50論中國(guó)市轄區(qū)形成的歷史過(guò)程

發(fā)布時(shí)間：2017-01-02 15:03

本文關(guān)鍵詞：鄭州地區(qū)行政區(qū)劃的變遷及其規(guī)律，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2013年9月；第42卷第5期陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）；論中國(guó)市轄區(qū)形成的歷史過(guò)程；胡樂偉，吳宏岐；（暨南大學(xué)歷史地理研究中心，廣東廣州510632；摘要：中國(guó)市轄區(qū)的形成是長(zhǎng)期發(fā)展演變的結(jié)果，其發(fā)；萌芽時(shí)期最長(zhǎng)，城市分區(qū)的歷史最早可以追溯到西周時(shí)；經(jīng)歷了雙附郭縣及多附郭縣的設(shè)置，以及唐末五代城市；關(guān)鍵詞：中國(guó)市轄區(qū)；分區(qū)而治；城市型政區(qū)；中圖分類

2013年9月

第42卷第5期陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）JournalofShaanxiNormalUniversity（PhilosophyandSocialSciencesEdition）Sep．，2013Vol．42No．5■歷史地理學(xué)研究

論中國(guó)市轄區(qū)形成的歷史過(guò)程

胡樂偉，吳宏岐

（暨南大學(xué)歷史地理研究中心，廣東廣州510632）

摘要：中國(guó)市轄區(qū)的形成是長(zhǎng)期發(fā)展演變的結(jié)果，其發(fā)展演變大致可以分為古代的萌芽時(shí)期、近代的過(guò)渡時(shí)

萌芽時(shí)期最長(zhǎng)，城市分區(qū)的歷史最早可以追溯到西周時(shí)期，其后城市分區(qū)而治期和解放后的形成時(shí)期。具體而言，

經(jīng)歷了雙附郭縣及多附郭縣的設(shè)置，以及唐末五代城市專門行政管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)后形成的各種城市分區(qū)而治的形式；晚清作為市轄區(qū)形成的過(guò)渡時(shí)期，形成了捕屬和警區(qū)兩種城市分區(qū)而治的形式；民國(guó)初年隨著自治市的相繼設(shè)立，警區(qū)逐漸向現(xiàn)代意義上的市轄區(qū)過(guò)渡，并最終于解放后在全國(guó)范圍內(nèi)形成了市轄區(qū)制度。

關(guān)鍵詞：中國(guó)市轄區(qū)；分區(qū)而治；城市型政區(qū)

中圖分類號(hào)：K928．2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672－4283（2013）05－0050－07

收稿日期：2012－04－05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（09YJA770021）

作者簡(jiǎn)介：胡樂偉，男，安徽馬鞍市人，暨南大學(xué)歷史地理研究中心博士研究生；吳宏岐，男，陜西寶雞市人，歷

史學(xué)博士，暨南大學(xué)歷史地理研究中心教授，博士研究生導(dǎo)師。

目前，國(guó)內(nèi)史學(xué)界關(guān)于宏觀意義上的政區(qū)研究已有較多成果，這當(dāng)中既有通史性的全國(guó)范圍的行政區(qū)劃研究①，又有集中于某一歷史時(shí)期或地區(qū)的行政區(qū)劃研究②。微觀的政區(qū)研究大都集中于地域型政區(qū)，即在

從歷史學(xué)角度關(guān)于城市本身及其內(nèi)部行政區(qū)劃的研究卻較為討論政區(qū)時(shí)將城鄉(xiāng)視作一個(gè)整體。相比之下，

因此這方面的研究亟待加強(qiáng)。薄弱，

《中國(guó)歷代政區(qū)劃分與管理沿革》，（12如許正文陜西師范大學(xué)出版社1990年版；周振鶴主編《中國(guó)行政區(qū)劃通史》

《中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷》，《中國(guó)歷代行政區(qū)劃》，卷），復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版；周振鶴商務(wù)印書館1998年版；張明庚等

《中國(guó)歷代行政區(qū)劃》，中國(guó)華僑出版社1996年版；徐學(xué)林安徽教育出版社1991年版；林汀水《中國(guó)歷代行政區(qū)劃制度的演①

，《中國(guó)歷代國(guó)家機(jī)構(gòu)和行政區(qū)劃》，福建省地圖出版社1986年版；孟昭華等中國(guó)社會(huì)出版社2003年版；等等。變》

《秦漢政區(qū)與邊界地理研究》，斷代政區(qū)地理研究，如辛德勇中華書局2009年版；②這些研究大致可以分為以下幾類：一、

《西漢政區(qū)地理》，《東漢政區(qū)地理》，《孫吳政區(qū)地理葛劍雄人民出版社1987年版；李曉杰山東教育出版社1999年版；陳健梅

，《山西歷史政區(qū)地理》，研究》岳麓書社2008年版；等等。二、區(qū)域通代政區(qū)地理研究，如張紀(jì)仲山西古籍出版社2005年版；《廣東政區(qū)地理》，《鄭州地區(qū)行政區(qū)劃的變遷及其規(guī)律》，潘理性廣東省地圖出版社1991年版；耿曉潔鄭州大學(xué)2010年碩士

《十六國(guó)時(shí)期漢趙國(guó)疆域政區(qū)的變遷》，學(xué)位論文；等等。三、斷代區(qū)域政區(qū)地理研究，此類論著較多，，大多是學(xué)位論文，如史霖

《唐初北方主要割據(jù)政權(quán)政區(qū)研究》，《五代關(guān)復(fù)旦大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文；翦俊偉暨南大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文；陳昱明

，《宋代廣南東路政區(qū)地理及其信息》，隴河洛地區(qū)政區(qū)地理》復(fù)旦大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文；魯延召暨南大學(xué)2006年碩士學(xué)

《明代陜西政區(qū)建置研究》，《清嘉慶二十五年至二十世紀(jì)末四川藏位論文；張虎陜西師范大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文；劉嬌艷

，《近現(xiàn)代東北政區(qū)沿革述論（1907—1955）》，區(qū)的政區(qū)變遷》云南大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文；郝赫吉林大學(xué)2007年碩士學(xué)位

論文；等等。

一、市轄區(qū)的萌芽

“市轄區(qū)”這一專有名稱是在自治市產(chǎn)生以后，由市政府設(shè)置的城市內(nèi)部的行政區(qū)，而此前只能稱之為

因此探討市轄區(qū)的萌芽，實(shí)際上即探討城市內(nèi)部行政區(qū)劃出現(xiàn)的過(guò)程。城市內(nèi)部行政區(qū)劃，

（一）城市內(nèi)部分區(qū)的出現(xiàn)

城市內(nèi)部行政區(qū)劃屬于城市分區(qū)而治的范疇，它的出現(xiàn)經(jīng)歷了較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，因此有必要追溯中國(guó)城市分區(qū)的歷史。中國(guó)古代的城市屬于城鄉(xiāng)合治的地域型政區(qū)的范疇，然而就城市本身而論也存在著分區(qū)的情況乃至內(nèi)部的行政區(qū)劃。在城市產(chǎn)生之前，以聚落為主的居住形態(tài)并沒有分區(qū)而治的觀念，氏族公社時(shí)期人群以血緣關(guān)系而聚居在一起，其時(shí)城市尚未真正形成。原始社會(huì)末期逐漸形成了類似于城堡的聚落形式，而真正的城市聚落形態(tài)是青銅文明得以充分發(fā)展的夏商時(shí)期尤其是商朝。

商朝在國(guó)家層面上已經(jīng)出現(xiàn)了較為明顯的行政區(qū)劃，據(jù)考證，商王畿之中，建立了一個(gè)由大邑商（王

［1］18，都）、單、鄙或奠、戈、邑組成的行政區(qū)劃體系而各諸侯國(guó)內(nèi)也形成了類似王畿的行政區(qū)劃。但是具體到

一個(gè)城市，因?yàn)槠湟?guī)模較小，各項(xiàng)事務(wù)遠(yuǎn)不如后來(lái)的繁雜，因此城中尚沒有出現(xiàn)行政分區(qū)的狀況。雖然行政區(qū)劃尚未形成，但是商都當(dāng)中，已出現(xiàn)了明確的功能分區(qū)。以商代晚期都城殷墟為例，城中主要可劃分為王室（王族）生活區(qū)和墓葬區(qū)、各氏族生活和墓葬區(qū)等兩大層次，即王邑和族邑層次［2］。

在城市內(nèi)部行政區(qū)劃產(chǎn)生之前，城市即已形成了各種自然而形成的分區(qū)，除了功能分區(qū)之外，還有其他各種按照社會(huì)習(xí)俗、生活習(xí)慣而產(chǎn)生的分區(qū)。實(shí)際上，當(dāng)城市內(nèi)部行政區(qū)劃產(chǎn)生之后，功能等其他分區(qū)形式仍然伴隨著行政區(qū)而存在并持續(xù)至今。例如在19世紀(jì)的臺(tái)灣鹿港城，城內(nèi)居民為了數(shù)年一度的街頭迎神賽會(huì)，特地將全城劃分為兩區(qū)，即沿著大街分開的上城區(qū)和下城區(qū)。這些按照功能或是社會(huì)習(xí)俗形成的區(qū)劃，相對(duì)于政區(qū)來(lái)說(shuō)是一種非官方的城市區(qū)劃形式。不過(guò)，從發(fā)展的視角來(lái)看，非官方的功能分區(qū)及其他分區(qū)形式有一個(gè)逐漸演變?yōu)楣俜交某莾?nèi)行政區(qū)劃的過(guò)程

。

圖1城市內(nèi)部區(qū)劃演變關(guān)系示意圖

非官方的分區(qū)和官方的行政區(qū)劃雖然在產(chǎn)生的時(shí)間上有先后，但自行政區(qū)劃產(chǎn)生后卻是相伴而存的。非官方的城市分區(qū)制度雖然與行政區(qū)劃的產(chǎn)生存在著聯(lián)系，但不是本文所要探討的重點(diǎn)。本文所指的城市分區(qū)主要是指政治層面上的即行政區(qū)劃。如果說(shuō)功能分區(qū)是城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的自然產(chǎn)物的話，那么城市內(nèi)部行政區(qū)劃的產(chǎn)生，則是在這一基礎(chǔ)之上、城市規(guī)模不斷擴(kuò)展之后官方調(diào)控的結(jié)果。

（二）城市內(nèi)部行政區(qū)劃的出現(xiàn)

1．城市內(nèi)局部的行政區(qū)劃形式———“閭里”制

筆者認(rèn)為西周時(shí)期是那么城市內(nèi)部的行政區(qū)劃究竟始于何時(shí)？目前并沒有專門探討這一問(wèn)題的論著，

“里”�！袄铩背鞘袃�(nèi)部行政區(qū)劃的發(fā)端時(shí)期，其標(biāo)志是的設(shè)置將城市功能分區(qū)之中的住宅區(qū)進(jìn)一步劃分為若

“邑”，“里”干個(gè)行政區(qū)，并分別設(shè)官管理。在西周之前，居民點(diǎn)被稱為在商代就廣泛存在于國(guó)、野各處。而

“里”雖然在商朝即已出現(xiàn)，但是在西周時(shí)才逐漸普及，更為重要的是開始帶有行政區(qū)劃的性質(zhì)，且只實(shí)行于

“里”的廣泛設(shè)置，標(biāo)志了城市內(nèi)局部行政區(qū)劃的產(chǎn)生。里與現(xiàn)在的街道辦相當(dāng)，國(guó)中①。西周時(shí)期住宅區(qū)中

——市轄區(qū)———街道的準(zhǔn)三級(jí)行政區(qū)劃體如今城市的街道辦行使的行政職能越來(lái)越多，城市內(nèi)部形成了市—

系。有學(xué)者將街道與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并列，歸為中華人民共和國(guó)第四級(jí)政區(qū)，并統(tǒng)計(jì)出1996年全國(guó)共有5565個(gè)街道［3］256，《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)》（1997年）。古代城市內(nèi)部基本上都有閭里的其中的具體數(shù)據(jù)引自

設(shè)置，自周代開始，一直延續(xù)至近代，雖然各時(shí)期的名稱不同，但性質(zhì)并沒有明顯變化。閭里在功能上屬于居住區(qū)，在各朝代都有官員負(fù)責(zé)管理，由于一城之中往往會(huì)被劃成多個(gè)閭里，因此會(huì)有多個(gè)官員進(jìn)行分區(qū)管理，

《孟子·離婁下》：“齊人有一妻一妾而處室者，云其良人出則必厭酒肉而后反……蚤起，施從良人之所之，遍國(guó)中無(wú)與立談?wù)�。卒之東郭墦間，之祭者，乞其余……”此處國(guó)中與東郭相提并論，可以知道這里的國(guó)乃城的意思，且相對(duì)于郭來(lái)說(shuō)是①

“國(guó)中”指內(nèi)城，因此至少到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期是指內(nèi)城的意思。

從這個(gè)角度來(lái)看，古代城市中的閭里分區(qū)實(shí)際上也是一種行政區(qū)劃，只不過(guò)并非整個(gè)城市的行政區(qū)劃，而是居住區(qū)層面的城市局部行政區(qū)劃而已。這種區(qū)劃在北魏之后更加明顯，北魏至唐朝實(shí)行里坊制的管理模式，坊制的實(shí)行，使得城中面積最大的居住區(qū)的劃分顯得更加規(guī)整，城市從總體上呈現(xiàn)出棋盤式的格局。

2．城市內(nèi)部整體行政區(qū)劃的形成

上述里坊制的實(shí)行是城市內(nèi)局部行政區(qū)劃，那么以城市內(nèi)部整體作為政區(qū)劃分對(duì)象又始于何時(shí)呢？筆者認(rèn)為其發(fā)端應(yīng)是雙附郭縣的開始設(shè)置。

，“宋附郭縣制度早在秦漢時(shí)期實(shí)行郡縣制以來(lái)就已確立，其后這一制度經(jīng)歷了一些變化。據(jù)學(xué)者研究

州是統(tǒng)縣政區(qū)，州治必須設(shè)于某個(gè)縣城之中，這個(gè)縣被稱作附郭縣。元代許多州不設(shè)附郭縣，因此州代以前，

治周圍就形成一個(gè)與屬縣相當(dāng)?shù)目h級(jí)政區(qū)。有無(wú)附郭縣的州，其所含政區(qū)個(gè)數(shù)是一樣的，只是前者比后者要

也就是多出一個(gè)縣政府來(lái)。同時(shí)，元代又有許多州不領(lǐng)縣，這些州其實(shí)也是縣級(jí)政區(qū)。最后，江多領(lǐng)一個(gè)縣，

又有一批縣升為州，這些州也不轄縣，從區(qū)劃上來(lái)看，自然也是縣級(jí)政區(qū)。明、清兩代，南地區(qū)由于戶口較多，

所有的州都不設(shè)附郭縣，清代的直隸廳也是這樣”［4］205。然而這些單附郭縣的縣治與同城的府治、州治等上

在行政職能上并沒有形成將整個(gè)城市分而治之的局面。只有當(dāng)城級(jí)行政單位在行政職能上仍是隸屬關(guān)系，

中出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上的附郭縣時(shí)，整個(gè)城市才出現(xiàn)行政區(qū)劃。雙附郭縣始于北周時(shí)期，據(jù)王仲犖考證：“長(zhǎng)安、�！薄段簳さ匦沃尽罚骸伴L(zhǎng)安，。”《周書·明帝紀(jì)》：“二年萬(wàn)年，并治京城漢高帝置。二漢、晉屬京兆郡

�！薄跺居钣洝贰吨艿貓D記》：“周明帝二年，六月，分長(zhǎng)安為萬(wàn)年縣，并治京城引云分長(zhǎng)安、霸城、山北等三縣，于

”長(zhǎng)安城中置萬(wàn)年縣，理八角街以東，屬京兆尹。北周時(shí)京兆尹所在城市即京城中出現(xiàn)長(zhǎng)安、萬(wàn)年兩縣并治的

局面較為明確，且兩縣有明確的分治界線，即以城中八角街為界，以東屬萬(wàn)年縣所治范圍，以西則屬長(zhǎng)安縣治理，從而使城內(nèi)出現(xiàn)了政區(qū)的劃分。北周以降，雙附郭縣的數(shù)目不斷增加，而且大多設(shè)置于首都、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和交通樞紐地區(qū)。據(jù)華林甫先生的研究，雙附郭縣自南北朝萌芽，至民國(guó)時(shí)期消亡，經(jīng)歷了幾個(gè)階段，并統(tǒng)計(jì)出了各時(shí)期南、北方雙附郭縣的對(duì)數(shù)，如表1：

表1

時(shí)代南北朝隋朝

區(qū)域

北方

南方

總計(jì)萌芽期213325唐朝確立期87158917中國(guó)雙附郭縣制度的發(fā)展過(guò)程北宋與遼代發(fā)展期7121961218南宋與金代元朝41216明朝21214清朝52126民國(guó)———五代萎縮期全盛期消亡期

《我國(guó)古代的雙附郭縣》，《中國(guó)方域》1993年第6期，資料來(lái)源：據(jù)華林甫載第9—11頁(yè)所載資料及表格改制。

雙附郭縣制度發(fā)展到清朝進(jìn)入了其全盛期，全國(guó)范圍雙附郭縣的對(duì)數(shù)大為增多，尤其表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江南地區(qū)，有些地方更出現(xiàn)了多附郭縣的現(xiàn)象。例如，清朝的蘇州府由于其繁榮的經(jīng)濟(jì)，賦重事煩，當(dāng)?shù)氐男姓䥇^(qū)

重新劃定地區(qū)及城市的行政區(qū)，成為當(dāng)務(wù)之急。其時(shí)蘇州府轄下的諸縣不僅劃已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，

，“吳縣，而且出現(xiàn)府城三縣共治的三附郭縣局面附郭，府治西……長(zhǎng)洲縣，附郭，府治東，本普遍二縣共治一城，

吳縣地，唐萬(wàn)歲通天元年析置長(zhǎng)洲縣，取長(zhǎng)洲苑為名，與吳縣分治郭下，乾元二年改置長(zhǎng)洲軍，大歷五年復(fù)為縣，歷宋、元、明不改，國(guó)朝因之。元和縣，附郭府治東，本長(zhǎng)洲縣地，雍正二年分置元和縣，取元和塘為名，與吳縣、

［5］2《》長(zhǎng)洲同治郭下”卷建置沿革。唐宋時(shí)期的蘇州府經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，府城始設(shè)雙附郭縣，而明清時(shí)期經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)

展，成為經(jīng)濟(jì)重心的蘇州府城在行政區(qū)劃上的進(jìn)一步調(diào)整，形成三附郭縣并治蘇州府城的局面。

3．建制城市產(chǎn)生后的城市內(nèi)部多級(jí)行政區(qū)劃的發(fā)展演變

“城市革命”自宋代開始的中國(guó)古代的不僅表現(xiàn)在坊市制的被打破，更為重要的是城市內(nèi)部出現(xiàn)了專門

的行政管理機(jī)構(gòu)，城市開始擁有明確的行政區(qū)域并實(shí)行獨(dú)立的行政管理，韓光輝將出現(xiàn)這些新特征的城市稱“建制城市”。具體來(lái)說(shuō)，為宋代以擁有專門行政管理機(jī)構(gòu)府屬都廂為標(biāo)志，出現(xiàn)了個(gè)案建制城市。遼金元?jiǎng)t以擁有專門行政管理機(jī)構(gòu)諸京警巡院、路（府）節(jié)鎮(zhèn)錄事司（金元兩朝）、防刺州司侯司（僅出現(xiàn)在金朝）為標(biāo)志，出現(xiàn)了更多建制城市［6］。

自建制城市產(chǎn)生之后，城市內(nèi)部也出現(xiàn)了相應(yīng)的行政區(qū)劃。據(jù)韓光輝的研究，宋代繼承了五代時(shí)出現(xiàn)的廂制并加以推廣，地方城市的廂只是城市社區(qū)的分區(qū)管理機(jī)構(gòu)，上屬縣，下設(shè)坊，負(fù)責(zé)城區(qū)的治安和民事，又

右?guī)滤R安城郊的城南北廂主管公事所均屬都廂，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政平行隸屬于縣。而都城開封府勾當(dāng)左、

上屬開封府、臨安府，下設(shè)廂坊，與赤縣和縣行政平級(jí)［7］27－28。實(shí)際上在宋代都城開封和臨安出現(xiàn)了京城（開封府、臨安府）、都廂、廂、坊的四級(jí)行政區(qū)劃體系，而一般城市并沒有成為建制城市，其所轄的廂與閭里一樣都是城市社區(qū)的分區(qū)管理機(jī)構(gòu)而已，它們的轄區(qū)也只是社區(qū)內(nèi)部的區(qū)劃而已。遼金元三代在諸京都設(shè)有專52

——警巡院，——廂（坊）的城市管理和行門的城市行政管理機(jī)構(gòu)—遼代在五代軍巡院的基礎(chǔ)上形成了警巡院—

政區(qū)劃體系；金代在遼代的基礎(chǔ)上有所發(fā)展，不僅在諸京城市均置有警巡院，而且金中都和南京置有兩個(gè)警

62坊組成的行政管理和區(qū)劃體系；元代也有諸巡院即左、右警巡院，金代中都形成了由大興府、左右警巡院、

5警巡院、138坊形成的行政管理京警巡院設(shè)置，其中在京城大都更設(shè)有5個(gè)警巡院，形成了大都路總管府、

——錄事司———廂———坊，——司侯形成了路（府）—以及州—和區(qū)劃體系。金元時(shí)期在部分地方城市中，

——廂———坊的城市行政管理和區(qū)劃體系。司—

與之前西周時(shí)期僅限于居住區(qū)的里的設(shè)置不同，宋朝之后都廂、警巡院等的設(shè)置則是以整個(gè)城市內(nèi)部為劃分對(duì)象；而且兩者的背景不同，前者城市沒有形成專門的行政管理機(jī)構(gòu)，而宋之后城市形成了各種類型的專門行政管理機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了眾多的建制城市，都廂、警巡院這些區(qū)劃形式，其本身所屬的機(jī)構(gòu)就是具有多項(xiàng)行政職能的行政管理機(jī)構(gòu)。然而，建制城市的出現(xiàn)并沒有使城市徹底擺脫鄉(xiāng)村成為真正的自治市，中國(guó)城市在明清時(shí)期又回到縣或附郭縣管理的狀態(tài)。

二、過(guò)渡性的城市區(qū)劃形式

中國(guó)古代城市內(nèi)部雖然產(chǎn)生了雙附郭縣或多附郭縣的行政區(qū)劃，但是其中雙附郭縣占據(jù)了絕大多數(shù)，城市內(nèi)的分區(qū)非常有限，而且城市內(nèi)部與鄉(xiāng)村的行政管理沒有分開。宋至元雖然出現(xiàn)了專門的城市行政管理機(jī)構(gòu)，城內(nèi)出現(xiàn)了多級(jí)行政區(qū)劃體系，但是這樣的城市只占一小部分，城市還沒有完全脫離鄉(xiāng)村而自治，明清時(shí)期城市又回到縣或附郭縣的管理。城市內(nèi)部的行政區(qū)劃此后經(jīng)歷了過(guò)渡時(shí)期，發(fā)源于晚清而盛行于民國(guó)的警區(qū)制可以說(shuō)是城市行政區(qū)劃向市轄區(qū)過(guò)渡的關(guān)鍵。

（一）捕屬的準(zhǔn)行政區(qū)劃功能

�！安秾佟苯瘏^(qū)尚未出現(xiàn)之前，至少在清朝晚期的廣東地區(qū)還曾廣泛存在著“捕屬”的設(shè)置一詞，至

遲在康熙后期的粵北地區(qū)既已出現(xiàn)［8］112，，“捕但不能肯定當(dāng)時(shí)是否已具有相對(duì)固定的轄區(qū)。另?yè)?jù)學(xué)者考證

，《辭�！贰安稄d”“清代州縣官署中的佐雜官，屬”一詞各種詞典均無(wú)解釋只對(duì)相關(guān)詞語(yǔ)作解，釋為例如典史，

，：“在前清時(shí)，因有緝捕之責(zé)，一般稱為捕廳”而又據(jù)連州楊芝泉先生的介紹有捕廳的州，就有捕屬。捕屬，

［9］是屬于捕廳的”。翻檢史籍可知，廣東地區(qū)晚清時(shí)期的捕屬轄區(qū)皆位于縣城之內(nèi)或近郊的繁華之地，據(jù)宣

《南海縣志》：“捕屬居省城之西。城內(nèi)前以雙門底街為界，統(tǒng)載后以正南街為界，新城以小市街為界，城外以五仙直街為界。警察西一區(qū)段內(nèi)街道：德宣街、厚祥街……朝天里（共213條街道），警察西二區(qū)段內(nèi)街道：一德社、福元里……仁濟(jì)西街（共270條街道），警察西三區(qū)段內(nèi)街道：興和里、人和街……三圍后街（共533條街道），警察西四區(qū)段內(nèi)街道：局前街、長(zhǎng)壽大街……寶仁坊（共462條街道），警察西五區(qū)段內(nèi)街道：三角市、大巷口……桂華里（共289條街道），警察西六區(qū)段內(nèi)街道：永慶大街、永慶頭巷……五約外街（共325條

［10］卷3《輿地略2》”《番禺街道），附旗滿警務(wù)公所段內(nèi)街道：惠愛街、營(yíng)房巷……龍眼巷（共201條街道）。同樣，宣統(tǒng)

：“捕屬。老城內(nèi)街：惠愛大街、縣續(xù)志》也詳細(xì)記載了該縣捕屬的范圍三株樹……懷安里（共114條街道），

新城內(nèi)街：清水濠、麗水坊……小隱巷（共33條街道），東門外街：正東門大街、北橫街……錢路頭（共42條

［11］卷2《輿地志2》”新城外街：永清大街、萬(wàn)福里……和平橋（共46條街道）。街道），

通過(guò)文獻(xiàn)記載的捕屬職責(zé)及所轄范圍來(lái)看，捕屬已經(jīng)具備了行政區(qū)劃的性質(zhì)。捕屬既是官名，又是城市的行政區(qū)劃。從南海、番禺兩縣的捕屬范圍來(lái)看，基本上涵蓋了廣州城內(nèi)及近郊繁華區(qū)域，因此南海與番禺二縣捕屬的轄區(qū)即廣州府兩附郭縣縣城所在。雖然此時(shí)捕屬的行政功能只限于治安，比較單一，但是捕屬的進(jìn)一步劃分，則是在原來(lái)附郭縣的基礎(chǔ)上將城市行政區(qū)劃的轉(zhuǎn)型推進(jìn)了一步，更為重要的是捕屬所轄區(qū)域只限縣城及其鄰近繁華地區(qū)，擺脫了附郭縣兼管鄉(xiāng)村的狀況。尤其是南�？h捕屬，其所轄區(qū)域的劃分已開始采

——警區(qū)———街巷的準(zhǔn)三級(jí)行政區(qū)劃體系。用警區(qū)的概念。清末的南�？h已形成了捕屬（附郭縣）—

（二）現(xiàn)代市轄區(qū)的前身———城市警區(qū)

中國(guó)歷史上長(zhǎng)期存在的附郭縣制度，到民國(guó)時(shí)期逐漸被廢除，其肇始為廣東省在辛亥革命成功后的宣統(tǒng)

《江蘇暫行地方官制》，三年（1911）九月裁撤清代的道，改府州為縣。同年，江蘇省公布第一條即規(guī)定裁原有

的道、府、廳，保留州、縣，同城州縣合并為一縣［12］31。廣東省直接廢除府州，江蘇省雖然保留州，但是縣與州已同級(jí)，且同處一城之州縣合并為一縣，從而廢除了附郭縣，其后的民國(guó)時(shí)期附郭縣制度在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸被廢除。這標(biāo)志著古代城市行政區(qū)劃制度的結(jié)束。此后，城市內(nèi)部的行政區(qū)劃模式處于一個(gè)探索的階段。晚清在廣東出現(xiàn)的捕屬這一準(zhǔn)行政區(qū)劃，雖然可以說(shuō)在一定程度上促進(jìn)了城市行政區(qū)劃的發(fā)展與過(guò)渡，但其行政職能單一，也僅在少數(shù)城市實(shí)施過(guò)。從更為嚴(yán)格的意義上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代市轄區(qū)的前身，仍然要推盛行于民國(guó)時(shí)期的城市警區(qū)的設(shè)置。

隨著西方警政開始引入中國(guó)，中國(guó)的開放城市相繼建立了近代的警察機(jī)構(gòu)，其開始的標(biāo)志是光緒三十一

，“京師內(nèi)外城巡警廳，年（1905）京師內(nèi)外城巡警廳的設(shè)置是中國(guó)最早的真正意義上的近代城市警察機(jī)

［13］構(gòu)”。晚清民國(guó)時(shí)期的警政所包含的內(nèi)容要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于現(xiàn)代警察的職能。以北洋政府時(shí)期的京師警察廳為其職能大致有：一、治安職能，治安職能又包括維持社會(huì)安定、交通管理、社會(huì)風(fēng)氣管理、消防、協(xié)助維持商例，

業(yè)及生活秩序；二、市政職能，市政職能又包括路政、房地管理、協(xié)助捐稅、醫(yī)療管理和衛(wèi)生管理；三、慈善職能，慈善職能又包括衣食救助、收容與教養(yǎng)以及婦女救助等功能［14］1－2�？梢钥闯霎�(dāng)時(shí)的警察職能非常廣泛，不僅治安職能基本涵蓋了現(xiàn)代警察的職能，而且其他職能也包括了較多的政府行政職能。不僅在京師如此，晚清民國(guó)時(shí)期的許多城市的警政都扮演著這樣的角色，如何一民在論及警察在晚清成都所起的作用時(shí)提到：“晚清警察在成都出現(xiàn)后，扮演的角色是多重性的，可以說(shuō)超越了現(xiàn)代意義上的警察職能，更類似近代城市

可以說(shuō)是傳統(tǒng)官衙門向近代城市政府轉(zhuǎn)變的一種過(guò)渡型管理機(jī)構(gòu)”政府，［15］450。

警政開始后的一個(gè)重要內(nèi)容即是對(duì)城市內(nèi)部進(jìn)行劃分，以便進(jìn)行管理，從而形成了城市警區(qū)。實(shí)際上，當(dāng)警區(qū)出現(xiàn)后，在民國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城市的行政區(qū)劃采用的即是以區(qū)署為代表的警區(qū)區(qū)劃。以民國(guó)時(shí)期的廣州為例，至1937年，全市共設(shè)警察分局29個(gè)，對(duì)應(yīng)29個(gè)警區(qū)，這29個(gè)分局轄區(qū)基本上涵蓋了主城范圍。警區(qū)作為政區(qū)這一功能可以從民國(guó)廣州的僑產(chǎn)檔案中管窺一二。翻閱檔案，可以發(fā)現(xiàn)許多描述房產(chǎn)具

“竊民夫譚光武向在美國(guó)紐約謀生，體位置的記載，都涉及到了警區(qū)的歸屬，例如于抗戰(zhàn)前，曾以血汗蓄積，

①“竊僑民鄧悅猷于民購(gòu)得坐落廣州市德宣分局轄區(qū)內(nèi)后樓房上街，門牌十六號(hào)之二、之三洋樓一大座……”

②“竊僑有國(guó)廿三年在廣州市警察七區(qū)荷西分局連元新街自置第二十號(hào)及第廿二號(hào)門牌屋業(yè)兩間居住……”

③自置房屋一間坐落本市西禪區(qū)高第坊門牌二十一號(hào)……”此處西禪區(qū)的全稱應(yīng)是西禪分局轄區(qū)，起初疑是

“竊僑商所管原日本市靖海區(qū)小市街門牌第三十三號(hào)，筆誤，可是據(jù)另一檔案記載現(xiàn)編中華南路門牌二十五

④號(hào)鋪業(yè)一間……”可以發(fā)現(xiàn)日據(jù)時(shí)期，警區(qū)并未廢除。靖海區(qū)全稱為靖海分局轄區(qū)，可能是警區(qū)已實(shí)行多

年，民眾已習(xí)慣而采取簡(jiǎn)稱，西禪區(qū)也是這樣的情況。通過(guò)檔案所載可以發(fā)現(xiàn)，許多房屋地址在記載時(shí)都是先列警區(qū)分局名，再列街道及門牌號(hào)，由此可知民國(guó)時(shí)期廣州的警區(qū)實(shí)際上已經(jīng)類似于市轄區(qū)，成為城區(qū)內(nèi)的一級(jí)行政區(qū)劃，而街道則是次于警區(qū)的行政區(qū)劃。

民國(guó)時(shí)期的北京的警區(qū)也實(shí)際上起著政區(qū)的作用。1913年袁世凱將京師內(nèi)城巡警總廳和外城巡警總廳合并為京師警察廳，并于其下設(shè)20個(gè)區(qū)。這種分區(qū)狀況一直持續(xù)到1928年，該年十月，北平市將內(nèi)城10個(gè)區(qū)合并為6個(gè)區(qū)，分別是內(nèi)一區(qū)、內(nèi)二區(qū)、內(nèi)三區(qū)、內(nèi)四區(qū)、內(nèi)五區(qū)和內(nèi)六區(qū)，城外10個(gè)區(qū)合并為5個(gè)區(qū)，分

——區(qū)、別是外—外二區(qū)、外三區(qū)、外四區(qū)和外五區(qū)。這次區(qū)劃與以往不同的是，頒布政令的是北平院轄市政府，從而使得警區(qū)劃分不論是名義上還是實(shí)際上都起到了政區(qū)的作用。

除了廣州、北平外，廈門也在1930年至1932年先后形成了以四大警區(qū)劃分的城市政區(qū)劃分。至1932年，廈門第一區(qū)署管轄街道125條，門牌5283號(hào)；第二區(qū)署管轄街道80條，門牌約4400號(hào)；第三區(qū)署管轄

［16］155。不僅每個(gè)轄區(qū)有明確的管轄范圍，門牌4328號(hào)；第四區(qū)署管轄街道50條，門牌2314號(hào)街道121條，

而且也形成了區(qū)署—街道的區(qū)劃體系。

此外，民國(guó)時(shí)期以警區(qū)作為政區(qū)來(lái)進(jìn)行城市管理的城市尚有許多，這在民國(guó)時(shí)期的中國(guó)是一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。不論是捕屬還是警察制度，其產(chǎn)生的重要原因之一就是分擔(dān)地域型政區(qū)下縣衙所承擔(dān)的城內(nèi)事務(wù)，隨著舊衙門的廢除，現(xiàn)代市政尚未建立之前，警察又擔(dān)負(fù)起了更多的行政職能。當(dāng)警察制度演變到現(xiàn)代，警察的職能在不斷的減少，大部分的行政功能逐漸失去，治安管理功能更加強(qiáng)化。雖然警察的行政功能大大減

但是需要注意的是，晚清發(fā)端而盛行于民國(guó)時(shí)期的城市警區(qū)制度卻被保留下來(lái)，并演化成了現(xiàn)代城市型少，

政區(qū)的市轄區(qū)。

三、城市型政區(qū)的產(chǎn)生及市轄區(qū)的形成

（一）城市型政區(qū)的形成———現(xiàn)代市制的出現(xiàn)

城鄉(xiāng)處于合治狀態(tài)，不論是附郭縣，還是宋以后出現(xiàn)的各種城內(nèi)行政區(qū)劃，亦或是晚清中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，

時(shí)期捕屬的設(shè)置，仍然都是地域型政區(qū)下的區(qū)劃設(shè)置，只有當(dāng)城市從鄉(xiāng)村中獨(dú)立出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立的行政區(qū)，從名義到實(shí)質(zhì)成為自治市時(shí)，城市型政區(qū)才最終形成。城鄉(xiāng)分治的肇始可以追溯到光緒三十四年

①，《華僑呈請(qǐng)政府處理產(chǎn)業(yè)糾紛函件》。廣東省檔案館藏，廣東省政府僑務(wù)處檔案：全宗28，目錄號(hào)2，案卷號(hào)16

，《華僑要求發(fā)還被封房屋函件》。廣東省檔案館藏，廣東省政府僑務(wù)處檔案：全宗28，目錄號(hào)2，案卷號(hào)18

，《華僑要求處理房屋被占函件》。廣東省檔案館藏，廣東省政府僑務(wù)處檔案：全宗28，目錄號(hào)2，案卷號(hào)20②③④

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50論中國(guó)市轄區(qū)形成的歷史過(guò)程