內(nèi)容提要：本文把少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展演變過(guò)程大致分為起步形成、曲折發(fā)展、停滯徘徊、恢復(fù)發(fā)展四個(gè)階段，并通過(guò)考察少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的演進(jìn)歷程，認(rèn)為新世紀(jì)應(yīng)在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施“以人為本、優(yōu)先加快社會(huì)發(fā)展”的新追趕戰(zhàn)略，重新界定傳統(tǒng)發(fā)展方向，以加快少數(shù)民族的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

　　自新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政府始終把解決有關(guān)少數(shù)民族社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的民族問(wèn)題，作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。除一貫堅(jiān)持民族區(qū)域自治政策外，還根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，制定多種相應(yīng)具體的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策，真心誠(chéng)意地幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化。這些少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的形成與演變，既受不同時(shí)期國(guó)際環(huán)境背景的作用影響，又深受不同歷史發(fā)展階段國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等特定環(huán)境的影響制約，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與相應(yīng)的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策問(wèn)題的演進(jìn)歷程大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，即起步形成階段、曲折發(fā)展階段、停滯徘徊階段、恢復(fù)發(fā)展階段。

　　一、起步形成階段(1949～1957年)

　　新中國(guó)建立初期，國(guó)家既面臨著極其嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，又面臨著恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)重任，更面臨著尤為復(fù)雜的民族問(wèn)題。1950年6月25日美國(guó)直接發(fā)動(dòng)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，宣布要用武力阻止解放臺(tái)灣，不僅對(duì)中國(guó)構(gòu)成嚴(yán)重的軍事威脅，而且還促使資本主義世界普遍對(duì)中國(guó)實(shí)行全面的經(jīng)濟(jì)封鎖，迫使中國(guó)只能與前蘇聯(lián)、原東歐社會(huì)主義國(guó)家進(jìn)行有限的經(jīng)濟(jì)合作和貿(mào)易往來(lái)；國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于落后停滯狀態(tài)，半殖民地半封建社會(huì)影響深重，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)極不平衡的分布格局，改造恢復(fù)建設(shè)任務(wù)艱巨，民族地區(qū)深受歷史上民族壓迫政策的影響，少數(shù)民族對(duì)各級(jí)人民政府仍持懷疑態(tài)度，與漢族間隔閡較深甚至存在著嚴(yán)重的民族對(duì)立，民族問(wèn)題極為復(fù)雜嚴(yán)峻。正是在這一特定的歷史背景下，國(guó)家開(kāi)始了三年恢復(fù)時(shí)期和第一個(gè)五年計(jì)劃，并針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)原始落后及民族關(guān)系矛盾隱患深重的特點(diǎn)，積極采取一系列相應(yīng)具體的民族政策，努力消除民族隔閡、改善民族關(guān)系，扶持幫助恢復(fù)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，面臨的民族問(wèn)題主要是社會(huì)制度的改革問(wèn)題，使各少數(shù)民族已有的社會(huì)制度過(guò)渡到可與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)歷史發(fā)展階段。這一時(shí)期主要是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方面的民族政策，其目的是為了解決民族平等與民族內(nèi)部的階級(jí)壓迫問(wèn)題、翻身做主問(wèn)題，以使廣大少數(shù)民族地區(qū)順利地過(guò)渡到國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行列。

　　面對(duì)嚴(yán)酷的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)極不平衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，中國(guó)只能選擇自我循環(huán)的內(nèi)向型區(qū)域平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，試圖平衡區(qū)域生產(chǎn)力。第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期確立的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展道路，將工業(yè)投資的重點(diǎn)及前蘇聯(lián)援建幫助的156個(gè)工程項(xiàng)目，主要集中布局在東北、華北、中南、西北等內(nèi)地地區(qū)，盡量與原料、燃料產(chǎn)區(qū)相適應(yīng)，并適當(dāng)照顧了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[1]這一時(shí)期少數(shù)民族地區(qū)圍繞發(fā)展重工業(yè)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，注重發(fā)展交通運(yùn)輸?shù)耐瑫r(shí)，并建立起了以資源導(dǎo)向?yàn)橹鞯墓I(yè)產(chǎn)業(yè)體系。采取多種措施政策重視幫助發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，為切實(shí)推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家將少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度，在1952年12月提出的《中央關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)的五年計(jì)劃的若干原則性意見(jiàn)》中明確指出:“各省、自治區(qū)在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)要全力推行民族區(qū)域自治，在制定計(jì)劃時(shí)既要照顧到少數(shù)民族的要求和愿望，又必須充分估計(jì)各民族當(dāng)前發(fā)展階段特點(diǎn)和各種不同情況，必須根據(jù)可能實(shí)現(xiàn)的條件，切忌提空洞難以實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃”。其基本內(nèi)涵就是少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展要考慮民族地區(qū)的特點(diǎn)與利益，要有利于民族自治政策的貫徹。在這一基本原則方針的指導(dǎo)下，國(guó)家針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)具體實(shí)際，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以恢復(fù)為主的政策，實(shí)行發(fā)放補(bǔ)助費(fèi)、無(wú)息貸款、無(wú)償發(fā)放鐵制農(nóng)具的政策和“依率計(jì)征、依法減免、增產(chǎn)不增稅”的輕稅政策，對(duì)特別貧困農(nóng)區(qū)則實(shí)行“輕災(zāi)少減、重災(zāi)多減、特重全免”的稅收政策；牧業(yè)生產(chǎn)實(shí)行扶助貧苦牧民、發(fā)展牧區(qū)貿(mào)易、提倡定居游牧、發(fā)展以牧業(yè)為中心的多種經(jīng)營(yíng)政策，半農(nóng)半牧區(qū)實(shí)行以發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)為主、禁止開(kāi)荒保護(hù)牧場(chǎng)的政策，并采取牧區(qū)輕于農(nóng)區(qū)與城市的稅收政策；林業(yè)生產(chǎn)實(shí)行“靠山吃山、吃山治山、治山養(yǎng)山、誰(shuí)種誰(shuí)有”的政策；工業(yè)布局除國(guó)家選定的工礦企業(yè)外，還應(yīng)在少數(shù)民族中心區(qū)域或人口集中分布地區(qū)，建立為人民生活所需要與發(fā)展生產(chǎn)密切相關(guān)的地方工業(yè)，尤其是對(duì)少數(shù)民族地區(qū)小水電建設(shè)實(shí)行資金扶持政策；交通郵電業(yè)發(fā)展除在修筑鐵路的地區(qū)外，采取逐步建立公路干線，修補(bǔ)重要道路橋梁，有重點(diǎn)地在若干地區(qū)逐步建立郵政、電報(bào)、電話，資金來(lái)源采取扶持少數(shù)民族地區(qū)交通和通訊建設(shè)的政策；國(guó)家財(cái)政實(shí)行邊疆干部生活補(bǔ)貼費(fèi)、生產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)、衛(wèi)生補(bǔ)助費(fèi)、教育補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)救濟(jì)費(fèi)及無(wú)息貸款等多種扶助政策，對(duì)少數(shù)民族貿(mào)易實(shí)行賠錢補(bǔ)貼、以賺補(bǔ)賠及企業(yè)自有流動(dòng)資金80%由國(guó)家財(cái)政撥款的“三項(xiàng)照顧”政策。[2]這一系列少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的形成確立，不僅極大地促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且更為中國(guó)妥善解決處理民族問(wèn)題積累了豐富的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　二、曲折發(fā)展階段(1958～1965年)

　　中國(guó)在前蘇聯(lián)政府的大力幫助和各民族人民的共同努力下，經(jīng)過(guò)三年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)及“一五”經(jīng)濟(jì)建設(shè)，盡管已初步形成以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體的所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)發(fā)展一批全國(guó)或地區(qū)骨干企業(yè)，并取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，但卻出現(xiàn)了基本建設(shè)規(guī)模過(guò)大、農(nóng)輕重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、對(duì)沿海原有工業(yè)基地重視不夠等問(wèn)題。國(guó)際形勢(shì)雖與西方部分國(guó)家關(guān)系稍有緩和，然而形勢(shì)卻仍相當(dāng)嚴(yán)峻。原本應(yīng)逐步調(diào)整“一五”建設(shè)時(shí)期存在的問(wèn)題和不足，但受人為因素及政治背景影響，卻導(dǎo)致了第二個(gè)五年計(jì)劃國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的嚴(yán)重失誤，提出“趕英超美”、“以鋼為綱”、“以糧為綱”等過(guò)激經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，全面推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，加上三年自然災(zāi)害和中蘇、中印關(guān)系的惡化，更加劇了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的被動(dòng)局面。[3]這一時(shí)期由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇失誤，不僅影響了少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還影響了民族政策的貫徹執(zhí)行。少數(shù)民族地區(qū)深受這一宏觀發(fā)展背景影響，加之忽視少數(shù)民族地區(qū)及少數(shù)民族自身特點(diǎn)，民族政策、民族關(guān)系一度受損，使少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)歷了曲折發(fā)展的歷史階段。

　　中國(guó)的第二個(gè)五年計(jì)劃前期，盡管少數(shù)民族地區(qū)積極推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展，開(kāi)始改變以農(nóng)牧業(yè)為主的傳統(tǒng)單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)束了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展一片空白的歷史。但由于片面執(zhí)行“以鋼為綱”、“以糧為綱”的經(jīng)濟(jì)方針，加之錯(cuò)誤地估計(jì)了民族關(guān)系發(fā)展形勢(shì)，認(rèn)為中國(guó)社會(huì)主義民族關(guān)系正在迅速形成和發(fā)展，各民族間差別減少、共同性增多，民族融合因素逐步增長(zhǎng)，提出爭(zhēng)取在今后十五年、二十年或者更長(zhǎng)一點(diǎn)時(shí)間內(nèi)，使少數(shù)民族能夠在經(jīng)濟(jì)文化方面趕上或接近漢民族的發(fā)展水平。為此，甚至取消行之有效的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，照搬推行漢族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)措施，使少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重脫離實(shí)際，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，造成人力、財(cái)力、物力的巨大浪費(fèi)。這種忽視少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的行為，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廢止了“一五”及三年恢復(fù)時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，代之以“三三制”耕作制度，即耕地三分之一種莊稼、三分之一種草植樹(shù)、三分之一休閑，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度減產(chǎn)；牧業(yè)生產(chǎn)放棄了“以牧為主”的方針，采取以農(nóng)擠牧的政策，大面積開(kāi)墾草地，使草場(chǎng)普遍沙化退化，載畜能力迅速下降；林業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，毀林開(kāi)荒，亂砍濫伐現(xiàn)象嚴(yán)重，森林資源銳減、水土流失加�。还I(yè)生產(chǎn)則提出大力工業(yè)的政策，不顧當(dāng)?shù)赜袩o(wú)發(fā)展工業(yè)的條件與可能，隨處興建工業(yè)企業(yè)，造成巨大的資源破壞浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失；民族貿(mào)易機(jī)構(gòu)撤銷合并，民族貿(mào)易企業(yè)“三項(xiàng)照顧”政策停止執(zhí)行，從而造成民族經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重失誤。針對(duì)“二五”前期出現(xiàn)的過(guò)激行為，“二五”后期國(guó)家及時(shí)提出“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，并決定再用三年時(shí)間作為今后發(fā)展的調(diào)整過(guò)渡階段，才逐步使少數(shù)民族地區(qū)和漢族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)逐漸得到恢復(fù)調(diào)整，各項(xiàng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策也相應(yīng)得到了恢復(fù)和落實(shí)。

　　三、停滯徘徊階段(1966～1976年)

　　中國(guó)歷經(jīng)“二五”及三年過(guò)渡時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重創(chuàng)和初步的調(diào)整恢復(fù)之后，使進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展、社會(huì)政策極為動(dòng)蕩的第三個(gè)五年計(jì)劃和第四個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期。這一時(shí)期不僅面臨著新中國(guó)成立以來(lái)最為嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，而且面臨著國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，使少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策受到嚴(yán)重破壞。面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境背景的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，對(duì)外不得不采取閉關(guān)鎖國(guó)的外交政策，對(duì)內(nèi)則因?qū)φ涡蝿?shì)的錯(cuò)誤判斷而推行階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的極端政治運(yùn)動(dòng)。國(guó)際環(huán)境形勢(shì)的急驟變化，美國(guó)對(duì)越南的直接出兵，前蘇聯(lián)在中蘇邊境陳兵百萬(wàn)，[4]中印邊界局勢(shì)依然緊張，中蘇、中印、中美關(guān)系的進(jìn)一步惡化，嚴(yán)重威脅著中國(guó)北、東、南三面邊境地區(qū)，促使國(guó)家過(guò)高地估計(jì)了戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的可能性，把備戰(zhàn)需要提高到了不應(yīng)有的位置，表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上則要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，必須服從滿足國(guó)防戰(zhàn)備的需要，根據(jù)各地軍事戰(zhàn)略地理位置的不同，將全國(guó)劃分為一、二、三線，實(shí)施向最不發(fā)達(dá)地區(qū)投資建設(shè)傾斜的區(qū)域經(jīng)濟(jì)反不平衡發(fā)展戰(zhàn)略。[5]為適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，產(chǎn)業(yè)布局呈“山、散、洞”的分布格局，即向內(nèi)地山區(qū)、邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，這雖然加快推進(jìn)了內(nèi)地欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)的工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，但卻付出了巨大甚至是血的代價(jià)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)社會(huì)形勢(shì)的動(dòng)蕩不安，無(wú)論經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)還是社會(huì)生活都陷入尤為嚴(yán)重的混亂狀態(tài)，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策更是遭受了空前的廢棄破壞，其演變發(fā)展進(jìn)入了停滯徘徊階段。

　　中國(guó)的第三和第四個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)三年過(guò)渡時(shí)期的調(diào)整稍有恢復(fù)改善，但由于深受政治運(yùn)動(dòng)的沖擊和影響，又一度陷入發(fā)展的困境。少數(shù)民族地區(qū)絕大部分地處三線建設(shè)重點(diǎn)投資的西北、西南地區(qū)，為滿足戰(zhàn)略的需要，調(diào)撥大量資金、技術(shù)力量，加速少數(shù)民族地區(qū)工業(yè)交通建設(shè)，并將東部沿海地區(qū)的部分軍事工業(yè)及相關(guān)企業(yè)遷至少數(shù)民族地區(qū)，使少數(shù)民族地區(qū)興起了一批現(xiàn)代化企業(yè)，改變了少數(shù)民族地區(qū)交通封閉落后的狀況，為未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了人力、資金、技術(shù)和物質(zhì)基礎(chǔ)，其作用影響不容忽視。然而，這一時(shí)期所興建的絕大部分企業(yè)多是忽視少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)機(jī)械移植的產(chǎn)物，投資大、浪費(fèi)多、效益差，且由于基礎(chǔ)設(shè)施不足，未能真正形成生產(chǎn)能力，不僅難以和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族經(jīng)濟(jì)建立有機(jī)的發(fā)展關(guān)系，而且更沒(méi)有給少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)切實(shí)的利益實(shí)惠，反而卻增加了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至嚴(yán)重?fù)p害著少數(shù)民族的切身利益。不僅如此，農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)及民族貿(mào)易、文教衛(wèi)生、金融稅收等各項(xiàng)事業(yè)也陷于停頓，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策及各項(xiàng)優(yōu)惠政策幾乎全部停止貫徹執(zhí)行。盡管當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力極度困難，但卻仍然能夠在資金運(yùn)行和財(cái)政扶助上給予少數(shù)民族地區(qū)一定的照顧，繼續(xù)實(shí)行少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政三照顧政策。這充分體現(xiàn)了國(guó)家無(wú)論在何種艱難的境況下，都沒(méi)有忘記對(duì)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的維持和發(fā)展。

　　四、恢復(fù)發(fā)展階段(1977～至今)

　　中國(guó)在經(jīng)過(guò)最艱難的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代之后，進(jìn)入了“五五”、“六五”、“七五”、“八五”、“九五”計(jì)劃時(shí)期以及新世紀(jì)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施階段。雖然發(fā)展初期仍繼續(xù)“四五”計(jì)劃時(shí)期的布局思想，依然提出把內(nèi)地或邊疆偏遠(yuǎn)山區(qū)建設(shè)成為強(qiáng)大的戰(zhàn)略后方基地，其結(jié)果又造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“大而全”、“小而全”以及產(chǎn)業(yè)布局極為分散的局面。但自“六五”計(jì)劃時(shí)期以來(lái)，隨著中美、中日關(guān)系的逐步正�；皷|歐驟變、前蘇聯(lián)的解體，和平與發(fā)展成為國(guó)際環(huán)境演進(jìn)的主流。國(guó)家通過(guò)總結(jié)建國(guó)以來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，明確了沿海與內(nèi)地的發(fā)展關(guān)系，提出要在加快沿海地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，努力發(fā)展內(nèi)地和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，并確立了社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期少數(shù)民族地區(qū)最核心的任務(wù)就是消除民族之間事實(shí)上的不平等，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。為此，在加快發(fā)展東部沿海地區(qū)的同時(shí)，針對(duì)“六五”以來(lái)產(chǎn)業(yè)布局分散、經(jīng)濟(jì)效益差等問(wèn)題，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使中國(guó)踏上了經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的崛起之路。[6]

　　進(jìn)入“八五”時(shí)期，國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的多極化，世界貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇，以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易集團(tuán)化、區(qū)域化、專業(yè)化、全球化向的日趨顯著，中國(guó)周邊地區(qū)正在形成東北亞經(jīng)濟(jì)圈、中亞經(jīng)濟(jì)圈、伊斯蘭經(jīng)濟(jì)圈、中南半島經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展態(tài)勢(shì)。面對(duì)這一復(fù)雜的世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中國(guó)“九五”時(shí)期及時(shí)調(diào)整“八五”繼續(xù)實(shí)施的區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，既重視加強(qiáng)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又加快促進(jìn)中西部地區(qū)的改革開(kāi)放，實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展戰(zhàn)略，更進(jìn)行了被世界公認(rèn)為是中國(guó)最為徹底的財(cái)稅、金融、外匯、價(jià)格、投資、現(xiàn)代企業(yè)制度等6大經(jīng)濟(jì)改革措施，使中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制順利地過(guò)渡到了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。特別是在新世紀(jì)國(guó)家將西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略作為中國(guó)未來(lái)發(fā)展的基本走向，各項(xiàng)少數(shù)民族政策逐步得到恢復(fù)、改革與發(fā)展，新型社會(huì)主義民族關(guān)系得以建立，從而使中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策形成演變，進(jìn)入到了一個(gè)嶄新的歷史發(fā)展階段。

　　中國(guó)經(jīng)過(guò)20多年來(lái)的改革開(kāi)放，使少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)城市化水平及交通郵電、文教衛(wèi)生、金融稅收、人民生活等得到迅速發(fā)展改善，但與此同時(shí)卻與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，相形之下貧困落后程度進(jìn)一步強(qiáng)化。自“六五”開(kāi)始，國(guó)家就已十分重視少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相繼制定了一系列有利于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，改變了以往只注重少數(shù)民族政治上的平等而忽視經(jīng)濟(jì)上的真正平等，將少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題提高到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度予以重視，從而使各項(xiàng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策逐步得到了恢復(fù)發(fā)展。

　　針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)及少數(shù)民族自我發(fā)展水平能力低、基礎(chǔ)設(shè)施不足、貧困地區(qū)面積廣大及商品經(jīng)濟(jì)落后的特點(diǎn)，提出了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的指導(dǎo)方針:“要在國(guó)家的幫助下，堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷增強(qiáng)民族地區(qū)自我發(fā)展能力，充分發(fā)揮各民族人民的聰明才智，通過(guò)艱苦的、長(zhǎng)期不懈的努力，促進(jìn)各民族的全面發(fā)展，逐步與全國(guó)的發(fā)展相適應(yīng)，逐步縮小民族地區(qū)與全國(guó)發(fā)展水平的差距”。在這一基本方針的指導(dǎo)下，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)行4個(gè)結(jié)合，即國(guó)家?guī)椭c自力更生相結(jié)合；開(kāi)發(fā)資源與照顧利益相結(jié)合；少數(shù)民族地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)與沿海內(nèi)地的人才、資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合；經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與智力開(kāi)發(fā)相結(jié)合。與此同時(shí)，國(guó)家還制定了一系列少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對(duì)內(nèi)蒙古、新疆、西藏、廣西、寧夏5個(gè)自治區(qū)和云南、貴州、青海3個(gè)多民族省份，實(shí)行有別于一般省市的財(cái)政體制，并設(shè)立了“少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)”、“邊疆和少數(shù)民族地區(qū)教育補(bǔ)助費(fèi)”、“邊疆建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)”、“邊境和少數(shù)民族聚居地區(qū)基本建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)”、“支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展基金”、“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”、“財(cái)政定額補(bǔ)貼”等少數(shù)民族補(bǔ)助專款。對(duì)生產(chǎn)、生活困難的少數(shù)民族地區(qū)，實(shí)行放寬政策、減免稅收，以利于休養(yǎng)生息的發(fā)展政策；對(duì)各少數(shù)民族地區(qū)普遍調(diào)整提高了農(nóng)、牧、副業(yè)和土特產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，擴(kuò)大了民族貿(mào)易實(shí)行“三項(xiàng)照顧”的地區(qū)，同時(shí)開(kāi)放集市貿(mào)易和邊境貿(mào)易，允許農(nóng)牧民自由出售自己的產(chǎn)品；對(duì)一些與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族生產(chǎn)生活關(guān)系密切的生產(chǎn)資料、生活用品的價(jià)格給予補(bǔ)貼、實(shí)行限價(jià)政策，民族用品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行流動(dòng)資金低息照顧、稅收減免和專項(xiàng)投資政策，[7]國(guó)內(nèi)外合資工業(yè)企業(yè)則實(shí)行優(yōu)惠照顧政策；對(duì)內(nèi)蒙古、廣西、新疆、寧夏、西藏、青海、云南、貴州出口商品的外匯留成比例，以及各自治州出口商品創(chuàng)匯留成給予優(yōu)惠照顧；組織經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市對(duì)少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援，選派有經(jīng)驗(yàn)的管理人員和技術(shù)專家到少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)展“智力支邊”；在安排生產(chǎn)布局和制定長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，密切結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際，幫助少數(shù)民族地區(qū)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并在制定少數(shù)民族地區(qū)生產(chǎn)方針上采取因地制宜、分類指導(dǎo)、揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)的方針，宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜工則工，以主業(yè)帶動(dòng)多種經(jīng)營(yíng)，全面發(fā)展；在少數(shù)民族地區(qū)建立若干開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，作為少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)和開(kāi)放的示范。

　　通過(guò)實(shí)施上述一系列行之有效的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策，已初步改變了長(zhǎng)期以傳統(tǒng)單一農(nóng)牧業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力明顯增強(qiáng)，為21世紀(jì)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的騰飛崛起奠定了堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。但是，以往少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策大多注重單純的經(jīng)濟(jì)扶貧而忽視少數(shù)民族特點(diǎn)及人的全面發(fā)展，這種將民族問(wèn)題過(guò)于簡(jiǎn)單機(jī)械地視為經(jīng)濟(jì)貧困問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，極不利于少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的構(gòu)建，應(yīng)引起政府有關(guān)部門(mén)的高度重視。

　　五、幾點(diǎn)政策啟示

　　新中國(guó)自成立以來(lái)，就全面致力于正確解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的有關(guān)民族政策的制訂建設(shè)，經(jīng)過(guò)幾十年的艱苦探索，大體形成了民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族區(qū)域自治、社會(huì)改造、少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展、宗教信仰自由、語(yǔ)言文字、尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、團(tuán)結(jié)少數(shù)民族上層和宗教上層等9項(xiàng)基本的中國(guó)民族政策。[8]其中，民族平等政策是中國(guó)政府解決處理民族問(wèn)題的基本原則，民族區(qū)域自治政策是執(zhí)行貫徹各項(xiàng)民族政策的制度保障，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策則是妥善解決民族問(wèn)題、縮小民族地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)民族真正平等的重要手段。因此，通過(guò)透視中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策演進(jìn)發(fā)展的形成歷史，給我們留下了這樣一些啟示:

　　政策啟示之一，雖然我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策各個(gè)時(shí)期有所不同，但是這一政策更多地要受到整個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的影響。盡管少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，但它又不等同于解決不同時(shí)期民族問(wèn)題的民族政策。正因?yàn)槿绱耍袊?guó)少數(shù)民族政策體系的構(gòu)建問(wèn)題，是一個(gè)非常不易解決的難題，而少數(shù)民族地區(qū)面臨的這一問(wèn)題卻又極為復(fù)雜。面對(duì)這一難點(diǎn)問(wèn)題，政府應(yīng)將少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、發(fā)展戰(zhàn)略乃至少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，置于整個(gè)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)之中，全方位、多視角、多學(xué)科地加以研究分析，才有可能構(gòu)筑能夠推動(dòng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展強(qiáng)有力的理論支撐，剖析透視引發(fā)民族問(wèn)題的作用機(jī)理和內(nèi)在本質(zhì)，真正把握民族問(wèn)題的深刻內(nèi)涵。

　　政策啟示之二，21世紀(jì)的發(fā)展問(wèn)題，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了觀念和戰(zhàn)略的兩大轉(zhuǎn)變，即確立綜合的發(fā)展觀和新的發(fā)展戰(zhàn)略。[9]發(fā)展并不等同于增長(zhǎng)，發(fā)展意味著整個(gè)社會(huì)的變革，即促進(jìn)各種傳統(tǒng)關(guān)系、傳統(tǒng)思維方式、傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、傳統(tǒng)生活方式朝著更為“現(xiàn)代”方向轉(zhuǎn)變的變革過(guò)程。傳統(tǒng)發(fā)展觀把發(fā)展的目的簡(jiǎn)單地理解為提高GDP，以“物”為中心，實(shí)行單純以追求"GDP"增長(zhǎng)為核心的“增長(zhǎng)優(yōu)先”戰(zhàn)略，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段是加速資源開(kāi)發(fā)。新世紀(jì)全球新的綜合發(fā)展觀則是著眼于更加全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，是“以人為本”的發(fā)展觀，是旨在消除人類貧困，為廣大社會(huì)弱勢(shì)人群提供更為廣泛的選擇機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)民族文化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，21世紀(jì)新的發(fā)展戰(zhàn)略，是以“人”為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，是以追求生活條件改善、生活質(zhì)量提高為核心的發(fā)展戰(zhàn)略，其目標(biāo)是擴(kuò)大人們的就業(yè)機(jī)會(huì)、增強(qiáng)人們的發(fā)展能力、發(fā)展機(jī)會(huì)，其手段是大力開(kāi)發(fā)人力資源，保護(hù)民族文化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[10]為此，新世紀(jì)應(yīng)確立少數(shù)民族地區(qū)新的發(fā)展觀和新的發(fā)展戰(zhàn)略，即以富民為本、以人為中心、投資于人民、促進(jìn)人類發(fā)展，其目的就是要增強(qiáng)各民族人民的發(fā)展能力、發(fā)展機(jī)會(huì)，[11]，更要十分注重積極促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)各民族人民的普遍參與、共同進(jìn)步，加快少數(shù)民族的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，將各少數(shù)民族融入中國(guó)乃至世界現(xiàn)代文明的發(fā)展進(jìn)程之中，以促進(jìn)各少數(shù)民族的自身變革與繁榮發(fā)展。

　　政策啟示之三，中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)最基本的矛盾是城鄉(xiāng)居民之間在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面存在的差距，這主要反映在經(jīng)濟(jì)收入和公共服務(wù)差距方面。實(shí)際上，少數(shù)民族地區(qū)與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距的縮小，不僅僅是縮小地區(qū)之間人均GDP的發(fā)展差距，而且還要縮小城鄉(xiāng)收入差距、城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展差距。事實(shí)上，少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)收入水平發(fā)展差距、城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平發(fā)展差距的縮小，，要比縮小與內(nèi)地相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間人均GDP的發(fā)展差距更有意義。

　　少數(shù)民族地區(qū)是中國(guó)城鄉(xiāng)收入發(fā)展差距最大的地區(qū)。如果考慮到城鎮(zhèn)居民在住房、醫(yī)療、交通和公共服務(wù)等方面可得到政府大量的財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)際城鄉(xiāng)人均收入差距還會(huì)更大。伴隨著少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)收入發(fā)展差距的持續(xù)擴(kuò)大，造成廣大農(nóng)牧民相對(duì)實(shí)際生活水平大幅度降低。這不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的生活、交通、通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、生活基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公共服務(wù)方面存在著明顯的發(fā)展差距，而且也反映出長(zhǎng)期以來(lái)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策特別是公共服務(wù)政策有利于城鎮(zhèn)人口，而缺乏使多數(shù)人受益、實(shí)現(xiàn)公平的有效農(nóng)村公共服務(wù)政策。因此，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中最為核心、最突出要解決的問(wèn)題之一，就是如何加快縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，盡快制定能夠有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、使廣大農(nóng)牧民切實(shí)受益的農(nóng)村公共服務(wù)政策。

　　政策啟示之四，中國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步完善《民族區(qū)域自治法》，使其能夠充分體現(xiàn)少數(shù)民族的自治權(quán)、自主權(quán)和發(fā)展權(quán)。因而，必須重新審視少數(shù)民族地區(qū)照搬或模仿漢族地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展模式的傳統(tǒng)追趕戰(zhàn)略，深刻反思以往未能真正帶動(dòng)少數(shù)民族積極參與的資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)向型傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略，以及長(zhǎng)期采取以糧食生產(chǎn)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生存戰(zhàn)略。為此，加快少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，必須要十分重視推動(dòng)人的全面發(fā)展、人的現(xiàn)代化發(fā)展，這是鞏固、調(diào)整、改進(jìn)、完善少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策必須始終堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。

　　一般來(lái)講，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距困難較大，縮小知識(shí)發(fā)展差距與人類發(fā)展差距相對(duì)較易，且知識(shí)發(fā)展差距與人類發(fā)展差距的縮小，還有助于加快縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。[12]因此，少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)采取“以人為本、社會(huì)發(fā)展優(yōu)先、優(yōu)先縮小知識(shí)發(fā)展差距和人類發(fā)展差距”的新追趕戰(zhàn)略，以優(yōu)先加快社會(huì)發(fā)展，帶動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而才有可能切實(shí)縮小少數(shù)民族地區(qū)與全國(guó)平均水平乃至東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。為此，新世紀(jì)應(yīng)重新審視少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)追趕戰(zhàn)略、重新界定和選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，實(shí)行“生態(tài)建設(shè)、扶貧富民與民族文化保護(hù)”并舉工程，調(diào)整和完善少數(shù)經(jīng)濟(jì)政策，以切實(shí)促進(jìn)少數(shù)民族的自身開(kāi)放、發(fā)展變革與繁榮進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的全面可持續(xù)發(fā)展。

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　　[10]　Joseph E. Stiglitz.新的發(fā)展觀:戰(zhàn)略、政策和進(jìn)程.[J].中國(guó)國(guó)情分析研究報(bào)告，1999,(10).
　　[11]　胡鞍鋼、鄒平.社會(huì)與發(fā)展——中國(guó)社會(huì)發(fā)展地區(qū)差距研究[M].杭州:浙江人民出版社，2000:13.
　　[12]　少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)追趕戰(zhàn)略是以單純追求"GDP"增長(zhǎng)，追求以“物”為中心，實(shí)行“增長(zhǎng)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是增加物質(zhì)生產(chǎn)和服務(wù)總量增長(zhǎng)，趕超內(nèi)地相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)；實(shí)現(xiàn)追趕的主要手段是增加資本投入、加速資源開(kāi)發(fā)；制度保障傾向于單純的經(jīng)濟(jì)扶貧。參見(jiàn)胡鞍鋼、溫軍.為什么西部少數(shù)民族地區(qū)要實(shí)施新的追趕戰(zhàn)略[J].中國(guó)國(guó)情研究分析報(bào)告，2001,(1).

來(lái)源：《貴州民族研究》