本文關(guān)鍵詞：城市空間再開發(fā)規(guī)劃的政治經(jīng)濟(jì)分析——以南京燕子磯老工業(yè)區(qū)為例，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

城市空間再開發(fā)規(guī)劃的政治經(jīng)濟(jì)分析

——以南京燕子磯老工業(yè)區(qū)為例

Political-economic Analysis on Urban Space Redevelopment Plan: A Case Study of Yan Ziji Old Industrial District in Nanjing

Guan Weihua

官衛(wèi)華

摘要：現(xiàn)代城市規(guī)劃是一項(xiàng)涉及分析、干預(yù)和管理與城市變化密切相關(guān)的政治爭議的復(fù)雜過程的城市治理手段。協(xié)助政府發(fā)揮好利益協(xié)調(diào)者角色是其職能定位，建立利益分配或再分配機(jī)制是其工作路徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化是其目標(biāo)導(dǎo)向。本文以南京燕子磯地區(qū)再開發(fā)為例，基于公共利益保障和房地產(chǎn)開發(fā)兩種不同的價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建起兩個(gè)彼此在目標(biāo)導(dǎo)向、空間要素和利益格局等方面差異性較大的空間規(guī)劃方案。并且，通過DCF模型①的現(xiàn)金流量分析和敏感性分析，理性比較各自利弊。最后，基于多重價(jià)值和利益博弈，提出未來規(guī)劃制度改革與創(chuàng)新的若干建議。

Abstract: Modern urban planning is an instrument of city governing involved with analyzing, intervening and managing the complex process of political conflict related to city changes. Assisting government to be interest coordinator is its function orientation; setting up interest distribution mechanism is its approach; and achieving maximum social welfare is its target. Based on two different kinds of value orientation: public interest and real estate development, this paper analyzes two spatial plan projects different in subjective, spatial elements and interest structure in the case of Yan Ziji redevelopment plan. Moreover, the authors rationally compare their advantages and disadvantages through DCF model. At last, proposals relevant to planning system reform and innovation are presented.關(guān)鍵詞：空間再開發(fā)；城市規(guī)劃；政治經(jīng)濟(jì)分析；

城市治理；DCF模型；南京

Keywords: Urban Space Redevelopment; Urban Planning; Political-economic Analysis; City Governing;

DCF model; Nanjing

1 引言

“真正影響城市規(guī)劃發(fā)展的是深刻的政治芒福德（Mumford）[1]說過：

[2]

。蘇扎（Souza）和經(jīng)濟(jì)的變化”把規(guī)劃看作是一個(gè)政治技術(shù)性（Political-

technical）過程，認(rèn)為“傳統(tǒng)城市規(guī)劃過分關(guān)注如何設(shè)計(jì)理想城市的終極藍(lán)圖，而現(xiàn)代城市規(guī)劃則應(yīng)是以民主方式解決居住隔離、土地投機(jī)等城市問”二戰(zhàn)后，西方國家中規(guī)劃的政治性成為了規(guī)劃理論研題的工具或手段。

究的焦點(diǎn)[3]。在西方多元、自由化市場社會(huì)中，基于民主原則的城市治理集中體現(xiàn)為多種政治力量（政府、企業(yè)、市民—選民、非營利組織等）之間沖突、博弈和協(xié)調(diào)的過程。其間，地方政黨的選舉政治、執(zhí)政理念以及選民意愿對城市規(guī)劃影響深遠(yuǎn)[4]。在不斷分化的社會(huì)利益格局中，城市的活動(dòng)、功能和規(guī)劃的基本價(jià)值取向在于維護(hù)大多數(shù)人的利益[5]。顯然，城市規(guī)劃已經(jīng)被公認(rèn)為是一項(xiàng)涉及分析、干預(yù)和管理與城市變化密切相關(guān)的政治爭議（Political Conflict）的復(fù)雜過程的城市治理手段，已超出傳統(tǒng)物質(zhì)空間和建筑美學(xué)的范疇，更多地融入了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境和政治等多方面含義[6]。

依據(jù)國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的特征，彼得·霍爾（Peter Hall）[7]將西方城市規(guī)劃的演化歷程劃分為四個(gè)階段：第一階段從1910年至二戰(zhàn)結(jié)束，這一時(shí)期物質(zhì)規(guī)劃（Physical Planning）理論盛行；第二階段從1948年到1968年，追求制定“最好規(guī)劃”的理性規(guī)劃（Rational Planning）占據(jù)主導(dǎo)地位；第三階段從上世紀(jì)60年代至70年代，馬克思主義規(guī)劃（Maxism Planning）理論被廣泛應(yīng)用于分析社會(huì)階級利益；第四階段從上世紀(jì)80年代起，在新自由主義思潮影響下的復(fù)合規(guī)劃理論（Hybrid Planning）得到迅速發(fā)展，具有四個(gè)重要特征，即以規(guī)劃分權(quán)（Decentralization）和弱化區(qū)劃（Zoning）為標(biāo)志的政府責(zé)任破碎化（Fragmentation of Government ，規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)，融入社會(huì)和環(huán)境的目標(biāo)以及持Responsibility）

續(xù)的規(guī)劃合法性要求[4]。隨后，2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)又將人類社會(huì)引入后新自由主義（Post Neo-Liberalism）時(shí)代，集權(quán)與分權(quán)的平衡、

《南京燕子磯新城區(qū)概念規(guī)劃》項(xiàng)目基金資助

作者：官衛(wèi)華，中國科學(xué)院南京地理所博士研究生，南京市城市規(guī)劃編制研究中心所長。xiandai89@163.com

① 詳見本文第3.1節(jié)

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經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展的平衡成為新時(shí)代城市規(guī)劃的核心[8]。

改革開放以來，伴隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是上世紀(jì)90年代以來的城市土地有償使用、財(cái)稅分權(quán)、住房商品化、投融資多元化等制度改革，資源控制日趨分化、利益格局日趨破碎化、社會(huì)利益集團(tuán)競合關(guān)系日趨復(fù)雜化。然而，我國城市治理結(jié)構(gòu)并未呈現(xiàn)出多元化主體政治博弈的均衡化格局，仍以政府為主導(dǎo)，，且承擔(dān)著雙重角色：既是仲。盡管政府微觀干預(yù)裁者，也是利益參與者（Stakeholder）

經(jīng)濟(jì)的作用有所減弱，但仍可通過行政力和空間手段介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置。誠然，政府通過對土地一級市場的壟斷，獲取土地增值收益，從而投入和提供城市公共產(chǎn)品與服務(wù)，創(chuàng)造出較高的城市競爭力。然而，近年來這種治理模式也因利益分配不公平、忽視弱勢群體和過分經(jīng)濟(jì)功利化等問題而備受詬病。為此，涉及深層次的政治、文化和社會(huì)等各方面的體制改革將成為今后我國制度革新的重點(diǎn)[9]。

在此背景下，作為公共政策的城市規(guī)劃，其價(jià)值取向要兼顧社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)效益、操作可行、實(shí)踐檢驗(yàn)等標(biāo)準(zhǔn)[10]，正視政治博弈、權(quán)力重組與利益分配問題，重視以空間資源配置為手段調(diào)整和平衡各方利益關(guān)系，優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)。改革開放30年來，我國城市規(guī)劃對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)引領(lǐng)作用已有所彰顯，但今后若要跟上時(shí)代、更有所作為，就必須加快規(guī)劃理念和方法的創(chuàng)新。規(guī)劃師要思考如何把理想和政治結(jié)合起來，把價(jià)值理性和工具理性結(jié)合起來，成為具備多樣化技能的多面手[11-13]。然而，當(dāng)前規(guī)劃制度與轉(zhuǎn)型發(fā)展之間并未完全匹配。與我國城市化進(jìn)程相適應(yīng)，特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)，城市規(guī)劃的關(guān)注點(diǎn)已逐漸開始從增量開發(fā)轉(zhuǎn)向存量提升，即城市空間再開發(fā)。其本質(zhì)上是以空間為載體的資源和利益再分配的政治博弈過程，是城市政治博弈的焦點(diǎn)[14-18]。為此，加強(qiáng)對城市空間再開發(fā)的規(guī)劃研究與實(shí)踐，可成為創(chuàng)新規(guī)劃理論與方法的重要切入點(diǎn)。

教育等公共服務(wù)設(shè)施缺乏，其用地僅占土地總面積的9.6%左右，而工業(yè)用地比重則高達(dá)近50%。區(qū)內(nèi)共有407家工業(yè)和倉儲(chǔ)企業(yè)，其中污染嚴(yán)重的化工企業(yè)有78家。

（2）資源利用低效，特色彰顯不足。雖然地區(qū)自然景觀和人文資源豐富，但缺乏有效利用與整合。區(qū)內(nèi)3km長江岸線基本上被工業(yè)企業(yè)和軍事單位所占據(jù)，缺乏生活親水空間。

（3）交通聯(lián)系不暢，“孤島”特征明顯。區(qū)內(nèi)主次干路、支路均較缺乏，且與邁皋橋、堯化門等周邊地區(qū)聯(lián)系不暢，。不利于內(nèi)外交通的組織（圖2）

總體來看，在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，因?yàn)閺V，燕子泛覆蓋的社會(huì)主義福利體系（社保、醫(yī)療、住房等）磯地區(qū)形成了穩(wěn)定的社會(huì)利益格局。而改革開放以后，伴隨

圖利城市中心城市副中心地區(qū)中心綠地

水系

圖1 基地空間區(qū)位2 燕子磯地區(qū)空間利益格局的規(guī)劃重構(gòu)

2.1 現(xiàn)狀空間政治格局及再開發(fā)利益博弈分析

燕子磯地區(qū)位于南京主城北部，空間范圍西至幕府山，東至繞城公路，北至長江，南至棲霞大道，土地面積為。2009年區(qū)內(nèi)常住人口約11萬人，其中城13.76km2（圖1）

鎮(zhèn)人口約6.6萬人，流動(dòng)人口約3.8萬人，農(nóng)村人口約0.6萬人。解放后，特別是“一五”和“二五”時(shí)期在國家“空投式”工業(yè)投資拉動(dòng)下，區(qū)內(nèi)集聚起一批化工能源、機(jī)械制造、倉儲(chǔ)物流等大型企業(yè)，成為南京重要的工業(yè)區(qū)之一。然而，進(jìn)入新世紀(jì)以來，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性和功能性衰退，成為南京主城內(nèi)發(fā)展較為衰敗的地區(qū)，主要表現(xiàn)為：

（1）配套設(shè)施缺乏，環(huán)境品質(zhì)較差。區(qū)內(nèi)文化、體育、

注：圖例同圖3

圖2 用地現(xiàn)狀圖

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城市空間再開發(fā)規(guī)劃的政治經(jīng)濟(jì)分析——以南京燕子磯老工業(yè)區(qū)為例

市場經(jīng)濟(jì)、行政、住房和社會(huì)管理等體制改革，出現(xiàn)了一系列新的生產(chǎn)關(guān)系的重組和社會(huì)秩序的重構(gòu)，例如：城市人口由單位化管理轉(zhuǎn)向社區(qū)化（居委會(huì)）管理；公共住房的私有化及市場流通；國有企業(yè)改革與改制（尤其是管理層收購的MBO改制模式）產(chǎn)生出一批新的有產(chǎn)階層等。由此，加速了私產(chǎn)意識的強(qiáng)化、市民社會(huì)的興起以及社會(huì)利益與資源控制方式的分化。除了各級政府、國企、部隊(duì)等傳統(tǒng)主體外，還出現(xiàn)了私有企業(yè)、市民等新主體，打破了既有格局，形成新的利益格局，使燕子磯地區(qū)成為長期游離并獨(dú)立于南京主。例如，區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)憑借靠城功能體系之外的“小社會(huì)”

近市場和低租金的空間區(qū)位，獲得低成本競爭優(yōu)勢；許多居民就近謀業(yè)，獲得工資收入以維持生計(jì)；城中村（占地區(qū)土地總面積的27.2%）的農(nóng)民則利用管理“真空”和低成本的違章搭建，為進(jìn)城勞力提供廉價(jià)住房而獲取租金回報(bào)；地方政府則依賴工業(yè)企業(yè)獲取穩(wěn)定的稅收來源。

2010年初南京市政府啟動(dòng)了燕子磯地區(qū)化工企業(yè)的拆

所以，各主體間利益訴求存在高度的不一致性和相互矛盾性。其間，地方政府與開發(fā)商基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同需求，結(jié)成聯(lián)盟，成為謀求經(jīng)濟(jì)利潤的代表，而部隊(duì)、拆遷和搬遷企業(yè)也成為一支有影響力的結(jié)構(gòu)性力量，成為增加再開發(fā)成本的推力。相反，原住民則處于弱勢地位，往往成為利益被侵害的一方。綜上所述，對比上述各方力量的結(jié)構(gòu)關(guān)系，盡管他們都共同參與空間再開發(fā)的過程，但均不能承擔(dān)起完全主宰的角色。然而，政府仍處于樞紐地位，其利益協(xié)調(diào)作用不可忽視，其價(jià)值取舍和利益訴求可謂是影響再開發(fā)成敗的重要導(dǎo)向性因子。為此，政府應(yīng)利用其公權(quán)力約束其他各方力量，統(tǒng)籌兼顧開發(fā)商和公眾利益，努力實(shí)現(xiàn)共贏。相應(yīng)地，城市規(guī)劃作為政府調(diào)控空間資源配置的公共政策，成為政府能夠有效介入、調(diào)整和平衡各方利益分配的重要工具或手段。反過來，城市規(guī)劃也成為體現(xiàn)政府價(jià)值導(dǎo)向的空間表象，而規(guī)劃部門必定受到社會(huì)各方的密切關(guān)注，處于矛盾焦點(diǎn)之上。

遷、搬遷和綜合整治工程，目標(biāo)是提高地區(qū)環(huán)境品質(zhì)和服務(wù)功能，并制定了“兩年搬遷、五年建設(shè)、封閉運(yùn)作、平衡有余”的政策路徑來主導(dǎo)開發(fā)過程①。燕子磯地區(qū)空間再開發(fā)必然打破業(yè)已形成的利益平衡狀態(tài)，引發(fā)各類利益主體之間多重價(jià)值觀的矛盾沖突以及既有利益集團(tuán)的慣性抵抗。而且，最終開發(fā)成效則主要取決于城市治理結(jié)構(gòu)中各方權(quán)力的差異，其實(shí)質(zhì)是多主體圍繞利益再分配而展開政治博弈、談判和妥協(xié)的結(jié)果�；诋�(dāng)前我國不完善的法律法規(guī)體系和社會(huì)組織機(jī)制，對比各方的利益訴求和權(quán)力關(guān)系：

（1）城市地方政府期望重建高品質(zhì)設(shè)施環(huán)境，實(shí)現(xiàn)地區(qū)功能升級和社會(huì)更新的同時(shí)，又關(guān)注開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，一方面通過城市空間價(jià)值商品化，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面對再開發(fā)帶來的外部性進(jìn)行內(nèi)部化，保證基礎(chǔ)設(shè)施投資成本的有效回收。這樣，政府往往更關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，而忽略其社會(huì)效益。

（2）對于開發(fā)商及其背后的投資者及金融資本來說，則是基于市場利益原則，占據(jù)和創(chuàng)造有利增值和資本積累的城市優(yōu)勢空間，最大化降低成本費(fèi)用和提高價(jià)值收益。

（3）對于部隊(duì)、拆遷和搬遷企業(yè)等組織性較強(qiáng)的主體（單位）來說，由于其組織和維權(quán)機(jī)制較為成熟，可采取法律、行政、行業(yè)協(xié)會(huì)等渠道參與城市政治，影響政府決策過程，以尋求最大化的利益補(bǔ)償。

（4）對于市民、農(nóng)民等組織性較為分散的原住民來說，其維權(quán)渠道乏善可陳，對爭取利益補(bǔ)償?shù)脑捳Z權(quán)不多。

2.2 不同價(jià)值取向下的空間再開發(fā)規(guī)劃

不同的價(jià)值取向決定了不同的空間形態(tài)，會(huì)衍生出不同的地方社會(huì)利益格局。以下分別按照保障公共利益和房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向兩個(gè)價(jià)值取向，構(gòu)建相應(yīng)的空間規(guī)劃方案。

（1）基于公共利益保障的規(guī)劃方案

在地區(qū)功能定位、中心體系布局、就業(yè)崗位需求分析和交通影響評價(jià)等專題研究基礎(chǔ)上，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)手法，劃定城市公共空間系統(tǒng)的重要景觀節(jié)點(diǎn)和視覺通廊，落實(shí)大型城市服務(wù)類和中小型便民服務(wù)類公共空間用地，并且重點(diǎn)考慮現(xiàn)狀職住格局、歷史文化和環(huán)境容量要求，劃定保留用地、歷史遺存保護(hù)用地和生態(tài)保護(hù)用地②，奠定地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的最基本框架。而后，基于“社會(huì)公平”視角，按照完善功能、提升品質(zhì)、職住平衡、交通優(yōu)化、混合居住的原則，重視地區(qū)多元化產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展，平衡政府、開發(fā)商（市場）。規(guī)劃可出讓和社會(huì)利益，深化完善地區(qū)用地布局（圖3）

土地約為424.35hm2，占可置換用地的73%，其余為行政劃。規(guī)劃各類撥用地，作為公共設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施配套（表1）

出讓用地的毛容積率：居住用地（含配套）為1.8；商住混合用地為2.0，其中住宅建筑面積比重按照60%計(jì)；經(jīng)營性公共設(shè)施用地為1.7；科研設(shè)計(jì)及生產(chǎn)研發(fā)用地為1.2。

（2）基于房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的規(guī)劃方案

如果地方政府過度關(guān)注市場利益和經(jīng)濟(jì)就地平衡，則勢必帶有強(qiáng)烈的“企業(yè)化”屬性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上具有高度的利益訴求。而城市規(guī)劃則成為協(xié)助政府與開發(fā)商獲取經(jīng)濟(jì)利益

① 參考南京市人民政府2010年《關(guān)于對燕子磯地區(qū)化工生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行綜合整治的通告》 。

② 保留用地為現(xiàn)狀建筑質(zhì)量較好的居住小區(qū)以及需保留的行政辦公、科教文衛(wèi)等公共設(shè)施用地；歷史依存保護(hù)用地為各級文物保護(hù)單位以及其

他歷史文化資源所屬的文物保護(hù)地帶、建設(shè)控制地帶；生態(tài)保護(hù)用地包括河道保護(hù)帶、高壓走廊、道路綠化防護(hù)帶和沿江防護(hù)帶等用地。

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的工具，以追求經(jīng)濟(jì)績效為其首要目標(biāo)。在當(dāng)前制度環(huán)境下，房地產(chǎn)開發(fā)（土地財(cái)政）往往成為地方政府推進(jìn)空間再開發(fā)的重要政策路徑�；谡_發(fā)商經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的利益訴求，按照“效率優(yōu)先”原則，規(guī)劃方法主要體現(xiàn)為目標(biāo)導(dǎo)向的盈利性、開發(fā)強(qiáng)度控制的放寬、公益性公共活動(dòng)空間的減少（如公共綠地）和營利性空間的增加（如商品房）等。與前一方案的主要差異為：用地量上增加居住用地、減少綠地，不設(shè)，并且大大提高各類用地容積率指置研發(fā)用地（圖4, 圖5）

標(biāo)。規(guī)劃可出讓居住用地約為196.55 hm，超過可置換用地。規(guī)劃各類出讓用地的毛容積率：的1/3（表2）居住用地（含配套）為2.6；商住混合用地為3.0，其中住宅建筑面積比重按照60%計(jì)；經(jīng)營性公共設(shè)施用地為3.5。

此外，與近期政府的道路、軌道交通、社區(qū)中心等公共

2

財(cái)政投入計(jì)劃相適應(yīng)，考慮地區(qū)現(xiàn)狀利益格局，確定地區(qū)開發(fā)時(shí)序。將兩個(gè)方案均分為四期開發(fā)：一期為開發(fā)條件成熟的已儲(chǔ)備用地或處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)的企業(yè)用地，可迅速投入建設(shè)；二期為已待搬遷和拆遷的企業(yè)用地；三期為現(xiàn)狀經(jīng)營狀況較好，拆遷或搬遷難度較大的企業(yè)用地；四期為搬遷難度大及土地權(quán)屬復(fù)雜的企業(yè)和軍事用地。

表1 方案一可置換用地情況一覽表（單位：hm2）

可置換用地

居住用地商住混合用地居住配套設(shè)施用地

可出讓用地

經(jīng)營性公共設(shè)施用地（商業(yè)辦公等）科研設(shè)計(jì)用地生產(chǎn)研發(fā)用地小計(jì)

非經(jīng)營性公共設(shè)施

用地（文化體育、

行政醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等）劃撥

交通市政設(shè)施用地

用地

綠地

小計(jì)

分期合計(jì)

8.320.7641.7350.81183. 4

10.355.5315.9831.87204.38

4.11.5513.0518.71120.28

06.3348.2854.6172.27

22.7714.17119.04155.98580.33

一期

46.1447.0611.88 27.5100132.59

二期

58.4911.6623.0123.6411.0344.67172.52

三期

50.8223.627.0918.012.040101.58

四期

00017.660017.66

分類合計(jì)

155.4582.3441.9886.8313.0744.67424.35

注：根據(jù)《南京城市規(guī)劃用地分類執(zhí)行細(xì)則（暫行）》的規(guī)定，科研設(shè)計(jì)用地屬于公共設(shè)施用地，為科學(xué)研究、勘測設(shè)計(jì)、觀察測試、科技信息和科技咨詢等機(jī)構(gòu)用地，不包括附設(shè)于其他單位內(nèi)的研究室和設(shè)計(jì)室等用地；生產(chǎn)研發(fā)用地屬于工業(yè)用地，指為工業(yè)生產(chǎn)提供研究、開發(fā)、試驗(yàn)等專業(yè)服務(wù)的用地。

一類居住二類居住住宅混合基層中心幼托小學(xué)中學(xué)市屬辦公非市屬辦公交通廣場機(jī)動(dòng)車停車場供水設(shè)施供電設(shè)施公共交通設(shè)施軌道交通設(shè)施郵政設(shè)施雨污水處理設(shè)施垃圾處理設(shè)施

商業(yè)金融保險(xiǎn)業(yè)商務(wù)辦公服務(wù)業(yè)旅館業(yè)市場圖書展覽體育設(shè)施醫(yī)院消防設(shè)施公園街頭綠地防護(hù)綠地水域郊野綠地

500KV架空電力線110KV架空電力線220KV架空電力線

高等學(xué)校成人與業(yè)余學(xué)校特殊學(xué)�？蒲性O(shè)計(jì)文物古跡商辦混合居住社區(qū)中心工業(yè)研發(fā)道路廣場35KV地下電纜文物本體線文物保護(hù)線建設(shè)控制范圍軌道交通線路軌道站點(diǎn)鐵路專用線規(guī)劃邊界

圖3 空間規(guī)劃方案一

注：圖例同圖3

圖4 空間規(guī)劃方案二

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