摘要：推進(jìn)公眾參與公共決策是一種必然趨勢(shì)，但是并不是任何時(shí)候、任何形式的公眾參與都能起到積極作用，不恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c有可能會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，因此，建立具有可操作性的公眾參與程序十分必要。

    關(guān)鍵詞：公共參與,公共決策,程序保障,國(guó)際關(guān)系與國(guó)際法論文
 

    筆者研究認(rèn)為，公眾參與公共決策，一般應(yīng)按以下程序進(jìn)行組織。

    一、明確決策是否需要公眾參與

    界定一項(xiàng)公共決策是否需要引入公眾參與，要分清決策事項(xiàng)的特性是偏向于技術(shù)性特征還是偏向于公共事務(wù)特征。決策事項(xiàng)的技術(shù)性特征對(duì)決策的科學(xué)化程度要求高，相應(yīng)地對(duì)公眾參與的要求則低。如航空安全管制標(biāo)準(zhǔn)的制定、環(huán)境污染控制標(biāo)準(zhǔn)的制定等帶有很強(qiáng)的技術(shù)性特征，公眾即使參與也很難提出具有較強(qiáng)可操作性的意見(jiàn)和建議，因此，這類(lèi)決策不一定要引入公眾參與和討論。而決策事項(xiàng)的公共事務(wù)性特征表明決策會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生直接的利益影響，比如一個(gè)城市是否限制養(yǎng)狗等，這類(lèi)決策參與的范圍越廣、程度越深，決策的效果會(huì)越好，越能得到公眾的認(rèn)同和接受，因此，決策過(guò)程要求更多的民主參與、談判和協(xié)商以達(dá)成共識(shí)。偏重于技術(shù)性特征的決策可以由政府及其部門(mén)更多地掌控決策過(guò)程和決策權(quán)力，決策在封閉性的環(huán)境下做出，決策的科學(xué)程度依賴(lài)于專(zhuān)家的水平和專(zhuān)業(yè)分析的準(zhǔn)確性；而公共事務(wù)性的決策則應(yīng)更多地引進(jìn)公眾參與，共同尋找能得到公眾認(rèn)同和接受的解決方案。現(xiàn)實(shí)中，大量的決策既具有技術(shù)性特征又具有很強(qiáng)的公共事務(wù)性特征，在決策中，既要考慮到?jīng)Q策的科學(xué)化要求和質(zhì)量要求，又要考慮到公眾對(duì)決策的認(rèn)同度和接受度，需要決策者在兩者之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。這就隨之進(jìn)入第二步程序——明確公眾意見(jiàn)在決策時(shí)的采納程度。

    二、明確公眾意見(jiàn)在決策時(shí)的采納程度

    有公眾參與的公共決策最終形成定案，需要確定公眾的意見(jiàn)在決策制定中所起的作用。按照公眾意見(jiàn)在決策中所起的作用大小，可以將公眾參與劃分為如下幾類(lèi)：一是形成決策共識(shí)的公眾參與。決策者已經(jīng)有明確的決策方案，引導(dǎo)公眾參與的目的在于贏得公眾對(duì)決策的認(rèn)同。這類(lèi)決策可以廣泛動(dòng)員公眾參與，以達(dá)成決策共識(shí)，提高公眾的認(rèn)同度和接受度，但此類(lèi)決策公眾分享到的權(quán)力最小或幾乎沒(méi)有分享。二是獲取決策信息的公眾參與。通過(guò)對(duì)公眾進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查、訪談等形式，收集公眾對(duì)于決策的意見(jiàn)、建議等信息，為決策者提供參考，便于決策者科學(xué)決策，公眾參與程度較淺。三是征詢(xún)決策建議的公眾參與。公眾投入一定時(shí)間和精力，對(duì)決策方案及其利益損益進(jìn)行分析和討論，并據(jù)此提出自己的反對(duì)、支持或修改意見(jiàn)，公眾參與程度較深，公眾在一定程度上分享了決策權(quán)力，體現(xiàn)了民主的深度發(fā)展。四是公民投票決定決策方案的公民參與。這是程度最深的參與，意味著公民執(zhí)掌決策權(quán)力。

    三、界定參與決策的公眾范圍并選擇公眾

    明確了公眾的意見(jiàn)在一項(xiàng)公共決策中所要吸納的程度之后，就要相應(yīng)確定參與的公眾。在選擇參與公眾時(shí)，要合理區(qū)分不同群體在決策事項(xiàng)上的損益差異，決定哪部分公眾參與決策，切實(shí)改變決策者僅僅只面對(duì)同質(zhì)群體、一種聲音的格局。要積極創(chuàng)造條件，將決策涉及的不同利益影響的相關(guān)公眾群體都納入視野。一般而言，利益明顯受到損害的公眾有著極大的參與熱情，會(huì)發(fā)出較大的反對(duì)聲音和采取直接的抵制性行動(dòng)，而受益的公眾往往是間接的或潛在的，雖然數(shù)量較大，但相對(duì)而言較難發(fā)出支持的聲音和采取支持性的參與行動(dòng)，需要決策者積極動(dòng)員這部分公眾參與，以形成不同類(lèi)型公眾參與行動(dòng)之間的平衡。與此同時(shí)，還要善于發(fā)現(xiàn)和借用第三方公眾，尤其是客觀中立的專(zhuān)家和公眾人物。由于這部分人超脫于具體的利益糾紛，能客觀公正地發(fā)表意見(jiàn)，因此，他們?cè)诠矝Q策過(guò)程中具有非常重要的地位。第三方公眾的參與不僅擴(kuò)大了參與的范圍，還能提升決策的質(zhì)量和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。更為重要的是，他們的參與能夠給利益損益雙方因直接利益對(duì)峙和沖突形成的僵持局面注入緩和的因子，有助于打破僵局。決策者遴選參與者必須考慮到公眾的代表性，切忌通過(guò)管理者的選擇來(lái)操縱公眾利益表達(dá)過(guò)程。操縱雖然能暫時(shí)獲得效果，但是真相一旦被揭露，將會(huì)引起公眾強(qiáng)烈反感。

    界定了公眾參與的范圍后，就可以按照界定的范圍選擇公眾。

    四、確定公眾參與的途徑

    公眾參與決策的途徑主要有問(wèn)卷調(diào)查、電話問(wèn)詢(xún)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)、公眾個(gè)人接觸、分散式的利益群體接觸和整體接觸等，不同的參與形式適合不同的公眾類(lèi)型和參與程度。問(wèn)卷調(diào)查、電話問(wèn)詢(xún)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)等形式適用于無(wú)組織化的公眾，適用于獲取決策信息的公眾參與類(lèi)型；公眾個(gè)人接觸比較適用于邀請(qǐng)專(zhuān)家權(quán)威和公共意見(jiàn)領(lǐng)袖參與決策，適用于程度較深的參與；當(dāng)面臨較大群體的反對(duì)者參與時(shí)，要采用分散式的利益群體接觸方式，而不能采用整體接觸方式，以免不同的反對(duì)者結(jié)成同盟；對(duì)于意見(jiàn)較多且相互沖突的公眾類(lèi)型，決策者可以采用整體接觸方式，既讓公眾知曉決策者所面臨的多元利益沖突困境，又增進(jìn)各利益方的相互了解，為尋求妥協(xié)和共識(shí)奠定基礎(chǔ)。

    五、綜合公眾的意見(jiàn)形成決策并公開(kāi)決策過(guò)程

    經(jīng)過(guò)上述幾個(gè)步驟，就可以最終形成決策。客觀地說(shuō)，任何一項(xiàng)決策都不可能十全十美，或多或少都會(huì)有反對(duì)的意見(jiàn)。因此，一項(xiàng)科學(xué)的決策應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取到盡可能多的人的支持，同時(shí)將反對(duì)的意見(jiàn)盡可能地調(diào)和到最小。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在決策形成之后，可以向公眾公開(kāi)在決策過(guò)程中的公眾意見(jiàn)征求情況、意見(jiàn)采納情況以及決策最終形成的過(guò)程。這樣有利于公眾充分體諒決策者，尤其有利于贏得對(duì)決策持反對(duì)意見(jiàn)公眾的理解。

    六、組織由公眾參與的決策執(zhí)行監(jiān)督

    一項(xiàng)決策最終產(chǎn)生的效果如何，關(guān)鍵在于能否真正落實(shí)，再完美的決策，如果不落實(shí)，最終也只能停留在紙上。在監(jiān)督?jīng)Q策落實(shí)的過(guò)程中，可以廣泛組織公眾參與其中，發(fā)揮公眾的積極性和主動(dòng)性，利用公眾的監(jiān)督確保決策落實(shí)。其實(shí)很多時(shí)候參與決策的公眾本身就是執(zhí)行者，讓公眾自己監(jiān)督自己，更有利于決策的落實(shí)。公共決策執(zhí)行后，可以在上級(jí)驗(yàn)收或?qū)＜因?yàn)收的基礎(chǔ)上邀請(qǐng)公眾代表參與決策執(zhí)行結(jié)果的驗(yàn)收，對(duì)決策的落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)邀請(qǐng)獨(dú)立的社會(huì)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)通過(guò)科學(xué)的調(diào)查分析，評(píng)判決策落實(shí)的效果，給公眾一個(gè)明確的交代。