本文關(guān)鍵詞：發(fā)展型福利模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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來(lái)源 星火資
源 w w w ._*J g#ZY^w .Co M發(fā)展型福利模式下的中國(guó)養(yǎng)老制度安排（上）

　　摘要：養(yǎng)老問(wèn)題是人口老齡化研究的核心命題。隨著人口老齡化成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)，中國(guó)的養(yǎng)老制度安排不應(yīng)是應(yīng)急策略，還必須考慮到老齡社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。本文以發(fā)展型福利的視角重新審視中國(guó)養(yǎng)老制度，試圖為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老政策的發(fā)展型轉(zhuǎn)變構(gòu)建一個(gè)初步的分析框架。發(fā)展型福利模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在整合，重視社會(huì)福利的生產(chǎn)主義特色，并致力于推進(jìn)福利主體的能力發(fā)展。基于此，本文認(rèn)為構(gòu)建中國(guó)的發(fā)展型養(yǎng)老政策應(yīng)首先重塑養(yǎng)老制度安排的價(jià)值立場(chǎng)，協(xié)調(diào)短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的關(guān)系，并由此在行政治理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推進(jìn)老年福利的適度普惠性、在機(jī)會(huì)同等的基礎(chǔ)上促進(jìn)老年人，參與發(fā)展過(guò)程、增進(jìn)對(duì)未來(lái)勞動(dòng)人口的人力資本投資、以及關(guān)注家庭能力發(fā)展在養(yǎng)老可持續(xù)性中的作用。這些分析對(duì)于政府審視現(xiàn)有養(yǎng)老制度安排，并公道選擇養(yǎng)老政策改革的切入點(diǎn)提供了理論和實(shí)踐依據(jù)。

　　關(guān)鍵詞：人口老齡化，養(yǎng)老，發(fā)展型福利，社會(huì)政策

　　1 引言

　　人口老齡化將成為現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)，它在任何國(guó)家和地區(qū)都概莫能外，差別只是出現(xiàn)的早晚與進(jìn)程的快慢。中國(guó)人口的老齡化進(jìn)程始于20世紀(jì)60年代中期，其老年人口（60歲及以上）比例于2000年達(dá)到10%，是較早進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)展中國(guó)家之一。盡管從本質(zhì)上講，老齡化與否并沒(méi)有好壞之分，但在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度安排下，中國(guó)社會(huì)仍對(duì)這種前所未有的人口學(xué)變化缺乏及時(shí)有效的適應(yīng)和調(diào)整，使得老齡化在今天更多地被視為一種挑戰(zhàn)，而養(yǎng)老無(wú)疑是其中最為棘手的問(wèn)題之一。

　　對(duì)于中國(guó)這樣的人口大國(guó)，如何在尚未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的條件下應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的養(yǎng)老挑戰(zhàn)，目前沒(méi)有成功的他國(guó)經(jīng)驗(yàn)可供鑒戒。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)面臨的養(yǎng)老問(wèn)題是在經(jīng)濟(jì)未發(fā)達(dá)、就業(yè)不充分和社會(huì)保障未完善情況下的養(yǎng)老問(wèn)題，，這要求中國(guó)尋求一種將社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在整合的養(yǎng)老政策模式。因而只有在養(yǎng)老的制度安排中注入“發(fā)展”的成分，才能使養(yǎng)老政策不只是一種應(yīng)急策略，更與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)起來(lái)。這對(duì)正處于人口老齡化的加速期和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)，具有戰(zhàn)略意義。

　　本文以發(fā)展型福利的視角重新審視中國(guó)養(yǎng)老制度安排，試圖為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老政策的發(fā)展型轉(zhuǎn)變構(gòu)建一個(gè)初步的分析框架，從而將老年人口的養(yǎng)老問(wèn)題與老齡社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一。

　　2 老齡化背景下的中國(guó)養(yǎng)老困境

　　在人口壽命普遍延長(zhǎng)與生育水平迅速下降的雙重作用下，中國(guó)人口的老齡化水平不斷提高。2010年第六次全國(guó)人口普查的結(jié)果顯示，中國(guó)大陸人口中60歲及以上人口數(shù)量為1.78億人，在總?cè)丝谥兴急戎剡_(dá)到13.26%。與2000年“五普”時(shí)相比，老年人口增加了4753萬(wàn)人、比重上升近3個(gè)百分點(diǎn)。未來(lái)老年人口的規(guī)模無(wú)疑將繼續(xù)擴(kuò)大（如圖1.所示），在維持現(xiàn)行生育政策不變的條件下，預(yù)計(jì)2011-2030的20年間，中國(guó)老年人口的比重會(huì)增加近一倍，2050年60歲及以上和65歲及以上的老年人口比例將分別達(dá)到35%和26%。即便由現(xiàn)在開(kāi)始調(diào)整計(jì)劃生育政策，中國(guó)老年人口的比例到2050年時(shí)也僅僅降低2-4個(gè)百分點(diǎn)，老齡化的進(jìn)程不會(huì)因此發(fā)生根本性改變（如圖1b所示）。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)老化的現(xiàn)象將持續(xù)存在，那個(gè)曾經(jīng)年輕的社會(huì)已一去而不返。

　　快速的人口老齡化使中國(guó)社會(huì)的撫養(yǎng)壓力不斷增大。不同生育政策方案下的測(cè)算顯示，我國(guó)未來(lái)40年的人口總撫養(yǎng)比與老年撫養(yǎng)比均呈長(zhǎng)期上升的趨勢(shì)，生育政策調(diào)整要到2025年之后才會(huì)對(duì)老年撫養(yǎng)比產(chǎn)生有限的影響（如圖2所示）。固然生育政策調(diào)整也會(huì)帶來(lái)少兒人數(shù)增加和少兒撫養(yǎng)比上升，但是影響撫養(yǎng)比上升的主導(dǎo)因素仍然是老年人口增加和老年撫養(yǎng)比的提高。我國(guó)60或65歲及以上老年人口的規(guī)模預(yù)計(jì)分別于2020——2025年和2030-2035年左右超過(guò)0-14歲少兒人口，最遲由2030-2035年開(kāi)始，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口的撫養(yǎng)重點(diǎn)便會(huì)由少兒人口轉(zhuǎn)向老年人口，2050年的老年撫養(yǎng)比將增加至現(xiàn)在水平的3倍以上。隨著更多社會(huì)財(cái)富和公共資源需要被配置到與養(yǎng)老相關(guān)的領(lǐng)域中去，中國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老金制度和服務(wù)體系的完善、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的供給都將經(jīng)受嚴(yán)峻的考驗(yàn)，中國(guó)社會(huì)正在陷入前所未有的養(yǎng)老困境。

　　社會(huì)撫養(yǎng)比的提高首先給中國(guó)“現(xiàn)收現(xiàn)付”為主的養(yǎng)老金制度帶來(lái)極大壓力。目前，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面仍嫌狹窄，2010年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已增至2.57億人，卻只覆蓋到總?cè)丝诘?8%，未達(dá)到國(guó)際勞工組織規(guī)定的20%的最低線；2009年開(kāi)始試點(diǎn)的“新農(nóng)�！卑l(fā)展迅速，至2010年底覆蓋農(nóng)村居民約1.8億人（實(shí)際參保人數(shù)為1.43億），總覆蓋面僅有24%。盡管未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率注定會(huì)大幅提高，但隨著越來(lái)越多老年人能領(lǐng)取到養(yǎng)老金，社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃的支付缺口將會(huì)出現(xiàn)并持續(xù)增加�？紤]到中國(guó)老年人口的規(guī)模及人口老齡化的速度，未來(lái)缺口一旦出現(xiàn)，資金規(guī)模的上升將會(huì)非常迅速。據(jù)測(cè)算，假定維持現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和替換率不變，即便計(jì)入養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金，且財(cái)政每年按GDP的0.5%提供補(bǔ)貼，中國(guó)累積的養(yǎng)老金缺口將會(huì)相當(dāng)驚人，至2050年可能達(dá)到該年GDP的95%。假如現(xiàn)在不未雨綢繆地及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老金的支付壓力將越來(lái)越難以化解。

　　不僅如此，社會(huì)服務(wù)的相對(duì)缺失和傳統(tǒng)家庭功能的弱化，還對(duì)中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系提出新的要求。無(wú)論中國(guó)還是外國(guó)，居家養(yǎng)老都是最主要的養(yǎng)老形式之一，大多數(shù)老年人都要在家庭或社區(qū)中得到相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。然而隨著中國(guó)家庭模式的變遷和老齡化進(jìn)程的加速，老年人的服務(wù)與護(hù)理已經(jīng)過(guò)過(guò)去家庭承擔(dān)的事務(wù)演變成現(xiàn)在必須正視的社會(huì)問(wèn)題，我們的社會(huì)卻還沒(méi)有做出及時(shí)的反應(yīng)。截至2009年底，全國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)38060個(gè)，共有床位266.2萬(wàn)張，占全國(guó)老年人口總數(shù)的1.5%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家5%-7%的標(biāo)準(zhǔn)，也未達(dá)到一般發(fā)展中國(guó)家（如巴西、羅馬尼亞等）2%-3%的水平。與之相對(duì)應(yīng)，目前全國(guó)老年人口中僅失能老年人口即已達(dá)到1400萬(wàn)人，并預(yù)計(jì)在2050年后超過(guò)3800萬(wàn)，此一項(xiàng)便顯現(xiàn)出我國(guó)老年服務(wù)供給與需求之間的嚴(yán)重失衡。如何建立形式多樣、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務(wù)體系，有序增加老年服務(wù)資源的供給，并公道控制公共服務(wù)用度的支出，已經(jīng)迫在眉睫。

　　從本質(zhì)上講，中國(guó)所遭遇的養(yǎng)老困境反映出老齡化的人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有制度及政策安排之間的相互不適應(yīng)，由此導(dǎo)致養(yǎng)老需求與養(yǎng)老資源供給之間的一系列“供求”矛盾。這一矛盾的凸顯不僅僅是由于老齡化的加速和傳統(tǒng)家庭模式的變遷，更重要的還有養(yǎng)老需求的內(nèi)容擴(kuò)充與質(zhì)量提升。近三十年來(lái)，急劇的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷重塑了中國(guó)人的生活理念與方式，今天的老年人對(duì)于生活質(zhì)量的追求決不同于二、三十年前的老年人群體，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)之一。然而，假如不能及時(shí)有效地調(diào)和養(yǎng)老需求與資源供給之間的矛盾，老齡化的加劇可能會(huì)迫使這一發(fā)展成果釀出一杯苦酒。尤其隨著人口老齡化成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)，中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題已由“如何應(yīng)急”演化為“如何發(fā)展”。它不但直接關(guān)系民生，更涉及中國(guó)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，我們所需要的也不僅僅是人性主義的關(guān)懷，而是如何在老齡化的條件下保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。這無(wú)疑需向養(yǎng)老制度安排中注入“發(fā)展”的成分，將養(yǎng)老政策的短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略相統(tǒng)一，從而在“發(fā)展”的基礎(chǔ)上重構(gòu)現(xiàn)有的養(yǎng)老政策體系。

　　3 發(fā)展型福利的內(nèi)涵及其對(duì)中國(guó)養(yǎng)老制度的啟示

　　養(yǎng)老制度是社會(huì)福利體系的重要組成部分，而對(duì)社會(huì)福利的研究則一直被不同的范式所驅(qū)動(dòng)。規(guī)范性視角下的社會(huì)福利政策可分為制度型（Institutional）和剩余型（Residual）兩類，學(xué)者們常將制度型模式與西歐國(guó)家相聯(lián)，將剩余型模式與美國(guó)相聯(lián)。實(shí)踐證明，在不斷追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及尋求社會(huì)與經(jīng)濟(jì)政策相整合的發(fā)展中國(guó)家，這兩種模式并不適合。發(fā)展型福利模式由此作為一種折衷主義和實(shí)用主義的方法出現(xiàn)，它顛覆了社會(huì)政策是單純支出的傳統(tǒng)觀念，將再分配功能與生產(chǎn)性的社會(huì)投資功能整合，自20世紀(jì)90年代以來(lái)得到迅速發(fā)展。目前，已有學(xué)者將發(fā)展型福利理論介紹到中國(guó)，并在反貧困政策、兒童與家庭政策等領(lǐng)域進(jìn)行了有益的嘗試。

　　國(guó)內(nèi)發(fā)展型社會(huì)政策的學(xué)者也認(rèn)識(shí)到中國(guó)人口老齡化給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的養(yǎng)老挑戰(zhàn)，但仍未對(duì)此開(kāi)展針對(duì)性的研究，因此將發(fā)展型福利模式與中國(guó)的養(yǎng)老實(shí)際相結(jié)合進(jìn)行研究，從而把老年人養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)，具有重要的科學(xué)與實(shí)踐價(jià)值。

　　3.1 協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系

　　發(fā)展型福利理論的最大貢獻(xiàn)是突破了傳統(tǒng)社會(huì)福利政策孤立地看待經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的弊端，揭示出二者間相互依存的關(guān)系。長(zhǎng)久以來(lái)，社會(huì)政策一直被視為經(jīng)濟(jì)政策的附庸，它只是通過(guò)再分配手段平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所產(chǎn)生的公正和同等問(wèn)題，這種政策割裂的弊端已逐漸凸顯。聯(lián)合國(guó)早于1969年便由此提出社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的理念，隨之發(fā)展起來(lái)的發(fā)展型福利理論則集中反映了經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的整合狀態(tài)。社會(huì)政策并不意味著單純性的支出，它也是生產(chǎn)力的要素之一，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用。這一觀點(diǎn)最有力的論證莫過(guò)于Lindert的專著《增長(zhǎng)的公共開(kāi)支：18世紀(jì)以來(lái)的社會(huì)支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，Lindert用數(shù)據(jù)和事實(shí)顛覆了成說(shuō)，其研究結(jié)果表明社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的凈國(guó)民成本為零，即純?cè)俜峙湫再|(zhì)的社會(huì)性支出對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言是“免費(fèi)的午餐”。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的這一歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于發(fā)展中國(guó)家走出社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩難困境極具鑒戒意義，同時(shí)也使發(fā)展型福利理論散發(fā)出迷人的魅力。

　　需要特別指出，Linden在書中基于嚴(yán)格的計(jì)量分析后發(fā)現(xiàn)，人口老齡化容易使社會(huì)達(dá)成增加社會(huì)性支出的共鳴，Lindert認(rèn)為這種年齡效應(yīng)（Age Effect）源于老年人口比其他年齡階段人口容易獲得社會(huì)福利的更多支持。尤其在中國(guó)，其傳統(tǒng)文化中孕育著濃厚的尊老成分，即所謂的“孝文化”和“崇老文化”。盡管這一文化在現(xiàn)代化的過(guò)程中受到?jīng)_擊，卻仍然主導(dǎo)中國(guó)的主流社會(huì)價(jià)值。家家都有老人，人人都會(huì)變老。在老齡化的背景下公道、有序地增加相關(guān)的社會(huì)性支出，將社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相整合，不僅無(wú)礙于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也將給所有社會(huì)成員以信心。

　　3.2 強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的生產(chǎn)主義轉(zhuǎn)型

　　對(duì)“生產(chǎn)主義”的強(qiáng)調(diào)是發(fā)展型福利理論及其相關(guān)社會(huì)政策的特色之一。不同于用來(lái)描述東亞“新興產(chǎn)業(yè)化國(guó)家”的生產(chǎn)性社會(huì)政策（Productivist SociM Policy），這些政策往往直接以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為戰(zhàn)略導(dǎo)向，將福利給付與勞動(dòng)責(zé)任相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策作為促進(jìn)勞動(dòng)和就業(yè)政策的工具價(jià)值，因而無(wú)法滿足失業(yè)、非正式就業(yè)以及喪失勞動(dòng)能力的群體的福利需求。而發(fā)展型福利的“生產(chǎn)主義”則更多通過(guò)投資人力資本、增進(jìn)社會(huì)資本來(lái)實(shí)現(xiàn)，并試圖將服務(wù)對(duì)象涵蓋整個(gè)人口。按照Taylor Gooby的觀點(diǎn)，“既然充分就業(yè)、通過(guò)再分配提供高水平的普遍福利已經(jīng)不再可能，那么社會(huì)福利只有用于人力資本的投資和增加個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)才具有可行性�！边@種生產(chǎn)主義的發(fā)展型福利模式為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、避免社會(huì)福利“抽干”經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果提供了有力保障，并擴(kuò)大了能夠提高社會(huì)成員“可行能力（Capabilities）”的社會(huì)投資。

　　具體到中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老化的巨大慣性和二三十年后到來(lái)的老齡化高峰，其養(yǎng)老制度安排必須考慮到未來(lái)養(yǎng)老的可持續(xù)性。而中國(guó)的老齡化仍超前于現(xiàn)代化，“未富先老”等階段性特征突顯出中國(guó)社會(huì)在物質(zhì)、制度、文化等方面的預(yù)備不足，未來(lái)的老齡社會(huì)是撫養(yǎng)比高、勞動(dòng)力相對(duì)短缺、社會(huì)服務(wù)需求激增的社會(huì)，這要求中國(guó)的養(yǎng)老制度不僅要有社會(huì)性的再分配功能、還需具備生產(chǎn)性的社會(huì)投資功能。只有有序地增進(jìn)生產(chǎn)主義內(nèi)涵，養(yǎng)老制度才能使老年人養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與老齡社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展更好地統(tǒng)一。

　　3.3 促進(jìn)福利主體的能力發(fā)展

　　傳統(tǒng)社會(huì)福利模式的基本思路是通過(guò)再分配手段將社會(huì)資源用于減輕人們的不幸，并保障其基本生活，這是一種事后補(bǔ)償方式，其本身不能防止問(wèn)題的發(fā)生。發(fā)展型福利則改變了傳統(tǒng)社會(huì)福利模式對(duì)福利主體的維持性救助形式，其基本思路是致力于消除或減少那些會(huì)使人們陷入不幸或困境的因素，試圖促使福利主體的自立自強(qiáng)，將社會(huì)福利的被動(dòng)接受者變?yōu)榻?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主動(dòng)參與者，而不是在風(fēng)險(xiǎn)成為事實(shí)后再向他們提供生活保障。與之相對(duì)應(yīng)，發(fā)展型福利模式的對(duì)象也不再局限于現(xiàn)實(shí)中的“問(wèn)題人群”，而是試圖尋求一種促進(jìn)全體社會(huì)成員能力發(fā)展的社會(huì)資源再分配機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于老人、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體，發(fā)展型福利政策促使福利主體自立自強(qiáng)的做法，不僅“遠(yuǎn)水不解近渴”，且會(huì)因?qū)ο蟮奶厥庑远鴨适溆行裕蚨C治性或補(bǔ)缺性的福利項(xiàng)目永遠(yuǎn)是社會(huì)福利的重要組成。

　　必須說(shuō)明，發(fā)展型福利模式并不否認(rèn)社會(huì)總是需要救濟(jì)性和以維持生存為目的的社會(huì)政策，它只是認(rèn)為傳統(tǒng)的福利模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)福利供給和收入補(bǔ)助，而這些措施并不能促進(jìn)人們對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的參與以及對(duì)經(jīng)濟(jì)成果的分享。尤其對(duì)于一個(gè)追求可持續(xù)性的養(yǎng)老制度體系而言，它不是簡(jiǎn)單地使用社會(huì)資源對(duì)老年人施以救助的過(guò)程，更不是盲目地延長(zhǎng)退休年齡或鼓勵(lì)所有老年人參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。老年人群體有其自身的特點(diǎn)，只有綜合運(yùn)用救助性和發(fā)展性的福利工具，將老年人的養(yǎng)老問(wèn)題融入家庭能力發(fā)展、社區(qū)功能完善的過(guò)程之中，全面增加老年人及其家庭抵抗養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能真正詮釋“發(fā)展”的內(nèi)涵。

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