本文關(guān)鍵詞：協(xié)商民主，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標(biāo)題：走出基層協(xié)商民主發(fā)展的瓶頸

基層協(xié)商民主因直接關(guān)涉人民群眾權(quán)益，成為社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)基層協(xié)商民主的實(shí)踐呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。這些實(shí)踐的著力點(diǎn)都是嘗試構(gòu)建一種基于現(xiàn)有治理格局基礎(chǔ)之上的協(xié)作共治路徑，其區(qū)別在于各自的切入點(diǎn)、拓展面和制度化水平有所不同。然而在紛繁復(fù)雜的以基層協(xié)商民主名義開(kāi)展的各種實(shí)踐中，卻不同程度地存在著發(fā)展瓶頸問(wèn)題。

基層協(xié)商民主實(shí)踐中的主要問(wèn)題

基層協(xié)商民主的“空間”還不夠大。協(xié)商民主在基層社會(huì)的發(fā)展需要一定的制度條件和實(shí)踐空間，但從現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)行狀況來(lái)看，基層協(xié)商民主發(fā)展的空間還不夠，主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是行政權(quán)與自治權(quán)的內(nèi)在沖突。雖然基層政權(quán)和村（社）自治組織在法律意義上是“指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（街道黨工委）與村（社）黨支部之間卻是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，而村（社）黨支部又是基層自治的領(lǐng)導(dǎo)力量，這就會(huì)使基層政權(quán)和村（社）自治組織關(guān)系由法律意義上的“指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系異化為實(shí)際操作過(guò)程中的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，行政“控制”的沖動(dòng)和現(xiàn)實(shí)考量往往使基層協(xié)商出現(xiàn)“接受合法性”的難題。二是“村權(quán)”規(guī)制不力。近年來(lái)，村（社）干部腐敗現(xiàn)象呈上升態(tài)勢(shì)，治理“村（社）官”腐敗及防止基層權(quán)力蛻變成為基層治理的新課題�！按澹ㄉ纾┕佟备瘮〉母词恰按澹ㄉ纾�(quán)”的高度集中以及“村（社）權(quán)”規(guī)制不力所致，“村（社）權(quán)”擴(kuò)張和基層協(xié)商民主薄弱成為一對(duì)互為因果的矛盾體。三是村（社）治行政化壓縮基層協(xié)商民主空間。各級(jí)各部門(mén)下沉村（社）的公共服務(wù)越來(lái)越多，村（社）干部疲于應(yīng)付各種臺(tái)賬、登記、前臺(tái)處理，致使他們無(wú)足夠精力開(kāi)展協(xié)商民主，一定程度上弱化了村（居）民自治協(xié)商功能。

基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力需要補(bǔ)足�；鶎訁f(xié)商民主的探索和地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動(dòng)是分不開(kāi)的，在基層的權(quán)力運(yùn)作當(dāng)中，主要領(lǐng)導(dǎo)重視是必要條件。從地方實(shí)踐來(lái)看，基層協(xié)商民主的直接推動(dòng)力來(lái)自于國(guó)家（行政）權(quán)力的掌有者，與地方領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)識(shí)、精力、判斷和能力密切相關(guān)。不同的領(lǐng)導(dǎo)理念和行為形塑著不同的基層協(xié)商模式。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，當(dāng)?shù)胤筋I(lǐng)導(dǎo)的動(dòng)因發(fā)生變化或領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生更替時(shí)，會(huì)不會(huì)影響到基層協(xié)商民主的可持續(xù)性發(fā)展？基層協(xié)商民主的牽頭部門(mén)也是多樣化的，如溫嶺的民主懇談是宣傳部牽頭推進(jìn)的，成都的基層協(xié)商民主探索是由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭負(fù)責(zé)的。假如牽頭部門(mén)有所調(diào)整的話(huà)，又會(huì)不會(huì)對(duì)基層協(xié)商民主的格局和發(fā)展有所影響？2015年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》中明確指出，“民政部門(mén)要會(huì)同組織等有關(guān)部門(mén)認(rèn)真做好協(xié)商工作的指導(dǎo)和督促落實(shí)”，這是否意味著牽頭部門(mén)的統(tǒng)一規(guī)定？還是允許和鼓勵(lì)基層協(xié)商民主牽頭部門(mén)的多樣化存在？這都需要我們?cè)谛碌膶?shí)踐中加以回答�；鶎�協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力究竟來(lái)自何處，是行政主導(dǎo)的推動(dòng)？還是基層社會(huì)自組織治理能力的提升？抑或是兩者的合力？行政推動(dòng)具有短期優(yōu)勢(shì)，但隨著工作重心的轉(zhuǎn)移和領(lǐng)導(dǎo)的更替，就可能出現(xiàn)基層協(xié)商制度的起伏。

基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制需要完善�；鶎訁f(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制主要圍繞在哪協(xié)商（組織形式和平臺(tái)）、誰(shuí)來(lái)協(xié)商（協(xié)商成員如何產(chǎn)生）、協(xié)商什么（協(xié)商議題如何產(chǎn)生）、如何協(xié)商（協(xié)商程序如何確定）、協(xié)商結(jié)果如何運(yùn)用等問(wèn)題展開(kāi)。若缺乏有效且成本低的運(yùn)行機(jī)制，基層協(xié)商民主就很難運(yùn)行：一是協(xié)商會(huì)成員的產(chǎn)生和更替機(jī)制還不健全，有的地方是相對(duì)固定，有的地方是隨機(jī)產(chǎn)生，各有利弊，需有機(jī)結(jié)合，以進(jìn)一步增強(qiáng)基層協(xié)商的開(kāi)放性、包容性和有效性。二是協(xié)商議題選擇的標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、過(guò)程不夠透明。這增加了基層協(xié)商民主的可控性，但其信任度也有所降低。三是信息公開(kāi)共享機(jī)制不夠健全。信息的充分公開(kāi)和平等獲取是協(xié)商有效開(kāi)展的前提，基層協(xié)商民主需要與政務(wù)（村/社務(wù)）公開(kāi)有機(jī)結(jié)合。目前，一些地方的政務(wù)（村/社務(wù)）公開(kāi)有效性和基層協(xié)商民主的要求還有較大距離。四是基層協(xié)商形式還有待豐富。協(xié)商中的工具理性還較明顯，協(xié)商形式的針對(duì)性還不夠，一些村（社）流動(dòng)人口的協(xié)商權(quán)利沒(méi)有得到有效保障，協(xié)商成本較高，協(xié)商時(shí)效不強(qiáng)等。五是基層協(xié)商民主的責(zé)任主體不夠明確，，評(píng)估機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制等還不夠健全。

消除對(duì)基層協(xié)商民主有效性的質(zhì)疑。目前關(guān)于基層協(xié)商民主的有效性質(zhì)疑主要涉及四個(gè)方面：一是對(duì)于解決實(shí)際問(wèn)題的有效度不夠。在一些地方，程式化的協(xié)商對(duì)于一些老百姓關(guān)心的實(shí)際利益問(wèn)題回應(yīng)度有所降低，這影響了協(xié)商的效果。二是基于協(xié)商成本的考量。協(xié)商是需要成本的，比如時(shí)間成本，一定的行政支出，協(xié)商成員的誤工補(bǔ)貼等，協(xié)商成效與投入成本之間的模糊性計(jì)算會(huì)帶來(lái)一些質(zhì)疑。三是民主與效率沖突的擔(dān)憂(yōu)。公共協(xié)商對(duì)于一些具有重大分歧的議題，往往會(huì)帶來(lái)議而不決的問(wèn)題；對(duì)于一些和老百姓具體利益關(guān)聯(lián)度不夠的議題，居民的參與熱情又會(huì)受到削弱，這都影響了公共協(xié)商效率的實(shí)現(xiàn)。更為重要的是，協(xié)商民主增加了行政決策的程序，對(duì)于權(quán)力的運(yùn)作具有一定程度的約束力，這種程序性的約束會(huì)使一些基層官員感覺(jué)到不適應(yīng)，尤其是當(dāng)行政指令與協(xié)商共識(shí)不一致的時(shí)候，基層官員往往面臨著行政指令如何貫徹落實(shí)的現(xiàn)實(shí)選擇。四是協(xié)商結(jié)果的約束力問(wèn)題。協(xié)商共識(shí)供黨委政府決策參考，群眾期望解決的問(wèn)題可能會(huì)受制于諸多條件的限制而無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)解決，如果協(xié)商共識(shí)之于黨委政府的采納度和落實(shí)度較低的話(huà)，就會(huì)使協(xié)商出現(xiàn)“形式化”的問(wèn)題，從而影響到群眾參與到協(xié)商的積極性。

怎樣應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題

構(gòu)建邊界清晰、多元互動(dòng)的協(xié)商機(jī)制。首先，進(jìn)一步厘清基層多元治理主體關(guān)系邊界�？煽紤]通過(guò)“微權(quán)力”清單的方式，界定基層黨組織、基層政權(quán)和基層自治組織邊界，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建互動(dòng)對(duì)話(huà)機(jī)制。其次，建構(gòu)“鄉(xiāng)（街）政”與“村（社）治”的協(xié)商機(jī)制。再次，注重多協(xié)商渠道的銜接配合�？梢钥紤]基層人大代表、政協(xié)委員等以個(gè)體的身份加入到社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)會(huì)之中，以名譽(yù)成員的身份參與基層協(xié)商（不具有表決權(quán)），從而把基層協(xié)商民主形成的共識(shí)及時(shí)反映到人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和其他協(xié)商系統(tǒng)中去，從而增強(qiáng)基層協(xié)商民主的系統(tǒng)性和輻射性，發(fā)揮基層協(xié)商民主在協(xié)商民主體系中的基礎(chǔ)性作用。此外，需進(jìn)一步豐富基層協(xié)商形式，可探索“互聯(lián)網(wǎng)+基層協(xié)商”，搭建多元主體協(xié)商對(duì)話(huà)新平臺(tái)，提高協(xié)商時(shí)效、擴(kuò)大協(xié)商覆蓋面。

增強(qiáng)基層協(xié)商民主的法制規(guī)約。從更為根本的角度來(lái)說(shuō)，基層協(xié)商民主的可持續(xù)動(dòng)力應(yīng)該來(lái)自法律的規(guī)定和社會(huì)自身動(dòng)力的生長(zhǎng)，因此，關(guān)于基層協(xié)商民主的適時(shí)立法和提升社會(huì)自覺(jué)就成為發(fā)展基層協(xié)商民主的方向。首先是適時(shí)立法�；鶎訁f(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)是在黨章和相關(guān)法律規(guī)定范圍內(nèi)的積極探索，是黨的群眾路線(xiàn)長(zhǎng)效機(jī)制的有力體現(xiàn)，這種基層探索對(duì)于法律法規(guī)的完善具有重要價(jià)值；反過(guò)來(lái)，基層探索的實(shí)踐經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)是正確的，也可以通過(guò)適時(shí)立法的方式加以固化，以增強(qiáng)基層協(xié)商民主的法律強(qiáng)制力。其次是注重基層協(xié)商民主制度供給和非正式制度的銜接互動(dòng)。從非正式制度方面來(lái)看，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“互惠共生”關(guān)系在“空心化”和新型社區(qū)化的過(guò)程中受到了破壞，鄉(xiāng)規(guī)禮俗的約束作用在遞減，加之小農(nóng)意識(shí)的影響，理性參與的精神和網(wǎng)絡(luò)并未充分形成�；鶎訁f(xié)商民主在嵌入基層社會(huì)的過(guò)程中，應(yīng)充分利用非正式制度的綿延作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)禮俗走向現(xiàn)代民主法治新文化。傳統(tǒng)的社會(huì)資源并不完全是現(xiàn)代的對(duì)立面，它可以融入現(xiàn)代性建構(gòu)的脈絡(luò)中，發(fā)揮其獨(dú)特作用，比如，人情、面子等傳統(tǒng)資源的再利用在基層協(xié)商民主制度的運(yùn)行當(dāng)中仍然具有特殊意義。

寓基層協(xié)商民主于基層群眾自治制度之中�；鶎訁f(xié)商民主與基層自治的關(guān)系究竟如何？在協(xié)商中自治、在自治中協(xié)商的模糊論斷似乎并沒(méi)有很好回答兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要形式，理應(yīng)放到政治體制改革的視野中加以審視，把協(xié)商民主嵌入到基層群眾自治制度之中，賦予其更為精準(zhǔn)的理論定位和實(shí)踐定位。協(xié)商民主可以理解為一種漸進(jìn)式民主改革的過(guò)程，在協(xié)商的過(guò)程中培育公民的理性參與精神，提升其自我管理、自我服務(wù)的意識(shí)和能力。因此，在基層協(xié)商民主的實(shí)踐中應(yīng)充分尊重群眾的自治權(quán)利，使協(xié)商民主更多地變成支持、組織和幫助人們當(dāng)家作主的重要形式和組織平臺(tái)。

加大基層協(xié)商民主的問(wèn)題聚焦度、共識(shí)約束度和效果可測(cè)度。首先，進(jìn)一步明確基層協(xié)商民主的問(wèn)題域。細(xì)分決策類(lèi)、共識(shí)類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)、信訪(fǎng)類(lèi)、考核類(lèi)等基層協(xié)商民主內(nèi)容，增強(qiáng)基層協(xié)商民主解決實(shí)際問(wèn)題的聚焦度。其次，進(jìn)一步增強(qiáng)基層協(xié)商民主的剛性約束，細(xì)化考核內(nèi)容，可探索委托第三方對(duì)基層協(xié)商民主效果進(jìn)行評(píng)估，克服表面實(shí)行協(xié)商民主，實(shí)質(zhì)行政績(jī)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避之實(shí)的可能傾向。再次，進(jìn)一步做好政府主導(dǎo)與協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合，加大議題協(xié)商的科學(xué)規(guī)劃和協(xié)商共識(shí)的落實(shí)力度，進(jìn)一步健全協(xié)商結(jié)果的反饋和約束機(jī)制。最后，加大宣傳引導(dǎo)力度，選擇典型個(gè)案及時(shí)跟蹤觀(guān)察、檢測(cè)基層協(xié)商民主的有效度。

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