徐文貞  山東省地震局

本文由山東省地震局合同制課題資助。

摘要：文章對(duì)我國(guó)當(dāng)前地震災(zāi)害補(bǔ)償方式從政府補(bǔ)償和保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀進(jìn)行了對(duì)比分析，提出了今后建立我國(guó)地震災(zāi)害補(bǔ)償方式的建議。

關(guān)鍵詞：地震災(zāi)害補(bǔ)償；研究

我國(guó)位于世界環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶的交匯部位，地震活動(dòng)頻度高、強(qiáng)度大、震源淺，地震帶分布廣，是一個(gè)受地震威脅嚴(yán)重的國(guó)家。我國(guó)32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市幾乎都發(fā)生過(guò)6級(jí)以上的破壞性地震，全國(guó)地震基本烈度Ⅵ度和Ⅵ度以上地震的面積約占國(guó)土面積的79%。1900年以來(lái)，中國(guó)死于地震的人數(shù)達(dá)55萬(wàn)之多，占全球地震死亡人數(shù)的53%。

一、當(dāng)前我國(guó)地震災(zāi)害補(bǔ)償方式

（一）政府補(bǔ)償方式

目前，我國(guó)地震災(zāi)害救助資金來(lái)源比較單一，主要是政府撥款，還有少量民間捐款。盡管我國(guó)的《防震減災(zāi)法》中規(guī)定了“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)。”但目前，受地震風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)淡薄的制約，我國(guó)居民缺少投保家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的意愿，更不要說(shuō)地震保險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)地震保險(xiǎn)的政策保障還有不到位的地方。鑒于地震災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)性和我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)相對(duì)較小的資本規(guī)模，保險(xiǎn)公司對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)采取了禁止、嚴(yán)格控制或有限度承保的經(jīng)營(yíng)策略，商業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)地震災(zāi)害資金補(bǔ)償?shù)墓δ芊浅Ｓ邢蕖?jù)中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，“5.12汶川大地震”災(zāi)害造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，僅3.12億元涉及到保險(xiǎn)業(yè)的賠付（其中人身險(xiǎn)賠款1.76億元、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)賠款1.36億元），保險(xiǎn)賠款占地震災(zāi)害總損失的0.06%，比重之低與我國(guó)地震重災(zāi)區(qū)域所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)極不對(duì)稱，凸顯出在我國(guó)建立以保險(xiǎn)為主線的地震災(zāi)害補(bǔ)償體系的必要性和緊迫性。

地震巨災(zāi)補(bǔ)償都是臨時(shí)從財(cái)政進(jìn)行調(diào)整,政府財(cái)政的基本原則是量入為出, 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性若由國(guó)家預(yù)算承受, 勢(shì)必影響財(cái)政支出的平衡與穩(wěn)健。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和重大災(zāi)害的頻發(fā),這種依靠政府的風(fēng)險(xiǎn)管理模式存在很多問(wèn)題,比如, 政府救濟(jì)能力有限, 財(cái)政投入占損失總額的2% 不到, 而保險(xiǎn)公司最近幾年的巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)償也僅占損失總額的1. 7% 左右,兩者相加只有3% 多一點(diǎn), 遠(yuǎn)遠(yuǎn)補(bǔ)償不了災(zāi)害造成的損失。更重要的是, 長(zhǎng)期以來(lái), 這種以政府救助為主的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式造成受災(zāi)地區(qū)的嚴(yán)重依賴心態(tài), 不利于受災(zāi)地區(qū)的自救、恢復(fù)生產(chǎn)等工作的開(kāi)展。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，我國(guó)的GDP獲得了較快的增長(zhǎng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)延續(xù)了近年平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，綜合國(guó)力得到增強(qiáng)，可以適當(dāng)增加救災(zāi)資金的投入，同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，也使引入市場(chǎng)機(jī)制多渠道地進(jìn)行地震災(zāi)害資金補(bǔ)償成為可能。

（二）保險(xiǎn)補(bǔ)償

地震災(zāi)害損失的隨機(jī)性高, 傳統(tǒng)上不屬于理想的可保風(fēng)險(xiǎn)。理論上, 商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的基本基礎(chǔ)是依賴于大數(shù)定律，有一個(gè)基本的要求是受保對(duì)象不能同時(shí)出事故。保險(xiǎn)公司利用大數(shù)定律分散風(fēng)險(xiǎn),但是地震巨災(zāi)不符合大數(shù)定律， 巨災(zāi)一出現(xiàn), 一個(gè)城市甚至幾個(gè)城市可能全部毀掉, 保險(xiǎn)公司無(wú)法用大數(shù)定律分散風(fēng)險(xiǎn)。因此，一般的商業(yè)保險(xiǎn)公司在承保地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候非常謹(jǐn)慎, 通常是不承保的, 把它作為除外責(zé)任。這個(gè)時(shí)候商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈了, 需要政府通過(guò)組織利用全社會(huì)的資源, 僅僅依靠保險(xiǎn)公司無(wú)法解決地震引發(fā)的問(wèn)題。目前, 我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)尚未建立完備的地震風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù), 災(zāi)害信息發(fā)布和統(tǒng)計(jì)仍不夠充分, 相關(guān)信息未能實(shí)現(xiàn)共享,客觀限制了保險(xiǎn)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)的能力。

二、我國(guó)建立地震災(zāi)害補(bǔ)償方式的思考

（一）制定相應(yīng)的法律法規(guī)。按照依法治國(guó)、依法行政的要求，應(yīng)從法律層面對(duì)災(zāi)害救助給以界定，制定相應(yīng)的法律，確定災(zāi)害救助的范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序及管理等。政府和各部門要制定相應(yīng)的規(guī)章制度，完善災(zāi)害救助的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保災(zāi)害救助資金的高效使用。日本在這方面做的較好，制定了《災(zāi)害救助法》、《地震保險(xiǎn)法》等。

（二）地震巨災(zāi)商業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)同政府扶持相結(jié)合。我國(guó)應(yīng)逐步建立并充分發(fā)揮保險(xiǎn)補(bǔ)償功能，為國(guó)家、企業(yè)、家庭和個(gè)人分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提升保險(xiǎn)業(yè)在社會(huì)的影響力，有效提升保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，與普通的風(fēng)險(xiǎn)相比，地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有發(fā)生頻率低、難以預(yù)測(cè)、損失巨大、損失風(fēng)險(xiǎn)難以分散的特征。巨災(zāi)一旦發(fā)生，可能會(huì)威脅整個(gè)社會(huì)群體，短時(shí)間形成巨大的理賠金額，嚴(yán)重影響保險(xiǎn)公司的償付能力，因此單純依靠商業(yè)保險(xiǎn)公司無(wú)法保證巨災(zāi)損失的賠付，保險(xiǎn)機(jī)制也難以有效發(fā)揮作用。

國(guó)際上巨災(zāi)管理模式主要有兩種: 一是完全由政府籌集資金并進(jìn)行管理的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系; 二是政府和保險(xiǎn)公司共同合作的管理模式。美國(guó)的洪災(zāi)保險(xiǎn)制度是從立法著手由政府運(yùn)作，依靠私營(yíng)保險(xiǎn)公司，通過(guò)商業(yè)手段逐步實(shí)施和發(fā)展起來(lái)的。在法國(guó), 保險(xiǎn)公司被強(qiáng)制要求按照政府制定的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率提供重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)。

我國(guó)政府與保險(xiǎn)公司應(yīng)該合力推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度及政策研究, 建立政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司間的合理分擔(dān)機(jī)制。設(shè)立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金, 主要是構(gòu)建商業(yè)再保險(xiǎn)和國(guó)家再保險(xiǎn)相結(jié)合的、多層級(jí)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)承保地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn), 應(yīng)向商業(yè)再保險(xiǎn)公司分保, 由國(guó)內(nèi)外商業(yè)再保險(xiǎn)公司作為主要的再保險(xiǎn)主體; 對(duì)于超過(guò)再保險(xiǎn)公司承保能力以上部分, 由政府管理的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金提供再保險(xiǎn)。而資金來(lái)源是設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的關(guān)鍵因素。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的資金來(lái)源主要有兩部分。由政府從應(yīng)急和救災(zāi)預(yù)算資金中拿出一部分, 作為啟動(dòng)資金; 保險(xiǎn)公司從收取的巨災(zāi)險(xiǎn)保費(fèi)中提出一部分, 納入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)中的超出賠償部分, 由巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān), 相當(dāng)于起到再保險(xiǎn)的作用, 也體現(xiàn)出政府巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最后承擔(dān)者的原則。

（三）建立多形式的災(zāi)害救助渠道和方式。除地震巨災(zāi)保險(xiǎn)外，積極鼓勵(lì)和支持小額救災(zāi)救助貸款、社會(huì)捐助、發(fā)行賑災(zāi)專項(xiàng)福利彩票、減少災(zāi)區(qū)稅賦等措施

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