本文關(guān)鍵詞：協(xié)商民主，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標(biāo)題：走出基層協(xié)商民主發(fā)展的瓶頸

基層協(xié)商民主因直接關(guān)涉人民群眾權(quán)益，成為社會主義協(xié)商民主實踐的基礎(chǔ)和重點。近年來，我國基層協(xié)商民主的實踐呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。這些實踐的著力點都是嘗試構(gòu)建一種基于現(xiàn)有治理格局基礎(chǔ)之上的協(xié)作共治路徑，其區(qū)別在于各自的切入點、拓展面和制度化水平有所不同。然而在紛繁復(fù)雜的以基層協(xié)商民主名義開展的各種實踐中，卻不同程度地存在著發(fā)展瓶頸問題。

基層協(xié)商民主實踐中的主要問題

基層協(xié)商民主的“空間”還不夠大。協(xié)商民主在基層社會的發(fā)展需要一定的制度條件和實踐空間，但從現(xiàn)實權(quán)力運(yùn)行狀況來看，基層協(xié)商民主發(fā)展的空間還不夠，主要體現(xiàn)為以下三個方面：一是行政權(quán)與自治權(quán)的內(nèi)在沖突。雖然基層政權(quán)和村（社）自治組織在法律意義上是“指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（街道黨工委）與村（社）黨支部之間卻是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，而村（社）黨支部又是基層自治的領(lǐng)導(dǎo)力量，這就會使基層政權(quán)和村（社）自治組織關(guān)系由法律意義上的“指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系異化為實際操作過程中的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，行政“控制”的沖動和現(xiàn)實考量往往使基層協(xié)商出現(xiàn)“接受合法性”的難題。二是“村權(quán)”規(guī)制不力。近年來，村（社）干部腐敗現(xiàn)象呈上升態(tài)勢，治理“村（社）官”腐敗及防止基層權(quán)力蛻變成為基層治理的新課題�！按澹ㄉ纾┕佟备瘮〉母词恰按澹ㄉ纾�(quán)”的高度集中以及“村（社）權(quán)”規(guī)制不力所致，“村（社）權(quán)”擴(kuò)張和基層協(xié)商民主薄弱成為一對互為因果的矛盾體。三是村（社）治行政化壓縮基層協(xié)商民主空間。各級各部門下沉村（社）的公共服務(wù)越來越多，村（社）干部疲于應(yīng)付各種臺賬、登記、前臺處理，致使他們無足夠精力開展協(xié)商民主，一定程度上弱化了村（居）民自治協(xié)商功能。

基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展動力需要補(bǔ)足�；鶎訁f(xié)商民主的探索和地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動是分不開的，在基層的權(quán)力運(yùn)作當(dāng)中，主要領(lǐng)導(dǎo)重視是必要條件。從地方實踐來看，基層協(xié)商民主的直接推動力來自于國家（行政）權(quán)力的掌有者，與地方領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)識、精力、判斷和能力密切相關(guān)。不同的領(lǐng)導(dǎo)理念和行為形塑著不同的基層協(xié)商模式。問題的關(guān)鍵在于，當(dāng)?shù)胤筋I(lǐng)導(dǎo)的動因發(fā)生變化或領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生更替時，會不會影響到基層協(xié)商民主的可持續(xù)性發(fā)展？基層協(xié)商民主的牽頭部門也是多樣化的，如溫嶺的民主懇談是宣傳部牽頭推進(jìn)的，成都的基層協(xié)商民主探索是由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭負(fù)責(zé)的。假如牽頭部門有所調(diào)整的話，又會不會對基層協(xié)商民主的格局和發(fā)展有所影響？2015年7月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中明確指出，“民政部門要會同組織等有關(guān)部門認(rèn)真做好協(xié)商工作的指導(dǎo)和督促落實”，這是否意味著牽頭部門的統(tǒng)一規(guī)定？還是允許和鼓勵基層協(xié)商民主牽頭部門的多樣化存在？這都需要我們在新的實踐中加以回答�；鶎�協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展動力究竟來自何處，是行政主導(dǎo)的推動？還是基層社會自組織治理能力的提升？抑或是兩者的合力？行政推動具有短期優(yōu)勢，但隨著工作重心的轉(zhuǎn)移和領(lǐng)導(dǎo)的更替，就可能出現(xiàn)基層協(xié)商制度的起伏。

基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制需要完善�；鶎訁f(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制主要圍繞在哪協(xié)商（組織形式和平臺）、誰來協(xié)商（協(xié)商成員如何產(chǎn)生）、協(xié)商什么（協(xié)商議題如何產(chǎn)生）、如何協(xié)商（協(xié)商程序如何確定）、協(xié)商結(jié)果如何運(yùn)用等問題展開。若缺乏有效且成本低的運(yùn)行機(jī)制，基層協(xié)商民主就很難運(yùn)行：一是協(xié)商會成員的產(chǎn)生和更替機(jī)制還不健全，有的地方是相對固定，有的地方是隨機(jī)產(chǎn)生，各有利弊，需有機(jī)結(jié)合，以進(jìn)一步增強(qiáng)基層協(xié)商的開放性、包容性和有效性。二是協(xié)商議題選擇的標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、過程不夠透明。這增加了基層協(xié)商民主的可控性，但其信任度也有所降低。三是信息公開共享機(jī)制不夠健全。信息的充分公開和平等獲取是協(xié)商有效開展的前提，基層協(xié)商民主需要與政務(wù)（村/社務(wù)）公開有機(jī)結(jié)合。目前，一些地方的政務(wù)（村/社務(wù)）公開有效性和基層協(xié)商民主的要求還有較大距離。四是基層協(xié)商形式還有待豐富。協(xié)商中的工具理性還較明顯，協(xié)商形式的針對性還不夠，一些村（社）流動人口的協(xié)商權(quán)利沒有得到有效保障，協(xié)商成本較高，協(xié)商時效不強(qiáng)等。五是基層協(xié)商民主的責(zé)任主體不夠明確，，評估機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等還不夠健全。

消除對基層協(xié)商民主有效性的質(zhì)疑。目前關(guān)于基層協(xié)商民主的有效性質(zhì)疑主要涉及四個方面：一是對于解決實際問題的有效度不夠。在一些地方，程式化的協(xié)商對于一些老百姓關(guān)心的實際利益問題回應(yīng)度有所降低，這影響了協(xié)商的效果。二是基于協(xié)商成本的考量。協(xié)商是需要成本的，比如時間成本，一定的行政支出，協(xié)商成員的誤工補(bǔ)貼等，協(xié)商成效與投入成本之間的模糊性計算會帶來一些質(zhì)疑。三是民主與效率沖突的擔(dān)憂。公共協(xié)商對于一些具有重大分歧的議題，往往會帶來議而不決的問題；對于一些和老百姓具體利益關(guān)聯(lián)度不夠的議題，居民的參與熱情又會受到削弱，這都影響了公共協(xié)商效率的實現(xiàn)。更為重要的是，協(xié)商民主增加了行政決策的程序，對于權(quán)力的運(yùn)作具有一定程度的約束力，這種程序性的約束會使一些基層官員感覺到不適應(yīng)，尤其是當(dāng)行政指令與協(xié)商共識不一致的時候，基層官員往往面臨著行政指令如何貫徹落實的現(xiàn)實選擇。四是協(xié)商結(jié)果的約束力問題。協(xié)商共識供黨委政府決策參考，群眾期望解決的問題可能會受制于諸多條件的限制而無法在短時間內(nèi)解決，如果協(xié)商共識之于黨委政府的采納度和落實度較低的話，就會使協(xié)商出現(xiàn)“形式化”的問題，從而影響到群眾參與到協(xié)商的積極性。

怎樣應(yīng)對這些問題

構(gòu)建邊界清晰、多元互動的協(xié)商機(jī)制。首先，進(jìn)一步厘清基層多元治理主體關(guān)系邊界。可考慮通過“微權(quán)力”清單的方式，界定基層黨組織、基層政權(quán)和基層自治組織邊界，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建互動對話機(jī)制。其次，建構(gòu)“鄉(xiāng)（街）政”與“村（社）治”的協(xié)商機(jī)制。再次，注重多協(xié)商渠道的銜接配合�？梢钥紤]基層人大代表、政協(xié)委員等以個體的身份加入到社會協(xié)商對話會之中，以名譽(yù)成員的身份參與基層協(xié)商（不具有表決權(quán)），從而把基層協(xié)商民主形成的共識及時反映到人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和其他協(xié)商系統(tǒng)中去，從而增強(qiáng)基層協(xié)商民主的系統(tǒng)性和輻射性，發(fā)揮基層協(xié)商民主在協(xié)商民主體系中的基礎(chǔ)性作用。此外，需進(jìn)一步豐富基層協(xié)商形式，可探索“互聯(lián)網(wǎng)+基層協(xié)商”，搭建多元主體協(xié)商對話新平臺，提高協(xié)商時效、擴(kuò)大協(xié)商覆蓋面。

增強(qiáng)基層協(xié)商民主的法制規(guī)約。從更為根本的角度來說，基層協(xié)商民主的可持續(xù)動力應(yīng)該來自法律的規(guī)定和社會自身動力的生長，因此，關(guān)于基層協(xié)商民主的適時立法和提升社會自覺就成為發(fā)展基層協(xié)商民主的方向。首先是適時立法。基層協(xié)商民主的制度設(shè)計是在黨章和相關(guān)法律規(guī)定范圍內(nèi)的積極探索，是黨的群眾路線長效機(jī)制的有力體現(xiàn)，這種基層探索對于法律法規(guī)的完善具有重要價值；反過來，基層探索的實踐經(jīng)過實踐檢驗是正確的，也可以通過適時立法的方式加以固化，以增強(qiáng)基層協(xié)商民主的法律強(qiáng)制力。其次是注重基層協(xié)商民主制度供給和非正式制度的銜接互動。從非正式制度方面來看，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的“互惠共生”關(guān)系在“空心化”和新型社區(qū)化的過程中受到了破壞，鄉(xiāng)規(guī)禮俗的約束作用在遞減，加之小農(nóng)意識的影響，理性參與的精神和網(wǎng)絡(luò)并未充分形成�；鶎訁f(xié)商民主在嵌入基層社會的過程中，應(yīng)充分利用非正式制度的綿延作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)禮俗走向現(xiàn)代民主法治新文化。傳統(tǒng)的社會資源并不完全是現(xiàn)代的對立面，它可以融入現(xiàn)代性建構(gòu)的脈絡(luò)中，發(fā)揮其獨特作用，比如，人情、面子等傳統(tǒng)資源的再利用在基層協(xié)商民主制度的運(yùn)行當(dāng)中仍然具有特殊意義。

寓基層協(xié)商民主于基層群眾自治制度之中�；鶎訁f(xié)商民主與基層自治的關(guān)系究竟如何？在協(xié)商中自治、在自治中協(xié)商的模糊論斷似乎并沒有很好回答兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。協(xié)商民主作為中國特色社會主義民主政治的重要形式，理應(yīng)放到政治體制改革的視野中加以審視，把協(xié)商民主嵌入到基層群眾自治制度之中，賦予其更為精準(zhǔn)的理論定位和實踐定位。協(xié)商民主可以理解為一種漸進(jìn)式民主改革的過程，在協(xié)商的過程中培育公民的理性參與精神，提升其自我管理、自我服務(wù)的意識和能力。因此，在基層協(xié)商民主的實踐中應(yīng)充分尊重群眾的自治權(quán)利，使協(xié)商民主更多地變成支持、組織和幫助人們當(dāng)家作主的重要形式和組織平臺。

加大基層協(xié)商民主的問題聚焦度、共識約束度和效果可測度。首先，進(jìn)一步明確基層協(xié)商民主的問題域。細(xì)分決策類、共識類、公共服務(wù)類、信訪類、考核類等基層協(xié)商民主內(nèi)容，增強(qiáng)基層協(xié)商民主解決實際問題的聚焦度。其次，進(jìn)一步增強(qiáng)基層協(xié)商民主的剛性約束，細(xì)化考核內(nèi)容，可探索委托第三方對基層協(xié)商民主效果進(jìn)行評估，克服表面實行協(xié)商民主，實質(zhì)行政績和風(fēng)險規(guī)避之實的可能傾向。再次，進(jìn)一步做好政府主導(dǎo)與協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合，加大議題協(xié)商的科學(xué)規(guī)劃和協(xié)商共識的落實力度，進(jìn)一步健全協(xié)商結(jié)果的反饋和約束機(jī)制。最后，加大宣傳引導(dǎo)力度，選擇典型個案及時跟蹤觀察、檢測基層協(xié)商民主的有效度。

  本文關(guān)鍵詞：協(xié)商民主，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。