本文關(guān)鍵詞：英法海峽隧道的失敗對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　【摘要】本文首先基于PPP模式的基本概念，總結(jié)得出了PPP模式的一種“四要素分析模型”框架：PPP模式的參與主體、PPP項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式以及PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序。在此基礎(chǔ)上，本文應(yīng)用該分析框架，對(duì)于國(guó)內(nèi)外成功應(yīng)用PPP模式的案例進(jìn)行了分析和檢驗(yàn)，對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行了系統(tǒng)性的總結(jié)。通過(guò)典型案例研究，本文總結(jié)提出了PPP模式成功應(yīng)用的五項(xiàng)關(guān)鍵因素，即良好的政府管理體制及法律環(huán)境、合理選擇和設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目、選擇恰當(dāng)?shù)暮献骰锇�、�?gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及良好的投資環(huán)境。 
　　【關(guān)鍵詞】PPP模式 四要素 基礎(chǔ)設(shè)施 
　　一、PPP概念及四要素 
　　根據(jù)維基百科（Wikipedia）的定義，PublicPrivatePartnership（縮寫(xiě)為PPP），是由政府和一個(gè)或多個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)合伙設(shè)立并運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)部門(mén)或企業(yè)。PPP模式通常涉及一個(gè)公共管理部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的一系列協(xié)議安排，通過(guò)這些安排，私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與到公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)之中，并享有一定份額的財(cái)務(wù)、技術(shù)收益，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。 
　　本文對(duì)于PPP模式的研究，基于Savas（1999）提出的三維度定義，從廣義、客體和狹義三個(gè)維度來(lái)定義PPP模式。 
　　從廣義層面上來(lái)看，PPP是至少一方為政府機(jī)構(gòu)，并且至少一方為非政府機(jī)構(gòu)（社會(huì)資本）的一種合作機(jī)制。無(wú)論是承包、特許經(jīng)營(yíng)還是政府補(bǔ)助等其他的PPP表現(xiàn)形式，這些機(jī)制的特點(diǎn)，均至少一方是政府（或者代表政府管理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)），并至少存在另外一方為非政府機(jī)構(gòu)。這一維度從PPP參與的主體方面，揭示了PPP模式的特點(diǎn)。除政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)外，PPP模式還有一個(gè)必不可少的主體——公共服務(wù)使用者。公共服務(wù)的使用者可能為納稅人（這類(lèi)公共服務(wù)通常沒(méi)有特定明確的使用者，如環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目），也可能并不是納稅人（在公共服務(wù)存在特定明確的使用者的情況下，如公共交通項(xiàng)目）。另外，政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)為合作而設(shè)立的項(xiàng)目公司，通常被稱(chēng)為SPV（Special-purpose-vehicle）公司，通常也是PPP模式的主體之一。從PPP模式的廣義含義出發(fā)，我們可以得出PPP模式的主要參與主體，即：政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)使用者和項(xiàng)目公司。 
　　圖1-1 PPP概念框架 
　　從客體層面來(lái)看，PPP是為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。與其他項(xiàng)目相似，這類(lèi)項(xiàng)目存在“投入—產(chǎn)出”兩個(gè)方面的考慮。一方面，PPP項(xiàng)目需要投入特定的資源，如資金、土地、人力等，通過(guò)項(xiàng)目的有機(jī)處理，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的產(chǎn)出；另一方面，PPP項(xiàng)目將產(chǎn)生預(yù)期的回報(bào)，如改善自然環(huán)境、提升公共交通效率等，并通過(guò)項(xiàng)目將這些產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為資源投入方預(yù)期的產(chǎn)出回報(bào)。 
　　本文的PPP概念框架，是基于Savas的三維度PPP概念推導(dǎo)得出，并進(jìn)一步增加了PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序這一分析要素形成了一個(gè)“四要素分析”框架。 
　�。�1）PPP模式的參與主體，由廣義的PPP概念推導(dǎo)得出，是判斷、識(shí)別項(xiàng)目是否為PPP模式項(xiàng)目的分析要素； 
　�。�2）PPP模式的目標(biāo)項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP項(xiàng)目”），由客體層面的PPP概念推導(dǎo)得出，其與一般項(xiàng)目類(lèi)似，均具有“投入—產(chǎn)出”、“風(fēng)險(xiǎn)—收益”等屬性，其特征為由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)； 
　　（3）PPP模式的運(yùn)行模式，由狹義層面的PPP概念推導(dǎo)得出，其主要用于描述各參與主體之間的相互關(guān)系，包括收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及平等合作等方面內(nèi)容； 
　�。�4）PPP模式的運(yùn)作程序，是合作關(guān)系的具體體現(xiàn)，并由各參與主體主導(dǎo)決定，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)執(zhí)行，最終體現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。 
　　本文后續(xù)按照此分析框架，在參與主體、PPP項(xiàng)目、運(yùn)行模式和運(yùn)作程序四個(gè)方面對(duì)英法海峽隧道以及北京地鐵四號(hào)線案例進(jìn)行探析。 
　　二、國(guó)內(nèi)外案例分析 
　�。ㄒ唬┯⒎ê{隧道 
　　1.項(xiàng)目基本情況 
　　英法海峽隧道于1994年建成投入使用，該隧道鏈接英國(guó)和法國(guó)，全長(zhǎng)約50公里。英法隧道建設(shè)項(xiàng)目，由兩國(guó)政府聯(lián)合發(fā)起招標(biāo)邀請(qǐng)，并由CTGFM公司中標(biāo)，使用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)。該項(xiàng)目主要里程碑事件如下。 
　　資料來(lái)源：柯永建， 王守清， 陳炳泉. 英法海峽隧道的失敗對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的啟示 
　　2.項(xiàng)目參與主體 
　　在該項(xiàng)目中，參與主體主要包括英法兩國(guó)政府（政府機(jī)構(gòu)）、CTGFM（社會(huì)資本）、歐洲隧道公司（項(xiàng)目公司）、TML（承建方）以及金融機(jī)構(gòu)和終端用戶(hù)。 
　　該項(xiàng)最初的總投資預(yù)算約為60.23億英鎊，其中大部分為金融機(jī)構(gòu)提供的貸款。按照該項(xiàng)目初始方案，全部項(xiàng)目投資中，10.23億元為CTG-FM投入的資本金，剩余50億英鎊由CTGFM的股東組織超過(guò)220家銀行，組成銀團(tuán)提供貸款。這些貸款的前提條件之一，是英法兩國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)有關(guān)協(xié)議來(lái)保證項(xiàng)目合同的合法性，并授予歐洲隧道公司特許營(yíng)運(yùn)權(quán)。 
　　3.建設(shè)項(xiàng)目 
　　英法隧道項(xiàng)目連接溝通了英法兩國(guó)的陸路交通，具有一定程度的公益性，但其經(jīng)營(yíng)性大于項(xiàng)目的公益性，應(yīng)當(dāng)屬于使用者付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。 
　　4.項(xiàng)目運(yùn)作模式 
　　參考經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的一般經(jīng)營(yíng)模式，英法隧道項(xiàng)目中，各方的關(guān)系以及運(yùn)作模式，可以歸納為圖3-1所示。 
　　（二）北京地鐵四號(hào)線 
　　1.項(xiàng)目基本情況 
　　北京地鐵四號(hào)線，是我國(guó)采用PPP模式運(yùn)作的第一個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。該條地鐵線全長(zhǎng)28.2公里，由北京市政府發(fā)起，并由港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體中標(biāo)實(shí)施。該項(xiàng)目主要里程碑如下。 
　　2.項(xiàng)目參與主體 
　　在北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目中，參與主體主要包括北京市政府（以及其代表企業(yè)政府機(jī)構(gòu)）、香港地鐵公司（社會(huì)資本）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（其職能類(lèi)似社會(huì)資本，雖然其產(chǎn)權(quán)上可被界定為政府代表機(jī)構(gòu)）、京港地鐵公司（項(xiàng)目公司）、以及上面未提及的中鐵集團(tuán)（承建方）、金融機(jī)構(gòu)和終端用戶(hù)。北京地鐵的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，分為兩個(gè)部分，項(xiàng)目總投資153億元：第一部分主要為車(chē)站、隧道建設(shè)及軌道，投資107億元；第二部分為車(chē)輛、機(jī)電設(shè)備以及安裝工程，投資46億元。其中，第一部分由北京市政府投資建設(shè)，并擁有產(chǎn)權(quán)；第二部分，由香港地鐵公司（49%）與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（49%）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（2%）共同出資成立。 
　　3.建設(shè)項(xiàng)目 
　　北京地鐵建設(shè)項(xiàng)目的分類(lèi)，應(yīng)當(dāng)屬于使用者付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目。然而，與英法隧道項(xiàng)目不同，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目，政府仍然擁有定價(jià)權(quán)，并將票價(jià)統(tǒng)一規(guī)定為2元。這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)成本，僅依靠使用者付費(fèi)無(wú)法滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)需求。因此，除車(chē)票收入外，北京市政府另外向該項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼，以支持該項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。從這一意義上來(lái)看，該項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，應(yīng)當(dāng)劃分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。 
　　4.項(xiàng)目運(yùn)作模式 
　　參考經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的一般非經(jīng)營(yíng)模式，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目中，各方的關(guān)系以及運(yùn)作模式可以歸納為圖2-2所示。 
　　三、 PPP模式成功實(shí)施的關(guān)鍵因素 
　　基于國(guó)內(nèi)外一正一反兩個(gè)PPP典型案例的經(jīng)驗(yàn)啟示研究分析，筆者嘗試從管理體制及法律環(huán)境、PPP項(xiàng)目選取、合作伙伴選擇、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及融資方案設(shè)計(jì)等五個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵因素進(jìn)行歸納總結(jié)。 
　　（一）良好的政府管理體制及法律環(huán)境 
　　在PPP模式的各參與主體中，政府機(jī)構(gòu)往往在項(xiàng)目中充當(dāng)發(fā)起人、投資者、擔(dān)保人等多重角色，對(duì)于項(xiàng)目的成功運(yùn)作中發(fā)揮重大的作用。 
　　為保障PPP模式的成功運(yùn)作，政府機(jī)構(gòu)需要為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供可靠和完善的法律環(huán)境，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)作為PPP參與主體的一方，需要對(duì)項(xiàng)目提供足夠?qū)徤鞯某兄Z機(jī)制，以保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。在英法海峽隧道項(xiàng)目中，兩國(guó)政府項(xiàng)目前期并沒(méi)有對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行足夠的調(diào)查分析，在施工結(jié)束后又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的運(yùn)營(yíng)許可證書(shū)。這使得整個(gè)項(xiàng)目缺乏必要的政府監(jiān)管和政策支持，最終造成了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)沒(méi)有達(dá)到預(yù)定的效率及效果。 
　　反觀北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目，北京市政府在項(xiàng)目前期的合作伙伴選取，項(xiàng)目建設(shè)初期的項(xiàng)目公司設(shè)立及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予，以及項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后的財(cái)政補(bǔ)貼等方面，給予了項(xiàng)目充足的支持。 
　　國(guó)內(nèi)外典型的PPP案例均表明，PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功關(guān)鍵因素之一，需要政府擁有良好的管理機(jī)制，設(shè)立PPP項(xiàng)目推廣和實(shí)施的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、合同談判、項(xiàng)目實(shí)施到合同終止等整個(gè)過(guò)程加以指導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí)政府的承諾履行及守信行為也直接關(guān)系到PPP合作的成敗，高效、透明和守信的政府有利于PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。 
　�。ǘ┖侠磉x擇和設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目 
　　作為PPP模式運(yùn)作的客體，PPP項(xiàng)目一方面向最終用戶(hù)提供產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務(wù)，另一方面將各個(gè)參與主體聯(lián)系起來(lái)，是整個(gè)模式運(yùn)作中重要的環(huán)節(jié)。 
　　英法海峽運(yùn)作的失敗，一定程度上也與各方對(duì)于項(xiàng)目的選擇和設(shè)計(jì)存在關(guān)系。首先，項(xiàng)目各方對(duì)于市場(chǎng)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確。項(xiàng)目實(shí)際情況相比市場(chǎng)研究結(jié)果發(fā)生了巨大變故，并在海峽運(yùn)輸市場(chǎng)上的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)處于被動(dòng)，進(jìn)一步減少了利潤(rùn)空間[2]。其次，在項(xiàng)目運(yùn)作模式的安排上，各方?jīng)]有采用完善的合作協(xié)約模式。由于該項(xiàng)目未知因素多、風(fēng)險(xiǎn)高，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)膮f(xié)議安排，將業(yè)主和承建方的利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。該項(xiàng)目的協(xié)約機(jī)制并沒(méi)有完全將業(yè)主和承建方的利益協(xié)調(diào)一致，例如，在采購(gòu)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目采用了“成本+傭金”的模式，缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制，最終造成了采購(gòu)延遲和成本超支。 
　　在北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目中，對(duì)于洞體和車(chē)站建設(shè)等涉及較多社會(huì)問(wèn)題的工程，由北京市政府投資建設(shè)；而機(jī)電設(shè)備等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，則由各投資方組成的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。這一安排使得各參與主體的優(yōu)勢(shì)得到了充分的發(fā)揮，加快了項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)展，最終保證了北京地鐵四號(hào)線如期投入運(yùn)營(yíng)。 
　　實(shí)際上，并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都適合引入PPP模式，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可否采用PPP模式的評(píng)估，是項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)過(guò)程中一項(xiàng)重要的工作。項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)既包括了對(duì)項(xiàng)目的需求評(píng)估、供給評(píng)估、投資評(píng)估、技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性評(píng)估、財(cái)務(wù)可行性評(píng)估，也包括PPP合同談判及合同條款的設(shè)計(jì)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目主要是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，在提供高于政府認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)的前提下使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。實(shí)際運(yùn)行中一些項(xiàng)目因?yàn)樾枨蟛蛔銓?dǎo)致項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期、一些項(xiàng)目因?yàn)楣┙o無(wú)法保障導(dǎo)致無(wú)法運(yùn)營(yíng)，一些項(xiàng)目在合同設(shè)計(jì)中公共部門(mén)承諾過(guò)多或者對(duì)于后期運(yùn)行時(shí)的財(cái)務(wù)超出合理收益時(shí)缺乏限制機(jī)制，盡管從私營(yíng)部門(mén)收益上看是成功的，，但從公共利益的角度上看也不能認(rèn)為是一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目。 
　�。ㄈ┖侠磉x擇社會(huì)資本合作伙伴 
　　社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目中的重要一方，在一定程度上決定了PPP項(xiàng)目運(yùn)作的成敗。在PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本除按照約定提供出資外，社會(huì)資本還要參與項(xiàng)目建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)資本在此過(guò)程中是否具有專(zhuān)業(yè)的管理能力、運(yùn)營(yíng)能力，決定了PPP項(xiàng)目在一定成本下提供滿足要求的產(chǎn)品和服務(wù)。此外，社會(huì)資本還需要承擔(dān)一定的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，其應(yīng)具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力。 
　　北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目，引入香港地鐵有限公司作為社會(huì)資本。作為世界上唯一實(shí)現(xiàn)盈利的地鐵公司，香港地鐵公司同時(shí)具有先進(jìn)的地鐵管理經(jīng)驗(yàn)和足夠的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。在英法海峽隧道項(xiàng)目中，社會(huì)資本全部是施工承辦商和金融機(jī)構(gòu)，沒(méi)有任何運(yùn)營(yíng)實(shí)體項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)[2]，從而導(dǎo)致項(xiàng)目公司在市場(chǎng)調(diào)查、項(xiàng)目建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足項(xiàng)目運(yùn)作的需求。 
　　從實(shí)踐上看，相當(dāng)多的項(xiàng)目是因?yàn)楣こ萄诱`、技術(shù)不達(dá)標(biāo)以及需求不足等因素而導(dǎo)致未達(dá)到最初的運(yùn)作目標(biāo)，其中，社會(huì)資本的資金實(shí)力弱、專(zhuān)業(yè)能力不足、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差以及過(guò)多追求經(jīng)濟(jì)利益等，是造成這一情況的重要原因。特別是考慮到中國(guó)的國(guó)情，當(dāng)前法制尚不健全，政府責(zé)任難以明晰而不得不承擔(dān)兜底責(zé)任，推行PPP中更應(yīng)審慎選擇和評(píng)估合作者。

  本文關(guān)鍵詞：英法海峽隧道的失敗對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。