本文關(guān)鍵詞：民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

提要：新型城鎮(zhèn)化將是我國(guó)今后幾十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎，也是促進(jìn)民族地區(qū)快速發(fā)展的歷史機(jī)遇。本文通過對(duì)武陵山區(qū)民族地區(qū)6個(gè)縣新型城鎮(zhèn)化的實(shí)地調(diào)研，了解到改革開放以后這個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)有了長(zhǎng)足進(jìn)展，當(dāng)?shù)卣畬?duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性空前高漲。但面對(duì)新的“四化”形勢(shì)，武陵山區(qū)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素十分明顯，主要是城鎮(zhèn)規(guī)劃無序滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展先天不足，民族文化傳承任重道遠(yuǎn)，建設(shè)資金欲求無門，政策“洼地”嚴(yán)重失衡。根據(jù)以上情況，本文提出了推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的5條建議：一是充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，盡快消除“政策洼地”；二是大興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，避免演出“空城計(jì)”；三是拓寬籌資渠道，千方百計(jì)“筑巢引鳳”；四是突出民族特色，堅(jiān)守文化立城；五是建設(shè)步驟和建設(shè)模式必須因地制宜。

黨的十八大以后，中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確指出城鎮(zhèn)化是我國(guó)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。民族地區(qū)如何貫徹黨的十八大精神，強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，實(shí)施推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，抓住推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的歷史機(jī)遇，積極探索一條符合民族地區(qū)實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化道路，努力與全國(guó)同步建成小康社會(huì)，成為當(dāng)前民族工作中亟需研究的重大課題。筆者近日赴湖南省靖州、芷江、新晃三個(gè)民族自治縣和湘西自治州的鳳凰、花垣、龍山縣，對(duì)武陵山區(qū)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行了為期10天的實(shí)地調(diào)查研究，現(xiàn)將情況報(bào)告如下：

一、武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及特點(diǎn)

武陵山片區(qū)是國(guó)家確定的新一輪扶貧攻堅(jiān)的11個(gè)連片特困地區(qū)之一，也是我委牽頭聯(lián)系的重點(diǎn)民族貧困地區(qū)。此次調(diào)研選取的六個(gè)民族自治地方縣，產(chǎn)業(yè)特色鮮明，如靖州以生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，花垣是有名的工業(yè)縣，鳳凰的旅游業(yè)發(fā)展迅速。文化元素豐富，有苗族、侗族、土家族等民族特色文化，還有和平文化、飛山文化、夜郎文化等多種文化元素。區(qū)域位置特別，六個(gè)縣都處于兩�。ㄊ校┙唤鐓^(qū)，其中花垣縣地處湖南、貴州、重慶三�。ㄊ校┙唤�，由于所處區(qū)域位置特殊，各縣對(duì)于不同地區(qū)的發(fā)展情況、政策比較有著較深刻的理解�？偟膩碚f，本次調(diào)查的六個(gè)縣在經(jīng)濟(jì)、文化、區(qū)位等方面都很典型，具有一定代表性，能夠在一定程度上反映出湖南省武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體狀況。

近年來，隨著交通條件的逐步改善，湖南省武陵山民族地區(qū)各縣抓住機(jī)遇，提高認(rèn)識(shí)，精心部署，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃編制、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善以及城鎮(zhèn)管理等方面均取得了明顯的成效，平均城鎮(zhèn)化水平從2005年底的22.5%提高到2012年底的36.4%，展現(xiàn)了良好的發(fā)展勢(shì)頭。

一是城鎮(zhèn)規(guī)劃水平逐步提升。各地增強(qiáng)規(guī)劃意識(shí)，逐步提升規(guī)劃水平，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中堅(jiān)持規(guī)劃先行，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加大了規(guī)劃的執(zhí)行力度，不斷推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)科學(xué)有序進(jìn)行。新晃縣基于“邊陲重鎮(zhèn)、舞水風(fēng)光、民族特色、夜郎文化”的總體定位，將城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、旅游開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)接，構(gòu)建了布局合理、科學(xué)有序、特色鮮明的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。二是城鎮(zhèn)體系初步建立。各地逐步確定了以中心縣城帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，輻射中心村寨的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)城鎮(zhèn)體系，在此基礎(chǔ)上結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際情況，構(gòu)建各具特色的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。比如花垣縣建立了以縣城為中心的北、中、南三條主線的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，形成以高速公路所經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，國(guó)道所經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為骨干，省道為重點(diǎn)，帶動(dòng)縣鄉(xiāng)道所連接的其他所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化區(qū)域體系。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷壯大。各縣根據(jù)自身特點(diǎn)，立足資源優(yōu)勢(shì)，做足生態(tài)農(nóng)業(yè)文章、主打文化旅游牌，積極扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。靖州縣根據(jù)本地農(nóng)業(yè)特色、區(qū)域特點(diǎn)，積極建設(shè)中藥材、優(yōu)質(zhì)水果等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地，引導(dǎo)和扶持茯苓專業(yè)協(xié)會(huì)、楊梅專業(yè)協(xié)會(huì)等組織，推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，同時(shí)認(rèn)真做好城鎮(zhèn)商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加大相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，培育了一批優(yōu)勢(shì)企業(yè)，將縣城打造成湘黔貴三省（區(qū)）接邊區(qū)域現(xiàn)代商貿(mào)物流中心。四是基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。各縣均注重城鎮(zhèn)承載能力的提升，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。近年來，鳳凰縣先后完成了縣人民醫(yī)院搬遷、縣中醫(yī)院擴(kuò)建，完成了鳳凰廣場(chǎng)、小憩公園、城北大道、體育場(chǎng)館等項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)施了污水收集管網(wǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站、城區(qū)電網(wǎng)改造建設(shè)，推動(dòng)紅旗新區(qū)路網(wǎng)等道路改造以及古城街道整治維修，縣城基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。 五是城鎮(zhèn)管理水平不斷提高。各縣積極推行城市精細(xì)化管理，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，堅(jiān)持既要速度、又重質(zhì)量、更要品位的發(fā)展思路。芷江縣按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的模式，確定了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會(huì)三級(jí)管理職責(zé)與職權(quán)，從市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面量化城市管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，推進(jìn)社會(huì)網(wǎng)格化管理水平，完善社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，在城鎮(zhèn)管理方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)。

二、武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化存在的問題

 總體來看，近年來六個(gè)自治縣在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是與全國(guó)、湖南省平均水平相比還有很大的差距。2012年，湖南武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均水平低于全國(guó)水平15個(gè)百分點(diǎn)，低于湖南全省平均水平10個(gè)百分點(diǎn)（詳見圖1）。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中還面臨著規(guī)劃滯后、產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)、資金缺乏等方面問題，亟需引起足夠的重視。

圖1. 2012年底6縣城與全國(guó)、湖南省城鎮(zhèn)化率比較

第一，城鎮(zhèn)規(guī)劃無序滯后。科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃是推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速、良性發(fā)展的基礎(chǔ)。目前武陵山民族地區(qū)在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面雖然做了大量工作，但是規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)、層次不高、人才不多的問題比較突出。一是規(guī)劃思路不清。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中沒有清晰的主線，規(guī)劃的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)規(guī)劃的意義、作用、關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位，有的縣雖然也在做“三規(guī)合一”的嘗試，但是執(zhí)行不到位，還普遍存在與實(shí)際建設(shè)情況脫節(jié)的現(xiàn)象。比如湘西州的花垣縣，擁有得天獨(dú)厚的礦產(chǎn)資源，目前有年產(chǎn)2萬噸無汞堿性二氧化錳和年產(chǎn)5000噸高純度石英砂的兩條生產(chǎn)線，但由于沒有系統(tǒng)地發(fā)展思路，缺乏城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)資源配置不合理，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是規(guī)劃起步晚。由于規(guī)劃起步晚，規(guī)劃層次偏低，功能重疊，新老城區(qū)規(guī)劃布局不盡合理的現(xiàn)象仍然存在，尤其是具有民族特色、地域文化特色的古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)沒有得到及時(shí)、足夠的重視。新晃縣直到2010年才開始城鎮(zhèn)化規(guī)劃，導(dǎo)致該縣擁有的一條歷史悠久、特色鮮明的商業(yè)古鎮(zhèn)遭到了很大破壞，具有傳統(tǒng)特色的吊腳樓大多被現(xiàn)代建筑取代，，恢復(fù)重建工作難度相當(dāng)大。三是規(guī)劃能力差。各地缺乏城市規(guī)劃專業(yè)人才，一方面地方財(cái)政緊張，規(guī)劃局工作人員待遇低，對(duì)外招考無人應(yīng)聘。另一方面，與高校委托、定向培養(yǎng)周期長(zhǎng)、效果有限，解決不了燃眉之急。比如龍山縣的規(guī)劃局只有一名專業(yè)規(guī)劃人員，在制定城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中力不從心，無法保證城鎮(zhèn)規(guī)劃的質(zhì)量和效果。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展先天不足。產(chǎn)業(yè)化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本動(dòng)力和加速器，只有加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，才能為城鎮(zhèn)化提供源源不斷動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。當(dāng)前，武陵山民族地區(qū)基礎(chǔ)相同、資源相似、產(chǎn)業(yè)趨同，缺乏錯(cuò)位發(fā)展的理念，難以形成比較優(yōu)勢(shì)，存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、總體產(chǎn)值低等問題（見圖2）。以新晃縣和鳳凰縣為例，新晃縣在2012年底產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為31.1：26.4：42.5，地區(qū)生產(chǎn)總值不到38億元。鳳凰縣在2012年底產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為17：16：67，地區(qū)生產(chǎn)總值僅為46.9億元。其主要問題是：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益低，受到地理?xiàng)l件的制約，現(xiàn)代化、規(guī)�；�、集約化水平低，雖然近年來基地規(guī)模在逐年增加，但是農(nóng)民的自組織能力不強(qiáng)，缺乏有實(shí)力的龍頭企業(yè)帶動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品品牌效應(yīng)不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)整體效益不高；工業(yè)主導(dǎo)能力弱，后勁明顯不足。各地工業(yè)多以不可再生資源為基礎(chǔ)，缺乏持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，且受國(guó)際價(jià)格影響大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定，沒有找到替代礦產(chǎn)的新型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁。此外根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，武陵山區(qū)絕大部分地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間有限；旅游業(yè)層次不高。大多以觀光旅游、門票經(jīng)濟(jì)為主，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，可進(jìn)入性不強(qiáng)，精品景區(qū)整合不夠，“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”要素建設(shè)不夠，缺乏龍頭支柱企業(yè)，多以酒吧、特產(chǎn)店等散戶為主，旅游產(chǎn)業(yè)層次整體偏低。

圖2. 2012年6縣城三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

第三，民族文化傳承任重道遠(yuǎn)。民族文化的傳承和發(fā)展有利于增強(qiáng)民族的自尊心、自信心和自豪感。當(dāng)前武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，民族文化的傳承和保護(hù)存在著諸多問題。首先是民族文化發(fā)展主題不鮮明。芷江侗族自治縣有歷史聞名的“抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利受降舊址”和“飛虎隊(duì)紀(jì)念館”，而同時(shí)又有著濃郁的侗族文化，如何整合利用好文化資源，打造鮮明的文化品牌，需要更加深入地探索。其次是民族文化發(fā)展缺乏正確引導(dǎo)。鳳凰縣原本是一個(gè)苗族文化為主要特色的文化縣市，以臨江的地域文化吸引了國(guó)內(nèi)外的眾多游客。但是近年來，由于未能準(zhǔn)確定位鳳凰苗族的特色，民族旅游的紀(jì)念品毫無特色，未形成配套的特色旅游產(chǎn)品。由于缺乏正確的引導(dǎo)，腐朽沒落的生活方式沉渣泛起，比如鳳凰民間流行“尋找一夜情”文化，這一庸俗化傾向應(yīng)該引起關(guān)注和重視。三是優(yōu)秀文化沒有得到有效開發(fā)利用。部分地方專注于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)民族文化的意義認(rèn)識(shí)不到位、思考不深入，普遍存在“一手硬一手軟”的情況。以湘西花垣茶侗的“邊城文化”為例，“邊城文化”因著名文學(xué)家沈從文的小說《邊城》而享譽(yù)國(guó)內(nèi)外。但是由于近年來，花垣縣專注于礦業(yè)的發(fā)展，對(duì)“邊城文化”的打造沒有給予足夠的重視，“邊城文化”的開發(fā)明顯滯后，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效益。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2012年，花垣接待游客106萬人次，旅游總收入僅為2.9億元，而同期的鳳凰縣接待游客609.49萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入53.01億元，花垣縣旅游人均消費(fèi)不到鳳凰縣的1/3。如何把文化資源轉(zhuǎn)化成為旅游資源，把旅游資源轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)效益，為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐，這是應(yīng)該真正面對(duì)的問題。

第四，建設(shè)資金欲求無門。長(zhǎng)期以來由于受到交通瓶頸制約，武陵山民族地區(qū)發(fā)展明顯滯后，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面歷史欠賬較多，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中投入不足的問題比較普遍。主要表現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口很大。各地在有限的財(cái)力的情況下，也逐步加大了城鎮(zhèn)建設(shè)的投入，但是縣級(jí)財(cái)政困難、融資辦法不多，資金短缺的問題突出。調(diào)研組進(jìn)行了初步測(cè)算，六個(gè)自治縣的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到當(dāng)前全國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的平均水平，各縣的資金需求在30億至100億之間（見表1），相對(duì)于地方政府的財(cái)政收入來說，還存在較大缺口；城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源不足。地方政府用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金主要來自地方財(cái)政收入、銀行貸款以及社會(huì)融資，目前各地城鎮(zhèn)化建設(shè)普遍存在著財(cái)政投入不夠、融資能力不足的問題。一方面是財(cái)政投入不夠。由于地方產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，稅收收入少，如圖3所示，6個(gè)縣財(cái)政收支缺口大，政府負(fù)債相對(duì)較高，財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)大量依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但是轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比例較大，用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套項(xiàng)目往往較少。另一方面是融資能力不足。各地土地利用市場(chǎng)化程度也在不斷提高，但是落后山區(qū)，土地資源相對(duì)稀缺，依靠土地生財(cái)能力有限，加上土地審批程序繁雜、配額有限，有些地方征地拆遷積累的矛盾也不少，地方政府以地生財(cái)?shù)氖杖牒苌佟８鞯卦谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，也在不斷地盤活國(guó)有資產(chǎn)，但國(guó)有資產(chǎn)抵押評(píng)估往往較低，政府貸款困難。武陵山區(qū)屬于典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系未能系統(tǒng)植入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力不足，民間資本總量有限，社會(huì)融資能力相對(duì)較弱，難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。由于市場(chǎng)導(dǎo)向，資本流向遵循利益優(yōu)先原則，如圖4所示，2012年末6縣金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額，大部分縣貸款余額不足存款余額的一半，龍山和靖州甚至不足三分之一，說明武陵山區(qū)不但從銀行貸款能力有限，而且連本地資金也流向了發(fā)達(dá)地區(qū)，不能用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

圖3. 2012年底6縣財(cái)政狀況（單位：億元）

圖4. 2012年底6縣金融機(jī)構(gòu)存貸差（單位：億元）

表1. 2012年底6縣城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口

總?cè)丝冢ㄈf人）

城鎮(zhèn)化率(%)

城鎮(zhèn)化資金缺口（億元）

(達(dá)到52.57%城鎮(zhèn)化率)

靖州

27

43

31

芷江

39

36

77

新晃

27.1

26.5

84

鳳凰

42

34.1

93

花垣

30

35.6

61

龍山

58.6

41

81

第五，政策“洼地”嚴(yán)重失衡。湖南武陵山民族地區(qū)交通閉塞、產(chǎn)業(yè)落后、資金匱乏，造血功能不足，自我發(fā)展能力差，國(guó)家和省級(jí)的政策幫扶、項(xiàng)目支持對(duì)于該地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非常重要。然而，調(diào)研的6個(gè)縣普遍反映面臨著政策扶持力度不夠、落實(shí)不到位等問題。反映最強(qiáng)烈的是兩個(gè)問題：一是政策扶持不均衡，存在“政策洼地”。武陵山民族地區(qū)大多位于西部大開發(fā)戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略的邊界區(qū)，很多地方處于優(yōu)惠政策“兩不沾”地帶。有的縣雖然也享受比照西部大開發(fā)政策，但與周邊的貴州省和重慶市的相關(guān)縣市相比，在政策扶持力度上還有很大差距。湖南、湖北、貴州、重慶等�。ㄖ陛犑校└鶕�(jù)國(guó)家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合自身實(shí)際情況，針對(duì)武陵山民族地區(qū)分別出臺(tái)了優(yōu)惠政策，由于各地戰(zhàn)略重心不同，政策幫扶重點(diǎn)不一樣，優(yōu)惠程度也有較大差異。武陵山民族地區(qū)很多縣面臨著“政策洼地”困境。如圖5所示，新晃縣2011年僅全社會(huì)固定資產(chǎn)投資一項(xiàng)，與周邊地區(qū)相差最高達(dá)9.3倍，相差絕對(duì)值超過100億元，考慮到在金融、土地、轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目?jī)A斜等政策方面存在的差距，新晃近年來面臨著嚴(yán)重的人才、資金流失問題，發(fā)展速度與周邊地區(qū)相比明顯滯后。二是落實(shí)不到位，政策“惠而不實(shí)”。雖然近年來通過民委的努力推動(dòng)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列規(guī)劃和措施，加快了武陵山民族地區(qū)的發(fā)展，但是很多政策在推進(jìn)落實(shí)的過程中與武陵山民族地區(qū)貧困落后的現(xiàn)狀、與當(dāng)?shù)厝罕姳M快脫貧致富的愿望還有一定差距。有些政策缺乏針對(duì)性、實(shí)效性，執(zhí)行過程中靈活性不足，存在“一刀切”的現(xiàn)象，比如很多項(xiàng)目要求地方配套資金比重過大，進(jìn)一步加劇了各縣財(cái)力緊張局勢(shì)，減緩了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，影響了幫扶政策的落實(shí)。

圖5. 2011年底龍山、新晃固定資產(chǎn)投資與周邊地區(qū)比較情況（單位：億元）

三、推進(jìn)武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

武陵山片區(qū)作為集中連片特困地區(qū)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，既是扶貧攻堅(jiān)工作的必然要求，也是加快民族地區(qū)脫貧致富的現(xiàn)實(shí)需要。為此，我們建議如下：

  (一）充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，盡快消除“政策洼地”。針對(duì)地方政府反映較多的關(guān)于武陵片區(qū)扶貧政策落實(shí)不到位、片區(qū)內(nèi)各地方政策不平衡等問題，應(yīng)組織對(duì)武陵山民族地區(qū)幫扶政策進(jìn)行專項(xiàng)研究。第一，要切實(shí)提高政策扶持力度。可借鑒西部大開發(fā)的部分政策，比如推行對(duì)口扶持政策，既可以是政府之間的一對(duì)一援助，也可以出臺(tái)措施，鼓勵(lì)社會(huì)組織或者企業(yè)與片區(qū)政府組成扶持協(xié)議，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織、企業(yè)與片區(qū)發(fā)展的雙贏。第二，要推動(dòng)片區(qū)扶持政策在地方的落實(shí)。要深入基層，收集地方政府的建議和意見，調(diào)查研究武陵山民族地區(qū)扶持政策的落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析并解決問題，進(jìn)一步完善現(xiàn)有扶持政策，幫助地方政府將“普通話講成地方話”。第三，要提高片區(qū)扶持政策的平衡性、協(xié)同性。要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行全面梳理，以供片區(qū)各地政府相互借鑒，減少片區(qū)內(nèi)政策不平衡性，盡快消除片區(qū)內(nèi)“政策洼地”，提高區(qū)域間政策的協(xié)同性。

（二）大興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，避免演出“空城計(jì)”。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。城鎮(zhèn)化建設(shè)必須與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，要想吸引農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，必須有相應(yīng)的配套產(chǎn)業(yè)，以確保農(nóng)村人口進(jìn)來之后留得住、過得好。否則，一味追求速度，單純依靠房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)單兵突進(jìn)，新城可能變成“空城”、“鬼城”，城鎮(zhèn)化建設(shè)最終唱成“空城計(jì)”。為解決武陵山民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)失衡、資金短缺等問題，提高地區(qū)財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)地方城鎮(zhèn)化建設(shè)良性循環(huán)，建議引導(dǎo)地方政府從以下三個(gè)方面著手：出臺(tái)政策，引入成熟產(chǎn)業(yè)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢地區(qū)，可以通過適當(dāng)減免稅收、建設(shè)配套設(shè)施等措施，吸引發(fā)展成熟、具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)落戶地方，解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題，提高地方政府財(cái)政收入；加大科技投入，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面將產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心調(diào)整到二、三產(chǎn)業(yè)上來，著力增加服務(wù)業(yè)比重。一方面要通過引進(jìn)技術(shù)，調(diào)整各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加工業(yè)要從初級(jí)加工向高精深加工轉(zhuǎn)變，提高產(chǎn)品附加值；旅游業(yè)要從觀光式旅游向休閑式旅游轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步拉動(dòng)旅游消費(fèi)；加強(qiáng)合作，走區(qū)域間協(xié)同發(fā)展之路。各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要從自身資源條件、區(qū)域特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)狀況出發(fā)，各有側(cè)重、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，做大做強(qiáng)各自特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以形成產(chǎn)業(yè)鏈、打造商業(yè)圈為目標(biāo)，避免陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，例如懷化市的鶴城區(qū)、芷江縣、中方區(qū)構(gòu)建“一體兩翼”戰(zhàn)略，鶴城區(qū)以商貿(mào)物流為主，中方區(qū)重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)，而芷江縣則以休閑旅游為中心，三地相互協(xié)作，相互配合，形成城市發(fā)展的良性互補(bǔ)圈。

（三）拓展地方籌資渠道，千方百計(jì)“筑巢引鳳”。加快武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，資金是關(guān)鍵。為解決地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金缺口大和籌資渠道少的矛盾，應(yīng)該從土地審批、銀行貸款等方面給予政策支持，著力幫助地方政府拓展融資渠道，搭建融資平臺(tái)，改善招商引資環(huán)境，筑金巢、引良鳳，助力城鎮(zhèn)化建設(shè)加速發(fā)展。為此，可以考慮：在土地審批上給武陵山地區(qū)政策傾斜。要出臺(tái)武陵山片區(qū)專項(xiàng)土地規(guī)劃，在嚴(yán)格控制基本農(nóng)田用地，保證糧食問題的基礎(chǔ)上，放寬非基本農(nóng)田用地、山地用地的審批。進(jìn)一步減少或免除基礎(chǔ)設(shè)施、公益建筑的土地審批費(fèi)用，降低地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，要盡量簡(jiǎn)化土地審批程序，縮短土地審批周期；引導(dǎo)銀行提高武陵山地區(qū)政府貸款比例。既要積極對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估，確保地方政府財(cái)政狀況良性運(yùn)營(yíng)，又要提高國(guó)有資產(chǎn)抵押貸款額度，引導(dǎo)銀行增加對(duì)地方政府貸款，確保地方存款用于本地區(qū)建設(shè)的比例；加大武陵山地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。協(xié)調(diào)建立武陵山片區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)資金，在確定轉(zhuǎn)移支付比例時(shí)將武陵山片區(qū)列為一個(gè)重要因素，進(jìn)一步加大融資方面的支持力度。

（四）突出民族特色，堅(jiān)持文化立城。民族文化承載著各民族的優(yōu)秀精神，凝聚著各民族的歷史精華，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的靈魂，也是民族地區(qū)加快發(fā)展的精神動(dòng)力，城市的發(fā)展需要文化的支持，尤其需要特色文化資源的支持。加強(qiáng)民族文化的保護(hù)與開發(fā)，既是推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是弘揚(yáng)民族精神、凝聚民族靈魂的必然要求。這里最重要的是兩個(gè)問題：一是加強(qiáng)民族文化保護(hù)與開發(fā)的人才培養(yǎng)。民族文化人才對(duì)于民族文化的保護(hù)和開發(fā)起到十分重要的作用，主要表現(xiàn)在對(duì)民族文化的宣傳倡導(dǎo)和規(guī)劃開發(fā)，例如靖州縣地筍苗寨的建設(shè)，既有當(dāng)?shù)卮迕竦姆e極宣傳倡議，也有專業(yè)人員的規(guī)劃設(shè)計(jì)。要設(shè)立專門項(xiàng)目，重點(diǎn)培養(yǎng)熟悉本民族文化的專業(yè)人才，以推動(dòng)對(duì)民族文化的保護(hù)與開發(fā)；二是加大民族文化保護(hù)與開發(fā)的資金投入。增設(shè)專項(xiàng)資金用于武陵山地區(qū)民族文化保護(hù)與開發(fā)，設(shè)立課題研究武陵山地區(qū)民族文化以及對(duì)民族文化的保護(hù)與開發(fā)；培養(yǎng)民族文化保護(hù)與開發(fā)人才；建設(shè)特色村寨、民族標(biāo)志性建筑，以及恢復(fù)重建受到破壞的民族文化建筑，實(shí)現(xiàn)民族文化資源的發(fā)展和提升與城市化的建設(shè)同步發(fā)展，彰顯民族地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的文化內(nèi)涵和精神價(jià)值。

（五）民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步驟和建設(shè)模式必須因地制宜。城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的是推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移，在社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以人為本，注重質(zhì)量，講求實(shí)效，避免貪大求快、模式化造城運(yùn)動(dòng)。武陵山民族地區(qū)要根據(jù)各自地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等實(shí)際情況，遵循客觀規(guī)律，在城鎮(zhèn)體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜，積極探索出適合自身發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。為此，要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：第一，城鎮(zhèn)體系建設(shè)要因地制宜。武陵山民族地區(qū)各縣地廣人稀，不適合建立縣、鄉(xiāng)、村多層次城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該集中人力、物力、財(cái)力做大縣城，完善城市功能，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施及各項(xiàng)公共事業(yè)等配套設(shè)施建設(shè)，走縣城發(fā)展輻射帶動(dòng)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系建設(shè)之路。第二，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展要量體裁衣。武陵山民族地區(qū)資源稟賦差異明顯、產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊、民族文化豐富多彩，各地在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳承民族文化過程中要量體裁衣，結(jié)合自身資源條件，立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，提出科學(xué)合理的發(fā)展思路。第三，城鎮(zhèn)化指標(biāo)要入鄉(xiāng)隨俗。對(duì)于武陵山民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的評(píng)價(jià)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，不能生搬硬套，不搞“一刀切”，以“提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏�，保護(hù)弘揚(yáng)民族文化”為核心，研究并構(gòu)建差別化評(píng)價(jià)體系，從城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、宜居程度、社會(huì)保障以及民族文化保護(hù)等方面，提出符合民族地區(qū)實(shí)際情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

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