本文關鍵詞：社會建設視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

社會建設視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與

作者：    發(fā)布時間：2013/03/21    來源：中國社會科學網

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　　【內容提要】20世紀90年代以來，在社區(qū)建設動員過程中，將各民族視為一體的“居民動員”邏輯，忽視了社區(qū)中各少數(shù)民族歷史地和實踐地形成的民族意識和組織結構特征，從而導致城市社區(qū)中民族關系的緊張。一個包括各民族在內的多元主體治理的權力格局的形成是社區(qū)自治的必然趨勢和要求；具有自我管理能力的社區(qū)自治組織結構設置，是實現(xiàn)社區(qū)自治的制度保證；動員各民族居民共同參與，則是通過實踐實現(xiàn)社區(qū)自治的群眾基礎。在多元治理主體的互動中，實現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化整合，才能真正推動我國城市社會建設中的社區(qū)治理向社區(qū)自治方向前進，并在這一過程中實現(xiàn)民族團結和社會和諧。
　　【關 鍵 詞】社會建設/城市社區(qū)建設/社區(qū)治理/民族問題/多民族參與
　　一、傳統(tǒng)與現(xiàn)代：從社會管理到社會建設中的民族問題
　　鄭杭生從正向和逆向兩個方面對社會建設進行過表述。從正向說，所謂社會建設，就是要在社會領域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會資源和社會機會的社會結構和社會機制，并相應地形成各種良性調節(jié)社會關系的社會組織和社會力量。從逆向說，社會建設就是根據(jù)社會矛盾、社會問題和社會風險的新表現(xiàn)、新特點和新趨勢，不斷創(chuàng)造和完善正確處理社會矛盾、社會問題和社會風險的新機制、新實體和新主體。通過這樣的新機制、新實體和新主體，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風險，增加安全，增進團結，改善民生。①
　　嚴格來講，在傳統(tǒng)中國社會中，由于不存在現(xiàn)代民族國家的“國家自覺”與“社會自覺”，因此現(xiàn)代意義上的“社會建設”乃至“國家建設”的概念都是不適用的。在傳統(tǒng)中國，國家與社會的前進過程是在一種半自覺狀態(tài)下的自然“演化”，而不是一種自覺狀態(tài)下的“發(fā)展”。在這種情形下，國家對社會的一體化管理和治理是不可能存在的。社會的廣大領域被現(xiàn)實存在的力量瓜分，而國家不得不依靠它們來實現(xiàn)國家統(tǒng)治，以維持社會的基本治理。②
　　在傳統(tǒng)中國，不同歷史時期的社會管理呈現(xiàn)出具有差異的治理形態(tài)，但一直存在地方社會自我管理的傳統(tǒng)。維系和支撐國家的有兩種秩序和力量，一種是縣以上的官治行政秩序和力量，另一種則是縣以下的鄉(xiāng)土秩序和力量。③這種雙軌社會管理機制，甚至塑造了如雷德菲爾德所提出的“大傳統(tǒng)”與“小傳統(tǒng)”雙層文化并行的社會結構。由于中國古代對城市的政治功能或軍事作用的強調，西方意義上的城市自治并未出現(xiàn)，自治傳統(tǒng)更多地在鄉(xiāng)村地方社會得到實踐。正如韋伯所言，古代中國的“城市是沒有自治的品官所在地，鄉(xiāng)村則是沒有品官的自治區(qū)”。④秦暉總結我國魏晉南北朝和唐宋時期社會管理的情形是“國權歸大族，宗族不下縣，縣下惟編戶，戶失則國�！�。⑤明清以來，宗族這一血緣結合組織形式在地方社會發(fā)揮了重要的社會管理功能。雖然始于北宋的保甲制度在后世得到沿襲和發(fā)展，但這一基層社會的制度安排只有與地方社會的宗族制度相結合，才能實現(xiàn)地方治理的有效性。鄭振滿說“明中葉以后福建的里甲戶籍，不外是家族組織的代名詞”。⑥在自治性較強的地方社會空間，那些保甲長是宗族或房支的領導人，起到鄉(xiāng)村與政府中介人的作用，而不是政府的鄉(xiāng)村代理人。韋伯曾指出，古代中國是一個鄉(xiāng)民自治的社會。費孝通也認為，古代中國有“權不下縣”的傳統(tǒng)，因此農村社會基本上是鄉(xiāng)紳治理。有不少學者持類似觀點，如孔飛力提出的“士紳操縱”理論，孫立平提出的“皇權—士紳—小農”三層結構理論等。
　　這時的少數(shù)民族，在中央王朝的表述中，多以“蠻夷”或“未開化”群體面貌出現(xiàn)，居住格局則以“華夷五方”為主要特征。各少數(shù)民族生活在自己的地理空間中，具有不同的社會發(fā)展形態(tài)和社會結構、社會管理特點，并與中央王朝共同構成“帝國—邊陲”的不平衡政治經濟格局，以朝貢體系和土司制度以及夾雜其間的征服戰(zhàn)爭來維持這種關系的動態(tài)穩(wěn)定。雖然在唐宋元等盛世的都城中匯集了前來朝貢和互市的各民族，但包括少數(shù)民族建立政權的元朝、清朝等在內，多數(shù)時期大多數(shù)城市中的少數(shù)民族數(shù)量較少，且民族關系以對立和沖突為主，民族矛盾有時會以階級矛盾的形式表現(xiàn)出來。整體而言，在傳統(tǒng)中國，現(xiàn)代意義上的社會建設尚未出現(xiàn)，而城市中的民族交往與互動也并不足夠頻繁。
　　隨著清末民初的國家劇變和社會轉型，近現(xiàn)代政治理念和社會管理技術在政治制度設計和實踐中得到體現(xiàn)。士紳階層作為封建專制主義的象征，被符號化并轉變?yōu)楦锩饕獙ο�，鄉(xiāng)村社會治理結構遭到破壞，治理主體出現(xiàn)缺位。通過對保甲制和新縣制的復制和強化，國家在鄉(xiāng)村社會培養(yǎng)了一批非正式官僚，他們通過鏈接國家與村落而獲利，成為“贏利型/掠奪型經紀人”，⑦與此同時，國家對基層社會的控制和滲透日益加強，民族地區(qū)也經歷了改土歸流的治理變遷和保甲制度的強制推行，從而強化了中央政權對民族地區(qū)的控制。由于半殖民地半封建社會時期的中國政治經濟結構的畸形，除了沿海幾個工商城市外，中國的多數(shù)城市并沒有得到充分的發(fā)展，城市中的民族問題也并未成為突出的治理對象。
　　中華人民共和國成立后，隨著現(xiàn)代民族國家建制設置的確立與運作，統(tǒng)一推行社會管理與社會建設成為可能。這一時期的社會管理以實現(xiàn)現(xiàn)代民族國家整體意識為目的，運用行政、教育的運動手段對人們灌輸國家意識形態(tài)。通過把行政組織建立在基層，將國家意志通過科層制的社會組織結構滲透到每個社會個體的意識當中，從而實現(xiàn)了政治影響從間接轉化為直接。合作化時期、公社化時期的每個人，都被組織到一個社會組織當中，那種以親屬和家族關系整合的村落社區(qū)不復存在，黨在基層社區(qū)的一元領導得以實現(xiàn)。民族地區(qū)的社會結構也在民主改革和民族識別的過程中受到國家主義影響而發(fā)生急劇變遷，“跨越式”進入社會主義時期，并卷入各種全國性的政治運動當中。在這一過程中，國家對民族地區(qū)的控制得到加強。
　　這一時期，以街道辦事處和居民委員會為基本組織形式的城市社區(qū)管理模式(街居制)也逐步確立，但計劃經濟時代的單位制社區(qū)明顯起到更為重要的社會管理作用。這種適應高度集中政治經濟體制的社會管理體系有效實現(xiàn)了國家和政黨權力對個體的直接控制。雖然國家的社區(qū)控制力量得到前所未有的強化，但城市的發(fā)展卻因意識形態(tài)的影響而受到限制并出現(xiàn)波動，甚至出現(xiàn)逆城市化進程。1957年以前，在“黨的工作重心由農村轉向城市”思想的倡導下，城市得到一定恢復和發(fā)展。但1958年以后，隨著“大躍進”和大煉鋼鐵運動的開展，尤其是60年代以后由于國際國內形勢的復雜，以及主觀上片面強調的“消除城鄉(xiāng)差別、工農差別、體力勞動和腦力勞動之間的差別”，結果把已經集中于城市的工業(yè)、文教、衛(wèi)生事業(yè)等遷往山區(qū)和農村，大批工人隨廠內遷，大量的干部、知識青年下鄉(xiāng)，導致本來比例就很低的城市人口更加減少，少數(shù)民族城市人口規(guī)模更小。除了一些世居民族和通過調動、大學畢業(yè)分配、軍隊轉業(yè)等政策因素而定居城市的，⑧這一時期的少數(shù)民族大多被戶籍制度和民族區(qū)域自治制度限制在民族地區(qū)。值得注意的是，1949年以來推行的民族平等和民族區(qū)域自治政策，極大地緩和了歷史上形成的民族對立和民族矛盾，為改革開放時期少數(shù)民族進城奠定了基礎。
　　二、多元與互動：社會建設視野中的社區(qū)治理和民族參與
　　1978年至今的中國社會建設與社會管理變革軌跡，本質上是后社會主義時期的一場自上而下的政治改革。這場改革不涉及基本政治框架的變動，而是一種以政府治理或政府管理體制為重點內容的改革。俞可平認為，這一時期的中國社會治理實現(xiàn)了從一元治理到多元治理、從集權到分權、從人治到法治、從管制政府到服務政府、從黨內民主到社會民主的五大轉變。⑨這數(shù)種轉變推動了并仍在推動社會管理從“政府治理”向“社會治理”的讓渡。
　　中國的社會建設和社會管理實踐具有自身國情的特殊性和鮮明時代特征。在農村社區(qū)中，一個多元治理結構正在形成。黃宗智、王斯福、賀雪峰等對村落社區(qū)治理類型的劃分都關注到了這一變化。在城市中，社區(qū)治理則仍然處于摸索階段。隨著所有制結構的變動、市場經濟制度的建立和社會流動的加劇，單位制社區(qū)已經退出歷史舞臺，街居制也面臨著職能超載、職權有限和角色尷尬等問題。
　　這一時期，隨著改革開放的不斷深入和城市化、現(xiàn)代化進程的加速，各民族人口不斷涌入大中型城市，城市中的少數(shù)民族數(shù)量和比例也隨之增長，民族交往得到深化。從城市民族工作的角度看，帶來城市民族問題突出化的人口流動主要包括中部、東部漢族人口向西部少數(shù)民族地區(qū)流動、西部少數(shù)民族農村勞動力向當?shù)爻擎?zhèn)流動和西部少數(shù)民族人口向中部、東部城市流動三股潮流。⑩少數(shù)民族流動人口在一些大中城市中已經形成了一定規(guī)模的民族聚居區(qū)，如北京的“新疆村”，但更多的少數(shù)民族在城市中處于“大雜居小聚居”和“散居”并存的居住狀態(tài)，并在城市中形成多民族社區(qū)。這就給社會建設和社區(qū)治理工作帶來新時期的新任務，民族關系、民族問題和民族工作成為當前社區(qū)治理的重要內容。如何保障各民族平等權利、協(xié)調各民族關系、解決各民族交往沖突，成為具有重大現(xiàn)實意義的社會建設新課題，也成為城市社區(qū)治理的新挑戰(zhàn)。
　　作為對單位制和街居制的超越和重整，(11)以“國家—社會”或“國家—市場—社會”框架為學理背景的社區(qū)制試驗正在中國城市治理中實踐著。作為現(xiàn)代化與城市化進程中進行日常社會生活的實際單位，城市社區(qū)的建設和發(fā)展從工業(yè)革命時代就被關注。從1765年德國的漢堡福利制度鼓勵社區(qū)內部成員自我組織以增強社會認同，到20世紀初英法美等國廣泛實踐的睦鄰運動和社區(qū)福利中心運動，都是對促進社區(qū)資源整合和社區(qū)成員關系融洽進行的嘗試。20世紀50年代以來，由聯(lián)合國倡導在全球掀起的“社區(qū)發(fā)展運動”，其目的就在于解決工業(yè)化和城市化帶來的社會問題，推動經濟和社會的發(fā)展。世界各國農村、城市社區(qū)都投入到這場實踐中來，學界的討論也日益成熟，衍生出自主治理和多中心治理(埃莉諾?奧斯特羅姆)、集體行動理論(奧爾森)、協(xié)商民主(哈貝馬斯/羅爾斯/吉登斯)、社群主義(邁克?沃爾澤/桑德爾)、第三條道路(吉登斯)等社區(qū)自治的理論解釋框架。
　　中國政府在20世紀80年代，由民政部首先將社區(qū)概念引入城市社會管理，提出“社區(qū)服務進萬家”的口號；自90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個“全國社區(qū)建設試驗區(qū)”。在中國政府政策實踐過程和話語表述當中，社區(qū)是一種新的城市行政管理地域單元。在當代中國社會轉型時期，社區(qū)建設被視為是改造國家權力結構并重組中國社會的試驗，這場試驗意味著單位制向社區(qū)制的整體轉變，也意味著各種類型社區(qū)的景觀和結構變遷。在國家和政黨的話語和實踐影響下，當今我國學術界的城市社區(qū)研究與實踐層面上的社區(qū)建設幾乎同步進行，也具有強烈的政治和現(xiàn)實意味。這種關注以社區(qū)治理為其問題意識，廣泛涉及公民社會和居民自治的討論。
　　作為一場社會治理變革，城市社區(qū)建設運動的最終目標是實現(xiàn)社區(qū)自治。中國共產黨第十六次全國代表大會報告中明確提出，要“完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。那么，在轟轟烈烈的城市社區(qū)建設運動中，我們離社區(qū)自治和實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理還有多少距離?民族因素在這場社區(qū)建設中將起到什么樣的作用?
　　社區(qū)治理本質上是朝著社區(qū)自治目標前進的基層社會中國家與社會權力關系調適的過程。當前學界對社區(qū)建設中國家與社會的關系有不同論點。朱健剛、林尚立等認為，國家對基層社會的控制力正在下降，基層社會中自治空間正在生產，社區(qū)居民的自我管理將會實現(xiàn)；另一種觀點認為，社區(qū)建設運動事實上使國家以各種形式滲透進基層社會并強化了控制，持此觀點者有李友梅、桂勇等。桂勇將前者稱為斷裂論，后者稱為嵌入論，并試圖發(fā)展出一種他稱之為“粘連模式”的國家與社會關系解釋。他認為，在城市社區(qū)中，通過具有國家代理人色彩的居委會這一中介層和緩沖層承擔的對上“化解”和對下“驅動運作”的雙重功能，使“國家”和“社會”在日常運作中達到妥協(xié)，彼此賦予對方象征性認可。(12)事實上，上述論斷都是基于個案經驗材料得出的，而中國城市社區(qū)的存在本身就是多元而變動的，具有深刻的復雜性。在學理層面上的抽象并不能很好地解決“普遍性”問題。
　　而在社區(qū)治理的實踐中，依據(jù)主導力量的不同，當前存在三種基本的社區(qū)治理模式：行政主導型社區(qū)治理模式；社區(qū)自治型社區(qū)治理模式和政府與社區(qū)合作型的社區(qū)治理模式。(13)通過幾年的實踐總結和經驗概括，社區(qū)治理的各種模式探索都已在現(xiàn)實中出現(xiàn)，如上海模式、石家莊模式、沈陽模式、江漢模式等。這些典型模式對推進我國社區(qū)建設具有巨大的貢獻，但是對于社區(qū)建設的目標——實現(xiàn)社區(qū)自治——來說仍存在一定不足。從多民族參與城市社區(qū)治理的角度來看，以往的研究中，無論是理論層面的探討還是實踐層面的行動，都忽視了將城市社會建設重要主體和對象的少數(shù)民族群體納入討論中來，而多將城市社區(qū)中生活的人群視為無民族差異的“居民”；或者將城市社區(qū)中的“民族”視為政治概念，簡單地主觀地采取政府主導社區(qū)建設模式，以維護社會的穩(wěn)定。但這種社區(qū)治理模式的單一化，往往缺乏對多民族社區(qū)中多元民族主體性的足夠尊重和重視，仍以計劃經濟時代的社會管理思維開展行政性很強的治理，更容易造成政府與多民族社區(qū)的對立。在社區(qū)建設動員過程中，將各民族視為一體的“居民動員”邏輯，忽視了社區(qū)中各少數(shù)民族歷史地和實踐地形成的民族意識和組織結構特征，從而導致了動員失敗，甚至傷害到民族情感，導致城市社區(qū)中民族關系的緊張。近年來在城市社區(qū)中頻發(fā)的民族沖突事件，日益暴露出社會建設和社區(qū)治理思維中民族參與理念的缺失。
　　三、走向社區(qū)自治：實現(xiàn)多民族參與的城市社區(qū)治理格局
　　(一)歷史地具體地看問題
　　面對中國城市發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀，我們要認識到，任何社區(qū)的景觀與關系結構都是歷史地形成的。社區(qū)建設要從原有基礎出發(fā)，要“了解社區(qū)中原有的社會組織、人際關系，要分出各種性質的組織，各種層次的關系”。(14)在此基礎上，具體地進行社會治理的改革與創(chuàng)新。
　　從景觀和性質角度對我國當前城市社區(qū)進行分類，大致可以分為單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、傳統(tǒng)式街坊社區(qū)和房產開發(fā)的物業(yè)管理小區(qū)等。(15)從民族結構的角度進行社區(qū)分類，則可以分為單一民族聚居社區(qū)、多民族社區(qū)。多民族社區(qū)又可分為某民族為主導的社區(qū)和多元民族共存社區(qū)等；這些多民族社區(qū)還可根據(jù)地域分布，分為民族地區(qū)的多民族城市社區(qū)和非民族地區(qū)的多民族城市社區(qū)等。其中，與單一民族聚居區(qū)相比，由于多民族社區(qū)中民族結構的異質性強，社區(qū)中各民族居民在互動與交往中發(fā)生沖突的可能性更大，后者更應成為當前社會建設和社區(qū)治理中民族問題解決的重點區(qū)域。
　　不同社區(qū)類型中的治理問題具有不同的特征。在當前社區(qū)治理中普遍使用的“國家—社會”或“國家—市場—社會”分析框架往往忽視國家、市場和社會的各自分層以及多維層次與類型中的多元互動關系，從而屏蔽掉了概念背后隱藏的差異性和真實性，使我們的研究缺乏對現(xiàn)實情況的全面認知和有效解釋�；诖�，鄧正來曾提出將“國家與社會模式”和“階級分析模式”結合以克服單一模式解釋力不足的問題。(16)這種理論結合的方式效度雖然有待商榷，但它啟示我們，可以在前兩個模式的基礎上整合“族群政治分析模式”等理論視角，綜合運用多元模式進行社區(qū)治理中民族問題的分析和解決。要考慮到正式組織(街道辦事處、居委會)之外的民族性非正式組織(如宗教組織、同鄉(xiāng)組織、民族團體等)對社區(qū)中少數(shù)民族的社會整合功能并充分予以重視和運用，以更加有效地開展治理資源動員；更要將民族關系、民族文化和民族意識作為多民族社會建設的重要影響因素，在互相理解、互相尊重、和平共處的基礎上，積極構建平等、團結、互助的城市社區(qū)民族關系。
　　(二)形成多元主體治理的權力格局
　　中國現(xiàn)行的社區(qū)治理體制是行政型管理體制，以黨委和政府領導，由民政部牽頭，將社區(qū)建設納入城市建設的總體規(guī)劃。中央要求各級政府和黨委的“一把手”親自抓社區(qū)建設，把社區(qū)發(fā)展作為考核各級部門政績的一個重要標準�？梢哉f，社區(qū)建設得到前所未有的關注并且取得突飛猛進的發(fā)展，并不是因為自治組織發(fā)育成熟、居民民主參與意識提高的結果，也不像西方國家一樣是自下而上“順理成章”的結果，而完全是通過自上而下的行政力量來推動的。在參與社區(qū)建設的過程中，政府超越了應有的職能和權限，扮演的不只是“導航者”和“掌舵人”的角色，實際上也執(zhí)行了“劃槳人”的職能。
　　伴隨社區(qū)建設的深入開展和政府機構的“放權”與職能轉移，街道辦事處的政府職能膨脹，居委會的行政化色彩有更加明顯的趨勢，自治性質無法落實。政府在社區(qū)中的職責不清，習慣或留戀于為民做主，干預基層自治，過度介入社區(qū)建設，使城市自治組織難以發(fā)揮作用，違背了社區(qū)自治這一社區(qū)建設運動的目標和初衷，從而出現(xiàn)行動目的與行動結果的吊詭。
　　基層行政權力事實上自社區(qū)建設以來處于不斷增強的過程，但與此同時，社區(qū)主體卻正在發(fā)生多元變化，以至社區(qū)治理結構的中心逐漸偏離傳統(tǒng)的行政垂直系統(tǒng)，向扁平方向發(fā)展。①隨著市場經濟的發(fā)展，各類社會中介組織也在社區(qū)內出現(xiàn)和成長。其中包括通過政府采購或其他形式進入社區(qū)而承擔了部分街道不需要也沒必要承擔的社區(qū)生活社會化服務的家政、醫(yī)療、日常消費、老年服務、教育、就業(yè)、衛(wèi)生服務等機構，以及日漸增多的以社區(qū)公共服務為目標的各類 NGO等，還包括了民族社團、宗教團體等民族結合的非正式組織。這些現(xiàn)象表明了國家、市場與社會進一步分化的趨勢。
　　治理理論認為，在多元化的社會中，政府不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構，只要它行使的權力得到了公眾的認可，就可以成為各個不同層面上的權力中心。城市本來就是多元文化并存，各民族文化碰撞、沖突與交融并存的社會空間，多元主體共同進行治理的格局是實現(xiàn)城市社區(qū)自治的前提和保證。多民族社區(qū)不應將多元民族群體和民族文化看成社區(qū)治理的負擔，而應當將其視為建設具有特色社區(qū)文化和形成獨特社區(qū)認同的寶貴資源。在多元一體文化治理思想的引導下，多考慮不同民族風俗習慣、語言歷史、文化禁忌的差異性，在社區(qū)治理過程中充分尊重民族多樣性和治理主體的多元性，讓多民族的社區(qū)居民個體和民族性的社會組織都能參與納入到社區(qū)治理中。
　　(三)建構具有自我管理能力的社區(qū)自治組織結構
　　社區(qū)要實現(xiàn)良性自我管理，社區(qū)自治組織結構的設置將起到重要作用。多民族社區(qū)應當更多地動員各民族共同參與社區(qū)規(guī)劃、服務和日常事務的組織和管理中來。
　　1.厘清社區(qū)居委會定位
　　作為居民自治的制度化和結構化載體，居委會是當前實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理的重要社會組織力量。1954年12月第一屆全國人大常委第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》中首次將居委會納入社會治理組織格局�！稇椃ā返�111條規(guī)定：“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾自治組織�！�1989年12月由全國人大常委會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織�！蓖瑫r第8條規(guī)定：“年滿十八周歲的本居住地居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”；第7條規(guī)定：“居委會主任、副主任和委員共五至九人，多民族居住地區(qū)，居民委員會中應當有人數(shù)較少的民族的成員。”明確規(guī)定了多民族社區(qū)中少數(shù)民族參與社會治理的法律地位和權利，更著重指出多民族社區(qū)的居委會中應有少數(shù)民族成員。
　　但由于歷史形成的原因，居委會在人員結構和組織性質方面并沒有達到法律要求。長期以來，居委會民主選舉程序多未得到科學設置和嚴格執(zhí)行，尤其是多民族社區(qū)中少數(shù)民族的選舉權和被選舉權以及在居委會中的比例，更是沒有得到落實。在組織性質方面，雖然法律規(guī)定居委會是基層群眾性自治組織，但實際上它的存在一直是國家的一些中心任務在社區(qū)基層落實的具體操作力量，成為計劃體制下國家權力在城市基層延伸的意志形式和載體。這種模式承續(xù)至今，淡化了居委會的自治意味。(18)當前政府對居委會的持續(xù)控制，延續(xù)了居委會對政府資源的依賴，使社區(qū)內資源也得不到有效的整合和利用。大量實證研究表明，我國城市居委會組織的行政化傾向明顯。這樣，居委會整天忙于應付行政事務，對各民族居民的具體需求和狀況了解不足，切實的社區(qū)管理和公共事務服務也就跟不上。而居委會在居民中自治組織的認同感降低，將得不到包括少數(shù)民族群體在內的社區(qū)居民參與自治的支持，進一步將居委會推向政府組織。如此循環(huán)，自治就進入困境。
　　居委會作為具有法律保障的基層自治組織，將在未來的社區(qū)自治之路中扮演重要角色。社區(qū)行政化是社區(qū)自治的障礙，但是在當前情況下，讓社區(qū)離開政府依靠完全實行自治也是不可能的。當前的社區(qū)自治不是不需要政府的介入，而是需要政府角色、社區(qū)組織角色、居民角色的轉換，從根本改變過去那種垂直型的管理模式，重新建構政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民之間平等、互動、合作的水平式民主參與關系模式。
　　目前國內有兩種不同的解決街道辦事處與社區(qū)居委會之間問題的方案。一是主張強化街道辦事處的權力，比如上海的濰坊試點；二是主張弱化街道管理，擴大居民自治，比如沈陽模式。強化街道辦事處權力的主張者認為，應該繼續(xù)強化國家政府對城市基層的主導作用，加強街道辦事處體制建設。(19)持弱化街道管理、擴大居民自治觀點者認為，隨著社會民主政治的發(fā)展，擴大基層自治是民主政治發(fā)展的必然。盧漢龍是這種觀點的代表。他認為，社區(qū)的管理將是一個自理與治理的過程，任何外力只能起輔助的作用。同時他認為由于政府內部實行科層制，因而多一級政府，就多一級管理成本，這種成本高于社區(qū)治理成本。(20)但問題在于，如果現(xiàn)在政府力量驟然退出社區(qū)治理，社區(qū)在沒有充分整合社區(qū)資源、轉變居委會角色的時候，會產生權力真空，引起社區(qū)秩序的混亂。因此，面對目前中國城市社區(qū)自治空間普遍不夠成熟的情況，上海模式的“兩級政府，三級管理”模式具有一定借鑒價值。當社區(qū)發(fā)育成熟，公民空間足夠強大的時候，國家應當逐漸將權力掌控弱化，政府資源和權力“讓渡”到社區(qū)主體，最終真正實施基層自治。人民和國家的二元結構將發(fā)生基因改變式發(fā)展，以公民自治空間為緩沖帶，社會穩(wěn)定和諧。
　　當然，模式借鑒的前提是政府和社區(qū)務必保持權責明確。街道辦事處和社區(qū)居委會的關系不是領導與被領導而是政府下派機構和社區(qū)自治機構的關系，可以指導但不應納入科層制結構。
　　2.完善社區(qū)居民自我管理制度設計
　　費孝通提出，城市基層政府要及時充分授權給居民，培植“草根民主”，從而順利建立起社區(qū)居民的自治體系。(21)社區(qū)自治組織是實現(xiàn)社區(qū)自治的重要管理和執(zhí)行機構，但不是社區(qū)的最高權力機構，社區(qū)內的最高權力機構是由居民或居民代表產生的居民會議，社會管理機構只是社區(qū)居民會議的執(zhí)行機構。健全的社區(qū)居民自治組織機構體系應當包括決策機構(居民會議)、執(zhí)行機構(社區(qū)居委會等)、監(jiān)督機構和議事機構。在我國當前的歷史和現(xiàn)實環(huán)境下，在厘清居委會定位的前提下，具有形成以居委會為基礎的社區(qū)自治組織機構體系和自我管理制度具有現(xiàn)實可能性和必要性。
　　首先，要選舉產生社區(qū)居民代表會議。居民代表會議作為社區(qū)最高權力機構，應由居民小組民主推選出居民代表組成。居民代表會議定期召開，職責包括：選舉產生居委會、議事會；聽取和審議兩會工作報告，對成員進行罷免；討論通過和決議社區(qū)重大事務等。在多民族社區(qū)中，居民代表會議中要有少數(shù)民族代表，并在會議中形成符合社區(qū)實際的包括民族矛盾在內的社會矛盾與糾紛解決機制。
　　其次，要實現(xiàn)居委會民主選舉的真實性�！毒游瘯M織法》第7條規(guī)定：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生�！钡贫仍O計與實踐產生了偏差。我們發(fā)現(xiàn)，在一些多民族社區(qū)中，少數(shù)民族并未納入居委會當中。居委會應牢記自己的自治組織身份，拓展自治空間，培養(yǎng)居民的公民意識。居委會人員任命要切實實行民主選舉，真正由社區(qū)居民代表會議產生，尤其是在多民族社區(qū)中，要注意居委會成員中民族構成的合理性，而不是由街道辦事處下派或者為了應付政府的選舉要求進行走過場的形式主義選舉。
　　最后，監(jiān)督機構和議事機構也通過民主選舉，由社區(qū)成員代表大會推選成員建立。成員應當包括社區(qū)黨支部書記、居委會主任、社區(qū)內組織代表、居民代表等，監(jiān)督和議事機構在社區(qū)代表會議閉會期間共同行使民主協(xié)商和議事監(jiān)督職能。在多民族社區(qū)，尤其要注意保證各少數(shù)民族參與到社區(qū)事務的監(jiān)督和討論中的真實性。
　　(四)動員各族居民參與社區(qū)自治實踐
　　居民的參與主要體現(xiàn)在兩個方面，一是參與社區(qū)居委會和業(yè)主委員會等社區(qū)自治組織的社區(qū)自我管理工作，包括政治參與、公共事務管理參與和社區(qū)公共政策制定執(zhí)行參與等；二是對管理主體的權力進行監(jiān)督。
　　要真正實現(xiàn)社區(qū)自治，一定要有充分的居民參與才能使制度設計為社區(qū)公共事務服務，發(fā)揮制度職能。但目前，多數(shù)社區(qū)建設中普遍存在社區(qū)居民參與程度低的問題。當前要求居民的參與直接與基層民主建設相對接是不現(xiàn)實的，我們應當在居民對與切身利益相關的公共事務的關注和地方政府的公共管理中尋求雙方行動的契合點。
　　首先要形成社區(qū)價值認同。理論上，社區(qū)應當為居民提供互相作用的心理上的空間場域，使其具有共同的價值觀念、歸屬感覺、生活方式、風俗習慣和行為規(guī)范。但是當前一些多民族社區(qū)中的少數(shù)民族的日常生活并不依托社區(qū)，而更多地與宗教組織和基于親緣、地緣關系的社會網絡發(fā)生關系，對社區(qū)公共事務缺乏熱情，從而對社區(qū)事務參與和社區(qū)共同體的構建設置了自我障礙，并在社區(qū)自治組織缺位的情況下進一步強化了少數(shù)民族參與社區(qū)事務的邊緣地位。
　　對社區(qū)的認同感和歸屬感一方面來自對鄰里的認同，另一方面來自于社區(qū)的利益相關性。隨著社區(qū)類型的復雜化，居民結構異質性日益增強，形成廣泛共同公共利益基礎上的社區(qū)認同比較困難，但在社區(qū)公共空間中，通過超越民族邊界的鄰里日常交往，生產社區(qū)意識、建構社區(qū)認同是可能的。雖然在很多居民看來，如今的城市社區(qū)只是家所處的空間，而現(xiàn)代人交往圈早已超越地緣性。但家在中國人的觀念中還是代表了歸宿和安全，具有特殊的感情寄托。
　　利用私人關系，通過情感與私交來發(fā)動居民參與，是當前社區(qū)工作開展的重要策略之一。在制度性資源與經濟性資源較為缺乏的現(xiàn)實面前，本土性文化因素很自然地滲透鄰里社區(qū)的實際權力運作中。為了低成本維持國家動員體系，人情、面子等本土化資源得到充分利用。(22)人情構成了一種社會性的權力，其內生于社會關系本身，外在則得到文化傳統(tǒng)強制力的保證。當然，其所運用的資源基本上是社會資源，也就是傳統(tǒng)道德、社會關系、民族文化等等。至于表現(xiàn)形式，其更多采了一種非正式的協(xié)商。這種策略運用在社會動員、組織與運行過程中，是頗有成效的。在鄉(xiāng)土社會和民族地區(qū)的管理經驗中，這種社會動員一直起著重要作用。但依靠私的情感和關系進行廣泛參與社區(qū)公共事務的動員模式并不能適用多元存在的城市社區(qū)類型，尤其是在缺乏少數(shù)民族居委會委員的多民族社區(qū)中，委員會往往不能有效動員社區(qū)中的少數(shù)民族居民。長遠來看，如何超越私的資源動員和民族界限，形成公共空間來討論社區(qū)公共事務，更多需要在利益驅使和制度完備上想辦法。
　　業(yè)主委員會作為隨著中國城市住房體制改革而出現(xiàn)的基于產權意識和契約觀念而產生的新型社區(qū)居民自發(fā)組織，在動員社區(qū)居民參與自我管理中的重要作用日益凸顯。雖然其運行邏輯與以往社區(qū)居民參與動員的情感邏輯或政治邏輯不同，且目前仍然存在法律上的困境，但在一些新興社區(qū)尤其是商品房社區(qū)，業(yè)主委員會在居民參與動員中形成的價值認同框架較政治認同和情感認同動員更為有效。這一新型組織的作用及其與社區(qū)居民自我管理能力建設關系的討論也將成為未來社區(qū)建設的重要議題之一。
　　如何在城市社區(qū)空間中消解民族偏見和沖突，實現(xiàn)民族和諧共處、社區(qū)和諧共建，是城市社區(qū)尤其是多民族社區(qū)治理的重要命題。在社區(qū)治理中，應有意識地構建超越民族邊界的國家“公民認同”。通過以國家歷史、國家建設為內容的文化宣傳，逐步引導各少數(shù)民族傳統(tǒng)的偏重血緣關系、傳統(tǒng)居住地、語言宗教、歷史記憶的“部族認同”意識轉變?yōu)橹匾晣覒椃ê头ㄖ�、國家政治認同、平等公民權利的現(xiàn)代民族國家的“公民認同”，使他們轉變?yōu)榫哂鞋F(xiàn)代政治意識和文化意識的國家公民，認識到各少數(shù)民族的根本利益、長遠利益與中華其他民族和國家的根本利益、長遠利益是一致的，(23)從而實現(xiàn)民族群體利益與社區(qū)整體利益的統(tǒng)一，將各民族需求整合到社區(qū)共同體建設中來。
　　帕特南指出，社區(qū)自組織網絡是社會資本的基本組成部分。在一個共同體中，此類網絡越密集，其公民就越可能為了共同利益而合作。(24)大量國外發(fā)達國家社區(qū)建設和發(fā)展實踐也表明，社區(qū)發(fā)展相對完善、社區(qū)組織結構體系健全、運行卓有成效的國家和地區(qū)，社區(qū)自治和社區(qū)參與率一般來說都比較高。在多民族社區(qū)中，少數(shù)民族自組織往往豐富多樣，有基于地緣的同鄉(xiāng)組織、基于族群認同的民族團體組織、更有基于宗教的信仰組織等。這些組織資源往往在社區(qū)治理的視野中被忽視了。因此，前述的厘清居委會定位和完善社區(qū)自治組織結構設計是實現(xiàn)居民參與社區(qū)自治的組織和制度保障；同時，要通過多元組織途徑進行居民參與自我管理的動員，包括黨組織、自治管理組織、各類社區(qū)中介組織、民族團體、宗教組織等在不同層面的動員。
　　注釋：
　　①鄭杭生：《社會建設和社會管理研究與中國社會學使命》，《社會學研究》2011年第4期。
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　　(11)何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，，《管理世界》2003年第6期。
　　(12)桂勇：《鄰里政治：城市基層的權力操作策略與國家—社會的粘連模式》，《社會》2007年第6期。
　　(13)徐勇：《治理轉型與競爭：合作主義》，《開放時代》2001年第7期。
　　(14)費孝通：《居民自治：中國城市社區(qū)建設的新目標》，《江海學刊》2002年第3期。
　　(15)王彥輝：《走向新社區(qū)：城市居住社區(qū)整體營造理論與方法》，南京：東南大學出版社，2003年，第51～52頁。
　　(16)鄧正來：《關于“國家與市民社會”框架的反思與批判》，《吉林大學社會科學學報》2006年第3期。
　　(17)馮玲，李志遠：《中國城市社區(qū)治理結構變遷的過程分析：基于資源配置視角》，《中國社會報》2003年5月17日。
　　(18)徐珂：《居委會能成為社區(qū)居民自治組織嗎》，《社會》1998年第10期。
　　(19)劉君德：《中國的城市社區(qū)自治怎么走?——上海濰坊街道社區(qū)居委會民主建設實踐的啟示》，《杭州師范學院學報》(人文社科版)2001年第1期。
　　(20)盧漢龍：《從黨政管理到社區(qū)管理》，載“我國城市社區(qū)建設模式討論會”會議論文集，2002年11月，第29～30頁。
　　(21)費孝通：《居民自治：中國城市社區(qū)建設的新目標》，《江海學刊》2002年第3期。
　　(22)桂勇：《鄰里政治：城市基層的權力操作策略與國家—社會的粘連模式》，《社會》2007年第6期。
　　(23)馬戎：《關于當前中國城市民族關系的幾點思考》，《西北民族研究》2009年第1期。
　　(24)[英]羅伯特?帕特南：《使民主運轉起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第61頁。^
　　責任編輯：春華

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  本文關鍵詞：社會建設視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。