本文關鍵詞：國際環(huán)境合作中的集體行動邏輯，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

府執(zhí)行力的提升提供基礎；（3）集體行動能力還外化為地方政府機關效能和領導；從組織角度考慮，地方政府集體行動涉及橫向和縱向兩；本文重點關注縱向層面的集體行動，即地方政府政策制；[18][19][20][21][22][23]；[24][25][26]如一些地方政府和官員以“；本文研究的切入點是干部考核評價體系；三、干部考核評價通過三個機制提升政府集體行動能力；

府執(zhí)行力的提升提供基礎。

（3）集體行動能力還外化為地方政府機關效能和領導干部作風。政府作為公共組織，它在進行管理活動時，所要達成的目標（即外在結果）既要有效率的經(jīng)濟度量，也要考慮其可能會有的社會效益、公眾期望和群眾滿意度等。所以，政府效能的高低和領導干部作風的好壞，實際上反映了政府能力的高低。機關效能和干部作風是對政府集體行動能力的一種外在闡述，是政府集體行動能力內(nèi)涵的外在化；而政府集體行動能力的提高，則是效能和作風建設的深層次要求。只有通過對政府管理過程中各要素的有效整合，提高政府各主體一致行動的能力，提高行政工作效率，提高依法行政水平，以科學的公共決策、有效的公共管理、優(yōu)質的公共服務，實現(xiàn)人民的愿望、滿足人民的需要、維護人民的利益，才能從根本上改善機關效能。所以，從集體行動能力的角度看，政府效能和領導干部作風需要與政府集體行動能力作融合分析，如行政效率低下、辦事扯皮和干部精神懈怠等現(xiàn)象，表面上看是政府效能和干部作風問題，但其背后深層次的原因往往是集體行動能力問題（“不干事”有時恰恰是因為“不會干事”、“不能干事”）。聯(lián)系能力看作風和效能，把作風和效能建設聚焦到集體行動能力上，也許能為作風與效能建設提供新的視角和思路。

從組織角度考慮，地方政府集體行動涉及橫向和縱向兩個層面。前者指不同行政區(qū)域或政府部門的橫向合作，后者指地方政府屬地范圍內(nèi)自上而下貫徹行政命令和政策意圖。對于政府的橫向合作，一些學者利用集體行動理論，就區(qū)域合作、環(huán)境保護等某些政策領域進行了初步研究。如宋林霖和彭豐民研究了地方政府橫向府際間的政策博弈；⑦[14]石偉宏研究了城市跨區(qū)公共服務供給中政府集體行動的困境；易志斌以跨界水污染為例初步研究了地方政府環(huán)境規(guī)制的失靈，[15]趙來軍具體以淮河流域為例研究了流域跨界水污染的糾紛協(xié)調(diào)機制。[16]還有學者探討了國際環(huán)境合作中的集體行動邏輯，提出了選擇性激勵、集體結構/制度建設和大國貢獻三條集體行動困境的破解之道。[17]

本文重點關注縱向層面的集體行動，即地方政府政策制定與執(zhí)行落實之間的矛盾沖突問題。中國政府組織管理實際運作過程的一個重要特點是，上級政府制定總體計劃，然后由下級政府逐級分解、下達，直至基層政府予以落實。決策者所期待的理想狀態(tài)是下級政府，尤其是基層政府，可以做到“上令下行、令行禁止”。許多案例研究顯示，中國縣鄉(xiāng)政治結構呈現(xiàn)為某種“壓力型體制”，地方政府在政策過程中竭盡全力，通過任務指標的“層層加碼”向下級施加更大任務壓力，迫使下級官員采取措施以確保完成上級交待的任務。

[18][19][20][21][22][23]然而，其他研究卻展示了部分基層政府的另一幅面孔：面對上級政府和政策的壓力，基層官員煞費心思地采用各種應對策略和共謀行為來敷衍或弱化政策實施。

[24][25][26]如一些地方政府和官員以“抓權放責、不負責任”、“照搬照抄、敷衍了事”、“左顧右盼、等待觀望”、“討價還價、政策攀比”、“斷章取義、為我所用”、“區(qū)分軟硬、選擇執(zhí)行”、“陽奉陰違、拒不執(zhí)行”等方式，扭曲、變通、截流甚至對抗上級決策，造成政令不暢，執(zhí)行走樣，分散主義和行政失控嚴重。這些問題的存在，都一定程度上受政府集體行動能力不足的影響，致使政府的公共性遭到巨大破壞。

本文研究的切入點是干部考核評價體系�？己嗽u價干部，是黨和國家的干部制度的基礎性環(huán)節(jié)，被譽為是引導發(fā)展的“風向標”和“指揮棒”，衡量黨委政府科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政能力的“鏡子”，激勵干部主動轉變作風、積極創(chuàng)業(yè)奉獻的“鞭子”，培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)、選拔和使用干部的“尺子”�；谇懊娴年U釋，本文提出一個新的視角，認為干部考核評價體系，是促使地方政府領導干部一致行動、塑造地方政府集體行動能力的重要激勵機制。

三、干部考核評價通過三個機制提升政府集體行動能力

干部考核評價體系的設計目的是提高政府效率，加大對下屬單位的控制力度，有效協(xié)調(diào)中央與地方之間的關系。[27]本文從組織理論的視角，認為干部考核評價能夠形成目標導向、信息控制、激勵約束三個機制，推動地方政府集體行動能力的提升。

1.干部考核評價樹立鮮明的目標導向和價值

認同，是塑造和提升地方政府集體行動能力的前提。共同的目標導向和價值認同是形成集體行動能力的心理認知基礎�？己嗽u價是激勵廣大干部實現(xiàn)共同行政目標的重要手段，管理學家德魯克曾言：“并不是有了工作才有目標，而是相反，有了目標才能確定每個人的工作；目標管理能讓追求共同福祉成為每個管理的目標，，以更加嚴格、精確和有效的內(nèi)部控制取代外部控制”。[28]

干部考核評價的實施過程，就是政府集體行動目標導向形成的過程。從實施流程來看，中國的干部考評，尤其是目標責任制式的政績考核模式，一般都要經(jīng)過目標的提報、形成、下達、分解，執(zhí)行過程的督察、監(jiān)控、分析，目標實施結果的考核、評估，目標績效結果的評價、反饋等環(huán)節(jié)。具體過程是：上級政府圍繞經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面的建設年初設定總目標；接著逐級展開目標分解，通過上下協(xié)商，制定出各級政府、各部門的目標，并依托目標考核責任狀等形式硬性規(guī)定各部門具體任務、工作強度及負荷，將目標逐一細化并將責任落實到具體部門和領導干部個人；隨后采用監(jiān)督檢查、走訪、座談、查閱報告、基層民主評議等形式實施考評，確認目標實現(xiàn)度；最后將考評結果與領導干部獎金及職務晉升相掛鉤。這一過程，就是目標導向形成的過程。其作用機理是：考評機制以總目標指導分目標，用分目標保證總目標，形成了一個“目標—手段”鏈，并把責任和落實貫穿其中，由此，各級各部門和領導干部圍繞核心目標，形成壓力層層傳遞、組織行動協(xié)調(diào)一致的高效聯(lián)動機制。

共同的目標引導集體行動，而正確的目標導向又以正確的價值觀為基礎。落實科學發(fā)展觀，轉變發(fā)展方式是我國今后較長一段時間所面臨的主要任務。因此，當前地方政府必須以科學發(fā)展為價值認同來保證集體行動的正確目標導向，即要在干部考核評價中貫徹體現(xiàn)科學發(fā)展的政績觀。⑧這要求干部考評體系的設計，必須體現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，避免形成錯誤的目標導向，誤導地方政府和干部不顧一切追求不合理政績，以致出現(xiàn)“前任政績后任債”、“一任政績幾任包袱”、“只求本屆有政績，不給下屆留財富”、“超量揮霍資源，竭澤而漁”等現(xiàn)象。

2.干部考核評價有助于克服“委托—代理”鏈之間信息不對稱的難題，是塑造和提升地方政府集體行動能力的關鍵。集體行動中不同行動主體間的協(xié)調(diào)和不同環(huán)節(jié)的銜接，都有賴于對信息的掌握和控制。信息的流動與控制是任何組織都面臨的普遍問題，更是中國政府行政管理所必須面對的問題。在上下級政府的“委托—代理”關系中，信息的分布以及對信息的控制至關重要。信息控制問題體現(xiàn)在兩個方面：一是信息的不對稱性。通常下級政府官員更了解政策執(zhí)行的問題與效果，而上級官員對下級政府工作的過程、效果和具體措施則難以準確了解；而且，上下級間層級越多，信息流動過程越長，則上下級政府的信息不對稱程度越深。二是信息的模糊性。即使在同樣的信息條件下，人們也會有不同的解釋和理解，而這些不同的解釋不因信息的增加而改變。[29]在決策和執(zhí)行過程中，組織內(nèi)部的不同行動者通常都會有多重的身份和偏好、不同的經(jīng)驗和歷史，這會給集體行動帶來困難。

干部考核評價體系有助于解決上述信息控制問題。對于信息不對稱問題，可以將考核評價體系看做是政府組織管理的一種信息溝通的手段和工具：一方面，考核評價體系的確定，實際上界定了下級政府和官員行動的一般框架和范圍，它有助于把上級政府的政策目標和期望傳達給地方政府，上級政府通過對政策執(zhí)行情況的考核，能夠了解到政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及其原因；另一方面，地方領導干部也利用接受考核評價的機會把政績傳遞出去，讓上級領導“看見”（印象管理），因此這也是一個信息反饋的過程。對于信息的模糊性問題，考評體系則通過“數(shù)字化”管理加以解決，即通過將考核指標化、數(shù)量化、標準化使測量評估變得客觀準確。

3.干部考核評價形成強大的激勵和約束效應，是塑造和提升地方政府集體行動能力的保障。奧爾森提出解決集體行動困境最重要的一種動力機制即“選擇性激勵”。選擇性激勵

要求對集團中的個人區(qū)別對待，賞罰分明。干部考核評價體系要達到提升地方政府和領導干部集體行動能力的目標，關鍵環(huán)節(jié)是要讓考評體系的實施實現(xiàn)利益同責任相結合、獎勵同制裁相結合，從而構成對地方政府領導干部的激勵與約束。干部考評體系激勵效應主要通過以下形式實現(xiàn)：一是精神和道德激勵，通過宣傳先進和榜樣，讓領導干部收獲良好的聲譽；二是政治激勵，即將干部的晉升提拔與考評結果緊密結合，形成一種唯優(yōu)是舉的用人導向和激勵導向，一般根據(jù)考評規(guī)則要求，只有那些連續(xù)被評為“優(yōu)秀”的領導干部才能獲得提拔；三是經(jīng)濟激勵，即通過考評建立起以業(yè)績評等次、以等次定獎勵的經(jīng)濟激勵機制；四是懲戒激勵，對未完成考評指標任務或出現(xiàn)“一票否決”等情況的干部，通過公開曝光、通報批評、警示誡免談話和職務調(diào)整等方式予以懲罰，領導干部屢次考核不是“優(yōu)秀”或“合格”等次將會離職或不能獲得晉升。

在政府集體行動能力的塑造和提升過程中，上述三個機制相互聯(lián)系、相互作用、相互滲透。價值認同與目標導向是前提，信息控制是關鍵，激勵約束是保證。本文擬運用以上理論思路分析Z市干部考核評價機制的運行和創(chuàng)新，借此剖析地方政府的有效治理過程及考核評價機制對地方干部行為的影響。

四、實證分析：Z市案例

Z市是東部沿海省份的一個縣級市，下轄3個街道、24個鎮(zhèn)鄉(xiāng)，常住人口約150萬。筆者于2013年3月至5月期間，先后多次赴Z市組織部門和數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行田野調(diào)查，文中資料主要來源于Z市組織部門，以及對Z市地方主官和數(shù)位鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨政領導和工作人員的訪談。⑨

（一）Z市干部考評機制的基本設計：三考合一

Z市原有干部考核體制大致分為崗位目標責任制考核和領導干部績效考核兩大塊，隨著新形勢、新情況、新任務的出現(xiàn)，Z市領導層認為，原有考核制度存在指標過多、針對性欠強、重點不突出、績效不對稱等缺陷，為更加有力地聚焦核心任務、激發(fā)干部活力，Z市在原有做法基礎上，提出將三個從不同角度考評領導干部的辦法，即領導干部年度考察（簡稱考察）、領導干部實績（評議）考查（簡稱考查）、○10崗位目標責任制年度考核（簡稱考核），整合成一套系統(tǒng)的綜合評價體系。

整合的方式其實很簡單。即將由考察、考查和考核分別得出的考評結果，按照新的計算方法重新排出名次，這一過程便被形象地稱為“三考合一”�！叭己弦弧本C合考評結果作為領導干部教育管理、培養(yǎng)使用和確定領導干部年度考核等次的重要依據(jù)，而考察、考查和考核分別得出的考評結果則僅作為“三考合一”綜合考評的依據(jù)。

具體而言，年度考察和實績（評議）考查的結果各自分為“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”四個等次，考核的結果分為“一等獎、二等獎和三等獎（基本獎）”三個等次。綜合分析三個辦法的考評結果，Z市將“三考合一”綜合考評結果分為如下四個類別九個檔次。

表1：Z市“三考合一”干部綜合考評結果類別和檔次確定標準

資料來源：Z市“三考合一”相關制度文件，經(jīng)筆者整理。

通過“三考合一”，Z市打造了一個全方位、立體式、系統(tǒng)化的干部考核評價體系，憑此得以全面考評干部德、能、勤、績、廉各方面素養(yǎng)。分開來看，考查、考察和考核是從不同角度考評干部的三根線。實績考查著重反映干部個人的工作實績，干部考察主要反映干部個人的德才表現(xiàn)，崗位目標責任制年度考核反映領導班子和全體干部職工的集體工作成效。三根線有機整合，則形成一張考評網(wǎng)。既有對干部個人的全面評價，又有對黨政領導班子的綜合評價，還有對區(qū)域或部門的總體評價；既有對一個階段工作實績、業(yè)績的客觀測評，又有對干部德才的合理評價，還有對該時段內(nèi)干部作風、群眾滿意度等方面的總體反映。

據(jù)Z市對2012年干部考評工作的總結，“三考合一”體系取得了積極效果，推動了該市“發(fā)展、穩(wěn)定、管理”的率先突破，營造了“肯做事、敢擔責、公正廉潔”的風氣氛圍，形成了“憑德才、論實績”的干部用人導向。這些效果，也是Z市政府集體行動能力提升的表現(xiàn)。下面將具體展示干部考評體系如何通過價值目標導向、信息控制和激勵約束三個機制發(fā)揮作用�！�12

（二）目標導向：發(fā)展、穩(wěn)定、管理

干部考評體系要形成目標導向的“指揮棒”效應，首要環(huán)節(jié)就是要對地方政府所確立的核心總目標進行分解和細化，形成一個指標體系，作為對下級政府和部門考評獎懲的依據(jù)。

Z市干部考評體系的指標設置，就是緊緊圍繞核心任務。2012年，Z市第十五次黨代會提出了經(jīng)濟社會的“發(fā)展、穩(wěn)定、管理”三大核心任務，為配合核心任務，Z市對鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）干部的實績考查的內(nèi)容設計，就針對“發(fā)展、穩(wěn)定、管理”的目標分別梳理篩選出了三大類核心指標（2012年總共11個指標，2013年增加至16個指標，如表2所示）。

表2：2013年鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）領導干部實績考查指標

發(fā)展類指標 （1）財政總收入 （2）工業(yè)設備投入 （3）工業(yè)用地開工率 （4）新增規(guī)上工業(yè)企業(yè)及限額以上服務業(yè)企業(yè)完成情況

（5）實際引進市外境內(nèi)資金和實到外資

（6）“兩區(qū)”建設項目完成率

（7）水利工程建設完成率

（8）凈增農(nóng)村宅基地復墾及拆遷面積

管理類指標 （11）計劃生育主要指標完成率 （12）違法用地面積及“應拆未拆”完成情況 （13）“三資”管理、村級工程監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行情況

（14）“四不”承諾規(guī)定執(zhí)行情況

（15）機關干部作風建設情況

（16）包村工作情況

1.經(jīng)濟工作：仍是重中之重

當前，中國仍處在“發(fā)展是硬道理”的總體形勢下，各地黨委政府幾乎都把發(fā)展、特別是經(jīng)濟發(fā)展放在工作的首位，Z市也不例外，將發(fā)展作為民生幸福等其他一切工作的基礎。13表2顯示，發(fā)展類指標占了16個指標當中的半數(shù)，經(jīng)濟類考核指標占據(jù)絕對優(yōu)勢�？梢浴�

看出，對Z市而言，發(fā)展仍是第一要務，經(jīng)濟工作是重中之重，經(jīng)濟發(fā)展這一核心目標通過指標體系得以彰顯和強化，具體體現(xiàn)為：

（1）增長是關鍵。表2中列出的8個經(jīng)濟發(fā)展類指標得分基本以增量為標準，如財政總收入、工業(yè)設備投入、工業(yè)用地開工率和新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)及限額以上服務業(yè)企業(yè)完成情況。以財政總收入為例，按考查辦法規(guī)定，它是“按增長速度排位，增長速度超過市定目標的，再按增速和增量排位，其中增速每提高1個百分點，增量每增加65萬元，分別加1分”；再如工業(yè)設備投入，“完成比例每超過全市平均水平1個百分點，增量每增加50萬元，分別加1分”。

（2）將征地拆遷和招商引資視為地區(qū)發(fā)展重要手段。表2顯示，Z市通過工業(yè)用地開工率、拆遷面積和引進外資等指標設置和量化，推動地方發(fā)展的目標。

2.分類定檔：區(qū)別對待

在科學發(fā)展觀的要求下，Z市也并非一味強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展。除了在指標設置上增設穩(wěn)定類和管理類共8個指標（與發(fā)展類指標持平）外，Z市的考評體系不搞“一刀切”，而是對各鎮(zhèn)鄉(xiāng)進行分類考評，注重把握不同地區(qū)、不同部門、不同類型領導班子和領導干部的特點，適當體現(xiàn)差異性。這具體體現(xiàn)在崗位目標責任制的考核上。Z市將全市27個鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）根據(jù)發(fā)展基礎、產(chǎn)業(yè)特色和環(huán)境條件等區(qū)域特點分成五大片區(qū)（見表3），將機關部門根據(jù)工作性質和服務對象分成黨群、政府、臨時機構和其他部門等四個不同序列，分別下達具體目標任務，打造公平合理的坐標體系。

如下表所示，第一組的街道和鎮(zhèn)工業(yè)實力較為雄厚，而第四、五組則以生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游為主打產(chǎn)業(yè)�！�14不同片區(qū)分組的考評，相關指標的權重設置相應調(diào)整。比如對生態(tài)型的鎮(zhèn)鄉(xiāng)降低工業(yè)經(jīng)濟指標的權重，提高生態(tài)環(huán)境指標的權重；對規(guī)模以上工業(yè)基礎較好的鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道，提高工業(yè)經(jīng)濟指標的權重，降低服務業(yè)指標的權重。

表3：Z市鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）崗位目標責任制考核片區(qū)分組

第三組

第四組

第五組 SXH鎮(zhèn)、YD街道、RS鎮(zhèn)、AH鎮(zhèn)、WJJ鎮(zhèn) JZ鎮(zhèn)、ZF鎮(zhèn)、LP鎮(zhèn)、JT鎮(zhèn)、ZJ鎮(zhèn)、WX鎮(zhèn) DBH鎮(zhèn)、LB鎮(zhèn)、CZ鎮(zhèn)、TS鎮(zhèn)、DH鄉(xiāng)、MJ鎮(zhèn)

（三）信息控制：量化與排名

分析Z市的干部考評體系，其主要通過指標的量化和積分排名等舉措，來解決“委托—代理”關系中的信息不對稱和信息模糊問題，此外，考評體系實施過程當中的反饋和博弈，也是信息溝通的過程。

1.考核指標的數(shù)量化

為把發(fā)展目標任務轉化為可考、可量、可控的指標，Z市的干部考評非常強調(diào)“定量考核為主、定性考核為輔”，“三考”當中的崗位目標責任制考核和領導干部實績考查，都是需要用數(shù)據(jù)和事實說話。具體分析各項指標，可以發(fā)現(xiàn)Z市干部考評體系設計有三個主要特征：（1）主要采用客觀的指標評估政績；（2）指標測量的數(shù)量化，即用明確的數(shù)字來評估

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