本文關鍵詞：英法海峽隧道的失敗對PPP項目風險分擔的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　【摘要】本文首先基于PPP模式的基本概念，總結(jié)得出了PPP模式的一種“四要素分析模型”框架：PPP模式的參與主體、PPP項目、PPP項目運行模式以及PPP項目的運作程序。在此基礎上，本文應用該分析框架，對于國內(nèi)外成功應用PPP模式的案例進行了分析和檢驗，對于項目進行了系統(tǒng)性的總結(jié)。通過典型案例研究，本文總結(jié)提出了PPP模式成功應用的五項關鍵因素，即良好的政府管理體制及法律環(huán)境、合理選擇和設計PPP項目、選擇恰當?shù)暮献骰锇椤嫿ê侠淼娘L險分擔機制，以及良好的投資環(huán)境。 
　　【關鍵詞】PPP模式 四要素 基礎設施 
　　一、PPP概念及四要素 
　　根據(jù)維基百科（Wikipedia）的定義，PublicPrivatePartnership（縮寫為PPP），是由政府和一個或多個私營機構合伙設立并運營的公共服務部門或企業(yè)。PPP模式通常涉及一個公共管理部門與私營機構之間的一系列協(xié)議安排，通過這些安排，私營機構參與到公共服務項目的建設之中，并享有一定份額的財務、技術收益，承擔相應的風險。 
　　本文對于PPP模式的研究，基于Savas（1999）提出的三維度定義，從廣義、客體和狹義三個維度來定義PPP模式。 
　　從廣義層面上來看，PPP是至少一方為政府機構，并且至少一方為非政府機構（社會資本）的一種合作機制。無論是承包、特許經(jīng)營還是政府補助等其他的PPP表現(xiàn)形式，這些機制的特點，均至少一方是政府（或者代表政府管理公共事務的機構），并至少存在另外一方為非政府機構。這一維度從PPP參與的主體方面，揭示了PPP模式的特點。除政府機構和非政府機構外，PPP模式還有一個必不可少的主體——公共服務使用者。公共服務的使用者可能為納稅人（這類公共服務通常沒有特定明確的使用者，如環(huán)境保護項目），也可能并不是納稅人（在公共服務存在特定明確的使用者的情況下，如公共交通項目）。另外，政府機構與非政府機構為合作而設立的項目公司，通常被稱為SPV（Special-purpose-vehicle）公司，通常也是PPP模式的主體之一。從PPP模式的廣義含義出發(fā)，我們可以得出PPP模式的主要參與主體，即：政府機構、非政府機構、公共服務使用者和項目公司。 
　　圖1-1 PPP概念框架 
　　從客體層面來看，PPP是為了實現(xiàn)某一目標而進行的基礎設施建設項目。與其他項目相似，這類項目存在“投入—產(chǎn)出”兩個方面的考慮。一方面，PPP項目需要投入特定的資源，如資金、土地、人力等，通過項目的有機處理，實現(xiàn)公共服務的產(chǎn)出；另一方面，PPP項目將產(chǎn)生預期的回報，如改善自然環(huán)境、提升公共交通效率等，并通過項目將這些產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為資源投入方預期的產(chǎn)出回報。 
　　本文的PPP概念框架，是基于Savas的三維度PPP概念推導得出，并進一步增加了PPP項目運作程序這一分析要素形成了一個“四要素分析”框架。 
　�。�1）PPP模式的參與主體，由廣義的PPP概念推導得出，是判斷、識別項目是否為PPP模式項目的分析要素； 
　　（2）PPP模式的目標項目（簡稱“PPP項目”），由客體層面的PPP概念推導得出，其與一般項目類似，均具有“投入—產(chǎn)出”、“風險—收益”等屬性，其特征為由PPP項目公司負責運營； 
　�。�3）PPP模式的運行模式，由狹義層面的PPP概念推導得出，其主要用于描述各參與主體之間的相互關系，包括收益分享、風險分擔及平等合作等方面內(nèi)容； 
　　（4）PPP模式的運作程序，是合作關系的具體體現(xiàn)，并由各參與主體主導決定，由項目公司負責執(zhí)行，最終體現(xiàn)在建設項目的運營。 
　　本文后續(xù)按照此分析框架，在參與主體、PPP項目、運行模式和運作程序四個方面對英法海峽隧道以及北京地鐵四號線案例進行探析。 
　　二、國內(nèi)外案例分析 
　�。ㄒ唬┯⒎ê{隧道 
　　1.項目基本情況 
　　英法海峽隧道于1994年建成投入使用，該隧道鏈接英國和法國，全長約50公里。英法隧道建設項目，由兩國政府聯(lián)合發(fā)起招標邀請，并由CTGFM公司中標，使用PPP模式建設運營。該項目主要里程碑事件如下。 
　　資料來源：柯永建， 王守清， 陳炳泉. 英法海峽隧道的失敗對PPP項目風險分擔的啟示 
　　2.項目參與主體 
　　在該項目中，參與主體主要包括英法兩國政府（政府機構）、CTGFM（社會資本）、歐洲隧道公司（項目公司）、TML（承建方）以及金融機構和終端用戶。 
　　該項最初的總投資預算約為60.23億英鎊，其中大部分為金融機構提供的貸款。按照該項目初始方案，全部項目投資中，10.23億元為CTG-FM投入的資本金，剩余50億英鎊由CTGFM的股東組織超過220家銀行，組成銀團提供貸款。這些貸款的前提條件之一，是英法兩國議會批準有關協(xié)議來保證項目合同的合法性，并授予歐洲隧道公司特許營運權。 
　　3.建設項目 
　　英法隧道項目連接溝通了英法兩國的陸路交通，具有一定程度的公益性，但其經(jīng)營性大于項目的公益性，應當屬于使用者付費類項目，應當劃分為經(jīng)營性項目。 
　　4.項目運作模式 
　　參考經(jīng)營性項目的一般經(jīng)營模式，英法隧道項目中，各方的關系以及運作模式，可以歸納為圖3-1所示。 
　　（二）北京地鐵四號線 
　　1.項目基本情況 
　　北京地鐵四號線，是我國采用PPP模式運作的第一個城市基礎設施建設項目。該條地鐵線全長28.2公里，由北京市政府發(fā)起，并由港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體中標實施。該項目主要里程碑如下。 
　　2.項目參與主體 
　　在北京地鐵四號線項目中，參與主體主要包括北京市政府（以及其代表企業(yè)政府機構）、香港地鐵公司（社會資本）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司（其職能類似社會資本，雖然其產(chǎn)權上可被界定為政府代表機構）、京港地鐵公司（項目公司）、以及上面未提及的中鐵集團（承建方）、金融機構和終端用戶。北京地鐵的建設、運營，分為兩個部分，項目總投資153億元：第一部分主要為車站、隧道建設及軌道，投資107億元；第二部分為車輛、機電設備以及安裝工程，投資46億元。其中，第一部分由北京市政府投資建設，并擁有產(chǎn)權；第二部分，由香港地鐵公司（49%）與北京市基礎設施投資有限公司（49%）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司（2%）共同出資成立。 
　　3.建設項目 
　　北京地鐵建設項目的分類，應當屬于使用者付費類項目。然而，與英法隧道項目不同，北京地鐵四號線項目，政府仍然擁有定價權，并將票價統(tǒng)一規(guī)定為2元。這一收費標準遠遠低于項目正常運營成本，僅依靠使用者付費無法滿足項目的正常運營需求。因此，除車票收入外，北京市政府另外向該項目提供財政補貼，以支持該項目的正常運營。從這一意義上來看，該項目具有較強的公益性，應當劃分為非經(jīng)營性項目。 
　　4.項目運作模式 
　　參考經(jīng)營性項目的一般非經(jīng)營模式，北京地鐵四號線項目中，各方的關系以及運作模式可以歸納為圖2-2所示。 
　　三、 PPP模式成功實施的關鍵因素 
　　基于國內(nèi)外一正一反兩個PPP典型案例的經(jīng)驗啟示研究分析，筆者嘗試從管理體制及法律環(huán)境、PPP項目選取、合作伙伴選擇、風險分擔機制以及融資方案設計等五個方面對PPP項目成功實施的關鍵因素進行歸納總結(jié)。 
　　（一）良好的政府管理體制及法律環(huán)境 
　　在PPP模式的各參與主體中，政府機構往往在項目中充當發(fā)起人、投資者、擔保人等多重角色，對于項目的成功運作中發(fā)揮重大的作用。 
　　為保障PPP模式的成功運作，政府機構需要為PPP項目的實施提供可靠和完善的法律環(huán)境，同時政府機構作為PPP參與主體的一方，需要對項目提供足夠?qū)徤鞯某兄Z機制，以保證項目運營的可持續(xù)性。在英法海峽隧道項目中，兩國政府項目前期并沒有對建設方案進行足夠的調(diào)查分析，在施工結(jié)束后又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的運營許可證書。這使得整個項目缺乏必要的政府監(jiān)管和政策支持，最終造成了項目運營沒有達到預定的效率及效果。 
　　反觀北京地鐵四號線項目，北京市政府在項目前期的合作伙伴選取，項目建設初期的項目公司設立及特許經(jīng)營權授予，以及項目投入運營后的財政補貼等方面，給予了項目充足的支持。 
　　國內(nèi)外典型的PPP案例均表明，PPP項目運作成功關鍵因素之一，需要政府擁有良好的管理機制，設立PPP項目推廣和實施的管理機構，對PPP項目從項目設計、合同談判、項目實施到合同終止等整個過程加以指導和規(guī)范。同時政府的承諾履行及守信行為也直接關系到PPP合作的成敗，高效、透明和守信的政府有利于PPP項目的成功實施。 
　�。ǘ┖侠磉x擇和設計PPP項目 
　　作為PPP模式運作的客體，PPP項目一方面向最終用戶提供產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務，另一方面將各個參與主體聯(lián)系起來，是整個模式運作中重要的環(huán)節(jié)。 
　　英法海峽運作的失敗，一定程度上也與各方對于項目的選擇和設計存在關系。首先，項目各方對于市場預測不準確。項目實際情況相比市場研究結(jié)果發(fā)生了巨大變故，并在海峽運輸市場上的價格競爭處于被動，進一步減少了利潤空間[2]。其次，在項目運作模式的安排上，各方?jīng)]有采用完善的合作協(xié)約模式。由于該項目未知因素多、風險高，應當采取適當?shù)膮f(xié)議安排，將業(yè)主和承建方的利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。該項目的協(xié)約機制并沒有完全將業(yè)主和承建方的利益協(xié)調(diào)一致，例如，在采購環(huán)節(jié)，項目采用了“成本+傭金”的模式，缺乏足夠的激勵機制，最終造成了采購延遲和成本超支。 
　　在北京地鐵四號線項目中，對于洞體和車站建設等涉及較多社會問題的工程，由北京市政府投資建設；而機電設備等專業(yè)性較強的領域，則由各投資方組成的項目公司負責。這一安排使得各參與主體的優(yōu)勢得到了充分的發(fā)揮，加快了項目建設的進展，最終保證了北京地鐵四號線如期投入運營。 
　　實際上，并非所有的基礎設施建設項目都適合引入PPP模式，對于基礎設施項目可否采用PPP模式的評估，是項目前期設計過程中一項重要的工作。項目前期的設計既包括了對項目的需求評估、供給評估、投資評估、技術可行性、經(jīng)濟可行性評估、財務可行性評估，也包括PPP合同談判及合同條款的設計，因為PPP項目主要是提供公共產(chǎn)品或服務，在提供高于政府認可標準的產(chǎn)品或服務的前提下使社會資本獲得合理回報。實際運行中一些項目因為需求不足導致項目收益達不到預期、一些項目因為供給無法保障導致無法運營，一些項目在合同設計中公共部門承諾過多或者對于后期運行時的財務超出合理收益時缺乏限制機制，盡管從私營部門收益上看是成功的，，但從公共利益的角度上看也不能認為是一個成功的PPP項目。 
　�。ㄈ┖侠磉x擇社會資本合作伙伴 
　　社會資本作為PPP項目中的重要一方，在一定程度上決定了PPP項目運作的成敗。在PPP項目中社會資本除按照約定提供出資外，社會資本還要參與項目建設、后期運營管理等各個環(huán)節(jié)。社會資本在此過程中是否具有專業(yè)的管理能力、運營能力，決定了PPP項目在一定成本下提供滿足要求的產(chǎn)品和服務。此外，社會資本還需要承擔一定的項目風險，其應具備較強的風險管理能力、風險承擔能力和風險規(guī)避能力。 
　　北京地鐵四號線項目，引入香港地鐵有限公司作為社會資本。作為世界上唯一實現(xiàn)盈利的地鐵公司，香港地鐵公司同時具有先進的地鐵管理經(jīng)驗和足夠的風險管理能力。在英法海峽隧道項目中，社會資本全部是施工承辦商和金融機構，沒有任何運營實體項目的經(jīng)驗[2]，從而導致項目公司在市場調(diào)查、項目建設、后期運營和風險承擔方面，遠遠不能滿足項目運作的需求。 
　　從實踐上看，相當多的項目是因為工程延誤、技術不達標以及需求不足等因素而導致未達到最初的運作目標，其中，社會資本的資金實力弱、專業(yè)能力不足、抗風險能力差以及過多追求經(jīng)濟利益等，是造成這一情況的重要原因。特別是考慮到中國的國情，當前法制尚不健全，政府責任難以明晰而不得不承擔兜底責任，推行PPP中更應審慎選擇和評估合作者。

  本文關鍵詞：英法海峽隧道的失敗對PPP項目風險分擔的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。