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國家治理、問責機制和國家審計 投稿：任蒝蒞

 

 

目前，幾乎所有國家都建立了國家審計制度。不同國家的審計制度各有特點，并在國家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國的國家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國的審計制度是實現(xiàn)國家審計目標的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國家治理與國家審計關(guān)系的文獻，主要可分為三類：一是…

信息化環(huán)境下的審計作業(yè)平臺應(yīng)以構(gòu)建全面、集成的審計流程為指導(dǎo)思想，把信息技術(shù)、審計技術(shù)、現(xiàn)代管理技術(shù)以及統(tǒng)計技術(shù)等相結(jié)合，將其應(yīng)用于審計作業(yè)的各個階段。通過信息集成、過程集成及資源優(yōu)化，實現(xiàn)作業(yè)流、信息流、管理流和價值流等的集成和優(yōu)化，提供一個高效、…

目前大部分高�？蒲薪�(jīng)費審計停留在對科研經(jīng)費進行審簽層次，在科研項目結(jié)題時僅對科研經(jīng)費的財務(wù)收支進行審簽，即便是國家963計劃、973計劃、科技支撐計劃、民用科技等重大項目都是在事后進行審計，等問題發(fā)現(xiàn)時已錯失了糾正的時機，并未深入到科研經(jīng)費管理的各個…

 

作者：張文秀鄭石橋

審計與經(jīng)濟研究 2012年12期

　　目前，幾乎所有國家都建立了國家審計制度。不同國家的審計制度各有特點，并在國家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國的國家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國的審計制度是實現(xiàn)國家審計目標的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國家治理與國家審計關(guān)系的文獻，主要可分為三類：一是直接研究國家治理與國家審計關(guān)系的文獻；二是研究民主法治與國家審計的文獻；三是研究憲政與國家審計的文獻。

 

　　二、文獻綜述

 

　　關(guān)于國家治理與國家審計的關(guān)系，2004年李金華審計長指出，國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用，而連接國家審計和治理之間的橋梁，正是當今審計必須關(guān)注的“責任”。國家治理與國家審計的關(guān)系及其互動主要是通過組織的設(shè)計與管理、政治制度的設(shè)計、合法化的基礎(chǔ)及文化與社會四個決定制度供給的要素來實現(xiàn)的。不同的國家、同一國家不同時期的國家治理目標、國家的現(xiàn)實任務(wù)、所面臨的形勢等都規(guī)定了政府審計的運行軌跡，而影響社會交易契約調(diào)節(jié)的成本和收益因素也對政府審計的制度安排、實踐內(nèi)容、實際功能作用有著重要影響。為了發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用，為實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型提供保障，我國國家審計應(yīng)強化其監(jiān)督功能，推進國家審計的評價功能，提升國家審計的前瞻功能。劉家義審計長針對國家治理與國家審計的關(guān)系精辟地指出，國家治理結(jié)構(gòu)中需要有一個環(huán)節(jié)來保障經(jīng)濟社會的健康運行，審計正是充當保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，這是國家治理制度的必然安排。國家治理的需求決定國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定國家審計的方向，國家審計的目標和方向就是推動國家治理的完善。國家審計作為一種制度安排，要以獨立的精神和專業(yè)的水準參與國家治理，充分發(fā)揮預(yù)防和建設(shè)性作用。

 

　　關(guān)于民主法治與國家審計的關(guān)系，楊時展指出，民主是現(xiàn)代審計的實質(zhì)，審計是民主政治的表現(xiàn)；民主是現(xiàn)代審計的目的，審計是現(xiàn)代民主的手段。沒有現(xiàn)代審計這一手段，就很難達到現(xiàn)代民主這個目的；而沒有現(xiàn)代民主這個目的，現(xiàn)代審計也就失去其意義。石愛中指出，從歷史角度分析，現(xiàn)代國家審計發(fā)展的動因與其說是經(jīng)濟的，不如說是政治的，其真實動因應(yīng)該是政治民主化。張立民和張陽認為，國家審計既是政治民主的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)政治民主的必要手段。我國的審計實踐表明，只有將權(quán)力制約和信息公開作為其自覺意識和原動力，國家審計的內(nèi)在動因才能真正得到體現(xiàn)，國家審計才還原了它本來面目，才真正發(fā)揮出了它應(yīng)有的、不可替代的重要作用。

 

　　關(guān)于憲政與國家審計的關(guān)系，1982年憲法確立我國實行審計監(jiān)督制度。審計法和審計法實施條例的相繼頒布施行及修訂，標志著我國以憲法為根本依據(jù)、以審計法和審計法實施條例為核心內(nèi)容、以審計準則等相關(guān)規(guī)章為基礎(chǔ)的審計法律規(guī)范體系基本形成，，審計工作逐步走上了法制化、規(guī)范化軌道。法治要求所有政府權(quán)力的行使都被納入憲法的軌道，并受憲法的制約。政府審計作為國家強制性權(quán)力監(jiān)督與制約機制的一個重要組成部分，是由憲法規(guī)定并確立起來的一項政治制度。從組織地位來看，政府審計具有較高的層次性、獨立性與專職性；從審計手段來看，政府審計具有獨特性，具有其他權(quán)力監(jiān)督形式不可替代的彌補作用。審計制度建設(shè)與憲法相結(jié)合，或者說通過憲法制度以法治手段來強化國家審計監(jiān)督，現(xiàn)已成為許多國家的普遍做法或成熟的經(jīng)驗。審計制度作為國家的基本政治制度已為人們普遍接受。審計制度的產(chǎn)生與發(fā)展不可避免地要受到憲法思想的影響，從審計制度中也可折射出與其相聯(lián)系的憲法思想。憲法思想的發(fā)展不僅會促進制度的完善和實踐的進步，也會影響審計制度的基本特征和發(fā)展方向。

 

　　上述文獻從不同角度分析了國家治理對國家審計的影響及國家審計在國家治理中的作用，但并未將國家審計置于國家治理的整體構(gòu)造中來分析國家審計，因而沒有提出一個關(guān)于國家治理與國家審計的理論框架，進而無法解釋現(xiàn)實中的國家審計差異化�；诖�，本文研究兩個方面：一是提出一個關(guān)于國家治理和國家審計關(guān)系的理論框架；二是用該框架解釋國家審計差異化。

 

　　三、國家治理、問責機制和國家審計：理論框架

 

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　　國家是一定范圍內(nèi)的人群所形成的共同體形式，它是一種擁有治理一個社會權(quán)力的機構(gòu)，在一定的領(lǐng)土內(nèi)擁有外部和內(nèi)部的主權(quán)。國家要在領(lǐng)土范圍內(nèi)行使政治權(quán)力，而行使政治權(quán)力主要是通過國家治理。

 

　　盡管學(xué)術(shù)界對國家治理的內(nèi)涵有不同觀點，但可以將其概括為：國家治理是在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，管理和促進公共資源的有效配置，從而對國家和社會事務(wù)進行整體性控制、管理和服務(wù)。總的來說，國家治理的基本構(gòu)造由四個層級組成：第一層級是社會公眾對國家治理的需求；第二層級是國家治理在政府治理、市場治理和民間治理之間的配置；第三層級是政府治理、市場治理和民間治理的構(gòu)造；第四層級是政府治理三大要素的內(nèi)部構(gòu)造，見圖1。

 

　　

 

　　1.第一層級是社會公眾對國家治理的需求。盡管關(guān)于國家起源的學(xué)說有許多種，但無論如何，國家都是在一個固定的領(lǐng)土范圍內(nèi)居住的人民客觀上需要一種社會機制來管理和促進公共資源的有效配置，從而滿足社會公眾的需求�？梢姡瑖抑卫淼某踔詰�(yīng)該是滿足社會公眾的需求，公眾通過委托方式參與國家治理，是國家治理的委托人，國家治理主體是國家治理的供給者，是社會公眾的代理人。然而，當國家治理主體掌控國家治理機制之后，也可能背叛社會公眾的利益，更多地追求自己的利益。

 

　　2.第二層級是國家治理在政府治理、市場治理和民間治理之間的配置。根據(jù)現(xiàn)代治理理論，國家治理的主體是多元的，包括政府、市場和民間。國家治理的構(gòu)造，事實上是國家治理責任和權(quán)限在政府、市場和民間之間的配置。政府治理是政府對公共事務(wù)的治理，在其治理范圍與領(lǐng)域內(nèi)具有合法強制性、公共權(quán)威性；市場治理則以自利性交易、公平競爭和經(jīng)濟利益激勵為核心特征，體現(xiàn)一種橫向的制度協(xié)調(diào)機制；民間治理的核心組成要素包括公民社會組織、社會運動、社會關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)，具有非官方性、獨立性和自愿性等特征。

 

　　盡管政府治理、市場治理和民間治理的形態(tài)不同、功能各異，決非各自獨立、互不相關(guān)，也并不處于平等地位，而是在國家治理構(gòu)造中相互協(xié)調(diào)、相互支持，形成共生與互補的關(guān)系形態(tài)。從地位來說，在國家治理構(gòu)造中，政府治理具有主導(dǎo)地位：第一，市場治理和民間治理在國家治理構(gòu)造中的地位是由政府治理來決定的，也就是說，政府治理事實上是國家治理“三分天下”的分配者，正因為此，不同國家的政府在社會經(jīng)濟生活中的作用不同，出現(xiàn)所謂強政府國家和弱政府國家，同一國家在不同時代，政府的作用也不同，如在我國實行計劃經(jīng)濟的時代，市場治理和民間治理幾乎不起作用，而是由政府治理包打天下；第二，政府治理還需要為市場治理和民間治理提供法律及實施保障系統(tǒng)（包括立法及公安、檢察和法院），為國家治理的平穩(wěn)有效運行創(chuàng)建一個基本的制度環(huán)境，否則市場治理中就會出現(xiàn)大量違約、欺詐以及損害公共安全的各種機會主義行為，民間治理也會成為利益集團俘獲政府治理的工具。

 

　　3.第三層級是政府治理、市場治理和民間治理的內(nèi)部構(gòu)造。根據(jù)本文的主題，這里僅分析政府治理的內(nèi)部構(gòu)造。簡單地說，政府治理構(gòu)造就是界定包括政府部門在內(nèi)的各利益相關(guān)方權(quán)利的一系列制度安排，該制度安排由以下三個子系統(tǒng)組成。

 

　�。�1）政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)，這一系統(tǒng)主要關(guān)心三個問題：一是建立政府治理主體，如國家和政府的首腦、機構(gòu)；二是將政府治理的權(quán)力及職責分配給不同的政府治理主體；三是為各種政府治理主體選擇或配置人員。

 

　�。�2）任務(wù)及資源分配系統(tǒng)，這一系統(tǒng)主要包括兩個功能：一是任務(wù)確定，即明確各政府治理主體的任務(wù)；二是資源配置，將公共資源合理地分配給各政府治理主體。

 

　�。�3）問責系統(tǒng)，這一系統(tǒng)主要是了解各政府治理主體任務(wù)完成及資源使用情況，并以此為基礎(chǔ)，對政府治理主體進行獎勵或處罰。

 

　　政府治理的三個子系統(tǒng)地位并不平等，政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)分配治理權(quán)力，它是其他兩個子系統(tǒng)的基礎(chǔ)，其他兩個子系統(tǒng)的運行質(zhì)量很大程度上取決于權(quán)力配置子系統(tǒng)。不恰當?shù)臋?quán)力配置，可能導(dǎo)致任務(wù)及資源分配系統(tǒng)從屬于權(quán)力配置系統(tǒng)及問責系統(tǒng)這一原則徒有虛名。

 

　　4.第四層級是第三層級中各系統(tǒng)的具體制度組成。

 

　�。�1）政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)的第四層級構(gòu)造，有兩個基本內(nèi)容：一是政府治理主體的建立和權(quán)責分配，最基本的問題是國體和政體；二是為各種治理主體選擇或配置人員，包括政治家的選擇和工作人員的選擇。國體即國家的性質(zhì)，也就是社會各階級在國家中所處的地位。一般來說，統(tǒng)治階級所具有的性質(zhì)決定著國家的性質(zhì)。政體一般指一個國家政府的組織結(jié)構(gòu)和管理體制，國體相同的國家，可能采取不同的政體，例如，資產(chǎn)階級國家有君主立憲制、民主共和制（內(nèi)閣制和總統(tǒng)制）等不同政體。國體和政體結(jié)合起來，決定了政府治理的方式。根據(jù)政府治理中公眾話語權(quán)的多寡，分為民主和獨裁兩種方式；按政府治理過程中政治家作用的大小，分為法治和人治。這兩個維度結(jié)合起來，形成四種治理方式：A-獨裁人治（民主低、法治低）；B-獨裁法治（民主低、法治高）；C-民主法治（民主高、法治高）；D-民主人治（民主高、法治低）。

 

　　

 

　　根據(jù)The World Justice Project公布的2011法治指數(shù)和《經(jīng)濟學(xué)家》雜志公布的2010年世界民主指數(shù)，同時具備這兩個數(shù)據(jù)的64個國家在散點圖中的分布狀況如圖2所示�？梢姶蟛糠謬业拿裰髋c法治顯著正相關(guān)，只有少數(shù)國家出現(xiàn)民主與法治的背離。所以，四種國家治理方式中，C和A是主導(dǎo)方式，只有個別國家采用B和D形式。

 

　　為各種政府治理機構(gòu)選擇或配置的人員包括政治家和工作人員。在兩千多年的政治史中，人類嘗試了許多方式來選擇行使權(quán)力的政治家，主要有暴力、血緣繼承和選舉。目前，除少數(shù)政治家還采用血緣繼承方式外，絕大部分都是采用選舉方式產(chǎn)生。工作人員的選擇方式，歷史上曾出現(xiàn)過任命、抽簽、考試和公選，當前的主要方式是考試和公選，由公務(wù)員制度規(guī)定具體過程。

 

　�。�2）任務(wù)和資源分配子系統(tǒng)的第四層級構(gòu)造，包括兩個方面：一是任務(wù)確定；二是資源配置。任務(wù)確定是資源配置的基礎(chǔ)，資源配置支持任務(wù)的確定。大多數(shù)國家的任務(wù)確定和資源配置都體現(xiàn)在財政預(yù)算中，我國有些特殊，資源配置體現(xiàn)在財政預(yù)算中，而任務(wù)確定體現(xiàn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃中，財政預(yù)算也要體現(xiàn)其要求。預(yù)算基本程序有編制、審批、執(zhí)行和決算四個階段，并相應(yīng)地產(chǎn)生四種預(yù)算權(quán)。這四種預(yù)算權(quán)一般不能由同一個政府治理主體來行使，而應(yīng)該進行有效的職責分離，從而體現(xiàn)出任務(wù)及資源配置系統(tǒng)受政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)的制約。一般來說，預(yù)算審批是立法部門的權(quán)限，而預(yù)算編制、執(zhí)行和決算是行政部門的權(quán)限。目前在行政部門內(nèi)部，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的分離有兩種模式：一種是在行政部門內(nèi)部由不同的部門來負責預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，這種模式以美國為代表，預(yù)算管理局負責預(yù)算編制，財政部負責預(yù)算執(zhí)行；另一種是預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行由同一個行政部門負責，我國是這種模式的代表，財政部負責國家預(yù)算的編制和執(zhí)行。但是，由于我國的任務(wù)確定和資源配置有一定的分離，所以，我國的預(yù)算編制事實上是由國家發(fā)展與改革委員會和財政部共同負責�？傮w來說，國家預(yù)算制度是政府治理內(nèi)部立法機構(gòu)與行政機構(gòu)劃分財政權(quán)限，并且由立法機構(gòu)對行政機構(gòu)的財政行為予以根本約束和決定的一種制度。

 

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　　問責機制是國家治理構(gòu)造第三層級中的一個子系統(tǒng)，根據(jù)本文的主題在此進行單獨分析。問責是指問責主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔職責和義務(wù)的履行情況實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度，即問責是對不作為、錯誤作為等進行的處罰。

 

　　組成政府治理的三個子系統(tǒng)具有邏輯關(guān)系。政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)的主要功能是建立治理主體，并明確各治理主體的治理權(quán)力和責任；任務(wù)及資源分配子系統(tǒng)的主要功能是確定各治理主體的任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上進行資源配置，這兩個子系統(tǒng)組成了一個閉循環(huán)。然而，由于人具有機會主義本性，這種本性可能會影響這兩個子系統(tǒng)的正常運行，政府治理主體可能完不成確定的任務(wù)、不恰當?shù)嘏渲煤褪褂觅Y源、損公利己，出現(xiàn)權(quán)力異化。因此，政府治理需要第三個子系統(tǒng)——問責機制。從政府治理構(gòu)造來說，固然可以在前兩個子系統(tǒng)中設(shè)置制衡機制來抑制機會主義行為，但是，不能完全信賴制衡。政府治理中的問責機制是針對機會主義行為，在制衡的基礎(chǔ)上建立的以剩余機會主義行為為對象的機制。

 

　　在政府治理構(gòu)造中，問責主要包括行政問責、經(jīng)濟問責和政黨問責。行政問責是針對政府治理權(quán)力配置及運行子系統(tǒng)的問責，主要關(guān)心是否正確地履行職責和使用權(quán)力。國內(nèi)第一個行政問責規(guī)章《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》稱，行政問責制是指市人民政府對現(xiàn)任市政府領(lǐng)導(dǎo)、市政府各職能部門、直屬機構(gòu)、派出機構(gòu)、直屬事業(yè)單位和各區(qū)、縣（市）政府的主要行政負責人在所管轄的部門和工作范圍故意或者過失地不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，對該行為進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。經(jīng)濟問責是針對任務(wù)及資源配置子系統(tǒng)的問責，主要包括確定治理主體的責任目標及資源配置、獲取相關(guān)信息、評價并給予獎勵或處罰。在行政問責和經(jīng)濟問責之外，還有政黨問責，因為國家一般要通過政黨行使國家政權(quán)，這種問責是黨內(nèi)問責，不能與行政問責和經(jīng)濟問責混淆。但對于執(zhí)政黨來說，黨內(nèi)問責往往與行政問責和經(jīng)濟問責密切相關(guān)。

 

　　在行政問責、經(jīng)濟問責和政黨問責這三大問責中，因為行政問責的對象主要是權(quán)力配置及運行系統(tǒng)，而這個系統(tǒng)在政府治理三大子系統(tǒng)中處于核心地位，所以，行政問責處于問責構(gòu)造的核心地位。我國是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，黨與政府治理在較多領(lǐng)域具有密切關(guān)系，黨內(nèi)問責與行政問責密切相關(guān)。

 

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　　國家審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是國家治理整體構(gòu)造中政府治理主體下問責機制的重要組成部分，國家審計的產(chǎn)生與發(fā)展來源于國家治理。國家審計從事的一切活動，應(yīng)服從和適應(yīng)國家治理的總體要求，奉行國家治理的理念。國家審計可以有效作用于國家治理，在推動和完善國家治理的過程中發(fā)揮著重要作用。國家審計能夠直接治理政府失靈，評估國家治理績效，還能夠間接治理市場。

 

　　

 

　　國家審計自產(chǎn)生之日起就帶有問責的含義，問責是國家審計本質(zhì)的客觀要求。如圖3所示，國家審計的主要問責對象是政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)及資源配置子系統(tǒng)，屬于經(jīng)濟問責。在經(jīng)濟問責系統(tǒng)中，針對信息的真實性，通過審計可以鑒證政府治理主體所提供的信息是否真實，這是基于責任方認定的審計；通過審計，委托人還可以獲取政府治理主體沒有提供而委托人又關(guān)心的信息，這就是直接報告業(yè)務(wù)。因此，國家審計本質(zhì)上就是經(jīng)濟問責信息保障機制，它既可以鑒定政府治理主體所提供經(jīng)濟問責信息的真實性，也可以直接提供經(jīng)濟問責信息。如果委托人要抑制政府治理主體的機會主義行為，自然需要經(jīng)濟問責機制；如果委托人不相信政府治理主體的業(yè)績報告，就需要國家審計。但是，如果委托人并不介意政府治理主體的機會主義行為，就不需要經(jīng)濟問責機制；如果委托人相信政府治理主體的業(yè)績報告，那么即使經(jīng)濟問責機制存在，委托人也不需要國家審計。如果將經(jīng)濟問責系統(tǒng)中的其他職能配置給國家審計，則產(chǎn)生國家審計的輔助功能。國家治理下建立和完善政府問責機制不僅包括經(jīng)濟問責，還包括行政問責和政黨問責，這是因為國家審計的問責對象除了政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)確定及資源配置子系統(tǒng)以外，還針對權(quán)力配置及運行系統(tǒng)，而該系統(tǒng)正是行政問責的范疇。

 

　　正如國家審計既是國家治理的重要組成又推動和服務(wù)國家治理一樣，國家審計作為問責機制的重要組成部分，承擔相應(yīng)的責任，其問責效能日益發(fā)揮作用，對建立和完善問責機制具有重要作用。因此，要實現(xiàn)經(jīng)濟問責、行政問責和政黨問責，都需要有效的國家審計。在國家治理和問責機制的構(gòu)成中，國家審計的業(yè)務(wù)、權(quán)力和地位等一方面受國家治理主體、治理關(guān)系等的影響，另一方面受問責內(nèi)容、要素和地位的影響，國家審計呈現(xiàn)出多樣性。

 

　　四、國家審計差異化的解釋

 

　　國家審計制度大致有四種情形：審計機關(guān)隸屬于立法部門；審計機關(guān)屬于司法系列；審計機關(guān)屬于行政系列；審計機關(guān)不隸屬于任何權(quán)力部門。不同審計制度下的國家審計，地位不同，隸屬關(guān)系不同，業(yè)務(wù)重點不同，權(quán)力也不同。下面用本文建立的理論架構(gòu)來分析差異化的原因。

 

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　　根據(jù)本文的國家治理整體構(gòu)造，國家審計的地位有兩個問題：一是國家審計在審計體系中的地位；二是國家審計在問責機制中的地位。

 

　　一般來說，審計體系由國家審計、民間審計和內(nèi)部審計組成。從當今現(xiàn)實來看，在審計體系構(gòu)造中，有的國家是國家審計起主導(dǎo)作用，有的國家是民間審計起主導(dǎo)作用。造成這一差異的主要原因是國家治理中的政府治理、市場治理和民間治理的構(gòu)造不同，如果政府治理在國家治理構(gòu)造中是主力，則國家審計是審計體系中的主力，例如，當前我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，政府治理仍然占強勢，因而國家審計在三大審計體系中處于強勢地位。如果市場治理和民間治理在國家治理構(gòu)造中發(fā)揮主力作用，則民間審計就會在三大審計體系中處于主力地位，以美國為代表的市場經(jīng)濟發(fā)達國家就屬于這種情形。可見，國家審計在審計體系中的定位需要從國家治理的整體構(gòu)造來理解，而非片面強調(diào)某種類型的審計要處于什么地位。

 

　　關(guān)于國家審計在問責機制中的地位前已敘及，國家審計屬于經(jīng)濟問責，因此，國家審計在問責機制中的地位取決于經(jīng)濟問責的地位。經(jīng)濟問責的地位則決定于問責主體的需求程度或重視程度，如果重視程度高，則經(jīng)濟問責的地位也高。

 

　�。ǘ﹪覍徲嬰`屬關(guān)系與政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)構(gòu)造

 

　　從隸屬關(guān)系來看，國家審計有多種模式。在分權(quán)制衡的國家制度中，三權(quán)地位相當，對于行政權(quán)力的問責應(yīng)來自于行政權(quán)力之外，于是產(chǎn)生了立法型、司法型和獨立型審計模式①。在議行合一的國家制度中，理論上立法機構(gòu)當然可以成為行政權(quán)的問責主體，但是，這種國家制度中一般都是行政權(quán)強勢，行政權(quán)內(nèi)部問責往往更加有效，于是產(chǎn)生了行政型審計模式。在分權(quán)治理的國家，國家審計隸屬于行政權(quán)之外，之所以有多種模式通常與立法、司法和行政分權(quán)的構(gòu)造相關(guān)。如果立法權(quán)強勢，國家審計就會隸屬于議會，美國、英國、澳大利亞等立法型國家就屬于這種情形。如果立法、司法和行政勢均力敵，則可能出現(xiàn)獨立模式或司法模式，德國、法國、日本等屬于這種情形。

 

　�。ㄈ﹪覍徲嫎I(yè)務(wù)類型與問責內(nèi)容

 

　　既然審計是基于問責而產(chǎn)生的，為什么會有合規(guī)性審計、財務(wù)審計、績效審計等多種審計業(yè)務(wù)類型呢？這是因為審計業(yè)務(wù)類型由問責內(nèi)容決定。委托人的問責內(nèi)容一般包括：真實報告相關(guān)信息；遵守國家相關(guān)法律法規(guī)；財產(chǎn)安全；有效使用財產(chǎn)等。其中，前3項是最基本內(nèi)容，主要與財務(wù)會計相關(guān)，可稱之為財務(wù)責任。有效使用財產(chǎn)就是最大善意地使用財產(chǎn)，這主要與代理人的管理相關(guān)，可稱之為管理責任。委托人對問責內(nèi)容與責任的不同關(guān)注度影響著審計業(yè)務(wù)類型。如果委托人主要關(guān)心財務(wù)責任，則審計業(yè)務(wù)就是財務(wù)審計和合規(guī)性審計。如果委托人主要關(guān)注管理責任，審計業(yè)務(wù)便是績效審計。不同國家審計業(yè)務(wù)類型的差異化也可用上述原則來解釋。美國等發(fā)達國家以績效審計為主，而目前我國國家審計以真實性、合法性審計為主。這也是由于問責主體對問責內(nèi)容的需求不同。發(fā)達國家的國家審計比較成熟，問責主體對真實性、合法性等財務(wù)責任的問責需求和不滿意程度已經(jīng)較低，因而更加關(guān)心經(jīng)濟性、效率性和效果性等管理責任。我國開展現(xiàn)代國家審計尚不足三十年，改革開放過程中還伴隨大量的制度變遷，因此，對以真實性、合法性為主的財務(wù)問責甚至是財務(wù)責任的某一方面有較強的需求，財務(wù)審計自然就成為主要的審計業(yè)務(wù)類型。然而，公共部門的管理責任并非沒有問題，而只是在當前有限的審計資源條件下，國家審計資源必須優(yōu)先配置到最迫切的領(lǐng)域。所以，國家審計圍繞黨和政府的中心工作開展，正體現(xiàn)出審計業(yè)務(wù)由公共責任委托人的問責需求決定。

 

　�。ㄋ模﹪覍徲嫏�(quán)限與問責機制構(gòu)建

 

　　不同國家的國家審計權(quán)限也有差異，其主要原因在于，盡管審計基于問責，但審計只是問責機制的一個組成部分，問責機制還包括其他一些要素，如委托人。在構(gòu)建問責機制的過程中，委托人如果賦予審計的權(quán)力較多，審計的權(quán)限就較大；如果審計的權(quán)限較少，審計在問責機制中就可能只是一個問責信息的保障機制。

 

　　一般來說，國家審計以委托人確定責任目標及資源配置方案作為工作的邏輯起點，然后，委托人賦予國家審計以鑒證信息質(zhì)量的權(quán)力，然而，這會受到審計技術(shù)的限制，最后，國家審計評價治理主體責任目標的實現(xiàn)程度及資源使用效率并據(jù)此建議、糾正或處罰。需注意的是，糾正權(quán)和處罰權(quán)的配置主要由國家審計隸屬關(guān)系決定。如果國家審計隸屬于立法機構(gòu)，糾正權(quán)和處罰權(quán)不會配置給國家審計；如果國家審計隸屬于行政機構(gòu)，糾正權(quán)和處罰權(quán)就可能配置給國家審計；如果是國家審計屬于司法系列，則國家審計擁有糾正權(quán)和處罰權(quán)；如果國家審計是獨立的，則不具有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)中的任何一種，因而一般不會有糾正權(quán)和處罰權(quán)。

 

　　五、結(jié)論和討論

 

　　不同國家的審計制度各有特點，在國家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國的國家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國的審計制度是實現(xiàn)國家審計目標的重要問題。本文沿著國家治理整體構(gòu)造、問責機制到國家審計這一邏輯路徑，探究國家審計的本質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上對國家審計差異化進行解釋。

 

　　國家治理基本構(gòu)造分為四個層次：第一層次是社會公眾對國家治理的需求；第二層次是國家治理在政府治理、市場治理和民間治理之間的配置；第三層次是政府治理、市場治理和民問治理的要素構(gòu)造；第四層次是要素的內(nèi)部構(gòu)造。政府治理是國家治理的分配者，還為市場治理和民間治理提供法律及其實施的保障系統(tǒng)。政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)、任務(wù)及資源分配系統(tǒng)、問責系統(tǒng)共同組成政府治理構(gòu)造。其中，政府治理權(quán)力配置及運行系統(tǒng)是另外兩個子系統(tǒng)的基礎(chǔ)，其他兩個子系統(tǒng)的運行質(zhì)量很大程度上決定于權(quán)力配置子系統(tǒng)。

 

　　國家審計屬于經(jīng)濟問責，問責對象是政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)及資源配置子系統(tǒng)，問責內(nèi)容主要包括：確定治理主體的責任目標及資源配置；獲取和評價相關(guān)信息并給予獎勵或處罰等。在經(jīng)濟問責系統(tǒng)中，國家審計是經(jīng)濟問責信息保障機制。

 

　　不同審計制度下的國家審計出現(xiàn)差異化，國家審計在問責體系中的地位不同，隸屬關(guān)系不同，業(yè)務(wù)重點不同，權(quán)力也不同，本文建立的理論架構(gòu)可以解釋上述差異化的原因。各國的國家治理整體構(gòu)造不同，問責機制構(gòu)造也不同，所以，不同國家的審計會出現(xiàn)較大的差異。如果不考慮國家治理整體構(gòu)造，不考慮問責機制中的其他要素，盲目借鑒其他國家的審計制度，就很可能與本國的國家治理整體構(gòu)造不相適應(yīng)。

 

　　本文的研究表明，必須從國家治理的整體構(gòu)造來理解國家審計，如果脫離這個前提，就國家審計論國家審計，則無異于“盲人摸象”，只會得到片面的認識。同理，國家審計制度的完善，需要從國家治理整體構(gòu)造的視角來進行戰(zhàn)略性思考。

 

　�、賴覍徲嬆Ｊ降膮^(qū)分有不同的觀點，這里要表述的是，這些審計模式的問責主體都是在行政權(quán)之外。

 

作者介紹：張文秀，鄭石橋，南京審計學(xué)院國際審計學(xué)院

 

目前，幾乎所有國家都建立了國家審計制度。不同國家的審計制度各有特點，并在國家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國的國家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國的審計制度是實現(xiàn)國家審計目標的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國家治理與國家審計關(guān)系的文獻，主要可分為三類：一是…

目前，幾乎所有國家都建立了國家審計制度。不同國家的審計制度各有特點，并在國家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國的國家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國的審計制度是實現(xiàn)國家審計目標的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國家治理與國家審計關(guān)系的文獻，主要可分為三類：一是…

目前，幾乎所有國家都建立了國家審計制度。不同國家的審計制度各有特點，并在國家治理中發(fā)揮不同的作用。如何根據(jù)本國的國家治理整體構(gòu)造來構(gòu)建本國的審計制度是實現(xiàn)國家審計目標的重要問題。近年涌現(xiàn)了一批直接研究國家治理與國家審計關(guān)系的文獻，主要可分為三類：一是…

 

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  本文關(guān)鍵詞：國家治理、問責機制和國家審計，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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