本文關(guān)鍵詞：國(guó)家治理、問責(zé)機(jī)制和國(guó)家審計(jì)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國(guó)家治理、問責(zé)機(jī)制和國(guó)家審計(jì) 投稿：任蒝蒞

 

 

目前，幾乎所有國(guó)家都建立了國(guó)家審計(jì)制度。不同國(guó)家的審計(jì)制度各有特點(diǎn)，并在國(guó)家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國(guó)的國(guó)家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國(guó)的審計(jì)制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)關(guān)系的文獻(xiàn)，主要可分為三類：一是…

信息化環(huán)境下的審計(jì)作業(yè)平臺(tái)應(yīng)以構(gòu)建全面、集成的審計(jì)流程為指導(dǎo)思想，把信息技術(shù)、審計(jì)技術(shù)、現(xiàn)代管理技術(shù)以及統(tǒng)計(jì)技術(shù)等相結(jié)合，將其應(yīng)用于審計(jì)作業(yè)的各個(gè)階段。通過信息集成、過程集成及資源優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)作業(yè)流、信息流、管理流和價(jià)值流等的集成和優(yōu)化，提供一個(gè)高效、…

目前大部分高校科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)停留在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審簽層次，在科研項(xiàng)目結(jié)題時(shí)僅對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審簽，即便是國(guó)家963計(jì)劃、973計(jì)劃、科技支撐計(jì)劃、民用科技等重大項(xiàng)目都是在事后進(jìn)行審計(jì)，等問題發(fā)現(xiàn)時(shí)已錯(cuò)失了糾正的時(shí)機(jī)，并未深入到科研經(jīng)費(fèi)管理的各個(gè)…

 

作者：張文秀鄭石橋

審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究 2012年12期

　　目前，幾乎所有國(guó)家都建立了國(guó)家審計(jì)制度。不同國(guó)家的審計(jì)制度各有特點(diǎn)，并在國(guó)家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國(guó)的國(guó)家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國(guó)的審計(jì)制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)關(guān)系的文獻(xiàn)，主要可分為三類：一是直接研究國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)關(guān)系的文獻(xiàn)；二是研究民主法治與國(guó)家審計(jì)的文獻(xiàn)；三是研究憲政與國(guó)家審計(jì)的文獻(xiàn)。

 

　　二、文獻(xiàn)綜述

 

　　關(guān)于國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系，2004年李金華審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，要在國(guó)家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用，而連接國(guó)家審計(jì)和治理之間的橋梁，正是當(dāng)今審計(jì)必須關(guān)注的“責(zé)任”。國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系及其互動(dòng)主要是通過組織的設(shè)計(jì)與管理、政治制度的設(shè)計(jì)、合法化的基礎(chǔ)及文化與社會(huì)四個(gè)決定制度供給的要素來實(shí)現(xiàn)的。不同的國(guó)家、同一國(guó)家不同時(shí)期的國(guó)家治理目標(biāo)、國(guó)家的現(xiàn)實(shí)任務(wù)、所面臨的形勢(shì)等都規(guī)定了政府審計(jì)的運(yùn)行軌跡，而影響社會(huì)交易契約調(diào)節(jié)的成本和收益因素也對(duì)政府審計(jì)的制度安排、實(shí)踐內(nèi)容、實(shí)際功能作用有著重要影響。為了發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型提供保障，我國(guó)國(guó)家審計(jì)應(yīng)強(qiáng)化其監(jiān)督功能，推進(jìn)國(guó)家審計(jì)的評(píng)價(jià)功能，提升國(guó)家審計(jì)的前瞻功能。劉家義審計(jì)長(zhǎng)針對(duì)國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系精辟地指出，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中需要有一個(gè)環(huán)節(jié)來保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行，審計(jì)正是充當(dāng)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，這是國(guó)家治理制度的必然安排。國(guó)家治理的需求決定國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定國(guó)家審計(jì)的方向，國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和方向就是推動(dòng)國(guó)家治理的完善。國(guó)家審計(jì)作為一種制度安排，要以獨(dú)立的精神和專業(yè)的水準(zhǔn)參與國(guó)家治理，充分發(fā)揮預(yù)防和建設(shè)性作用。

 

　　關(guān)于民主法治與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系，楊時(shí)展指出，民主是現(xiàn)代審計(jì)的實(shí)質(zhì)，審計(jì)是民主政治的表現(xiàn)；民主是現(xiàn)代審計(jì)的目的，審計(jì)是現(xiàn)代民主的手段。沒有現(xiàn)代審計(jì)這一手段，就很難達(dá)到現(xiàn)代民主這個(gè)目的；而沒有現(xiàn)代民主這個(gè)目的，現(xiàn)代審計(jì)也就失去其意義。石愛中指出，從歷史角度分析，現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的動(dòng)因與其說是經(jīng)濟(jì)的，不如說是政治的，其真實(shí)動(dòng)因應(yīng)該是政治民主化。張立民和張陽認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)既是政治民主的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)政治民主的必要手段。我國(guó)的審計(jì)實(shí)踐表明，只有將權(quán)力制約和信息公開作為其自覺意識(shí)和原動(dòng)力，國(guó)家審計(jì)的內(nèi)在動(dòng)因才能真正得到體現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)才還原了它本來面目，才真正發(fā)揮出了它應(yīng)有的、不可替代的重要作用。

 

　　關(guān)于憲政與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系，1982年憲法確立我國(guó)實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。審計(jì)法和審計(jì)法實(shí)施條例的相繼頒布施行及修訂，標(biāo)志著我國(guó)以憲法為根本依據(jù)、以審計(jì)法和審計(jì)法實(shí)施條例為核心內(nèi)容、以審計(jì)準(zhǔn)則等相關(guān)規(guī)章為基礎(chǔ)的審計(jì)法律規(guī)范體系基本形成，，審計(jì)工作逐步走上了法制化、規(guī)范化軌道。法治要求所有政府權(quán)力的行使都被納入憲法的軌道，并受憲法的制約。政府審計(jì)作為國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的一個(gè)重要組成部分，是由憲法規(guī)定并確立起來的一項(xiàng)政治制度。從組織地位來看，政府審計(jì)具有較高的層次性、獨(dú)立性與專職性；從審計(jì)手段來看，政府審計(jì)具有獨(dú)特性，具有其他權(quán)力監(jiān)督形式不可替代的彌補(bǔ)作用。審計(jì)制度建設(shè)與憲法相結(jié)合，或者說通過憲法制度以法治手段來強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，現(xiàn)已成為許多國(guó)家的普遍做法或成熟的經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)制度作為國(guó)家的基本政治制度已為人們普遍接受。審計(jì)制度的產(chǎn)生與發(fā)展不可避免地要受到憲法思想的影響，從審計(jì)制度中也可折射出與其相聯(lián)系的憲法思想。憲法思想的發(fā)展不僅會(huì)促進(jìn)制度的完善和實(shí)踐的進(jìn)步，也會(huì)影響審計(jì)制度的基本特征和發(fā)展方向。

 

　　上述文獻(xiàn)從不同角度分析了國(guó)家治理對(duì)國(guó)家審計(jì)的影響及國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，但并未將國(guó)家審計(jì)置于國(guó)家治理的整體構(gòu)造中來分析國(guó)家審計(jì)，因而沒有提出一個(gè)關(guān)于國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的理論框架，進(jìn)而無法解釋現(xiàn)實(shí)中的國(guó)家審計(jì)差異化。基于此，本文研究?jī)蓚�(gè)方面：一是提出一個(gè)關(guān)于國(guó)家治理和國(guó)家審計(jì)關(guān)系的理論框架；二是用該框架解釋國(guó)家審計(jì)差異化。

 

　　三、國(guó)家治理、問責(zé)機(jī)制和國(guó)家審計(jì)：理論框架

 

　�。ㄒ唬﹪�(guó)家治理整體構(gòu)架

 

　　國(guó)家是一定范圍內(nèi)的人群所形成的共同體形式，它是一種擁有治理一個(gè)社會(huì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，在一定的領(lǐng)土內(nèi)擁有外部和內(nèi)部的主權(quán)。國(guó)家要在領(lǐng)土范圍內(nèi)行使政治權(quán)力，而行使政治權(quán)力主要是通過國(guó)家治理。

 

　　盡管學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家治理的內(nèi)涵有不同觀點(diǎn)，但可以將其概括為：國(guó)家治理是在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的相互協(xié)調(diào)，管理和促進(jìn)公共資源的有效配置，從而對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行整體性控制、管理和服務(wù)�？偟膩碚f，國(guó)家治理的基本構(gòu)造由四個(gè)層級(jí)組成：第一層級(jí)是社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家治理的需求；第二層級(jí)是國(guó)家治理在政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理之間的配置；第三層級(jí)是政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理的構(gòu)造；第四層級(jí)是政府治理三大要素的內(nèi)部構(gòu)造，見圖1。

 

　　

 

　　1.第一層級(jí)是社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家治理的需求。盡管關(guān)于國(guó)家起源的學(xué)說有許多種，但無論如何，國(guó)家都是在一個(gè)固定的領(lǐng)土范圍內(nèi)居住的人民客觀上需要一種社會(huì)機(jī)制來管理和促進(jìn)公共資源的有效配置，從而滿足社會(huì)公眾的需求�？梢�，國(guó)家治理的初衷應(yīng)該是滿足社會(huì)公眾的需求，公眾通過委托方式參與國(guó)家治理，是國(guó)家治理的委托人，國(guó)家治理主體是國(guó)家治理的供給者，是社會(huì)公眾的代理人。然而，當(dāng)國(guó)家治理主體掌控國(guó)家治理機(jī)制之后，也可能背叛社會(huì)公眾的利益，更多地追求自己的利益。

 

　　2.第二層級(jí)是國(guó)家治理在政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理之間的配置。根據(jù)現(xiàn)代治理理論，國(guó)家治理的主體是多元的，包括政府、市場(chǎng)和民間。國(guó)家治理的構(gòu)造，事實(shí)上是國(guó)家治理責(zé)任和權(quán)限在政府、市場(chǎng)和民間之間的配置。政府治理是政府對(duì)公共事務(wù)的治理，在其治理范圍與領(lǐng)域內(nèi)具有合法強(qiáng)制性、公共權(quán)威性；市場(chǎng)治理則以自利性交易、公平競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)為核心特征，體現(xiàn)一種橫向的制度協(xié)調(diào)機(jī)制；民間治理的核心組成要素包括公民社會(huì)組織、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)，具有非官方性、獨(dú)立性和自愿性等特征。

 

　　盡管政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理的形態(tài)不同、功能各異，決非各自獨(dú)立、互不相關(guān)，也并不處于平等地位，而是在國(guó)家治理構(gòu)造中相互協(xié)調(diào)、相互支持，形成共生與互補(bǔ)的關(guān)系形態(tài)。從地位來說，在國(guó)家治理構(gòu)造中，政府治理具有主導(dǎo)地位：第一，市場(chǎng)治理和民間治理在國(guó)家治理構(gòu)造中的地位是由政府治理來決定的，也就是說，政府治理事實(shí)上是國(guó)家治理“三分天下”的分配者，正因?yàn)榇�，不同�?guó)家的政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用不同，出現(xiàn)所謂強(qiáng)政府國(guó)家和弱政府國(guó)家，同一國(guó)家在不同時(shí)代，政府的作用也不同，如在我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，市場(chǎng)治理和民間治理幾乎不起作用，而是由政府治理包打天下；第二，政府治理還需要為市場(chǎng)治理和民間治理提供法律及實(shí)施保障系統(tǒng)（包括立法及公安、檢察和法院），為國(guó)家治理的平穩(wěn)有效運(yùn)行創(chuàng)建一個(gè)基本的制度環(huán)境，否則市場(chǎng)治理中就會(huì)出現(xiàn)大量違約、欺詐以及損害公共安全的各種機(jī)會(huì)主義行為，民間治理也會(huì)成為利益集團(tuán)俘獲政府治理的工具。

 

　　3.第三層級(jí)是政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理的內(nèi)部構(gòu)造。根據(jù)本文的主題，這里僅分析政府治理的內(nèi)部構(gòu)造。簡(jiǎn)單地說，政府治理構(gòu)造就是界定包括政府部門在內(nèi)的各利益相關(guān)方權(quán)利的一系列制度安排，該制度安排由以下三個(gè)子系統(tǒng)組成。

 

　�。�1）政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)，這一系統(tǒng)主要關(guān)心三個(gè)問題：一是建立政府治理主體，如國(guó)家和政府的首腦、機(jī)構(gòu)；二是將政府治理的權(quán)力及職責(zé)分配給不同的政府治理主體；三是為各種政府治理主體選擇或配置人員。

 

　�。�2）任務(wù)及資源分配系統(tǒng)，這一系統(tǒng)主要包括兩個(gè)功能：一是任務(wù)確定，即明確各政府治理主體的任務(wù)；二是資源配置，將公共資源合理地分配給各政府治理主體。

 

　�。�3）問責(zé)系統(tǒng)，這一系統(tǒng)主要是了解各政府治理主體任務(wù)完成及資源使用情況，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)政府治理主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。

 

　　政府治理的三個(gè)子系統(tǒng)地位并不平等，政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)分配治理權(quán)力，它是其他兩個(gè)子系統(tǒng)的基礎(chǔ)，其他兩個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)行質(zhì)量很大程度上取決于權(quán)力配置子系統(tǒng)。不恰當(dāng)?shù)臋?quán)力配置，可能導(dǎo)致任務(wù)及資源分配系統(tǒng)從屬于權(quán)力配置系統(tǒng)及問責(zé)系統(tǒng)這一原則徒有虛名。

 

　　4.第四層級(jí)是第三層級(jí)中各系統(tǒng)的具體制度組成。

 

　�。�1）政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)的第四層級(jí)構(gòu)造，有兩個(gè)基本內(nèi)容：一是政府治理主體的建立和權(quán)責(zé)分配，最基本的問題是國(guó)體和政體；二是為各種治理主體選擇或配置人員，包括政治家的選擇和工作人員的選擇。國(guó)體即國(guó)家的性質(zhì)，也就是社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中所處的地位。一般來說，統(tǒng)治階級(jí)所具有的性質(zhì)決定著國(guó)家的性質(zhì)。政體一般指一個(gè)國(guó)家政府的組織結(jié)構(gòu)和管理體制，國(guó)體相同的國(guó)家，可能采取不同的政體，例如，資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家有君主立憲制、民主共和制（內(nèi)閣制和總統(tǒng)制）等不同政體。國(guó)體和政體結(jié)合起來，決定了政府治理的方式。根據(jù)政府治理中公眾話語權(quán)的多寡，分為民主和獨(dú)裁兩種方式；按政府治理過程中政治家作用的大小，分為法治和人治。這兩個(gè)維度結(jié)合起來，形成四種治理方式：A-獨(dú)裁人治（民主低、法治低）；B-獨(dú)裁法治（民主低、法治高）；C-民主法治（民主高、法治高）；D-民主人治（民主高、法治低）。

 

　　

 

　　根據(jù)The World Justice Project公布的2011法治指數(shù)和《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志公布的2010年世界民主指數(shù)，同時(shí)具備這兩個(gè)數(shù)據(jù)的64個(gè)國(guó)家在散點(diǎn)圖中的分布狀況如圖2所示�？梢姶蟛糠謬�(guó)家的民主與法治顯著正相關(guān)，只有少數(shù)國(guó)家出現(xiàn)民主與法治的背離。所以，四種國(guó)家治理方式中，C和A是主導(dǎo)方式，只有個(gè)別國(guó)家采用B和D形式。

 

　　為各種政府治理機(jī)構(gòu)選擇或配置的人員包括政治家和工作人員。在兩千多年的政治史中，人類嘗試了許多方式來選擇行使權(quán)力的政治家，主要有暴力、血緣繼承和選舉。目前，除少數(shù)政治家還采用血緣繼承方式外，絕大部分都是采用選舉方式產(chǎn)生。工作人員的選擇方式，歷史上曾出現(xiàn)過任命、抽簽、考試和公選，當(dāng)前的主要方式是考試和公選，由公務(wù)員制度規(guī)定具體過程。

 

　�。�2）任務(wù)和資源分配子系統(tǒng)的第四層級(jí)構(gòu)造，包括兩個(gè)方面：一是任務(wù)確定；二是資源配置。任務(wù)確定是資源配置的基礎(chǔ)，資源配置支持任務(wù)的確定。大多數(shù)國(guó)家的任務(wù)確定和資源配置都體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算中，我國(guó)有些特殊，資源配置體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算中，而任務(wù)確定體現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃中，財(cái)政預(yù)算也要體現(xiàn)其要求。預(yù)算基本程序有編制、審批、執(zhí)行和決算四個(gè)階段，并相應(yīng)地產(chǎn)生四種預(yù)算權(quán)。這四種預(yù)算權(quán)一般不能由同一個(gè)政府治理主體來行使，而應(yīng)該進(jìn)行有效的職責(zé)分離，從而體現(xiàn)出任務(wù)及資源配置系統(tǒng)受政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)的制約。一般來說，預(yù)算審批是立法部門的權(quán)限，而預(yù)算編制、執(zhí)行和決算是行政部門的權(quán)限。目前在行政部門內(nèi)部，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的分離有兩種模式：一種是在行政部門內(nèi)部由不同的部門來負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，這種模式以美國(guó)為代表，預(yù)算管理局負(fù)責(zé)預(yù)算編制，財(cái)政部負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行；另一種是預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行由同一個(gè)行政部門負(fù)責(zé)，我國(guó)是這種模式的代表，財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)家預(yù)算的編制和執(zhí)行。但是，由于我國(guó)的任務(wù)確定和資源配置有一定的分離，所以，我國(guó)的預(yù)算編制事實(shí)上是由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和財(cái)政部共同負(fù)責(zé)�？傮w來說，國(guó)家預(yù)算制度是政府治理內(nèi)部立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)劃分財(cái)政權(quán)限，并且由立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政行為予以根本約束和決定的一種制度。

 

　�。ǘ﹩栘�(zé)機(jī)制

 

　　問責(zé)機(jī)制是國(guó)家治理構(gòu)造第三層級(jí)中的一個(gè)子系統(tǒng)，根據(jù)本文的主題在此進(jìn)行單獨(dú)分析。問責(zé)是指問責(zé)主體對(duì)其管轄范圍內(nèi)各級(jí)組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度，即問責(zé)是對(duì)不作為、錯(cuò)誤作為等進(jìn)行的處罰。

 

　　組成政府治理的三個(gè)子系統(tǒng)具有邏輯關(guān)系。政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)的主要功能是建立治理主體，并明確各治理主體的治理權(quán)力和責(zé)任；任務(wù)及資源分配子系統(tǒng)的主要功能是確定各治理主體的任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置，這兩個(gè)子系統(tǒng)組成了一個(gè)閉循環(huán)。然而，由于人具有機(jī)會(huì)主義本性，這種本性可能會(huì)影響這兩個(gè)子系統(tǒng)的正常運(yùn)行，政府治理主體可能完不成確定的任務(wù)、不恰當(dāng)?shù)嘏渲煤褪褂觅Y源、損公利己，出現(xiàn)權(quán)力異化。因此，政府治理需要第三個(gè)子系統(tǒng)——問責(zé)機(jī)制。從政府治理構(gòu)造來說，固然可以在前兩個(gè)子系統(tǒng)中設(shè)置制衡機(jī)制來抑制機(jī)會(huì)主義行為，但是，不能完全信賴制衡。政府治理中的問責(zé)機(jī)制是針對(duì)機(jī)會(huì)主義行為，在制衡的基礎(chǔ)上建立的以剩余機(jī)會(huì)主義行為為對(duì)象的機(jī)制。

 

　　在政府治理構(gòu)造中，問責(zé)主要包括行政問責(zé)、經(jīng)濟(jì)問責(zé)和政黨問責(zé)。行政問責(zé)是針對(duì)政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行子系統(tǒng)的問責(zé)，主要關(guān)心是否正確地履行職責(zé)和使用權(quán)力。國(guó)內(nèi)第一個(gè)行政問責(zé)規(guī)章《長(zhǎng)沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》稱，行政問責(zé)制是指市人民政府對(duì)現(xiàn)任市政府領(lǐng)導(dǎo)、市政府各職能部門、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和各區(qū)、縣（市）政府的主要行政負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍故意或者過失地不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，對(duì)該行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。經(jīng)濟(jì)問責(zé)是針對(duì)任務(wù)及資源配置子系統(tǒng)的問責(zé)，主要包括確定治理主體的責(zé)任目標(biāo)及資源配置、獲取相關(guān)信息、評(píng)價(jià)并給予獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。在行政問責(zé)和經(jīng)濟(jì)問責(zé)之外，還有政黨問責(zé)，因?yàn)閲?guó)家一般要通過政黨行使國(guó)家政權(quán)，這種問責(zé)是黨內(nèi)問責(zé)，不能與行政問責(zé)和經(jīng)濟(jì)問責(zé)混淆。但對(duì)于執(zhí)政黨來說，黨內(nèi)問責(zé)往往與行政問責(zé)和經(jīng)濟(jì)問責(zé)密切相關(guān)。

 

　　在行政問責(zé)、經(jīng)濟(jì)問責(zé)和政黨問責(zé)這三大問責(zé)中，因?yàn)樾姓䥺栘?zé)的對(duì)象主要是權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)，而這個(gè)系統(tǒng)在政府治理三大子系統(tǒng)中處于核心地位，所以，行政問責(zé)處于問責(zé)構(gòu)造的核心地位。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政，黨與政府治理在較多領(lǐng)域具有密切關(guān)系，黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)密切相關(guān)。

 

　�。ㄈ﹪�(guó)家審計(jì)

 

　　國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是國(guó)家治理整體構(gòu)造中政府治理主體下問責(zé)機(jī)制的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展來源于國(guó)家治理。國(guó)家審計(jì)從事的一切活動(dòng)，應(yīng)服從和適應(yīng)國(guó)家治理的總體要求，奉行國(guó)家治理的理念。國(guó)家審計(jì)可以有效作用于國(guó)家治理，在推動(dòng)和完善國(guó)家治理的過程中發(fā)揮著重要作用。國(guó)家審計(jì)能夠直接治理政府失靈，評(píng)估國(guó)家治理績(jī)效，還能夠間接治理市場(chǎng)。

 

　　

 

　　國(guó)家審計(jì)自產(chǎn)生之日起就帶有問責(zé)的含義，問責(zé)是國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的客觀要求。如圖3所示，國(guó)家審計(jì)的主要問責(zé)對(duì)象是政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)及資源配置子系統(tǒng)，屬于經(jīng)濟(jì)問責(zé)。在經(jīng)濟(jì)問責(zé)系統(tǒng)中，針對(duì)信息的真實(shí)性，通過審計(jì)可以鑒證政府治理主體所提供的信息是否真實(shí)，這是基于責(zé)任方認(rèn)定的審計(jì)；通過審計(jì)，委托人還可以獲取政府治理主體沒有提供而委托人又關(guān)心的信息，這就是直接報(bào)告業(yè)務(wù)。因此，國(guó)家審計(jì)本質(zhì)上就是經(jīng)濟(jì)問責(zé)信息保障機(jī)制，它既可以鑒定政府治理主體所提供經(jīng)濟(jì)問責(zé)信息的真實(shí)性，也可以直接提供經(jīng)濟(jì)問責(zé)信息。如果委托人要抑制政府治理主體的機(jī)會(huì)主義行為，自然需要經(jīng)濟(jì)問責(zé)機(jī)制；如果委托人不相信政府治理主體的業(yè)績(jī)報(bào)告，就需要國(guó)家審計(jì)。但是，如果委托人并不介意政府治理主體的機(jī)會(huì)主義行為，就不需要經(jīng)濟(jì)問責(zé)機(jī)制；如果委托人相信政府治理主體的業(yè)績(jī)報(bào)告，那么即使經(jīng)濟(jì)問責(zé)機(jī)制存在，委托人也不需要國(guó)家審計(jì)。如果將經(jīng)濟(jì)問責(zé)系統(tǒng)中的其他職能配置給國(guó)家審計(jì)，則產(chǎn)生國(guó)家審計(jì)的輔助功能。國(guó)家治理下建立和完善政府問責(zé)機(jī)制不僅包括經(jīng)濟(jì)問責(zé)，還包括行政問責(zé)和政黨問責(zé)，這是因?yàn)閲?guó)家審計(jì)的問責(zé)對(duì)象除了政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)確定及資源配置子系統(tǒng)以外，還針對(duì)權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)，而該系統(tǒng)正是行政問責(zé)的范疇。

 

　　正如國(guó)家審計(jì)既是國(guó)家治理的重要組成又推動(dòng)和服務(wù)國(guó)家治理一樣，國(guó)家審計(jì)作為問責(zé)機(jī)制的重要組成部分，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其問責(zé)效能日益發(fā)揮作用，對(duì)建立和完善問責(zé)機(jī)制具有重要作用。因此，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問責(zé)、行政問責(zé)和政黨問責(zé)，都需要有效的國(guó)家審計(jì)。在國(guó)家治理和問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成中，國(guó)家審計(jì)的業(yè)務(wù)、權(quán)力和地位等一方面受國(guó)家治理主體、治理關(guān)系等的影響，另一方面受問責(zé)內(nèi)容、要素和地位的影響，國(guó)家審計(jì)呈現(xiàn)出多樣性。

 

　　四、國(guó)家審計(jì)差異化的解釋

 

　　國(guó)家審計(jì)制度大致有四種情形：審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門；審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法系列；審計(jì)機(jī)關(guān)屬于行政系列；審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于任何權(quán)力部門。不同審計(jì)制度下的國(guó)家審計(jì)，地位不同，隸屬關(guān)系不同，業(yè)務(wù)重點(diǎn)不同，權(quán)力也不同。下面用本文建立的理論架構(gòu)來分析差異化的原因。

 

　�。ㄒ唬﹪�(guó)家審計(jì)的地位

 

　　根據(jù)本文的國(guó)家治理整體構(gòu)造，國(guó)家審計(jì)的地位有兩個(gè)問題：一是國(guó)家審計(jì)在審計(jì)體系中的地位；二是國(guó)家審計(jì)在問責(zé)機(jī)制中的地位。

 

　　一般來說，審計(jì)體系由國(guó)家審計(jì)、民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)組成。從當(dāng)今現(xiàn)實(shí)來看，在審計(jì)體系構(gòu)造中，有的國(guó)家是國(guó)家審計(jì)起主導(dǎo)作用，有的國(guó)家是民間審計(jì)起主導(dǎo)作用。造成這一差異的主要原因是國(guó)家治理中的政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理的構(gòu)造不同，如果政府治理在國(guó)家治理構(gòu)造中是主力，則國(guó)家審計(jì)是審計(jì)體系中的主力，例如，當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府治理仍然占強(qiáng)勢(shì)，因而國(guó)家審計(jì)在三大審計(jì)體系中處于強(qiáng)勢(shì)地位。如果市場(chǎng)治理和民間治理在國(guó)家治理構(gòu)造中發(fā)揮主力作用，則民間審計(jì)就會(huì)在三大審計(jì)體系中處于主力地位，以美國(guó)為代表的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家就屬于這種情形�？梢�，國(guó)家審計(jì)在審計(jì)體系中的定位需要從國(guó)家治理的整體構(gòu)造來理解，而非片面強(qiáng)調(diào)某種類型的審計(jì)要處于什么地位。

 

　　關(guān)于國(guó)家審計(jì)在問責(zé)機(jī)制中的地位前已敘及，國(guó)家審計(jì)屬于經(jīng)濟(jì)問責(zé)，因此，國(guó)家審計(jì)在問責(zé)機(jī)制中的地位取決于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的地位。經(jīng)濟(jì)問責(zé)的地位則決定于問責(zé)主體的需求程度或重視程度，如果重視程度高，則經(jīng)濟(jì)問責(zé)的地位也高。

 

　�。ǘ﹪�(guó)家審計(jì)隸屬關(guān)系與政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)構(gòu)造

 

　　從隸屬關(guān)系來看，國(guó)家審計(jì)有多種模式。在分權(quán)制衡的國(guó)家制度中，三權(quán)地位相當(dāng)，對(duì)于行政權(quán)力的問責(zé)應(yīng)來自于行政權(quán)力之外，于是產(chǎn)生了立法型、司法型和獨(dú)立型審計(jì)模式①。在議行合一的國(guó)家制度中，理論上立法機(jī)構(gòu)當(dāng)然可以成為行政權(quán)的問責(zé)主體，但是，這種國(guó)家制度中一般都是行政權(quán)強(qiáng)勢(shì)，行政權(quán)內(nèi)部問責(zé)往往更加有效，于是產(chǎn)生了行政型審計(jì)模式。在分權(quán)治理的國(guó)家，國(guó)家審計(jì)隸屬于行政權(quán)之外，之所以有多種模式通常與立法、司法和行政分權(quán)的構(gòu)造相關(guān)。如果立法權(quán)強(qiáng)勢(shì)，國(guó)家審計(jì)就會(huì)隸屬于議會(huì)，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等立法型國(guó)家就屬于這種情形。如果立法、司法和行政勢(shì)均力敵，則可能出現(xiàn)獨(dú)立模式或司法模式，德國(guó)、法國(guó)、日本等屬于這種情形。

 

　�。ㄈ﹪�(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)類型與問責(zé)內(nèi)容

 

　　既然審計(jì)是基于問責(zé)而產(chǎn)生的，為什么會(huì)有合規(guī)性審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等多種審計(jì)業(yè)務(wù)類型呢？這是因?yàn)閷徲?jì)業(yè)務(wù)類型由問責(zé)內(nèi)容決定。委托人的問責(zé)內(nèi)容一般包括：真實(shí)報(bào)告相關(guān)信息；遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)；財(cái)產(chǎn)安全；有效使用財(cái)產(chǎn)等。其中，前3項(xiàng)是最基本內(nèi)容，主要與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)，可稱之為財(cái)務(wù)責(zé)任。有效使用財(cái)產(chǎn)就是最大善意地使用財(cái)產(chǎn)，這主要與代理人的管理相關(guān)，可稱之為管理責(zé)任。委托人對(duì)問責(zé)內(nèi)容與責(zé)任的不同關(guān)注度影響著審計(jì)業(yè)務(wù)類型。如果委托人主要關(guān)心財(cái)務(wù)責(zé)任，則審計(jì)業(yè)務(wù)就是財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)。如果委托人主要關(guān)注管理責(zé)任，審計(jì)業(yè)務(wù)便是績(jī)效審計(jì)。不同國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)類型的差異化也可用上述原則來解釋。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家以績(jī)效審計(jì)為主，而目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)以真實(shí)性、合法性審計(jì)為主。這也是由于問責(zé)主體對(duì)問責(zé)內(nèi)容的需求不同。發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家審計(jì)比較成熟，問責(zé)主體對(duì)真實(shí)性、合法性等財(cái)務(wù)責(zé)任的問責(zé)需求和不滿意程度已經(jīng)較低，因而更加關(guān)心經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等管理責(zé)任。我國(guó)開展現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)尚不足三十年，改革開放過程中還伴隨大量的制度變遷，因此，對(duì)以真實(shí)性、合法性為主的財(cái)務(wù)問責(zé)甚至是財(cái)務(wù)責(zé)任的某一方面有較強(qiáng)的需求，財(cái)務(wù)審計(jì)自然就成為主要的審計(jì)業(yè)務(wù)類型。然而，公共部門的管理責(zé)任并非沒有問題，而只是在當(dāng)前有限的審計(jì)資源條件下，國(guó)家審計(jì)資源必須優(yōu)先配置到最迫切的領(lǐng)域。所以，國(guó)家審計(jì)圍繞黨和政府的中心工作開展，正體現(xiàn)出審計(jì)業(yè)務(wù)由公共責(zé)任委托人的問責(zé)需求決定。

 

　�。ㄋ模﹪�(guó)家審計(jì)權(quán)限與問責(zé)機(jī)制構(gòu)建

 

　　不同國(guó)家的國(guó)家審計(jì)權(quán)限也有差異，其主要原因在于，盡管審計(jì)基于問責(zé)，但審計(jì)只是問責(zé)機(jī)制的一個(gè)組成部分，問責(zé)機(jī)制還包括其他一些要素，如委托人。在構(gòu)建問責(zé)機(jī)制的過程中，委托人如果賦予審計(jì)的權(quán)力較多，審計(jì)的權(quán)限就較大；如果審計(jì)的權(quán)限較少，審計(jì)在問責(zé)機(jī)制中就可能只是一個(gè)問責(zé)信息的保障機(jī)制。

 

　　一般來說，國(guó)家審計(jì)以委托人確定責(zé)任目標(biāo)及資源配置方案作為工作的邏輯起點(diǎn)，然后，委托人賦予國(guó)家審計(jì)以鑒證信息質(zhì)量的權(quán)力，然而，這會(huì)受到審計(jì)技術(shù)的限制，最后，國(guó)家審計(jì)評(píng)價(jià)治理主體責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及資源使用效率并據(jù)此建議、糾正或處罰。需注意的是，糾正權(quán)和處罰權(quán)的配置主要由國(guó)家審計(jì)隸屬關(guān)系決定。如果國(guó)家審計(jì)隸屬于立法機(jī)構(gòu)，糾正權(quán)和處罰權(quán)不會(huì)配置給國(guó)家審計(jì)；如果國(guó)家審計(jì)隸屬于行政機(jī)構(gòu)，糾正權(quán)和處罰權(quán)就可能配置給國(guó)家審計(jì)；如果是國(guó)家審計(jì)屬于司法系列，則國(guó)家審計(jì)擁有糾正權(quán)和處罰權(quán)；如果國(guó)家審計(jì)是獨(dú)立的，則不具有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)中的任何一種，因而一般不會(huì)有糾正權(quán)和處罰權(quán)。

 

　　五、結(jié)論和討論

 

　　不同國(guó)家的審計(jì)制度各有特點(diǎn)，在國(guó)家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國(guó)的國(guó)家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國(guó)的審計(jì)制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的重要問題。本文沿著國(guó)家治理整體構(gòu)造、問責(zé)機(jī)制到國(guó)家審計(jì)這一邏輯路徑，探究國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家審計(jì)差異化進(jìn)行解釋。

 

　　國(guó)家治理基本構(gòu)造分為四個(gè)層次：第一層次是社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家治理的需求；第二層次是國(guó)家治理在政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理之間的配置；第三層次是政府治理、市場(chǎng)治理和民問治理的要素構(gòu)造；第四層次是要素的內(nèi)部構(gòu)造。政府治理是國(guó)家治理的分配者，還為市場(chǎng)治理和民間治理提供法律及其實(shí)施的保障系統(tǒng)。政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)、任務(wù)及資源分配系統(tǒng)、問責(zé)系統(tǒng)共同組成政府治理構(gòu)造。其中，政府治理權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)是另外兩個(gè)子系統(tǒng)的基礎(chǔ)，其他兩個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)行質(zhì)量很大程度上決定于權(quán)力配置子系統(tǒng)。

 

　　國(guó)家審計(jì)屬于經(jīng)濟(jì)問責(zé)，問責(zé)對(duì)象是政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)及資源配置子系統(tǒng)，問責(zé)內(nèi)容主要包括：確定治理主體的責(zé)任目標(biāo)及資源配置；獲取和評(píng)價(jià)相關(guān)信息并給予獎(jiǎng)勵(lì)或處罰等。在經(jīng)濟(jì)問責(zé)系統(tǒng)中，國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)問責(zé)信息保障機(jī)制。

 

　　不同審計(jì)制度下的國(guó)家審計(jì)出現(xiàn)差異化，國(guó)家審計(jì)在問責(zé)體系中的地位不同，隸屬關(guān)系不同，業(yè)務(wù)重點(diǎn)不同，權(quán)力也不同，本文建立的理論架構(gòu)可以解釋上述差異化的原因。各國(guó)的國(guó)家治理整體構(gòu)造不同，問責(zé)機(jī)制構(gòu)造也不同，所以，不同國(guó)家的審計(jì)會(huì)出現(xiàn)較大的差異。如果不考慮國(guó)家治理整體構(gòu)造，不考慮問責(zé)機(jī)制中的其他要素，盲目借鑒其他國(guó)家的審計(jì)制度，就很可能與本國(guó)的國(guó)家治理整體構(gòu)造不相適應(yīng)。

 

　　本文的研究表明，必須從國(guó)家治理的整體構(gòu)造來理解國(guó)家審計(jì)，如果脫離這個(gè)前提，就國(guó)家審計(jì)論國(guó)家審計(jì)，則無異于“盲人摸象”，只會(huì)得到片面的認(rèn)識(shí)。同理，國(guó)家審計(jì)制度的完善，需要從國(guó)家治理整體構(gòu)造的視角來進(jìn)行戰(zhàn)略性思考。

 

　�、賴�(guó)家審計(jì)模式的區(qū)分有不同的觀點(diǎn)，這里要表述的是，這些審計(jì)模式的問責(zé)主體都是在行政權(quán)之外。

 

作者介紹：張文秀，鄭石橋，南京審計(jì)學(xué)院國(guó)際審計(jì)學(xué)院

 

目前，幾乎所有國(guó)家都建立了國(guó)家審計(jì)制度。不同國(guó)家的審計(jì)制度各有特點(diǎn)，并在國(guó)家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國(guó)的國(guó)家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國(guó)的審計(jì)制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)關(guān)系的文獻(xiàn)，主要可分為三類：一是…

目前，幾乎所有國(guó)家都建立了國(guó)家審計(jì)制度。不同國(guó)家的審計(jì)制度各有特點(diǎn)，并在國(guó)家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國(guó)的國(guó)家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國(guó)的審計(jì)制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)關(guān)系的文獻(xiàn)，主要可分為三類：一是…

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  本文關(guān)鍵詞：國(guó)家治理、問責(zé)機(jī)制和國(guó)家審計(jì)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號(hào)：187096