本文關(guān)鍵詞：城市外交，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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城市外交是城市或地方政府為了代表城市或地區(qū)和代表該地區(qū)的利益，在國際政治舞臺上發(fā)展與其他行為體的關(guān)系的制度和過程。外交學研究的三個思想流派對城市外交有著不同的認識和理解。城市外交實踐中呈現(xiàn)出四個特點：與國家總體外交關(guān)系的多樣統(tǒng)一，能夠基本實現(xiàn)傳統(tǒng)外交的功能，存在雙邊、多邊和多形的多種形式，且富有開拓性。

一個值得關(guān)注的當代國際關(guān)系現(xiàn)象是以城市和地方為代表的次國家行為體變得更加開放并成為國際體系中的積極行動者和競爭者。在應(yīng)對金融危機、氣候變化、環(huán)境、流行病、移民等全球性問題的努力中，通過加強國際合作和跨國協(xié)調(diào)以提升城市競爭力和應(yīng)對城市治理難題更成為各國城市的重要政策選擇。與此同時，城市外交雖是一個在政治上頗為敏感和富有爭議的概念，但卻在學術(shù)界引起越來越多的關(guān)注。

城市外交：西方歷史回顧與概念界定

城市外交指城市配合國家總體外交，在中央政府的授權(quán)和政策指導(dǎo)下參與國際交往的活動。在西方國家，城市參與國家外交活動這一現(xiàn)象本身并非新鮮事物，現(xiàn)代外交制度的建立就起源于意大利文藝復(fù)興時期的城市外交。對 于現(xiàn)代外交的發(fā)源地歐洲而言，在西方主權(quán)國家外交體系建立之前，城市是國際關(guān)系中對外交往活動的主體。而在17世紀威斯特伐利亞和會與19世紀維也納和會確立了主權(quán)國家作為現(xiàn)代外交體系的最基本的行為體之后，城市在 國際關(guān)系中的作用變得似乎無足輕重。然而，在全球化的沖擊與推動之下，“本土化”卻日益成為人們解決全球性問題和現(xiàn)代“城市病”的應(yīng)對之策， 城市外交、新型城鎮(zhèn)化、城市治理等概念也就應(yīng)運而生。

荷蘭國際關(guān)系研究所的學者普洛姆（Pluijm）和梅利森（Melissen）針對城市外交所闡述的定 義目前被西方學界廣泛使用，他們認為：城市外交是城市或地方政府為了代表城市或 地區(qū)和代表該地區(qū)的利益，在國際政治舞臺上發(fā)展與其它行為體的關(guān)系的制度和過程。

中國人民對外友好協(xié)會前會長陳昊蘇指出：“城市外交在總體外交的各個組成部分中占有獨特的位置。它是一種半官方外交，相對于純民間外交而言，它帶有官方色彩；而相對于由中央政府推行的官方外交而言，它又 帶有接近民間的非官方色彩。”總的看來， 城市外交屬于地方外交的范疇，是國家總體外交的重要組成部分，既有官方色彩，又有民間涵義反映出城市國際交往活動主體多元和內(nèi)容多樣的特點。

從全球范圍來看，城市外交實踐的興起有賴于世界政治變遷和各國國內(nèi)政治演變的一系列結(jié)構(gòu)性因素變化。在國際層面，國家權(quán)力開始向各個部門橫向分散和向不同級別的地區(qū)垂直分散。經(jīng)濟全球化、地區(qū)主義和多樣的跨國機制、跨境交流，使得國內(nèi)國際事務(wù)的界線模糊，國家和次國家的地區(qū)之間的權(quán)力和責任劃分有時也變得不甚分明。相比于過去的國際體系，國家如今已不再是處理國際事務(wù)唯一的行為體，各國地方政府同公司、工會、社會運動團體和跨國組織等一起共同在世界事務(wù)中發(fā)揮著積極的作用。

在國家層面，受經(jīng)濟全球化和社會信息化的影響，國家對自身領(lǐng)土內(nèi)各種事務(wù)的管理能力降低。一些地方政府，尤其是那些擁有獨特語言文化特點的地方政府要求獲得更大程度的自治，不僅要求突出本地區(qū)的文化特性，而且希望實現(xiàn)自主管理地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟社會事務(wù)。而且通過參與城市外交，與外國國家和地方政府進行文化、經(jīng)濟等方面的交流，甚至有時可以促成地方政府政治訴求的實現(xiàn)。

理論爭辯：傳統(tǒng)派、新興派和革新派

當代西方外交學理論研究存在著傳統(tǒng)派、新興派和革新派三種思想流派。傳統(tǒng)派長期以來占據(jù)著外交學的正統(tǒng)，強調(diào)國家在外交當中的中心地位，傳統(tǒng)學派的視角對理解職業(yè)化外交是極為重要的，然而在當代外交大環(huán)境下，新興派尖銳地挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)觀點，新興派認為“成功應(yīng)對分歧、實現(xiàn)和平的外交專業(yè)知識并不僅僅存在于政府官員和外交機構(gòu)當中”。新興派外交強調(diào)一種平等的、網(wǎng)絡(luò)化的和穩(wěn)定的非國家行為體之間的關(guān)系。在綜合上述兩種觀點的基礎(chǔ)上，革新派外交思想則認為，國家和非國家行為體并非依據(jù)排他性的規(guī)則活動，他們主張通過一種連貫的、客觀的方式去分析國家、非國家行為體之間的關(guān)系。革新派認為，現(xiàn)代的國家行為體與非國家行為體之間的外交關(guān)系并非對抗的，而是共生和相輔相成的，主張與其糾纏于國家和非國家的外交研究主體地位，不如“呼喚理論創(chuàng)新，避免舊有的模式和標簽”。

具體到城市外交，傳統(tǒng)派認為，雖然城市和次國家政府的國際活動有所增加，，但其數(shù)量和影響力均微不足道。例如，即便比利時賦予地方政府在對外政策方面以較大的自主權(quán)力，如在聯(lián)邦政府的對外政策的一致性得到保證的前提下，其地方政府能夠與第三方簽署條約，向外派駐代表，但經(jīng)濟、文化較為發(fā)達的佛蘭德斯地方政府派出的代表的數(shù)量和比利時相比仍然非常小，僅僅具有象征性。次國家政府國際活動的增多并沒有對國家的中心作用提出根本性挑戰(zhàn)。而且從法律地位的角度來說，城市缺乏參與外交的法律前提。各國憲法大多是在民族國家處于鼎盛時期的產(chǎn)物，憲法和憲法解釋往往從國家中心主義的角度出發(fā)。反映在對外事務(wù)上，各國憲法一般把外交權(quán)的全部或絕大部分授予中央政府。即使有少數(shù)幾個國家允許其次國家政府行使少量的對外交往的權(quán)力，這些權(quán)力也受到中央政府的嚴格限制。一旦次國家政府的國際活動超越了中央可以忍受的限度，中央政府將可以采取行動加以有效的遏制。在國際法法律體系中，城市不具有國際法的法人資格。

然而，新興派提出了“平行外交”理論，其肇端于“世界政治的兩個世界（Two Worlds of World Politics）”理論。這派學說認為，國家在一個以國家為中心的世界里活動，其他非國家行為體在另一個更多元的世界里活動。外交領(lǐng)域一共有兩條軌道，一條軌道供主權(quán)國家的中央政府使用，另一條次要的軌道則由城市等其他次國家行為體使用。這派學者指出，盡管城市的外交行為具有偶發(fā)性，其數(shù)量和規(guī)模都無法與中央政府相比，但城市在國際事務(wù)中所發(fā)揮的作用卻日益引起人們的注意。城市參與外交有內(nèi)在動力和外部資源。城市利益、公民訴求和理想主義愿景構(gòu)成城市參與外交的內(nèi)在動力。在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，有的城市為了防止因沖突產(chǎn)生的難民的大量涌入，會參與到別的國家或地區(qū)的爭端解決的工作中去。20世紀80年代，由于公民運動的推動，英國和美國的一些城市參與到去核化運動中；部分西方國家的城市支持南非的反種族隔離政策則是出于一種對特定價值觀或理想的追求。城市擁有的資源和中央政府給予的自主權(quán)使得城市參與外交成為可能。僵化的官僚機構(gòu)、財政預(yù)算體系和法律規(guī)定無法反映城市參與國際事務(wù)的動態(tài)發(fā)展趨勢。比較近幾年來大城市參與國際會議、國際交流的等外交事務(wù)的數(shù)據(jù)，新興派認為，城市參與國際事務(wù)的規(guī)模和數(shù)量都在逐年增長，城市外交甚至正在慢慢演變成為一種國際慣例。

盡管平行外交在理論上看起來比較容易被接受，但其缺陷是對實際情況作了過分簡單化和二元化的理解。革新派學者指出，城市外交與中央政府的外交活動其實是相輔相成的整體。城市不僅積極活躍在經(jīng)濟、文化、氣候、人權(quán)、科技等低政治領(lǐng)域，推動非傳統(tǒng)安全議題的發(fā)展，還能夠在政府間關(guān)系沖突緊張、中央政府不方便出面的情況下，由地方政府填補合作的空缺。歐洲和加拿大的城市就曾在中東問題上起到了對中央政府外交的補充作用。歐洲國家無法和哈馬斯政權(quán)達成合作，歐洲和加拿大城市則積極參與到與巴勒斯坦地區(qū)的對話，幫助該地區(qū)發(fā)展。海牙舉辦“巴以城市和平會議”，試圖達成雙方城市的諒解。

革新派認為，在全球化的影響下，國際問題與國內(nèi)問題的界限常常變得模糊不清，外交議題的領(lǐng)域多有交織，而且不同層次的國內(nèi)國際問題聯(lián)系在一起，形成了一個在區(qū)域、國家、國際幾個層次中的，包含國內(nèi)、國際因素的持續(xù)政治、經(jīng)濟進程，構(gòu)成一個多層次的外交環(huán)境。在世界外交舞臺上，參與外交的主角隨著議題、時機等要素的變化，也常常由國家、國際組織、城市乃至個人變換不停。在此背景下，當代外交理論研究正經(jīng)歷著深刻的范式轉(zhuǎn)變，外交形式在傳統(tǒng)的雙邊外交、多邊外交的基礎(chǔ)上增加了多形（polylateral）外交，其核心特征是國家與非國家行為體之間的互動日益頻繁。城市由于兼具國家行為體和非國家行為體的雙重特征，成為多形外交實踐的紐帶。

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