相關部門負有保護責任。我國這種職能重疊，縱向分離的文化遺產的管理體系，很容易導致條塊分割、多頭管理的局面。關于北京市六處世界文化遺產管理體系的具體情況，可以參閱表一。
　　世界文化遺產名稱慶縣人民政府區(qū)區(qū)局院院北京人”遺址民政府京人遺址管理處京人遺址管理處京市園林局、文物局處處北京市園林局、文物局理處理處民政府三陵特區(qū)辦事處三陵特區(qū)辦事處界文化遺產，且都位于北京，但六處文化遺產的管理機構各異，且沒有一個統(tǒng)一的上級主管部門。隨著市場觀念的增強，利益的紛爭勢必將使遺產間的協(xié)調保護變得越來越困難�！蛾P于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》強調文化和自然遺產構成一個和諧的整體，其組成部分不可分割。文物部門、建設部門和園林部門分別對法定的、由這些部門各自主管的文物、風景名勝區(qū)、公園的管理工作可謂盡心盡力，但對于作為一個和諧整體的世界遺產保護來說，行政成本實際上耗散了管理效能。

　　三、北京市世界文化遺產保護展望
　　世界文化遺產的保護是一項重大而艱巨的任務，其具體表現在保護的綜合性和復雜性上，這一任務的完成需要各方面的協(xié)調配合。針對我國世界文化遺產保護過程中的法律缺位及管理機構職責、權力界限不清等問題，我們有必要進行統(tǒng)一的立法，規(guī)定統(tǒng)一的世界文化遺產管理機構，負責遺產的保護和各部門的協(xié)調配合，以更好的保護世界文化遺產。
　�。ㄒ唬┍M快制定保護世界遺產的專門法律
　　國外保護世界遺產的經驗表明，遺產保護法律先行，并且在此基礎上建立起完善的法律保護體系。早在1913年，法國就制定了《保護歷史古跡法》，成為世界上第一部保護文化遺產的現代法律。之后又針對相應的遺產概念，確定了一整套行政管理體系、資金保障體系、監(jiān)督體系、公眾參與體系等，使得保護制度法制化。⑥德國在加入《世界遺產公約》之前，其國內法也已經有相當的基礎，1971年古跡保護的內容已納入聯(lián)邦建筑基本法；在成為遺產地國后，國內立法的理念和原則都努力與國際法保持一致，并在保護體系中確立一系列相應的政策、條例、政令對自然文化遺產保護的各個層面做出相應的規(guī)定。⑦其他國家，如美國、日本、英國、俄羅斯等，也都制定了保護世界遺產的專門法律，并將國內法與國際法進行了銜接，建立了嚴密的保護機制。
　　可見，世界遺產專門立法保護是發(fā)展趨勢，我國進行世界遺產專門立法的國內條件也逐漸成熟。在理論面，陳淳等眾多學者和研究人員都論述了世界遺產保護專門立法的必要性。在實踐方面，隨著市場經濟的發(fā)展，遺產旅游熱的興起，世界遺產保護過程中立法缺失帶來的問題凸顯，越來越多的人開始呼吁世界遺產進行專門立法。在今年召開的全國人民代表會議上，人大代表王虹同志“建議國家應盡快出臺世界遺產保護的專門性法律法規(guī)”。⑧在立法實踐方面，2002年文化部等九部委發(fā)布的《意見》雖算不上是立法，但它卻指出了現在遺產保護過程中存在的問題，強調了保護世界遺產的重要性，并指出了制定中國世界遺產保護管理專項法規(guī)的必要性。2006年文化部發(fā)布的《世界文化遺產保護管理辦法》和2002年四川省人大常委會通過的《四川省世界遺產保護條例》規(guī)定了國內法與國際法的銜接、世界遺產保護的原則、專門的管理機構、專項經費及監(jiān)測制度、法律責任等，構建了世界遺產保護專門立法的框架，為全國范圍內進行世界遺產保護專門立法提供了寶貴的經驗。我國現在已經急需出臺一部保護世界遺產的專門法律了。
　　但鑒于全國性法律的頒布并非一朝一夕所能完成的，即便條件成熟也尚需時日，北京作為一個擁有豐富的文化遺產和文化遺產保護、管理經驗的城市，完全有能力也有必要在全國性的法律出臺之前，響應人大代表的號召，率先制定北京市專門保護世界遺產的地方性法規(guī)和規(guī)章，以便更好的保護本市的世界遺產,同時也可以為全國范圍內世界遺產保護的立法提供借鑒。
　�。ǘ┱犀F有資源，盡快明確管理部門
　　世界遺產的保護是一項綜合性的任務，需要各個部門的協(xié)調配合。我國在計劃經濟條件下形成的條塊分割、縱向分離的管理模式，職責過于細化導致遺產管理中一方面是你中有我，我中有你，另一方面又出現管理“真空”，不利于遺產的保護。九部委發(fā)布的《意見》要求“各部門、各單位要明確責任，各司其職，密切配合，多層次、全方位地做好世界遺產的保護管理工作”，并要求“各世界遺產地應建立有效的工作機制，加強對有關世界遺產工作的綜合協(xié)調和宏觀管理”。根據國內外對世界遺產管理的經驗，設立一個統(tǒng)一的遺產管理機構，負責對遺產的保護進行總體的規(guī)劃和協(xié)調相關部門的工作，是一種有效的進行世界遺產管理的方式。
　　我國的部分世界遺產已經采取了設立統(tǒng)一的管理機構進行管理，如四川省的世界遺產管理機構⑨。但就全國而言，我國至今還沒有一個統(tǒng)一的世界遺產的管理部門，有學者據此建議設立專門的“世界遺產管理局”，這一建議可在進行全國遺產保護專門立法的時候予以考慮。就北京市世界遺產的管理現狀而言，鑒于各個遺產均有專門的管理機構，且其職能相對比較明確，北京市應當首先對現有管理機構的職能進行整合，由一個部門主管遺產的總體規(guī)劃和相關部門的協(xié)調，理順世界遺產的管理體制。
　　
　　注釋：
　�、貳ach State Party to this Convention recognizes that the duty of ensuring the identification, protection, conservation, presentation and transmission to future generations of the cultural and natural heritage referred to in Articles 1 and 2 and situated on its territory, belongs primarily to that State．
　�、赥o take the appropriate legal, scientific, technical, administrative and financial measures necessary for the identification, protection, conservation, presentation and rehabilitation of this heritage．
　�、邸段奈锉Ｗo法》第8條．
　�、� 《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》第5條．
　�、� 《北京市公園條例》第4條．
　�、� 王星光，賈兵強．國外歷史文化遺產保護機制及其對我國的啟示．廣西民族研究．2008（1）．
　�、哧惻d中，鄭柳青．論世界遺產保護與發(fā)展的核心問題――從德國與四川世界遺產業(yè)的比較分析談起．西華大學學報（哲學社會科學版）．2007（5）．
　�、啵甤hina．com/focus/2011lh/gdxw/11092182/20110309/16421055．html．
　�、帷端拇ㄊ∈澜邕z產保護條例》第6條．
　　
　　參考文獻：
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　　[4]陳興中，鄭柳青．論世界遺產保護與發(fā)展的核心問題――從德國與四川世界遺產業(yè)的比較分析談起．西華大學學報（哲學社會科學版）．2007（5）．
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　　[7]伍婷婷．我國世界遺產保護的困境與救贖．中南財經政法大學研究生學報．2005（6）．
　　[8]曾玉．世界遺產的保護必須走法制之路．天府新論．2005（11）．
　　[9]陳海波．世遺保護責任缺失的法律分析．法制與社會．2007（10）．
　　[10]呂志祥．中國境內世界遺產的保護現狀及法律對策．安徽商貿職業(yè)技術學院學報．2006（3）．

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