本文關鍵詞：對出租車行業(yè)特許模式的經(jīng)濟學和行政法學分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

對出租車行業(yè)特許模式的經(jīng)濟學和行政法學分析

更新時間 2012-4-3 14:29:34 點擊數(shù)：

    章亮亮( 華東政法大學 200042)內容摘要: 我國出租車行業(yè)諸多問題年年不絕，深層原因都和作為該行業(yè)制度核心的特許經(jīng)營權制度密不可分。本文從行政法學和經(jīng)濟學視角，對出租車行業(yè)實行數(shù)量管制的合法性和合理性進行探討。從行政法學視角看，出租車行業(yè)不屬于《行政許可法》規(guī)定的行政特許范圍，實施數(shù)量管制也違反了行政法學上的依法行政原則和比例原則; 從經(jīng)濟學視角看，數(shù)量管制無法消除出租車行業(yè)的負外部性，反而導致權力尋租和社會福利損失，政府為了維持管制效果會耗費更多人力物力，直接導致社會成本增加。世界各國放松數(shù)量管制的實踐證明，只要實施嚴格的服務和安全標準管制，取消數(shù)量管制并不會危害出租車的安全和服務水平，也不會造成經(jīng)濟秩序的混亂。只有讓出租車服務業(yè)回歸到一個正常的競爭性行業(yè)，才能真正破解不斷凸顯的出租車行業(yè)管理難題。
     關鍵詞: 出租車 行政特許 數(shù)量管制
    2011 年 8 月 1 日，數(shù)千名出租車司機在杭州中心城區(qū)趴車抗議，同月，上海市、嘉興市、蒼南縣、河北滄州市等地也出現(xiàn)出租車集體停運事件。根據(jù)能找到的公開報道不完全統(tǒng)計，2004 年到2009 年 8 月份間，中國出租車業(yè)平均每個月要發(fā)生約 1． 2 起群體事件。近兩年，重慶、長春、石家莊、大連、鄭州等地出租車也相繼罷工。出租車行業(yè)作為城市公共交通的一個重要組成部分，其發(fā)展一直備受社會關注，但諸多問題年年不絕，深層原因都和作為出租車行業(yè)制度核心的特許經(jīng)營權制度密不可分。
    英國《經(jīng)濟學人》雜志在 1991 年 1 月 5 日的一篇評論中曾寫道: “出租車業(yè)本應是經(jīng)濟學教科書中的一個自由競爭的典范。在這個市場上，有大量的賣家( 出租車司機) 和大量的買家( 乘客) ，而市場進入門檻又很低( 車輛購置成本低) 。然而，它卻不是�！雹傥覈鴮Τ鲎廛嚇I(yè)實行行政特許制度，尤其是行政權力對準入規(guī)制和總量控制的設置，都在實質上盡量排除個人作為出租車行業(yè)經(jīng)營主體的可能性，并明顯向大型出租車企業(yè)傾斜，從而使得出租車市場具有很強的封閉性和壟斷性。對出租車行業(yè)實行管制的最終目的是為社會公眾提供高質量的出租車客運服務，當現(xiàn)存的出租車行業(yè)特許模式已面臨難解的困境，行政權力理應打破舊有的利益鏈條，逐步改變其對出租車行業(yè)的管理模式。
    一、對出租車行業(yè)特許模式的行政法學分析出租車經(jīng)營作為一項既能為社會公眾提供出行便利，又能夠賺取營業(yè)收益的經(jīng)濟活動，其本質上屬于每一個經(jīng)營者享有的權利，出租車經(jīng)營權其實是政府為管理公共事務而創(chuàng)造出來的一種專營特許權，在行政法層面來講，是一種從業(yè)資格的認定。行政特許體現(xiàn)為一種特權，是指由于政府權利的讓渡才使公民擁有了本不具備的權利，而資格認定屬于政府行政管理的職責，不涉及任何權利的范圍。
    ( 一) 出租車行業(yè)不屬于《行政許可法》規(guī)定的行政特許范疇我國《行政許可法》對行政特許這一概念沒有明確規(guī)定，但第五十三條①和第十二條第( 二)款②的規(guī)定對普通許可和特別許可作了實質上的區(qū)分�！蛾P于?中華人民共和國行政許可法( 草案) ＞ 的說明》中提到，，普通許可是由行政機關確認自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件，適用于直接關系國家安全、經(jīng)濟安全、公共利益、人身健康、生命財產(chǎn)安全的事項，一般沒有數(shù)量限制; 特許是由行政機關代表國家向被許可人授予某種權利，主要適用于有限自然資源的開發(fā)利用，有限公共資源的配置，直接關系公共利益的壟斷性行業(yè)的市場準入等，一般有數(shù)量限制。我國出租車行業(yè)采取的正是行政特許管制模式，由行政權力介入行業(yè)管制，對出租車數(shù)量進行限制，從而使出租車牌照成為一種稀缺資源，再由行政權力進行分配。
    1． 出租車行業(yè)不屬于“公共資源配置”范疇公共資源的定義和范疇如何準確的界定，一直是個有爭議性的課題。在立法上，《行政許可法》既未定義公共資源的內涵，也未列舉其范圍; 學界通常只是對公共資源的類型進行簡單列舉，很少對其概念進行定義。而正是由于有限公共資源的含義不明確，導致特許范圍不明，從而使政府有借“有限公共資源”之名濫設行政特許的機會。首先，出租車營運牌照不是天然的有限公共資源。行政權力因為對出租車實行總量控制，使得出租車經(jīng)營權成了政府“計劃”下的資源，出租車營運牌照因人為因素變成“緊缺資源”。而且營運牌照反映的實際上是出租車上路行駛的權利問題，在沒有屬于一個特定的主體以前，就是一種公共資源，并不屬于政府。因此，有的地方政府拍賣機動車牌照的做法，從根本上講，是混淆了政府資源和公共資源的界限。其次，道路屬于有限的公共資源，但并非出租車專用的公共資源，不能作為出租車行業(yè)行政特許的依據(jù)。根據(jù)我國公安部交通管理局統(tǒng)計，截至 2011 年 6 月底，全國機動車總保有量達 2． 17 億輛，其中，9846 萬輛汽車中私家車占比超過 73． 2%。
    ③
    因此，出租車不是城市道路的主要使用者，以道路擁堵為理由對出租車行業(yè)實施行政特許難以成立。
    2． 出租車行業(yè)不是直接關系公共利益的特定行業(yè)在行政法理論上對“直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入”沒有作出明確的界定，一般理解為，政府承擔公共管理的職能，對特定重要行業(yè)的進入和經(jīng)營則必須實行特別許可，以確保公眾利益的最大化。如煙、酒、鞭炮、食鹽等特定行業(yè)關系國計民生，需要穩(wěn)健經(jīng)營，因此允許存在壟斷狀態(tài)。但是出租車行業(yè)同城市其它公用事業(yè)存在明顯差異，它的發(fā)展只是汽車行業(yè)隨著消費水平的提高而日漸成為大眾化的商品而已。首先，出租汽車客運公益性程度比較低，其服務屬于日常出行特殊需要，但并非基本日常生活需要; 其次，出租汽車客運只能也必須流動分散經(jīng)營，而自來水、燃氣等其它城市公用事業(yè)都是定點規(guī)模經(jīng)營; 再次，出租汽車占用的道路資源并非出租車所獨享，其對基礎設施使用權不具有排它性。因此，出租車經(jīng)營和其他普通行業(yè)的經(jīng)營沒有本質的區(qū)別，都是經(jīng)營者為了獲得經(jīng)濟利益而開展的自我經(jīng)營活動，需要自己購買從事這個行業(yè)所需的工具，因此，被歸入準公共行業(yè)加以特許管理，更多是出于行政權力的決定，而非公共利益的考慮。( 二) 出租車行業(yè)特許模式違反行政法基本原則20 世紀 80 年代，我國各城市對出租車普遍采取鼓勵政策，對個人或企業(yè)從事出租車客運業(yè)務限制極少。隨著出租車數(shù)量增多，為了提升行政管理效能，各地政府在實施數(shù)量控制的同時，通過禁止公民個人申領出租車牌照，或者為公民個人申領牌照設定無法成就的條件，推行公司制為主、個體為輔的行業(yè)發(fā)展方向，實際上構成了對行政法基本原則的違反。法律保留原則是指社會生活中某些重要的事項應保留給立法機關以法律規(guī)定之，其它任何法的規(guī)范都無權規(guī)定。
    ①
    法律優(yōu)位原則，指行政行為不能同法律相抵觸，即任何行政行為( 包括行政立法) 的效力都低于法律，不得違背法律規(guī)定。
    ②
    比例原則是指政府所采取的限制措施對公民所造成的損失不能遠大于國家因此而得到的公共利益，否則構成對公民權利“過度的負擔”。
    2000 年 2 月，愛爾蘭四名司機以“道路交通法”未授權環(huán)境和地方政府部部長對出租車經(jīng)營牌照實行數(shù)量管制為由，向高等法院提起訴訟。主審法官最后認為: 對出租車經(jīng)營牌照數(shù)量予以控制，不僅侵犯了公民在其有能力從事的行業(yè)執(zhí)業(yè)的權利，而且明顯地限制了公眾享用出租車服務的權利，事實上也限制了出租車業(yè)的發(fā)展。
    ③
    我國現(xiàn)有法律體系中關于出租車準入制度層級最高的是兩部行政規(guī)章———1997 年公安部、建設部共同制定的《城市出租汽車管理辦法》和 2004 年建設部制定的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，它們?yōu)楦骷壍胤秸诔鲎廛囆袠I(yè)實行“數(shù)量管制、準入歧視政策”提供了依據(jù)。各級政府則通過地方性規(guī)范性文件甚至政策對對出租車經(jīng)營者的條件做了嚴格限定，在準入規(guī)則的設計上盡可能地傾向公司而限制個人，如《長沙市城市客運出租汽車經(jīng)營權拍賣辦法》規(guī)定只有單位才具有競買出租車經(jīng)營權的資質，上海、

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