隱性債務(wù)風(fēng)險之險,恰在于"隱",是地方政府利用隱性金融分權(quán)擴(kuò)張債務(wù)的結(jié)果。隱性金融分權(quán)之"隱",體現(xiàn)在中央統(tǒng)一規(guī)范的金融制度安排之外,地方政府之間就金融資源的配置權(quán)和控制權(quán)進(jìn)行自主劃定與分配的一系列非規(guī)范的隱性金融制度安排,是促成地方債務(wù)非理性擴(kuò)張的重要途徑。地方政府借助地方金融機(jī)構(gòu)、融資平臺、影子銀行、PPP項目、國有企業(yè)等可控平臺,通過城投債、政府購買服務(wù)、融資租賃以及其他非標(biāo)融資方式等途徑進(jìn)行舉債融資而形成與地方政府相關(guān)聯(lián)的債務(wù),是激勵約束機(jī)制不平衡下各利益主體大肆獲取經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果。因此,為了防止地方債務(wù)非理性擴(kuò)張,不僅要做好地方政府的財政和政治激勵,更要理順中央與地方之間的金融關(guān)系,做好金融監(jiān)管,實現(xiàn)隱性金融分權(quán)向市場化金融集權(quán)轉(zhuǎn)變。
【部分圖文】：

商業(yè)銀行特別是地方政府控股的城商行，現(xiàn)實中已經(jīng)異化為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)控金融資源的工具和手段。地方政府因商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險承擔(dān)與激勵約束的不同而對其有著不同程度的干預(yù)。其中，股份制銀行和國有銀行多屬財政部或中央企業(yè)控制，地方政府的干預(yù)有限；而城商行在成立之初就確定了地方政府“一股獨大”的控股地位，導(dǎo)致其信貸配置一直受地方政府的干預(yù)（雷光勇和王文，2014）。[7]如圖1所示，對于地方政府來說，首先，出于政策性負(fù)擔(dān)和地方官員的政績創(chuàng)造需要，地方官員有強(qiáng)烈的動機(jī)去干預(yù)商業(yè)銀行的信貸資源配置。其次，在地方政府控股城商行的背景下，通常會派地方官員擔(dān)任銀行董事，這種特殊的政治關(guān)聯(lián)使得地方政府有能力干預(yù)城商行信貸配置（錢先航，2012）。[8]對于金融機(jī)構(gòu)來說，一方面，金融機(jī)構(gòu)易受地方政府財政行為牽制，迫于政治壓力不得不配合地方政府行動。另一方面，金融機(jī)構(gòu)信貸資源的配置存在體制性偏好。金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行作為地方債務(wù)的主要債權(quán)人，在“損失歸政府，利益歸銀行”的盲目認(rèn)知下，通過債券、信托、信貸、理財、融資租賃、資產(chǎn)證券化等途徑，積極參與各種隱性債務(wù)融資來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查資料顯示，各地城商行會單獨為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目預(yù)留信貸資源。商業(yè)銀行的行動偏好本質(zhì)上源于對地方政府隱性擔(dān)保或者財政兜底的樂觀預(yù)期，只要政府不會破產(chǎn)，這種體制性偏好就不會瓦解。正是由于金融機(jī)構(gòu)的體制性偏好或者說歧視，才使得地方政府的“任性”干預(yù)和隱性債務(wù)擴(kuò)張得以順利實現(xiàn)（張曉晶等，2019）。[9]（二）金融機(jī)構(gòu)與地方政府合謀舉債是一種必然

1994年的《中華人民共和國預(yù)算法》（主席令第21號）規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！吨腥A人民共和國擔(dān)保法》（主席令第50號）也明確要求“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。然而，現(xiàn)實中，地方政府依托所屬融資平臺變相借債，繞開有關(guān)監(jiān)管的限制，獲取債務(wù)收入。其中，融資平臺公司是最主要的繞道融資機(jī)構(gòu)(1)，如圖2所示。（一）融資平臺-地方政府隱性舉債媒介

中國的影子銀行是指從事銀行業(yè)務(wù)、依賴于銀行信用但又不受嚴(yán)格銀行機(jī)制監(jiān)管的金融業(yè)務(wù)，具體指傳統(tǒng)的銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)和債券投資以外的，具有完整的期限轉(zhuǎn)換、信用轉(zhuǎn)換以及流動性轉(zhuǎn)換功能的金融業(yè)務(wù)（李文喆，2019）。[12]影子銀行的出現(xiàn)與中國的金融抑制和金融欠發(fā)達(dá)有很大關(guān)系，影子銀行脫離了金融監(jiān)管的范圍，是當(dāng)前隱性金融分權(quán)的重要組成部分。地方政府借助影子銀行進(jìn)行舉債融資的具體方式是：商業(yè)銀行通過發(fā)行理財產(chǎn)品將資金從表內(nèi)轉(zhuǎn)移到表外，然后通過銀信、銀證、銀保以及金融控股公司等各種合作方式，最后實現(xiàn)對地方融資平臺的貸款。其中，基于監(jiān)管套利和尋求更高收益的激勵，商業(yè)銀行普遍參與到中國影子銀行體系中，這為影子銀行的貨幣創(chuàng)造和信用擴(kuò)張?zhí)峁┝吮匾獥l件。具體來說，地方政府借助影子銀行實現(xiàn)非規(guī)范的舉債融資業(yè)務(wù)包括：第一，銀信合作。銀信合作就是銀行與信托業(yè)的合作，其主要特點是借助信托靈活的投資方式和低廉的監(jiān)管成本，發(fā)行銀信理財產(chǎn)品，以便變相放貸和騰挪信貸額度，從而實現(xiàn)信貸出表。在影子銀行體系中，銀信合作業(yè)務(wù)可以說是銀行利用信托業(yè)繞過監(jiān)管而規(guī)避、減低監(jiān)管成本的典型。第二，銀證合作。銀監(jiān)會明確要求將銀信合作業(yè)務(wù)由表外轉(zhuǎn)入表內(nèi)之后，信托業(yè)與銀行的合作監(jiān)管套利受阻。此時，金融創(chuàng)新下重新扮演信托業(yè)角色的主體是證券業(yè)。銀證合作成為這一時期銀行信貸資金規(guī)避信貸規(guī)模約束，將表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)表外業(yè)務(wù)的主要通道，進(jìn)而為融資平臺提供貸款。第三，銀保合作。銀保合作起初是簡單的銷售渠道的組合，后逐步融入金融服務(wù)體系。目前中國的銀保合作呈現(xiàn)以銀行代理銷售保險產(chǎn)品與金融控股集團(tuán)銀保合作一體化相結(jié)合的局面。隨著銀保合作的深入發(fā)展，監(jiān)管套利與非規(guī)范融資行為在所難免。第四，金融控股公司。金融控股公司是指至少包含銀行、保險、證券中兩者提供服務(wù)的金融集團(tuán)。金融集團(tuán)的出現(xiàn)，代表著金融業(yè)開始邁向混合經(jīng)營，注重產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的跨行業(yè)組合。這種經(jīng)營模式更具隱蔽性，更易實現(xiàn)監(jiān)管套利和隱性貸款（魯籬和潘靜，2014）。[13]總之，通過各種合作方式，地方政府借助影子銀行將資金轉(zhuǎn)移到表外，影子銀行表外貸款無嚴(yán)格監(jiān)管要求，最終資金將順利注入融資平臺，實現(xiàn)隱性債務(wù)的擴(kuò)張。由于影子銀行體系的資金價格相比于商業(yè)銀行表內(nèi)資金更接近于金融市場利率水平，其結(jié)果必然是不斷推高地方政府的融資成本，為隱性債務(wù)危機(jī)埋下隱患。
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