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世界銀行與國際貨幣基金組織貸款交叉條件的法律分析

　　關(guān)鍵詞: 世界銀行/國際貨幣基金組織/貸款交叉條件/政策性貸款

　　內(nèi)容提要: 世界銀行與國際貨幣基金組織在為借款國提供貸款援助時(shí)，通過交叉設(shè)定貸款條件強(qiáng)化貸款條件對(duì)借款國的約束力。依交叉條件設(shè)置方式不同，可分為正式的貸款交叉條件與非正式的貸款交叉條件，其中世界銀行在貸款協(xié)議中對(duì)國際貨幣基金組織貸款條件的交叉引用，使得國際貨幣基金組織非條約性質(zhì)的貸款條件獲得了法律約束力。中國應(yīng)未雨綢繆，推動(dòng)國際金融組織貸款條件的實(shí)體內(nèi)容與設(shè)定程序改革，并采取必要的措施弱化貸款交叉條件的法律約束力。

　　貸款條件，一般理解為貸款方在向借款方提供貸款時(shí)所設(shè)定的條件，具體包括貸款的使用途徑、還款日期、還款方式等，究其目的，主要在于保障貸款的安全性。對(duì)于發(fā)展性的國際組織而言，在保障貸款安全的同時(shí)，還著眼于貸款的功能性，即通過對(duì)貸款有效的、正確的利用，促進(jìn)借款國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。在世界銀行與國際貨幣基金組織提供的金融援助活動(dòng)中，貸款條件（loan conditionality）構(gòu)成其核心要件，頻繁出現(xiàn)在世界銀行與國際貨幣基金組織的相關(guān)正式文件中。

　　然而，何為“貸款條件”，世界銀行與國際貨幣基金組織均未對(duì)其進(jìn)行過正式的、官方的定義。Goseph Gold對(duì)國際貨幣基金組織的貸款條件進(jìn)行分析時(shí)指出，貸款條件是指國際貨幣基金組織希望成員國按照組織協(xié)定的宗旨和條款的方式利用組織貸款而應(yīng)遵循的政策[1]。筆者以為，從提供貸款的國際金融組織角度看，貸款條件是其為保障貸款安全與功能實(shí)現(xiàn)的限制性政策；從借款國角度看，貸款條件是借款國對(duì)國際金融組織所作出的一般性承諾。

　　學(xué)界對(duì)國際金融組織貸款條件的研究相對(duì)較多（注：僅以國內(nèi)研究為限，研究國際貨幣基金組織貸款條件的主要論文有：徐崇利.國際貨幣基金組織貸款條件的利益分析和法律性質(zhì)[J]中國法學(xué)，1999（5）；溫樹英.國際貨幣基金組織貸款條件改革的法律分析[J]山西大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（4）；鄂曉梅.析IMF貸款條件的法律效力[J]法學(xué)評(píng)論，2002（5）；曹勇.國際貨幣基金組織貸款條件研究：以阿根廷為例[J]國際金融研究，2005（11）；曹勇.國際貨幣基金組織貸款的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：模型與案例[J]國際政治研究，2005（4）。相對(duì)而言，研究世界銀行貸款條件的論文較少，主要有劉音?論世界銀行政策貸款條件性的概念及其發(fā)展[J]保山學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）；方長榮?世界銀行非自愿政策與我國水庫移民政策的比較分析[J]河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（2）），相對(duì)而言，對(duì)有關(guān)世界銀行與國際貨幣基金組織兩大最為重要的國際金融組織貸款交叉條件的研究卻較為薄弱。（注：部分國際貨幣基金組織貸款條件的研究論文涉及到貸款交叉條件，但均未展開深入分析。目前相關(guān)的專題性論文僅有Sidney Dell. The Question of Cross-Conditionality. World Development，Vol. 16，1988：557-568； Nicholas Kremmydas. The Cross-Conditionality Phenomenon-Some Legal Aspects. The International Lawyers，Vol. 23，1989：651-675. 國內(nèi)對(duì)相關(guān)問題的研究尚付諸闕如。）然而，隨著世界銀行與國際貨幣基金組織功能界限的日漸模糊，以及金融危機(jī)背景下兩者在全球范圍內(nèi)提供金融援助的活動(dòng)不斷增加，貸款交叉條件出現(xiàn)的頻率也日趨頻繁，因而對(duì)借款國政治、經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)生活的影響（包括負(fù)面影響）也在日益深入。我國國際收支狀況良好，外匯儲(chǔ)備充足，現(xiàn)階段暫無利用國際貨幣基金組織貸款的需要，主要是利用世界銀行貸款，但并不排除未來利用國際貨幣基金組織貸款的可能，從而導(dǎo)致貸款交叉條件應(yīng)用于我國。對(duì)此，有必要未雨綢繆，對(duì)世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款交叉條件從法學(xué)角度進(jìn)行研究，以便為我國在面臨貸款交叉條件時(shí)提供應(yīng)對(duì)之策。

　　一、貸款交叉條件的類型分析

　　有學(xué)者指出，貸款條件在嚴(yán)格意義上并非具有確定內(nèi)涵和外延的法律術(shù)語，不具有規(guī)范性，只是對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)和事實(shí)狀態(tài)的描述而已[2]。相較貸款條件，貸款交叉條件的內(nèi)涵與外延更加模糊、混沌。無論是世界銀行還是國際貨幣基金組織，都未在正式文件中對(duì)貸款交叉條件進(jìn)行過定義。

　　一般認(rèn)為，貸款交叉條件是指貸款方與借款方在貸款協(xié)議中規(guī)定，如果借款方未能遵守或履行另一貸款方在另一貸款協(xié)議中所設(shè)定的貸款條件時(shí)，則視作借款方未遵守本貸款協(xié)議。在國際金融法領(lǐng)域中，貸款交叉條件主要出現(xiàn)在世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款文件中，比如世界銀行在貸款協(xié)議中提及國際貨幣基金組織對(duì)某一借款國的貸款條件，并將借款國遵守或履行該貸款條件作為獲得世界銀行貸款的先決條件之一，在借款國未能符合上述要求時(shí)，世界銀行則拒絕提供貸款。依據(jù)國際金融組織在貸款文件中對(duì)另一國際金融組織貸款條件引用方式的不同，可以將貸款交叉文件分為正式的貸款交叉條件與非正式的貸款交叉條件。

　　（一） 正式的貸款交叉條件

　　正式的貸款交叉條件是指，某一國際金融組織在決定是否向借款國提供貸款，以該借款國是否遵守并實(shí)施另一國際金融組織的貸款條件為必要的前提，否則該國際金融組織將拒絕提供貸款。在正式的貸款交叉條件情形下，成員國向世界銀行申請(qǐng)政策性貸款（注：政策性貸款（policy-based lending），是世界銀行用于幫助借款國恢復(fù)國際收支平衡、彌補(bǔ)國內(nèi)政策改革與制度建設(shè)方面資金短缺問題的短期貸款，旨在實(shí)現(xiàn)借款國的宏觀發(fā)展目標(biāo)。與世界銀行的項(xiàng)目貸款相比，政策性貸款的貸款周期較短，貸款資金的支付程序也較為簡便。）時(shí)，世界銀行要求該借款國必須首先或同時(shí)向國際貨幣基金組織申請(qǐng)貸款，并必須首先或同時(shí)遵守國際貨幣基金組織在貸款協(xié)議中所設(shè)定的貸款條件，才能向世界銀行申請(qǐng)政策性貸款。反之亦然。有學(xué)者對(duì)貸款交叉條件的具體情形予以列舉，指出正式的貸款交叉條件產(chǎn)生于如下四種情形：（1）某一國際金融組織對(duì)另一國際金融組織擬提供的貸款或者既有貸款款項(xiàng)的支取行使或試圖行使否決權(quán)；（2）雙方達(dá)成正式的協(xié)議，在未取得一方同意的情況下，另一方不向任何成員國或特定成員國提供貸款或其他相關(guān)安排（如國際貨幣基金組織的備用安排）；（3）雙方達(dá)成正式協(xié)議，規(guī)定在未取得一方同意的情況下，另一方停止向任何成員國或特定成員國提供先前同意的貸款或安排；（4）根據(jù)雙方之間的安排，一方的官方行為，尤其是宣布借款國喪失向本組織借款的資格，可同時(shí)導(dǎo)致該借款國無法獲得另一方的貸款[3]。

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世界銀行與國際貨幣基金組織貸款交叉條件的法律分析

　　在貸款實(shí)踐中，國際貨幣基金組織主要通過備用安排的方式向借款國提供貸款。在備用安排方式中，借款國應(yīng)向國際貨幣基金組織提交意向書，并就為取得貸款資金擬采取的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策改革與國際貨幣基金組織進(jìn)行協(xié)商、確定，并以此作為國際貨幣基金組織是否決定提供貸款的條件。由于在國際貨幣基金組織的貸款程序中，貸款條件系由借款國單方面提出并經(jīng)與國際貨幣基金組織磋商后確定，借款國主動(dòng)在意向書中設(shè)置貸款交叉條件的可能性極小，而國際貨幣基金組織在協(xié)商過程中添加該貸款交叉條件的可能性也不大。因此，一般情況下，國際貨幣基金組織的貸款程序不太可能產(chǎn)生貸款交叉條件。相對(duì)而言，由于世界銀行在提供貸款時(shí)，要求與借款國簽訂貸款協(xié)議，因此可能會(huì)出現(xiàn)貸款交叉條件。如1977年，世界銀行在向牙買加提供貸款時(shí)，在貸款協(xié)議中設(shè)置的貸款條件之一，即是要求牙買加政府必須先向國際貨幣基金組織申請(qǐng)獲得一定額度的備用安排[4]。

　　構(gòu)成正式的貸款交叉條件須符合如下三個(gè)要件：首先，貸款交叉條件系由世界銀行執(zhí)行董事會(huì)在考慮向借款國提供結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款時(shí)所設(shè)定，其目的在于實(shí)現(xiàn)世界銀行與國際貨幣基金組織貸款安全的交叉保障；其次，貸款交叉條件應(yīng)包含在世界銀行的貸款協(xié)議中，構(gòu)成貸款協(xié)議的正式條款之一，從而確保貸款交叉條件的法律約束力；再次，貸款交叉條件應(yīng)明確提及借款國與基金間備用安排所設(shè)定的條件。如果貸款交叉條件僅僅提及備用安排的貸款條件，而未將其作為世界銀行發(fā)放貸款的先決條件，則不構(gòu)成正式的貸款交叉條件。

　�。ǘ┓钦降馁J款交叉條件

　　正式的貸款交叉條件在實(shí)踐中較為少見，目前僅有一例，即前已提及的1977年世界銀行在向牙買加提供的貸款協(xié)議中所設(shè)定的獲得貸款的先決條件。世界銀行與國際貨幣基金組織通常采取非正式的、隱性的貸款交叉條件。

　　非正式的貸款交叉條件是指，世界銀行與國際貨幣基金組織均表示對(duì)對(duì)方的貸款條件予以充分的尊重，在不存在正式協(xié)議安排的情況下，世界銀行與國際貨幣基金組織各自、獨(dú)立的貸款決策導(dǎo)致同樣的貸款條件的設(shè)置[5]。與正式的貸款交叉條件相比，在非正式的貸款交叉條件下，另一國際金融組織的貸款條件對(duì)本組織貸款條件的設(shè)置及是否提供貸款并無實(shí)質(zhì)性的約束力。以政策框架文件（Policy Framework Paper，簡稱PFP）為例，借款國在貸款申請(qǐng)時(shí)應(yīng)向世界銀行與國際貨幣基金組織的工作人員同時(shí)提交PFP并進(jìn)行磋商，并最終交各自機(jī)構(gòu)的執(zhí)行董事會(huì)批準(zhǔn)通過。世界銀行執(zhí)行董事會(huì)應(yīng)首先就PFP進(jìn)行討論，討論的重點(diǎn)在于文件的發(fā)展性與結(jié)構(gòu)性部分。國際貨幣基金組織則參考世界銀行的評(píng)估結(jié)果對(duì)PFP進(jìn)行討論，但國際貨幣基金組織仍保持相對(duì)獨(dú)立性，不必一定接受世界銀行的意見。

　　從理論上講，非正式的貸款交叉條件包括如下三種方式：（1）間接的、非正式的磋商式貸款交叉條件，即世界銀行與國際貨幣基金組織就是否向借款國提供貸款進(jìn)行非正式的最后磋商，并就貸款條件的設(shè)置達(dá)成一致。這種非正式的磋商被認(rèn)為是間接的、非正式的磋商性貸款交叉條件[4]。在這種非正式的貸款交叉條件設(shè)置過程中，世界銀行與國際貨幣基金組織均是通過與借款國的磋商，說服借款國接受其貸款條件。如果借款國不予接受，則兩個(gè)國際組織均無法在貸款協(xié)議中添加其貸款條件。即使世界銀行與國際貨幣基金組織最終拒絕貸款，也不會(huì)明確將借款國未接受或執(zhí)行其他國際組織的貸款條件作為拒絕提供貸款的理由。（2）相互依賴性的、間接的、非正式的經(jīng)濟(jì)性貸款交叉條件，即世界銀行與國際貨幣基金組織就某一借款國的貸款申請(qǐng)?jiān)O(shè)置了類似的貸款條件。（3）非正式的、間接的、金融性的貸款交叉條件：某一國際金融組織影響另一國際金融組織貸款條件的設(shè)置，是通過商業(yè)銀行、區(qū)域性發(fā)展銀行、雙邊或多邊的貸款方等其他參與方，在多方間形成錯(cuò)綜復(fù)雜的貸款交叉條件。如國際貨幣基金組織宣稱某借款國未遵守其貸款條件，則其他商業(yè)銀行可能降低對(duì)該國的信用評(píng)級(jí)，并將銀行業(yè)務(wù)撤出該國，從而可能影響到借款國的的經(jīng)濟(jì)狀況，進(jìn)而可能影響到世界銀行政策性貸款的提供。再如，世界銀行可能影響商業(yè)銀行對(duì)借款國信用度的判斷，從而導(dǎo)致借款國在國際金融市場(chǎng)上的地位下降，進(jìn)而影響到該國的信用政策和外匯儲(chǔ)備，最終對(duì)國際貨幣基金組織是否繼續(xù)支持該國的項(xiàng)目貸款產(chǎn)生負(fù)面影響[6]。

　　二、貸款交叉條件的法律分析

　�。ㄒ唬┵J款交叉條件的法律性質(zhì)

　　如前所述，在非正式的貸款交叉條件情形中，一國際金融組織所設(shè)定的貸款條件對(duì)另一組織的貸款行為并無實(shí)質(zhì)性的影響，不具有法律上的約束力。在某些情況下，兩個(gè)國際金融組織在貸款條件上的重合僅僅是一種巧合，并不具有法律上的聯(lián)系。因此，非正式的貸款交叉條件并不具有在法律上進(jìn)行討論的必要。在正式的貸款交叉條件情形中，國際貨幣基金組織的貸款條件會(huì)對(duì)世界銀行貸款條件的設(shè)置以及貸款行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，因而有必要對(duì)國際貨幣基金組織貸款條件在世界銀行貸款協(xié)議中的法律性質(zhì)進(jìn)行探討。

　　Richard Edwards指出，在某些情況下，世界銀行將國際貨幣基金組織在備用安排或延期安排中對(duì)借款國的結(jié)論作為是否向該國發(fā)放貸款的條件。在這種情況下，世界銀行執(zhí)行董事會(huì)在批準(zhǔn)該項(xiàng)貸款前，貸款條件已經(jīng)得到了滿足，因此無須再在貸款協(xié)議或擔(dān)保協(xié)議中作出特別約定[7]。Nicholas Kremmydas指出，國際貨幣基金組織的備用安排或者其他類似安排并非世界銀行貸款協(xié)議中的條件，而是先決條件（precondition），因而無須在世界銀行貸款協(xié)議中對(duì)此予以明確[8]。普遍的觀點(diǎn)是：在正式的貸款交叉條件中，國際貨幣基金組織所設(shè)置的貸款條件構(gòu)成世界銀行是否與借款國簽訂貸款協(xié)議或發(fā)放一次性貸款或后續(xù)貸款的先決條件。

　　在正式的貸款交叉條件中，基金的備用安排以及其中所設(shè)置的貸款條件，被認(rèn)為是世界銀行促進(jìn)成員國采納并執(zhí)行結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款項(xiàng)下成員國規(guī)劃的必要矯正措施。在世界銀行貸款協(xié)議中將其設(shè)置為貸款的先決條件，其目的是為了確保該成員國規(guī)劃的成功實(shí)施�？梢哉J(rèn)為，這種先決條件構(gòu)成世界銀行貸款條件的延展，也是弱約束力的基金貸款條件借世界銀行貸款協(xié)議實(shí)現(xiàn)“硬化”的方式。

　　在世界銀行的結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款中，成員國應(yīng)首先就貸款申請(qǐng)事宜與世界銀行進(jìn)行預(yù)磋商，并在磋商的基礎(chǔ)上提交“發(fā)展政策書”（letter of development policies），表明其執(zhí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的意愿，以符合結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款的要求。在某些情況下，成員國提出的經(jīng)濟(jì)調(diào)整規(guī)劃與之前國際貨幣基金組織的備用安排設(shè)定的貸款條件相近。發(fā)展政策書類似于國際貨幣基金組織的意向書，是成員國向世界銀行申請(qǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款的重要組成部分。在發(fā)展政策書中，借款國需闡述引致此次貸款申請(qǐng)的特殊情況、政府的發(fā)展目標(biāo)，以及擬采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，以表明其克服本國經(jīng)濟(jì)所面臨的結(jié)構(gòu)性問題等內(nèi)容。世界銀行對(duì)發(fā)展政策書進(jìn)行審查，如審查通過，則與借款國簽訂貸款協(xié)議并發(fā)放貸款。

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世界銀行與國際貨幣基金組織貸款交叉條件的法律分析

　　發(fā)展政策書的法律性質(zhì)與意向書有所不同。一般認(rèn)為，國際貨幣基金組織的意向書不構(gòu)成國際貨幣基金組織與成員國間的國際性協(xié)議，在意向書基礎(chǔ)上產(chǎn)生的備用安排也不具有法律約束力[9]。相對(duì)而言，發(fā)展政策書與在發(fā)展政策書基礎(chǔ)上達(dá)成的貸款協(xié)議，具有國際條約的法律效力。有學(xué)者指出，成員國向世界銀行申請(qǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款時(shí)，在發(fā)展政策書中表明本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及為獲得貸款而實(shí)施這些規(guī)劃的意愿，可視作成員國向世界銀行發(fā)出的要約，而世界銀行接到成員國的貸款申請(qǐng)后與成員國進(jìn)行磋商，并對(duì)磋商后達(dá)成共識(shí)的貸款條件表示接受，則視為世界銀行作出的承諾[8]644。借款國與世界銀行在共識(shí)的貸款條件的基礎(chǔ)上簽訂貸款協(xié)議，如借款國未能遵守貸款協(xié)議，則應(yīng)視為違反國際條約，其中包括借款國未能履行或?qū)嵤┵J款協(xié)議中作為交叉條件的國際貨幣基金組織貸款條件這一情形。國際貨幣基金組織的貸款條件通過世界銀行貸款協(xié)議的交叉引用，構(gòu)成國際協(xié)議的一部分，對(duì)借款國具有法律約束力。

　　（二）貸款交叉條件的合法性

　　世界銀行與國際貨幣基金組織均在其成立協(xié)定中提到應(yīng)與其他相關(guān)的國際組織進(jìn)行合作�！秶H復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》第5條第8項(xiàng)規(guī)定，世界銀行應(yīng)在本協(xié)定條文范圍內(nèi)，與任何一般的國際組織和在有關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有專門責(zé)任的公共國際組織進(jìn)行合作。在涉及貸款申請(qǐng)或擔(dān)保事項(xiàng)時(shí)，世界銀行應(yīng)適當(dāng)考慮其他相關(guān)的國際組織的意見與建議。《國際貨幣基金協(xié)定》也有相關(guān)規(guī)定�！秶H貨幣基金協(xié)定》第10條規(guī)定，基金應(yīng)在本協(xié)定條文范圍內(nèi)，與一般的國際組織和在有關(guān)領(lǐng)域內(nèi)負(fù)有專門責(zé)任的公共國際組織進(jìn)行合作。

　　世界銀行與國際貨幣基金組織在20世紀(jì)40年代產(chǎn)生之初，對(duì)各自在國際金融事務(wù)中的職能有著明確的分工。根據(jù)《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》第1條，世界銀行的宗旨主要在于通過促進(jìn)私人投資尤其是國際私人投資，鼓勵(lì)通過國際投資以發(fā)展成員國生產(chǎn)資源的方式，促進(jìn)國際貿(mào)易長期均衡的增長。根據(jù)《國際貨幣基金協(xié)定》第1條，國際貨幣基金組織則著眼于借款國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策如貨幣政策與外匯政策管理，旨在成員國出現(xiàn)國際收支失衡的情況下，為其提供短期貸款以促使其盡快恢復(fù)收支平衡，促進(jìn)貸款資金的迅速回籠以滿足其他成員國的需要。具體到貸款方面，世界銀行旨在通過項(xiàng)目貸款為具體項(xiàng)目的建設(shè)提供長期貸款，而國際貨幣基金組織則是提供短期貸款以解決成員國短期內(nèi)的國際收支失衡問題，兩者在貸款事項(xiàng)上存在明確的界限。然而隨著世界銀行與國際貨幣基金組織貸款業(yè)務(wù)的調(diào)整，兩者在貸款事項(xiàng)上逐漸出現(xiàn)重合。自1980年以來，世界銀行開始拓展政策性貸款業(yè)務(wù)，推出結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款等非項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù)，旨在為借款國填補(bǔ)政策改革和制度建設(shè)方面的資金短缺提供短期貸款。世界銀行在提供調(diào)整貸款時(shí)，對(duì)借款國設(shè)置的貸款條件包括債務(wù)管理、進(jìn)出口政策、匯率政策、貨幣政策等傳統(tǒng)上屬于國際貨幣基金組織職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。世界銀行之所以將貸款業(yè)務(wù)拓展到調(diào)整性貸款領(lǐng)域，是因?yàn)槭澜玢y行推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與國際貿(mào)易收支失衡、貿(mào)易限制、通貨膨脹等短期經(jīng)濟(jì)平衡問題的解決密切相關(guān)，進(jìn)言之，后者問題的解決構(gòu)成前者目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，國際貨幣基金組織認(rèn)識(shí)到，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)問題的根本解決，需要對(duì)其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)生產(chǎn)性投資，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與出口的穩(wěn)定增長，相應(yīng)的貸款條件也逐漸轉(zhuǎn)向以基本政策改革、部門平衡和長期調(diào)整為特點(diǎn)的“供給管理”政策，更加重視增收對(duì)平衡發(fā)展中國家國際收支狀況的作用[10]。

　　兩者職能重合的區(qū)域越多，意味著兩者在貸款條件方面進(jìn)行交叉設(shè)定并借以實(shí)現(xiàn)交叉強(qiáng)化的空間更大。貸款交叉條件的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是以交叉強(qiáng)制守約的方式強(qiáng)化兩大國際金融組織各自貸款條件對(duì)借款國的約束力，有利于保障貸款資金的安全與有效利用。

　　但是，細(xì)究之，世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款交叉條件缺乏合法性依據(jù)�！秶H復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》與《國際貨幣基金協(xié)定》在有關(guān)貸款條件條款中，均未提及貸款交叉條件，這表明貸款交叉條件的設(shè)定與實(shí)施缺乏正式的國際法依據(jù)。根據(jù)《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》第5條第8項(xiàng)第b款規(guī)定，世界銀行在對(duì)貸款申請(qǐng)作出決定時(shí)，如果有關(guān)事項(xiàng)直接屬于其他國際組織的職能范圍之內(nèi)，而且該國際組織的參加者主要為世界銀行各成員國，則世界銀行應(yīng)對(duì)該組織所提供的意見和建議加以考慮。但該款僅規(guī)定，世界銀行應(yīng)對(duì)其他國際組織的意見和建議“加以考慮”，并未規(guī)定世界銀行的貸款條件應(yīng)受其他國際組織包括國際貨幣基金組織的意見的約束。因此，世界銀行如果在貸款協(xié)議中設(shè)置正式的貸款交叉條件，可能導(dǎo)致其違反國際法。反之，在《國際貨幣基金協(xié)定》中并未提及國際貨幣基金組織在貸款或其他事項(xiàng)中應(yīng)該考慮其他國際組織包括世界銀行的意見與建議。世界銀行與國際貨幣基金組織也對(duì)設(shè)置貸款交叉條件表示反對(duì)。世界銀行與國際貨幣基金組織在1989年協(xié)定中對(duì)兩者的職能分工進(jìn)行明確時(shí)指出，兩者應(yīng)避免在貸款協(xié)議中設(shè)置貸款交叉條件[11]。

　　即使如此，就目前而言，尚很難一概而論貸款實(shí)踐中貸款交叉條件的設(shè)置存在違反國際法之處。究其原因：

　　1. 寬泛的協(xié)定條款預(yù)留了貸款交叉條件存在的空間

　　基金在貸款業(yè)務(wù)中主要采取意向書或備用安排的方式，其中所提及的目的與政策主要源于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，這使得基金具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。比如《基金協(xié)定》第5條的“收支平衡問題”并不僅僅限于收支失衡本身，，還包括其他經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的平衡目標(biāo)，如通貨膨脹、就業(yè)問題、貿(mào)易限制等�！痘饏f(xié)定》第1條所設(shè)定的宗旨含義也較為廣泛，除明確規(guī)定國際貨幣基金組織在維持外匯穩(wěn)定、收支平衡方面的職能外，還規(guī)定基金經(jīng)濟(jì)政策的首要目標(biāo)是促進(jìn)國際貿(mào)易的擴(kuò)大與平衡發(fā)展。因此，即使國際貨幣基金組織為借款國設(shè)定的貸款條件或業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)超出傳統(tǒng)意義上的收支平衡范疇，只要該行為旨在實(shí)現(xiàn)遏制通貨膨脹或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)政策目的，都可以認(rèn)定其行為符合國際貨幣基金組織協(xié)定所設(shè)定的職能范圍。根據(jù)國際法院在“經(jīng)費(fèi)案”中確立的目的解釋方法，通過對(duì)國際貨幣基金組織宗旨的目的解釋可以將設(shè)定非正式的貸款交叉條件行為納入到國際貨幣基金組織協(xié)定的合法范圍。前已提及，《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》對(duì)世界銀行宗旨的規(guī)定較為廣泛，兼之發(fā)展性宗旨與短期國際收支平衡間的關(guān)系，世界銀行的宗旨除推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，還涵蓋推動(dòng)會(huì)員國的經(jīng)濟(jì)調(diào)整計(jì)劃以解決其短期的國際收支失衡問題。鑒此，世界銀行將遵守國際貨幣基金組織備用安排的貸款條件作為成員國獲得世界銀行貸款的先決條件，符合《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》的規(guī)定。

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世界銀行與國際貨幣基金組織貸款交叉條件的法律分析

　　2. 貸款條件合法性的解釋權(quán)在于國際金融組織

　　根據(jù)《國際貨幣基金協(xié)定》第29條，成員國與基金間或成員國間對(duì)于本協(xié)定條文的解釋發(fā)生任何異議時(shí)，應(yīng)提交執(zhí)行董事會(huì)裁決。成員國如對(duì)執(zhí)行董事會(huì)的裁決有異議，可以在裁決后三個(gè)月內(nèi)要求將該異議提交理事會(huì)作最后裁決，由理事會(huì)的“解釋條文委員會(huì)”作出最終決定。Gold指出，鑒于基金有權(quán)對(duì)協(xié)定的條款進(jìn)行解釋，可以推斷出基金有隱含的權(quán)力對(duì)自己的決議進(jìn)行解釋[12]。世界銀行對(duì)《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》條款解釋辦法的規(guī)定與國際貨幣基金組織基本相同。根據(jù)《協(xié)定》第9條，會(huì)員國與銀行間，或會(huì)員國與會(huì)員國之間對(duì)于本協(xié)定條文的解釋發(fā)生任何爭議時(shí)，應(yīng)即提交執(zhí)行董事會(huì)裁決。對(duì)執(zhí)行董事會(huì)的裁決不滿的，會(huì)員國仍可要求將爭議提交理事會(huì)作最后裁決。

　　有關(guān)貸款交叉條件的決議合法與否，最終決定權(quán)掌握在設(shè)定決議的國際貨幣基金組織理事會(huì)或世界銀行理事會(huì)手中，這使得本組織的有關(guān)決議被認(rèn)定為越權(quán)行為的可能性非常小。

　　三、我國應(yīng)對(duì)貸款交叉條件的對(duì)策

　　國際金融組織在貸款實(shí)踐中使用交叉條件引發(fā)許多爭議。貸款交叉條件的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國際金融組織貸款條件的硬化，而貸款條件內(nèi)在的合理性缺失，導(dǎo)致貸款交叉條件缺乏合理性的基礎(chǔ)。

　　在20世紀(jì)80年代以前，有學(xué)者指出，國際貨幣基金組織在提供貸款時(shí)所捆綁的條件，其政策出發(fā)點(diǎn)主要是對(duì)西方國家的地理、政治、戰(zhàn)略方面的考慮，偏袒發(fā)達(dá)國家；無視發(fā)展中國家的實(shí)際情況，未能針對(duì)性地解決發(fā)展中國家所面臨的經(jīng)濟(jì)問題；無視發(fā)展中國家逆差的結(jié)構(gòu)性、長期性和外部性，強(qiáng)令它們實(shí)行緊縮性的措施，不能從根本上解決發(fā)展中國家的國際收支問題[13]。自20世紀(jì)80年代以來，國際貨幣基金組織的貸款呈現(xiàn)出從單純注重緊縮貨幣和財(cái)政政策到重視結(jié)構(gòu)性調(diào)整和金融體制改革的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，在一定程度上有利于促進(jìn)發(fā)展中國家國內(nèi)體制的改革，然而以市場(chǎng)為導(dǎo)向的貸款條件，以及貸款條件中所附加的非經(jīng)濟(jì)措施包括人權(quán)條件，使得發(fā)展中國家對(duì)貸款條件持反感與戒備的態(tài)度，如國際貨幣基金組織的貸款條件實(shí)質(zhì)上是發(fā)達(dá)國家通過附加苛刻的經(jīng)濟(jì)改革條件，進(jìn)而敦促或催化受援國的政治改革，從而最終攫取該國的部分國家主權(quán)[14]。與此同時(shí)，世界銀行的貸款條件也面臨著嚴(yán)重質(zhì)疑，總體而言，以經(jīng)濟(jì)自由化為導(dǎo)向的貸款條件在借款國國內(nèi)的實(shí)施效果難以令人滿意。

　　由于世界銀行與國際貨幣基金組織貸款條件存在的先天性缺陷，貸款交叉條件在強(qiáng)化貸款條件強(qiáng)制力的同時(shí)，也使得貸款條件不合理的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)一步放大。由于貸款條件的交叉關(guān)聯(lián)，借款國如果不能滿足或履行國際貨幣基金組織的貸款條件，那么它們不僅無法從國際貨幣基金組織獲得貸款，也無法從世界銀行獲得貸款。因此，貸款交叉條件的出現(xiàn)進(jìn)一步強(qiáng)化了急需貸款的發(fā)展中國家的被動(dòng)地位，只能接受不利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某些貸款條件：從短期來看，有助于防止發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的惡化；但從長期來看，則不利于發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。

　　然而，上述爭議并不影響世界銀行與國際貨幣基金組織在向借款國提供貸款時(shí)使用貸款交叉條件的頻率。有研究指出，近1/4的調(diào)查國在接受世界銀行與國際貨幣基金組織貸款時(shí)，被迫接受了同樣的私有化條件。

　　目前，我國利用世界銀行貸款較多。2009年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)了我國利用世行貸款2010-2012財(cái)年世行貸款備選項(xiàng)目規(guī)劃，貸款總規(guī)模高達(dá)53.94億美元，主要用于農(nóng)業(yè)（農(nóng)林水）、交通、能源及節(jié)能減排、城建環(huán)保、社發(fā)及其他領(lǐng)域[15]。從短期來看，我國尚不存在向國際貨幣基金組織申請(qǐng)貸款的必要性。在全球性金融危機(jī)以及世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)蕩的背景下，我國經(jīng)濟(jì)仍保持著較為平穩(wěn)的增長態(tài)勢(shì)。2009年，我國經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目均保持“雙順差”格局，國際收支狀況持續(xù)改善[16]。2010年，我國外匯儲(chǔ)備繼續(xù)保持增長狀況，至2010年3月已經(jīng)達(dá)到24470.84億美元[17]。因此，世界銀行在對(duì)我國貸款協(xié)議中暫時(shí)不存在貸款交叉條件的情形。但我國并不排除未來使用國際貨幣基金組織貸款的可能性，從而導(dǎo)致貸款交叉條件對(duì)我國的適用，因此我國應(yīng)未雨綢繆，注意到貸款交叉條件對(duì)我國的潛在影響。具體而言，針對(duì)國際金融組織的貸款交叉條件，我國可采取如下對(duì)策：

　　1. 推動(dòng)貸款條件內(nèi)容的實(shí)質(zhì)變革。目前貸款條件主要強(qiáng)調(diào)通過外部壓力對(duì)借款國的國內(nèi)制度與組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅改革，并將貸款條件與借款國國內(nèi)人權(quán)狀況、環(huán)保問題相掛鉤，往往對(duì)借款國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題的解決產(chǎn)生了反作用�？煽紤]促進(jìn)國際金融機(jī)構(gòu)放棄在貸款條件方面的主導(dǎo)權(quán)，建立以借款國自我約束為基礎(chǔ)的貸款條件，從而使貸款條件更能反映借款國的實(shí)際需求，更有針對(duì)性地解決本國問題。

　　2. 推動(dòng)貸款條件程序的改革，促進(jìn)貸款條件制定過程的可信度與透明度�？傮w而言，世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款條件主要反映發(fā)達(dá)國家的利益，應(yīng)積極推動(dòng)擴(kuò)大參與渠道，使以中國為代表的發(fā)展中國家能夠充分參與貸款審批與貸款條件審批的程序中去。同時(shí)，促進(jìn)建立外部評(píng)審機(jī)制，通過強(qiáng)化發(fā)展中國家市民社會(huì)力量的話語權(quán)與活動(dòng)能力，對(duì)不合理貸款條件的設(shè)置建立外部約束機(jī)制。

　　3. 弱化貸款交叉條件的法律約束力。如前所述，國際貨幣基金組織貸款條件通過世界銀行在貸款協(xié)議的交叉引用而獲得法律約束力。建議在世界銀行貸款協(xié)議中增加相應(yīng)的條款，對(duì)貸款條件引用的法律性質(zhì)予以補(bǔ)充說明，強(qiáng)調(diào)此類貸款條件的交叉引用不在于為借款國設(shè)定法律上的義務(wù)，而是僅僅旨在為借款國提供指引，借款國在獲得貸款后即使不實(shí)施或履行該交叉引用的貸款條件，也不構(gòu)成違反國際法的行為。

　　注釋:

　　基金項(xiàng)目：2009年重慶市教委科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“重慶市利用世界銀行貸款建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌策略研究”（KJ090106）；2009年教育部人文社科研究青年基金項(xiàng)目“國際貨幣基金組織治理機(jī)制法律問題研究”（09X JC820015）

　　作者簡介：繆心毫（1980-），男，浙江溫州人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士后研究人員，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

　　[1]Goseph Gold. Conditionality[R]. IMF Pamphlet Series，No. 31，IMF，Washington，D.C，1979：2.

　　[2]劉音. 論世界銀行政策貸款條件性的概念及其發(fā)展[J]. 保山學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）：87.

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世界銀行與國際貨幣基金組織貸款交叉條件的法律分析

　　[3]Sidney Del. The Question of Cross-Conditionality[J]. World Development，198816（5）：557-568.

　　[4]IBRD. Loan Agreement （Program Agreement） between Jamaica and the IBRD，Loan No. 1500 JM[R]. 1977：1.

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　　[6]Azizali. F. Mohammed. The Role of the Fund and the World Bank in Adjustment and Development[G]//Adjustment Policies and Development Strategies in the Arab World. IMF，1990：84-85.

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　　[14]張磊. 于IMF援助條件的本質(zhì)辨析——以亞洲金融危機(jī)的反思為視角[J]. 甘肅省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（3）：35.

　　[15]國家發(fā)展與改革委員會(huì). 我國利用世界銀行貸款2010-2012財(cái)年備選項(xiàng)目規(guī)劃獲國務(wù)院批準(zhǔn)[EB/OL].[2010-06-12] http：//www.ndrc.gov.cn/xmsphz/t20090729_293299.htm.

　　[16]國家外匯管理局國際收支分析小組. 2009年中國國際收支報(bào)告[EB/OL]. [2010-06-13] http：//www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/pic/20100419101542315.pdf.

　　[17]國家外匯管理局. 中國外匯儲(chǔ)備——2010年[EB/OL]. [2010-07-11]http：//www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/tjsj_detail.jsp？ID=110400000000000000，21&id=5.

《現(xiàn)代法學(xué)》2010年9月第32卷第5期

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