本文關(guān)鍵詞：協(xié)商民主，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2007年11月15日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的政黨制度》白皮書，第一次確認(rèn)了協(xié)商民主的概念。黨的18大報(bào)告將協(xié)商民主又一次提高到一個(gè)新的高度，擴(kuò)大和豐富了協(xié)商民主的范圍和含義，對(duì)協(xié)商民主在中國的進(jìn)一步發(fā)展有重要意義。

協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與。這里，一是“政治參與”，二是“有序”，但如何實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與，需要對(duì)目前協(xié)商民主現(xiàn)狀和存在的問題有所了解，只有坦誠面對(duì)存在的問題，并提出有效的解決辦法，協(xié)商民主才有可能在中國大地真正扎根，并對(duì)推動(dòng)中國整體民主政治發(fā)展起到積極作用。

本文就協(xié)商民主涉及到五個(gè)與W相聯(lián)系詞進(jìn)行分析，探討協(xié)商民主如何在中國的進(jìn)一步發(fā)展。

一、為什么要協(xié)商(why)

說到協(xié)商，需要對(duì)協(xié)商一詞有所界定。所謂協(xié)商，是指當(dāng)事人雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，抱著公平、合理解決問題的態(tài)度和誠意，通過擺明事實(shí)，交換意見，取得溝通，從而找出解決問題、解決爭(zhēng)議辦法的一種方式。

為什么要協(xié)商？就是通過協(xié)商解決問題、解決存在的爭(zhēng)議。能夠坐到一起進(jìn)行協(xié)商的，也應(yīng)當(dāng)有一定資質(zhì)或能力，即有解決問題、解決存在爭(zhēng)議的能力。而要具備這種能力，或是掌握一定公權(quán)力，或是某一利益群體的代表，能夠代表或反映某一群體的利益。如果沒有一定資質(zhì)或能力，也就沒有協(xié)商的資格或協(xié)商的必要。

而協(xié)商民主，其含義則是自由平等的行為者，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的、權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過集體與個(gè)體的反思、對(duì)話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制和治理形式。在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，協(xié)商民主能夠通過對(duì)話、討論等過程賦予立法和決策以合法性，通過鼓勵(lì)積極的參與、表達(dá)與傾聽培養(yǎng)公民寬容和妥協(xié)等公民精神，通過協(xié)商共識(shí)促進(jìn)立法而有效制約行政權(quán)力的膨脹，通過強(qiáng)調(diào)公共利益而矯正自由民主流行的個(gè)人主義和自利道德。

無論是協(xié)商或是協(xié)商民主，其核心詞是“平等”,關(guān)鍵詞是自愿和理性。

任何一種協(xié)商，當(dāng)事雙方都應(yīng)當(dāng)是平等、自愿的。離開了平等、自愿，也就談不上協(xié)商。所以協(xié)商同時(shí)還有兩個(gè)重要原則，即平等原則和協(xié)作原則。平等原則的含義是，在平等前提下協(xié)商解決爭(zhēng)議和出現(xiàn)的問題。決不允許任何一方憑借某種勢(shì)力，以強(qiáng)凌弱，以大壓小，，那樣也就不能可能有協(xié)商。而協(xié)作原則，要求協(xié)商雙方在融洽的氣氛中，在互相諒解的基礎(chǔ)上，本著實(shí)事求是、團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神，尊重事實(shí)，分清責(zé)任，解決問題。而理性,則要求協(xié)商是在憲法和法律基礎(chǔ)上，在尊重事實(shí)基礎(chǔ)上，在心平氣和的氛圍里進(jìn)行協(xié)商。

二、與誰協(xié)商(who)

與誰協(xié)商，涉及到兩個(gè)協(xié)商主體。

黨的18大報(bào)告提出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”。

18大將協(xié)商民主的對(duì)象大大擴(kuò)展了。不僅包括原先所包括的對(duì)象，即政協(xié)組織、黨派，還包括國家政權(quán)機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及基層民主協(xié)商。

現(xiàn)在的問題是，誰與誰進(jìn)行協(xié)商。即協(xié)商的兩個(gè)主體是誰？是否可以擔(dān)當(dāng)起協(xié)商的重任？國家政權(quán)機(jī)關(guān)，從拓展的意義分析，主要指黨、政、人大和政協(xié)四套機(jī)構(gòu)。這四套機(jī)構(gòu)，無論在什么層級(jí)，由于掌握一定公權(quán)力或具有影響公權(quán)力的能力，都具有協(xié)商的資格。例如，人大和政協(xié)兩個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，這是兩個(gè)平行的主體，掌握一定公權(quán)力或具有影響公權(quán)力的能力，且不論是否有必要協(xié)商，但都具有協(xié)商的資格。但黨派團(tuán)體、縣鄉(xiāng)基層，是否能夠擔(dān)當(dāng)協(xié)商重任，需要具體分析。

按照平等協(xié)作的原則，黨派團(tuán)體和基層協(xié)商，就有一個(gè)誰與誰協(xié)商，是否有資格協(xié)商的問題。因?yàn)閰f(xié)商是需要資質(zhì)和能力,需要解決問題、解決爭(zhēng)議的。例如，中共與各民主黨派的協(xié)商，從黨際角度觀察，兩者是平行的政黨，但由于各自能量和資源的巨大不平等，就涉及到這樣一個(gè)問題，中共為什么要與其協(xié)商?其協(xié)商的意義何在？是只具有形式上的意義，還是也具有實(shí)質(zhì)意義。如果有實(shí)質(zhì)意義，實(shí)質(zhì)意義有哪些。如果沒有，或?qū)嵸|(zhì)意義很少，就有一個(gè)如何推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的協(xié)商。也就是說，協(xié)商的必要性。

而社團(tuán)組織和基層的協(xié)商，也涉及到協(xié)商主體，即誰與誰的協(xié)商。中國目前的社團(tuán)組織，由于 “社會(huì)”還十分弱小，有影響力的社團(tuán)組織，幾乎都屬于官辦。例如，殘聯(lián)、婦聯(lián)、文聯(lián)等，實(shí)際都是政府的一部分。他們當(dāng)然可以扮演協(xié)商的主體，但協(xié)商的另一主體是誰，就是一個(gè)問題�；蛘�，如果代表性不足，就有一個(gè)需要不需要協(xié)商的問題。此外，政府間的相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)一些問題的處理，可能不屬于協(xié)商范疇，至多是責(zé)權(quán)利的劃分問題，實(shí)際并不需要協(xié)商，而是需要溝通。

民間的社會(huì)組織，由于代表一些群體的利益，應(yīng)當(dāng)作為協(xié)商的另一主體，但由于目前普遍弱小，其代表性也普遍不足，強(qiáng)大的政府或政府機(jī)構(gòu)一般也不愿意與他們協(xié)商。因而，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題進(jìn)行廣泛協(xié)商，或者是政府間相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括政府性質(zhì)的社會(huì)組織之間的協(xié)商，或者政府通過一些公眾參與的形式，與普通的個(gè)體的公民進(jìn)行協(xié)商。但這種協(xié)商，實(shí)際是征求民意，而不是相互平等意義上的協(xié)商范疇。

因此，要推進(jìn)中國式的協(xié)商民主深入，實(shí)際是觸及到黨政分開、政社分開等一系列重要改革。包括對(duì)中共與各參政黨的關(guān)系進(jìn)行改革。即中共在一黨執(zhí)政的情況下，如何按照18大要求，加深對(duì)三個(gè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，即對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律，社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律，人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，是一個(gè)有強(qiáng)大現(xiàn)實(shí)意義的要求。其中，對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)，也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)參政黨參政規(guī)律的認(rèn)識(shí)。只有加深對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)，包括對(duì)參政黨參政規(guī)律的認(rèn)識(shí)，我們就會(huì)更加尊重政黨運(yùn)行規(guī)律，切實(shí)尊重、保障民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，讓參政黨自己處理自己的黨內(nèi)事務(wù)，而不是事無巨細(xì)，參政黨的工作都需要由執(zhí)政黨把控。讓參政黨自己處理自己的黨內(nèi)事務(wù)，這也是中共多次提出的要求。如果這樣，中國各參政黨在擁護(hù)中共執(zhí)政的前提下，能夠代表他們所代表的那一部分群體利益并有自己的政治主張，有了自身的政黨特色，也就有了一定代表性，同時(shí)也就實(shí)實(shí)在在獲得了一種與中共平等協(xié)商的資格和能力，進(jìn)而使這種協(xié)商民主真正扎根在中國的大地并開出燦爛之花。

要推進(jìn)中國或的協(xié)商民主，也需要推進(jìn)政社分開。就是政府向社會(huì)分權(quán)，使得中國民間性質(zhì)的社會(huì)組織，由于能夠彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，并能夠代表一部分群體利益，因而在基層民主協(xié)商方面，特別是基層政府制訂的公共政策和重大工程項(xiàng)目上馬以及其他涉及到群眾切身利益的實(shí)際問題方面，能夠作為協(xié)商的另一主體與政府平等協(xié)商。而這同樣需要推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的改革，政府加大對(duì)社會(huì)的放權(quán)，使得各種民間性質(zhì)的社會(huì)組織充分發(fā)展，他們才有可能充當(dāng)基層民主協(xié)商的當(dāng)事方參與協(xié)商。

三、協(xié)商什么(what)

協(xié)商什么，是指協(xié)商內(nèi)容。協(xié)商的主體不同，協(xié)商的內(nèi)容也就不同。

中共與各民主黨派的協(xié)商，按照黨的18大提出的 “加強(qiáng)同民主黨派的政治協(xié)商”要求，協(xié)商內(nèi)容主要是政治內(nèi)容，而不是經(jīng)濟(jì)或其它方面內(nèi)容的協(xié)商。民主黨派作為中國的參政黨，不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，也不是一個(gè)非營利機(jī)構(gòu)，即社會(huì)組織，而是以一個(gè)政治組織面貌出現(xiàn)的政黨。既然是一個(gè)政治組織，中共與其協(xié)商的內(nèi)容或主要內(nèi)容只能是政治方面的內(nèi)容。

為避免語言污染或“泛政治化”，有必要就政治一詞作簡要分析。政治，按照百度百科的解釋，是上層建筑領(lǐng)域中各種權(quán)力主體維護(hù)自身利益的特定行為以及由此結(jié)成的特定關(guān)系。一般來說，政治一詞多用來指政府、政黨等治理國家的行為。

中文里現(xiàn)代的“政治”一詞，來自于日本人翻譯西方語言時(shí)用漢字創(chuàng)造的相同的“政治”一詞。當(dāng)英文的Politics從日本傳入中國時(shí),人們?cè)跐h語中找不到與之相對(duì)應(yīng)的詞。孫中山認(rèn)為應(yīng)該使用“政治”來對(duì)譯。

“政治”一詞雖然有多種含義，但主要含義與公權(quán)力的運(yùn)用有關(guān)，與政黨和政府的作用等因素相關(guān)。但長時(shí)期以來，中國的各民主黨派，至少在中國人民政治協(xié)商會(huì)議上，所提交的各項(xiàng)提案，絕大多數(shù)都與政治無關(guān)。中國各級(jí)政治協(xié)商會(huì)議,所討論的內(nèi)容，從“泛政治”的角度分析，屬于“泛政治”范疇，但從嚴(yán)格的“政治”含義分析，也大都與政治無關(guān)。所謂“泛政治”范疇，人們通常引用最多的也是孫中山先生的話，就是“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，就是政治。”既然管理眾人的事都是政治，那么，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)，都屬于政治。但實(shí)際上，政治是有特定含義的。孫中山的話也是有特定語境的。把管理眾人的事都作為政治，實(shí)際就是一種“泛政治”。也正因?yàn)檫@種“泛政治”廣泛存在，諸如加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，如何保障公民權(quán)利，如何使公權(quán)力在法律范圍內(nèi)活動(dòng)等政治監(jiān)督的內(nèi)容，在政治協(xié)商實(shí)踐活動(dòng)中幾乎鮮有涉及。這也使得“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”實(shí)質(zhì)意義難以得到充分體現(xiàn)。

即使是政治協(xié)商，涉及有關(guān)政治的話題，也有一個(gè)大小的問題。在中國，常見的現(xiàn)象是，重要的事項(xiàng)，重大的政治變動(dòng)，包括重大政策的改變，重大政策的調(diào)整，重要的人事變動(dòng)，往往事先并不協(xié)商，至多也只是事后有一個(gè)通報(bào)。但一些細(xì)枝末葉的事，則往往反復(fù)協(xié)商。此外，政治協(xié)商中，往往歌功頌德的多，批評(píng)，哪怕是十分委婉批評(píng)，也十分稀少，講枝節(jié)問題的多，講原則問題的少，套話、虛話多等問題。這也涉及到，即使是政治協(xié)商，也有一個(gè)如何使協(xié)商內(nèi)容規(guī)范化的問題。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》和《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中對(duì)政治協(xié)商內(nèi)容作了原則規(guī)定，明確了“大政方針、重要問題、重要事務(wù)、其它問題”等必須進(jìn)行政治協(xié)商，但這樣的規(guī)定的顯然籠統(tǒng)，只是屬于指導(dǎo)性意見，具體的規(guī)則還需要各協(xié)商主體根據(jù)具體情況另行制定。

在當(dāng)今的中國，協(xié)商的內(nèi)容，出現(xiàn)最多的是與群眾利益密切關(guān)聯(lián)的實(shí)際問題。黨的18大提出的“就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商”，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義，語義也非常明確。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，包括宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定、重大工程項(xiàng)目的上馬、重要的公共政策的制定或改變，而這方面的協(xié)商，更多是政府或政府相關(guān)部門與社會(huì)的協(xié)商，由于 與普通公民密切相關(guān)，主要是廣泛征求民意，溝通與群眾的聯(lián)系。這其中，一個(gè)重要的問題是，如何讓一些不同意見甚至是反對(duì)意見能夠得到充分表達(dá)。各級(jí)政府，包括黨的各級(jí)組織，都應(yīng)當(dāng)習(xí)慣聽取不同意見、質(zhì)疑聲，甚至是反對(duì)意見。因?yàn)檫@些質(zhì)疑聲甚至反對(duì)聲，并不是反對(duì)政府、反對(duì)黨，而是對(duì)某項(xiàng)公共政策的制定或重大工程項(xiàng)目上馬有著不同意見，這些質(zhì)疑甚至反對(duì)聲，是有利于提升政府公信力和黨的形象，而不是相反。只有不同意見充分表達(dá)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題，才會(huì)有一個(gè)較好的有著廣泛民意基礎(chǔ)的解決辦法。2012年，全國相繼出現(xiàn)的一些因環(huán)境工程項(xiàng)目有可能帶來污染而引發(fā)的群體性事件。影響較大的是四川什邡、江蘇啟東、和浙江寧波三起事件。對(duì)這三起因環(huán)境而引發(fā)的群體性事件進(jìn)行分析可以看出，一項(xiàng)基本原因是沒有做好事前協(xié)商，當(dāng)?shù)卣疀]有做好與群眾的溝通，缺乏民意基礎(chǔ)所致。

四、協(xié)商時(shí)間(when)

協(xié)商時(shí)間的確定對(duì)協(xié)商的結(jié)果也有著重要影響。黨的18大提出, “把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商時(shí)效性。”

協(xié)商應(yīng)當(dāng)在決策之前和決策之中。決策之后的協(xié)商，只能是通報(bào)，因?yàn)槭录呀?jīng)有了決定，只是向各相關(guān)方作一個(gè)通報(bào)。這種通報(bào)也是必要的，可以讓利益的相關(guān)方知道決策結(jié)果，便于貫徹實(shí)施。但這種通報(bào)，不屬于協(xié)商。

即使在決策之前的協(xié)商，也有一個(gè)時(shí)間安排的問題。如果屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，例如與民眾切身利益密切相關(guān)的重大政策調(diào)整、一項(xiàng)工程項(xiàng)目上馬，政府全年規(guī)劃的制定，都需要提前較長時(shí)間，通知另一協(xié)商主體，使協(xié)商的另一主體有一醞釀研討和準(zhǔn)備時(shí)間。如果重大事項(xiàng)的協(xié)商，不給對(duì)方一定的準(zhǔn)備時(shí)間，實(shí)際是對(duì)協(xié)商的另一主體不尊重，也不是真心實(shí)意地需要協(xié)商。因?yàn)闆]有充足時(shí)間準(zhǔn)備的協(xié)商，也影響了協(xié)商的質(zhì)量。

五、協(xié)商地點(diǎn)（where）

協(xié)商地點(diǎn)，實(shí)際是指協(xié)商通過怎樣的渠道進(jìn)行，這對(duì)提升協(xié)商效果也具有重要影響。黨的十八大提出“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。人民政協(xié)是實(shí)踐協(xié)商民主的重要制度平臺(tái)，也是協(xié)商民主的主要地點(diǎn)，即政協(xié)內(nèi)協(xié)商。到目前為止，人民政協(xié)已建立和完善了全國、省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)政協(xié)的五級(jí)組織體系。應(yīng)當(dāng)看作協(xié)商民主的主渠道。

作為協(xié)商民主的主要制度平臺(tái)，人民政協(xié)如何組織好不同層級(jí)、不同范圍、不同形式的協(xié)商，并使這些協(xié)商所取得的成果通過與黨委、政府和人大對(duì)接，而這種對(duì)接一定是在強(qiáng)有力的制度性安排進(jìn)行的，進(jìn)而使協(xié)商成果真正能夠用于決策之中，或?qū)Q策產(chǎn)生重要影響。

這種協(xié)商民主的制度安排，也表明，協(xié)商民主作為中國民主政治的一種形式，不是哪個(gè)部門的事，也不僅僅只是政協(xié)組織的事，而是需要在制度設(shè)計(jì)上有一個(gè)合理安排，合理的分工。

隨著協(xié)商民主的范圍的拓展，也迫切需要協(xié)商民主的協(xié)商形式能夠適應(yīng)協(xié)商范圍的拓展而探索多種形式。一些地方在協(xié)商形式的方面的探索，例如浙江臺(tái)州的民主懇談會(huì)、四川成都的居民議事會(huì)等，都是社會(huì)各界參與協(xié)商的一種很好的形式。

此外，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，也使得協(xié)商的渠道和手段大大拓展。例如，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，如何開展網(wǎng)上議政、建立網(wǎng)絡(luò)交流互動(dòng)平臺(tái)，通過網(wǎng)絡(luò)搜集來自基層的民意民智，貫通協(xié)商民主與網(wǎng)絡(luò)民意通道，提高黨委、政府、政協(xié)工作的開放性。設(shè)立基層政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)室、委員工作室、政協(xié)工作委員會(huì)等，通過多種形式和渠道，拓寬基層群眾利益表達(dá)和有序的政治參與，對(duì)協(xié)商民主的扎實(shí)推進(jìn)也具有重要意義。

黨的18大把協(xié)商民主提高到一個(gè)新的高度，極大豐富了協(xié)商民主的內(nèi)容，實(shí)際也是對(duì)協(xié)商民主提出了新要求。如何在制度設(shè)計(jì)上，把協(xié)商民主作為一個(gè)廣泛、多層的制度體系，明晰其結(jié)構(gòu)，劃分全國的、地方的、基層的民主協(xié)商，協(xié)調(diào)國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體的民主協(xié)商，明確各種協(xié)商的主體，即誰與誰協(xié)商、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商時(shí)間、協(xié)商形式以及各種民主協(xié)商成果如何運(yùn)用到?jīng)Q策之中，都需要通過制度建設(shè)加以認(rèn)定和規(guī)范。這其中，如何把協(xié)商成果與黨委、人大、政府和官辦的社會(huì)組織辦文辦事規(guī)則協(xié)調(diào)銜接，切實(shí)把協(xié)商成果納入決策程序，提高協(xié)商的實(shí)效性，是一項(xiàng)最為重要的工作。這也需要各級(jí)黨委、人大、政府和官辦的社會(huì)組織，都不應(yīng)把協(xié)商民主只看作是各級(jí)人民政協(xié)的工作，也應(yīng)看作是是自身的工作之一。而這需要一個(gè)好的制度的安排，使黨委、人大、政府、政協(xié)和官辦的社會(huì)組織，各司其職，形成合力，共同推進(jìn)協(xié)商民主工作的開展。

（作者系中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長，北京改革和發(fā)展研究會(huì)會(huì)長，研究員）

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