本文關鍵詞：發(fā)展型福利模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　1　引言

　　人口老齡化將成為現代社會的常態(tài)[1]，它在任何國家和地區(qū)都概莫能外，差別只是出現的早晚與進程的快慢。中國人口的老齡化進程始于20世紀60年代中期，其老年人口(60歲及以上)比例于2000年達到10%，是較早進入老齡社會[1]的發(fā)展中國家之一[2]。盡管從本質上講，老齡化與否并沒有好壞之分，但在現有的社會經濟制度安排下，中國社會仍對這種前所未有的人口學變化缺乏及時有效的適應和調整，使得老齡化在今天更多地被視為一種挑戰(zhàn)，而養(yǎng)老無疑是其中最為棘手的問題之一。

　　對于中國這樣的人口大國，如何在尚未實現現代化的條件下應對老齡社會的養(yǎng)老挑戰(zhàn)，目前沒有成功的他國經驗可供借鑒。與西方發(fā)達國家不同，中國面臨的養(yǎng)老問題是在經濟未發(fā)達、就業(yè)不充分和社會保障未完善情況下的養(yǎng)老問題，這要求中國尋求一種將社會發(fā)展與經濟發(fā)展內在整合的養(yǎng)老政策模式。因而只有在養(yǎng)老的制度安排中注入“發(fā)展”的成分，才能使養(yǎng)老政策不只是一種應急策略，更與經濟社會的可持續(xù)發(fā)展協(xié)調起來。這對正處于人口老齡化的加速期和發(fā)展模式轉型關鍵時期的中國，具有戰(zhàn)略意義。

　　本文以發(fā)展型福利的視角重新審視中國養(yǎng)老制度安排，試圖為實現養(yǎng)老政策的發(fā)展型轉變構建一個初步的分析框架，從而將老年人口的養(yǎng)老問題與老齡社會的可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一。

　　2　老齡化背景下的中國養(yǎng)老困境

　　在人口壽命普遍延長與生育水平迅速下降的雙重作用下，中國人口的老齡化水平不斷提高。2010年第六次全國人口普查的結果顯示，中國大陸人口中60歲及以上人口數量為1.78億人，在總人口中所占比重達到13.26%。與2000年“五普”時相比，老年人口增加了4753萬人、比重上升近3個百分點[3]。未來老年人口的規(guī)模無疑將繼續(xù)擴大(如圖1a所示)，在維持現行生育政策不變的條件下，預計2011-2030的20年間，中國老年人口的比重會增加近一倍，2050年60歲及以上和65歲及以上的老年人口比例將分別達到35%和26%。即便由現在開始調整計劃生育政策，中國老年人口的比例到2050年時也僅僅降低2～4個百分點，老齡化的進程不會因此發(fā)生根本性改變(如圖1b所示)。在今后相當長的一個時期內，中國人口年齡結構老化的現象將持續(xù)存在，那個曾經年輕的社會已一去而不返。

　　快速的人口老齡化使中國社會的撫養(yǎng)壓力不斷增大。不同生育政策方案下的測算顯示，我國未來40年的人口總撫養(yǎng)比與老年撫養(yǎng)比均呈長期上升的趨勢，生育政策調整要到2025年之后才會對老年撫養(yǎng)比產生有限的影響(如圖2所示)。雖然生育政策調整也會帶來少兒人數增加和少兒撫養(yǎng)比上升，但是影響撫養(yǎng)比上升的主導因素仍然是老年人口增加和老年撫養(yǎng)比的提高。我國60或65歲及以上老年人口的規(guī)模預計分別于2020-2025年和2030-2035年左右超過0～14歲少兒人口，最遲由2030-2035年開始，我國勞動年齡人口的撫養(yǎng)重點便會由少兒人口轉向老年人口，2050年的老年撫養(yǎng)比將增加至現在水平的3倍以上。隨著更多社會財富和公共資源需要被配置到與養(yǎng)老相關的領域中去，中國現有養(yǎng)老金制度和服務體系的完善、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的供給都將經受嚴峻的考驗，中國社會正在陷入前所未有的養(yǎng)老困境。

　　圖1　不同生育政策方案下的中國人口老齡化趨勢(2010-2050年)[2]

　　社會撫養(yǎng)比的提高首先給中國“現收現付”為主的養(yǎng)老金制度帶來極大壓力。目前，中國社會養(yǎng)老保險的覆蓋面仍嫌狹窄，2010年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數已增至2.57億人，卻只覆蓋到總人口的18%強，未達到國際勞工組織規(guī)定的20%的最低線；2009年開始試點的“新農�！卑l(fā)展迅速，至2010年底覆蓋農村居民約1.8億人(實際參保人數為1.43億)，總覆蓋面僅有24%[4]。盡管未來養(yǎng)老保險的覆蓋率注定會大幅提高，但隨著越來越多老年人能領取到養(yǎng)老金，社會養(yǎng)老金計劃的支付缺口將會出現并持續(xù)增加。考慮到中國老年人口的規(guī)模及人口老齡化的速度，未來缺口一旦出現，資金規(guī)模的上升將會非常迅速。據測算，假定維持現有的養(yǎng)老保險制度和替代率不變，即便計入養(yǎng)老保險結余資金，且財政每年按GDP的0.5%提供補貼，中國累積的養(yǎng)老金缺口將會相當驚人，至2050年可能達到該年GDP的95%[5]。如果現在不未雨綢繆地及時進行政策調整，中國社會養(yǎng)老金的支付壓力將越來越難以化解。

　　不僅如此，社會服務的相對缺失和傳統(tǒng)家庭功能的弱化，還對中國的養(yǎng)老服務體系提出新的要求。無論中國還是外國，居家養(yǎng)老都是最主要的養(yǎng)老形式之一，大多數老年人都要在家庭或社區(qū)中得到相應的養(yǎng)老服務[6]。然而隨著中國家庭模式的變遷和老齡化進程的加速，老年人的服務與護理已經由過去家庭承擔的事務演變成現在必須正視的社會問題，我們的社會卻還沒有做出及時的反應。截至2009年底，全國各類養(yǎng)老機構38060個，共有床位266.2萬張，占全國老年人口總數的1.5%，遠低于發(fā)達國家5%～7%的標準，也未達到一般發(fā)展中國家(如巴西、羅馬尼亞等)2%～3%的水平[7]。與之相對應，目前全國老年人口中僅失能老年人口即已達到1400萬人，并預計在2050年后超過3800萬，此一項便顯現出我國老年服務供給與需求之間的嚴重失衡[8]。如何建立形式多樣、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務體系，有序增加老年服務資源的供給，并合理控制公共服務費用的支出，已經迫在眉睫。

　　從本質上講，中國所遭遇的養(yǎng)老困境反映出老齡化的人口年齡結構與現有制度及政策安排之間的相互不適應，由此導致養(yǎng)老需求與養(yǎng)老資源供給之間的一系列“供求”矛盾。這一矛盾的凸顯不僅僅是因為老齡化的加速和傳統(tǒng)家庭模式的變遷，更重要的還有養(yǎng)老需求的內容擴充與質量提升。近三十年來，急劇的社會經濟變遷重塑了中國人的生活理念與方式，今天的老年人對于生活質量的追求決不同于二、三十年前的老年人群體，這是社會經濟發(fā)展的必然結果，也是社會進步的表現之一。然而，如果不能及時有效地調和養(yǎng)老需求與資源供給之間的矛盾，老齡化的加劇可能會迫使這一發(fā)展成果釀出一杯苦酒。尤其隨著人口老齡化成為中國社會的常態(tài)，中國的養(yǎng)老問題已由“如何應急”演化為“如何發(fā)展”。它不但直接關系民生，更涉及中國發(fā)展模式的轉變，我們所需要的也不僅僅是人道主義的關懷，而是如何在老齡化的前提下保證中國經濟社會發(fā)展的可持續(xù)性。這無疑需向養(yǎng)老制度安排中注入“發(fā)展”的成分，將養(yǎng)老政策的短期目標與中長期戰(zhàn)略相統(tǒng)一，從而在“發(fā)展”的基礎上重構現有的養(yǎng)老政策體系。

圖2　人口總撫養(yǎng)比與老年撫養(yǎng)比的變化趨勢[3]

　　3　發(fā)展型福利的內涵及其對中國養(yǎng)老制度的啟示

　　養(yǎng)老制度是社會福利體系的重要組成部分，而對社會福利的研究則一直被不同的范式所驅動。規(guī)范性視角下的社會福利政策可分為制度型(Institutional)和剩余型(Residual)兩類[9]，學者們常將制度型模式與西歐國家相聯(lián)，將剩余型模式與美國相聯(lián)。實踐證明，在不斷追求經濟發(fā)展以及尋求社會與經濟政策相整合的發(fā)展中國家，這兩種模式并不適合[10]。發(fā)展型福利模式由此作為一種折中主義和實用主義的方法出現，它顛覆了社會政策是單純支出的傳統(tǒng)觀念，將再分配功能與生產性的社會投資功能整合，自20世紀90年代以來得到迅速發(fā)展[11]。目前，已有學者將發(fā)展型福利理論介紹到中國，并在反貧困政策、兒童與家庭政策等領域進行了有益的嘗試[12-14]。

　　國內發(fā)展型社會政策的學者也認識到中國人口老齡化給社會經濟發(fā)展帶來的養(yǎng)老挑戰(zhàn)[13，15]，但仍未對此開展針對性的研究，因此將發(fā)展型福利模式與中國的養(yǎng)老實際相結合進行研究，從而把老年人養(yǎng)老的現實問題與經濟、社會的持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一起來，具有重要的科學與實踐價值。

　　3.1　協(xié)調經濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系

　　發(fā)展型福利理論的最大貢獻是突破了傳統(tǒng)社會福利政策孤立地看待經濟和社會發(fā)展的弊端，揭示出二者間相互依存的關系[14]。長久以來，，社會政策一直被視為經濟政策的附庸，它只是通過再分配手段平衡經濟發(fā)展中所產生的公正和平等問題[13]，這種政策割裂的弊端已逐漸凸顯。聯(lián)合國早于1969年便由此提出社會和經濟協(xié)同發(fā)展的理念，隨之發(fā)展起來的發(fā)展型福利理論則集中反映了經濟政策和社會政策的整合狀態(tài)[11]。社會政策并不意味著單純性的支出，它也是生產力的要素之一，對經濟發(fā)展有促進作用。這一觀點最有力的論證莫過于Lindert的專著《增長的公共開支：18世紀以來的社會支出與經濟增長》[16]，Lindert用數據和事實顛覆了成說，其研究結果表明社會轉移支付的凈國民成本為零，即純再分配性質的社會性支出對于經濟增長而言是“免費的午餐”[4]。西方發(fā)達國家的這一歷史經驗對于發(fā)展中國家走出社會公平與經濟增長的兩難困境極具借鑒意義，同時也使發(fā)展型福利理論散發(fā)出迷人的魅力[17]。

　　需要特別指出，Lindert在書中基于嚴格的計量分析后發(fā)現，人口老齡化容易使社會達成增加社會性支出的共識[16]，Lindert認為這種年齡效應(Age Effect)源于老年人口比其他年齡階段人口容易獲得社會福利的更多支持[5]。尤其在中國，其傳統(tǒng)文化中孕育著濃厚的尊老成分，即所謂的“孝文化”和“崇老文化”。盡管這一文化在現代化的過程中受到沖擊，卻仍然主導中國的主流社會價值。家家都有老人，人人都會變老。在老齡化的背景下合理、有序地增加相關的社會性支出，將社會發(fā)展與經濟發(fā)展相整合，不僅無礙于中國的經濟增長，也將給所有社會成員以信心。

　　3.2　強調社會福利的生產主義轉型

　　對“生產主義”的強調是發(fā)展型福利理論及其相關社會政策的特色之一。不同于用來描述東亞“新興工業(yè)化國家”的生產性社會政策(Productivist Social Policy)[6]，這些政策往往直接以服務經濟發(fā)展為戰(zhàn)略導向，將福利給付與勞動責任相聯(lián)系，強調社會政策作為促進勞動和就業(yè)政策的工具價值，因而無法滿足失業(yè)、非正式就業(yè)以及喪失勞動能力的群體的福利需求[18-19]。而發(fā)展型福利的“生產主義”則更多通過投資人力資本、增進社會資本來實現，并試圖將服務對象涵蓋整個人口[20]。按照Taylor Gooby[21]的觀點，“既然充分就業(yè)、通過再分配提供高水平的普遍福利已經不再可能，那么社會福利只有用于人力資本的投資和增加個人參與經濟的機會才具有可行性�！边@種生產主義的發(fā)展型福利模式為促進經濟增長、避免社會福利“抽干”經濟發(fā)展成果提供了有力保障，并擴大了能夠提高社會成員“可行能力(Capabilities)”的社會投資[22]。

　　具體到中國的養(yǎng)老問題，為了應對人口結構老化的巨大慣性和二三十年后到來的老齡化高峰，其養(yǎng)老制度安排必須考慮到未來養(yǎng)老的可持續(xù)性。而中國的老齡化仍超前于現代化，“未富先老”等階段性特征突顯出中國社會在物質、制度、文化等方面的準備不足，未來的老齡社會是撫養(yǎng)比高、勞動力相對短缺、社會服務需求激增的社會，這要求中國的養(yǎng)老制度不僅要有社會性的再分配功能、還需具備生產性的社會投資功能。只有有序地增進生產主義內涵，養(yǎng)老制度才能使老年人養(yǎng)老的現實問題與老齡社會的可持續(xù)發(fā)展更好地統(tǒng)一。

　　3.3　促進福利主體的能力發(fā)展

　　傳統(tǒng)社會福利模式的基本思路是通過再分配手段將社會資源用于減輕人們的不幸，并保障其基本生活，這是一種事后補償方式，其本身不能防止問題的發(fā)生。發(fā)展型福利則改變了傳統(tǒng)社會福利模式對福利主體的維持性救助形式，其基本思路是致力于消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素，試圖促使福利主體的自立自強，將社會福利的被動接受者變?yōu)榻洕c社會發(fā)展的主動參與者，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障[13]。與之相對應，發(fā)展型福利模式的對象也不再局限于現實中的“問題人群”，而是試圖尋求一種促進全體社會成員能力發(fā)展的社會資源再分配機制。有學者認為，對于老人、兒童、殘疾人等弱勢群體，發(fā)展型福利政策促使福利主體自立自強的做法，不僅“遠水不解近渴”，且會因對象的特殊性而喪失其有效性，因而矯治性或補缺性的福利項目永遠是社會福利的重要組成[23]。

　　必須說明，發(fā)展型福利模式并不否認社會總是需要救濟性和以維持生存為目的的社會政策，它只是認為傳統(tǒng)的福利模式過于強調福利供給和收入補助，而這些措施并不能促進人們對經濟過程的參與以及對經濟成果的分享[24]。尤其對于一個追求可持續(xù)性的養(yǎng)老制度體系而言，它不是簡單地使用社會資源對老年人施以救助的過程，更不是盲目地延長退休年齡或鼓勵所有老年人參與經濟活動。老年人群體有其自身的特點，只有綜合運用救助性和發(fā)展性的福利工具，將老年人的養(yǎng)老問題融入家庭能力發(fā)展、社區(qū)功能完善的過程之中，全面增加老年人及其家庭抵抗養(yǎng)老風險的能力，才能真正詮釋“發(fā)展”的內涵。

  本文關鍵詞：發(fā)展型福利模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。