本文關(guān)鍵詞：對(duì)出租車行業(yè)特許模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政法學(xué)分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

對(duì)出租車行業(yè)特許模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政法學(xué)分析

更新時(shí)間 2012-4-3 14:29:34 點(diǎn)擊數(shù)：

    章亮亮( 華東政法大學(xué) 200042)內(nèi)容摘要: 我國(guó)出租車行業(yè)諸多問(wèn)題年年不絕，深層原因都和作為該行業(yè)制度核心的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度密不可分。本文從行政法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，對(duì)出租車行業(yè)實(shí)行數(shù)量管制的合法性和合理性進(jìn)行探討。從行政法學(xué)視角看，出租車行業(yè)不屬于《行政許可法》規(guī)定的行政特許范圍，實(shí)施數(shù)量管制也違反了行政法學(xué)上的依法行政原則和比例原則; 從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，數(shù)量管制無(wú)法消除出租車行業(yè)的負(fù)外部性，反而導(dǎo)致權(quán)力尋租和社會(huì)福利損失，政府為了維持管制效果會(huì)耗費(fèi)更多人力物力，直接導(dǎo)致社會(huì)成本增加。世界各國(guó)放松數(shù)量管制的實(shí)踐證明，只要實(shí)施嚴(yán)格的服務(wù)和安全標(biāo)準(zhǔn)管制，取消數(shù)量管制并不會(huì)危害出租車的安全和服務(wù)水平，也不會(huì)造成經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。只有讓出租車服務(wù)業(yè)回歸到一個(gè)正常的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，才能真正破解不斷凸顯的出租車行業(yè)管理難題。
     關(guān)鍵詞: 出租車 行政特許 數(shù)量管制
    2011 年 8 月 1 日，數(shù)千名出租車司機(jī)在杭州中心城區(qū)趴車抗議，同月，上海市、嘉興市、蒼南縣、河北滄州市等地也出現(xiàn)出租車集體停運(yùn)事件。根據(jù)能找到的公開(kāi)報(bào)道不完全統(tǒng)計(jì)，2004 年到2009 年 8 月份間，中國(guó)出租車業(yè)平均每個(gè)月要發(fā)生約 1． 2 起群體事件。近兩年，重慶、長(zhǎng)春、石家莊、大連、鄭州等地出租車也相繼罷工。出租車行業(yè)作為城市公共交通的一個(gè)重要組成部分，其發(fā)展一直備受社會(huì)關(guān)注，但諸多問(wèn)題年年不絕，深層原因都和作為出租車行業(yè)制度核心的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度密不可分。
    英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志在 1991 年 1 月 5 日的一篇評(píng)論中曾寫(xiě)道: “出租車業(yè)本應(yīng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)中的一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的典范。在這個(gè)市場(chǎng)上，有大量的賣家( 出租車司機(jī)) 和大量的買家( 乘客) ，而市場(chǎng)進(jìn)入門檻又很低( 車輛購(gòu)置成本低) 。然而，它卻不是�！雹傥覈�(guó)對(duì)出租車業(yè)實(shí)行行政特許制度，尤其是行政權(quán)力對(duì)準(zhǔn)入規(guī)制和總量控制的設(shè)置，都在實(shí)質(zhì)上盡量排除個(gè)人作為出租車行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的可能性，并明顯向大型出租車企業(yè)傾斜，從而使得出租車市場(chǎng)具有很強(qiáng)的封閉性和壟斷性。對(duì)出租車行業(yè)實(shí)行管制的最終目的是為社會(huì)公眾提供高質(zhì)量的出租車客運(yùn)服務(wù)，當(dāng)現(xiàn)存的出租車行業(yè)特許模式已面臨難解的困境，行政權(quán)力理應(yīng)打破舊有的利益鏈條，逐步改變其對(duì)出租車行業(yè)的管理模式。
    一、對(duì)出租車行業(yè)特許模式的行政法學(xué)分析出租車經(jīng)營(yíng)作為一項(xiàng)既能為社會(huì)公眾提供出行便利，又能夠賺取營(yíng)業(yè)收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其本質(zhì)上屬于每一個(gè)經(jīng)營(yíng)者享有的權(quán)利，出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)其實(shí)是政府為管理公共事務(wù)而創(chuàng)造出來(lái)的一種專營(yíng)特許權(quán)，在行政法層面來(lái)講，是一種從業(yè)資格的認(rèn)定。行政特許體現(xiàn)為一種特權(quán)，是指由于政府權(quán)利的讓渡才使公民擁有了本不具備的權(quán)利，而資格認(rèn)定屬于政府行政管理的職責(zé)，不涉及任何權(quán)利的范圍。
    ( 一) 出租車行業(yè)不屬于《行政許可法》規(guī)定的行政特許范疇我國(guó)《行政許可法》對(duì)行政特許這一概念沒(méi)有明確規(guī)定，但第五十三條①和第十二條第( 二)款②的規(guī)定對(duì)普通許可和特別許可作了實(shí)質(zhì)上的區(qū)分�！蛾P(guān)于?中華人民共和國(guó)行政許可法( 草案) ＞ 的說(shuō)明》中提到，，普通許可是由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動(dòng)的條件，適用于直接關(guān)系國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共利益、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)，一般沒(méi)有數(shù)量限制; 特許是由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家向被許可人授予某種權(quán)利，主要適用于有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用，有限公共資源的配置，直接關(guān)系公共利益的壟斷性行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，一般有數(shù)量限制。我國(guó)出租車行業(yè)采取的正是行政特許管制模式，由行政權(quán)力介入行業(yè)管制，對(duì)出租車數(shù)量進(jìn)行限制，從而使出租車牌照成為一種稀缺資源，再由行政權(quán)力進(jìn)行分配。
    1． 出租車行業(yè)不屬于“公共資源配置”范疇公共資源的定義和范疇如何準(zhǔn)確的界定，一直是個(gè)有爭(zhēng)議性的課題。在立法上，《行政許可法》既未定義公共資源的內(nèi)涵，也未列舉其范圍; 學(xué)界通常只是對(duì)公共資源的類型進(jìn)行簡(jiǎn)單列舉，很少對(duì)其概念進(jìn)行定義。而正是由于有限公共資源的含義不明確，導(dǎo)致特許范圍不明，從而使政府有借“有限公共資源”之名濫設(shè)行政特許的機(jī)會(huì)。首先，出租車營(yíng)運(yùn)牌照不是天然的有限公共資源。行政權(quán)力因?yàn)閷?duì)出租車實(shí)行總量控制，使得出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)成了政府“計(jì)劃”下的資源，出租車營(yíng)運(yùn)牌照因人為因素變成“緊缺資源”。而且營(yíng)運(yùn)牌照反映的實(shí)際上是出租車上路行駛的權(quán)利問(wèn)題，在沒(méi)有屬于一個(gè)特定的主體以前，就是一種公共資源，并不屬于政府。因此，有的地方政府拍賣機(jī)動(dòng)車牌照的做法，從根本上講，是混淆了政府資源和公共資源的界限。其次，道路屬于有限的公共資源，但并非出租車專用的公共資源，不能作為出租車行業(yè)行政特許的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)公安部交通管理局統(tǒng)計(jì)，截至 2011 年 6 月底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車總保有量達(dá) 2． 17 億輛，其中，9846 萬(wàn)輛汽車中私家車占比超過(guò) 73． 2%。
    ③
    因此，出租車不是城市道路的主要使用者，以道路擁堵為理由對(duì)出租車行業(yè)實(shí)施行政特許難以成立。
    2． 出租車行業(yè)不是直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)在行政法理論上對(duì)“直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入”沒(méi)有作出明確的界定，一般理解為，政府承擔(dān)公共管理的職能，對(duì)特定重要行業(yè)的進(jìn)入和經(jīng)營(yíng)則必須實(shí)行特別許可，以確保公眾利益的最大化。如煙、酒、鞭炮、食鹽等特定行業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，需要穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，因此允許存在壟斷狀態(tài)。但是出租車行業(yè)同城市其它公用事業(yè)存在明顯差異，它的發(fā)展只是汽車行業(yè)隨著消費(fèi)水平的提高而日漸成為大眾化的商品而已。首先，出租汽車客運(yùn)公益性程度比較低，其服務(wù)屬于日常出行特殊需要，但并非基本日常生活需要; 其次，出租汽車客運(yùn)只能也必須流動(dòng)分散經(jīng)營(yíng)，而自來(lái)水、燃?xì)獾绕渌鞘泄檬聵I(yè)都是定點(diǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng); 再次，出租汽車占用的道路資源并非出租車所獨(dú)享，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)不具有排它性。因此，出租車經(jīng)營(yíng)和其他普通行業(yè)的經(jīng)營(yíng)沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，都是經(jīng)營(yíng)者為了獲得經(jīng)濟(jì)利益而開(kāi)展的自我經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需要自己購(gòu)買從事這個(gè)行業(yè)所需的工具，因此，被歸入準(zhǔn)公共行業(yè)加以特許管理，更多是出于行政權(quán)力的決定，而非公共利益的考慮。( 二) 出租車行業(yè)特許模式違反行政法基本原則20 世紀(jì) 80 年代，我國(guó)各城市對(duì)出租車普遍采取鼓勵(lì)政策，對(duì)個(gè)人或企業(yè)從事出租車客運(yùn)業(yè)務(wù)限制極少。隨著出租車數(shù)量增多，為了提升行政管理效能，各地政府在實(shí)施數(shù)量控制的同時(shí)，通過(guò)禁止公民個(gè)人申領(lǐng)出租車牌照，或者為公民個(gè)人申領(lǐng)牌照設(shè)定無(wú)法成就的條件，推行公司制為主、個(gè)體為輔的行業(yè)發(fā)展方向，實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)行政法基本原則的違反。法律保留原則是指社會(huì)生活中某些重要的事項(xiàng)應(yīng)保留給立法機(jī)關(guān)以法律規(guī)定之，其它任何法的規(guī)范都無(wú)權(quán)規(guī)定。
    ①
    法律優(yōu)位原則，指行政行為不能同法律相抵觸，即任何行政行為( 包括行政立法) 的效力都低于法律，不得違背法律規(guī)定。
    ②
    比例原則是指政府所采取的限制措施對(duì)公民所造成的損失不能遠(yuǎn)大于國(guó)家因此而得到的公共利益，否則構(gòu)成對(duì)公民權(quán)利“過(guò)度的負(fù)擔(dān)”。
    2000 年 2 月，愛(ài)爾蘭四名司機(jī)以“道路交通法”未授權(quán)環(huán)境和地方政府部部長(zhǎng)對(duì)出租車經(jīng)營(yíng)牌照實(shí)行數(shù)量管制為由，向高等法院提起訴訟。主審法官最后認(rèn)為: 對(duì)出租車經(jīng)營(yíng)牌照數(shù)量予以控制，不僅侵犯了公民在其有能力從事的行業(yè)執(zhí)業(yè)的權(quán)利，而且明顯地限制了公眾享用出租車服務(wù)的權(quán)利，事實(shí)上也限制了出租車業(yè)的發(fā)展。
    ③
    我國(guó)現(xiàn)有法律體系中關(guān)于出租車準(zhǔn)入制度層級(jí)最高的是兩部行政規(guī)章———1997 年公安部、建設(shè)部共同制定的《城市出租汽車管理辦法》和 2004 年建設(shè)部制定的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，它們?yōu)楦骷?jí)地方政府在出租車行業(yè)實(shí)行“數(shù)量管制、準(zhǔn)入歧視政策”提供了依據(jù)。各級(jí)政府則通過(guò)地方性規(guī)范性文件甚至政策對(duì)對(duì)出租車經(jīng)營(yíng)者的條件做了嚴(yán)格限定，在準(zhǔn)入規(guī)則的設(shè)計(jì)上盡可能地傾向公司而限制個(gè)人，如《長(zhǎng)沙市城市客運(yùn)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣辦法》規(guī)定只有單位才具有競(jìng)買出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)的資質(zhì)，上海、

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