本文關(guān)鍵詞：我國生育保險制度的演變與政府責(zé)任，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

關(guān)鍵詞：生育保險,制度演變,政府責(zé)任

啟航期刊網(wǎng)所屬分類：保險論文發(fā)表發(fā)布時間：2012-05-19 08:57:42瀏覽：1次

一、問題的提出

生育保險制度是針對生育行為的特殊性，在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的一項社會保險制度[1]。我國的生育保險制度，從新中國建立伊始，就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動保險條例》)之中。但是，直至今天，其他的社會保障制度，如養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和失業(yè)保險制度等，在我國已獲得長足的發(fā)展，而生育保險制度卻裹足不前，甚至沒有一部國家級的法規(guī)。對于一項涉及幾乎一半人口的社會保障制度，為什么卻長期沒有得到相應(yīng)的發(fā)展，這是一個值得人們深思的問題。這其中，政府又應(yīng)該扮演什么樣的角色，具有什么責(zé)任呢?

本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，首先分析我國生育保險制度的演變過程。以此為分析基礎(chǔ)，分階段對政府在生育保險制度演變中的責(zé)任進(jìn)行分析，重點發(fā)現(xiàn)政府在生育保險制度建立和變化中的責(zé)任問題，進(jìn)而提出相關(guān)的政策建議。

二、我國生育保險制度的演變過程

我國生育保險制度的演變與經(jīng)濟(jì)體制變遷密切相關(guān)，其過程大致可分為三個階段，即新中國初期的生育保險、“社會主義改造”和“文化大革命”時期的生育保險以及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的生育保險。此外，計劃生育也是我國生育保險制度的一部分[2]。

(一)新中國初期的生育保險制度

新中國初期的生育保險制度并沒有單獨的立法，主要體現(xiàn)在相關(guān)的勞動保險條例中。這一階段的生育保險具有一定的社會統(tǒng)籌性，主要包括：1)生育保險金。具體包括在勞動保險金之內(nèi)，實行全國統(tǒng)籌與企業(yè)留存相結(jié)合的基金管理制度。2)生育假期及津貼。生育休假包括產(chǎn)前產(chǎn)后一共56天。產(chǎn)假期間，工資照發(fā)。3)生育補(bǔ)助。生育補(bǔ)助費為4元，由勞動保險基金支付。4)醫(yī)療服務(wù)。孕產(chǎn)期間發(fā)生的檢查費和接生費由企業(yè)行政或財政(機(jī)關(guān)事業(yè)單位)支付。5)女性臨時工、季節(jié)工或試用工孕產(chǎn)期間的檢查費、接生費、生育補(bǔ)助費和生育假期與一般正式女員工相同，產(chǎn)假期間的工資為本人工資的60%。

(二)“社會主義改造”和“文化大革命”時期的生育保險制度

20世紀(jì)60年代初，隨著社會主義改造的完成，我國經(jīng)濟(jì)成為單一所有制經(jīng)濟(jì)——國營經(jīng)濟(jì)，計劃經(jīng)濟(jì)下的勞動者“單位所有制”已經(jīng)形成。這一階段的生育保險制度發(fā)生了顯著的變化，生育保險制度從國家統(tǒng)籌變?yōu)槠髽I(yè)保障。自1969年起，各企業(yè)僅對本單位的女工負(fù)責(zé);生育保險的覆蓋對象縮小，生育保險從適合多種用工制度轉(zhuǎn)變?yōu)橹贿m合單一的用工制度。這種生育保險制度一直延續(xù)到1987年。

(三)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的生育保險制度

隨著經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)逐漸向市場經(jīng)濟(jì)過渡，企業(yè)成為自負(fù)盈虧的實體。企業(yè)為了實現(xiàn)“利潤最大化”，減少使用女工或不落實生育保險的規(guī)定，女性的公平就業(yè)權(quán)利受到侵害。為了實現(xiàn)公平競爭的市場環(huán)境和女性的平等就業(yè)權(quán)利，避免雇傭女性的企業(yè)在競爭中處于不利地位和降低女性的用工成本，生育保險由企業(yè)保障向社會統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，生育保險基金的社會統(tǒng)籌成為中國生育保險的改革方向。

1.生育保險制度的探索改革

1988年，國務(wù)院頒布《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》，女性生育保險的待遇有所變化，其中產(chǎn)假從原來的56天增加為90天，廢止了以往法令中有關(guān)生育待遇的規(guī)定，正式明確生育保險由企業(yè)保障。但是，市場經(jīng)濟(jì)體制下政企分開的體制使企業(yè)不愿意承擔(dān)生育保險這塊包袱，生育保險走向社會統(tǒng)籌成為一種趨勢。在國家沒有統(tǒng)一的新政策下，各地的生育保險制度開始了改革探索。歸納起來，當(dāng)時各地的生育保險制度改革措施主要有兩種：一是生育費用由夫妻雙方共同負(fù)擔(dān);二是企業(yè)按照工資總額的一定比例繳納生育保險費，建立生育保險基金[3]。生育保險制度的改革探索在一定程度上減輕了企業(yè)生育保險費用的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了婦女就業(yè)。但是，由于地方法規(guī)的非權(quán)威性和操作上的復(fù)雜性，基金的收繳存在困難，尤其對于男職工較多的企業(yè)。同時，各地的辦法不統(tǒng)一，也增加了管理與監(jiān)督上的難度。

2.生育保險制度的社會統(tǒng)籌

1994年勞動部發(fā)布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，規(guī)定企業(yè)按不超過工資總額1%資金向勞動部門所屬的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險費，職工個人不繳費;產(chǎn)假工資改為生育津貼，按照本企業(yè)上年度月平均基本工資計發(fā)，由生育保險基金支付;與生育有關(guān)的醫(yī)護(hù)費用和管理費也由生育保險基金支付。1995年，國務(wù)院發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要(1995-2000)》，生育保險的目標(biāo)為20世紀(jì)末在全國城市基本實現(xiàn)女職工生育費用的社會統(tǒng)籌。1995年和1996年勞動部相繼發(fā)布兩個通知，要求擴(kuò)大社會保險覆蓋面，到20世紀(jì)末全國80%的左右的縣市都實現(xiàn)生育保險的社會統(tǒng)籌。2001年5月，國務(wù)院再次頒布《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》，提出2010年生育保險的覆蓋面要達(dá)到90%。總的來看，《企業(yè)職工生育保險試行辦法》是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期試圖與企業(yè)制度相適應(yīng)的第一個全國性法規(guī)，《中國婦女發(fā)展綱要》和勞動部的兩個通知明確了生育保險社會統(tǒng)籌的走向，推動了全國各地區(qū)生育保險社會統(tǒng)籌工作。

三、轉(zhuǎn)型期之前我國生育保險制度演變中的政府責(zé)任變化

(一)生育保險制度初期階段的政府責(zé)任

在建國初期，生育保險制度屬于國家社會保障制度的一部分，實行國家統(tǒng)籌模式，由企業(yè)繳費和支付，中華全國總工會管理，個人不負(fù)擔(dān)任何費用。保險的覆蓋面廣，不僅包括機(jī)關(guān)事業(yè)和城鎮(zhèn)企業(yè)的正式女職工，還包括女性臨時工、季節(jié)工和試用工。這一時期的政府責(zé)任，主要是規(guī)范和監(jiān)管，政府并沒有投入財力。

(二)生育保險制度第二階段的政府責(zé)任

在生育保險制度演變的第二階段，國有經(jīng)濟(jì)“一統(tǒng)天下”。由于體制上的原因，生育保險成為企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，由企業(yè)保障。企業(yè)不僅負(fù)擔(dān)生育保險基金的籌集，還負(fù)責(zé)管理和具體實施。生育保險的覆蓋對象縮小，僅包括女性正式職工。這一時期，形式上政府責(zé)任迅速縮小，企業(yè)責(zé)任得到無限擴(kuò)張，但實質(zhì)上，由于政企不分，政府的責(zé)任依然很大。

(三)生育保險制度前兩階段政府責(zé)任的弊端和改革的必要性

在生育保險制度發(fā)展的前兩階段，中國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，國有企業(yè)不是獨立的經(jīng)濟(jì)實體，因此，企業(yè)不能算作真正意義上的責(zé)任主體，只能是國家的一個組成部分。從整體來看，生育保險制度發(fā)展的前兩個階段中政府和企業(yè)的責(zé)任劃分實際上屬于一個責(zé)任主體內(nèi)的具體分配形式，政府是“無所不包”。盡管這種國家—單位模式和當(dāng)時的就業(yè)政策(政府通過強(qiáng)制性的行政安排手段保證男女平等就業(yè)的完全保障性政策)對保障女性權(quán)益做過巨大貢獻(xiàn)，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的變化，生育保險制度的弊端也日益暴露出來。由于主要由企業(yè)對本單位的女性職工實行生育保障，保險的互助救濟(jì)功能喪失，各個企業(yè)因雇傭的女職工不同，生育保險的負(fù)擔(dān)不均。女職工多的企業(yè)，生育保險的支出大，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)很重;女職工少的企業(yè)，生育保險的負(fù)擔(dān)小。在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的負(fù)擔(dān)又勢必全部轉(zhuǎn)嫁到政府身上，增加政府的財政責(zé)任。另外，生育保險制度的企業(yè)保障，只適合單一的國有企業(yè)固定工制度，保險的覆蓋面縮小，生育保險的靈活性消失。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，新的社會組織和經(jīng)濟(jì)組織不斷出現(xiàn)，就業(yè)政策發(fā)生變化，新的就業(yè)形式不斷涌現(xiàn)，生育保險的企業(yè)保障已經(jīng)不能保護(hù)女性權(quán)益，必須進(jìn)行改革。

四、轉(zhuǎn)型期生育保險制度中政府責(zé)任的變化

(一)政府責(zé)任的變化特點

在生育保險發(fā)展的第三階段，我國對生育保險制度進(jìn)行了改革，由企業(yè)保障走向社會統(tǒng)籌，政府責(zé)任從“無所不包”向“有限”的方向轉(zhuǎn)化。

在生育保險制度的改革探索階段，政府責(zé)任迅速下降。在這階段，中央政府沒有制定全國統(tǒng)一的新政策，而是沿用老政策(生育保險的企業(yè)保障)的同時，默許地方政府的各種生育保險改革嘗試。在制度設(shè)計和規(guī)范中，政府責(zé)任存在缺位。同時，由于各地方的辦法不一致，中央政府在管理和監(jiān)管上也存在困難。而地方政府因為地方政策的非權(quán)威性，在基金的收繳上存在困難，對于不參加生育保險的企業(yè)不能采取強(qiáng)制性的措施進(jìn)行處罰。

在生育保險制度的社會統(tǒng)籌階段，政府責(zé)任逐漸回歸，建立了以“生育保險社會統(tǒng)籌”為主要保障方式的城鎮(zhèn)職工生育保險體系。勞動部于1994年頒發(fā)的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》是我國生育保障發(fā)展史的一個里程碑，它標(biāo)志著全國生育保險社會統(tǒng)籌方向的確立，是我國推進(jìn)生育保險制度改革的主要政策依據(jù)。其后，根據(jù)生育保險制度在地方的執(zhí)行情況，國務(wù)院和勞動部還分別于1997年和2004年召開工作會議，推進(jìn)生育保險制度的建設(shè)。同時，生育保險制度也納入國家婦女事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以進(jìn)一步保障婦女合法權(quán)益。生育保險的擴(kuò)面指標(biāo)被納入婦女發(fā)展規(guī)劃，生育保險的社會統(tǒng)籌成為生育保障事業(yè)發(fā)展的主要方式。另外，生育保障制度的配套政策也進(jìn)一步得到完善。相關(guān)部門針對生育保險待遇的稅務(wù)問題、生育保險醫(yī)療服務(wù)問題和計劃生育手術(shù)費用問題相繼制定政策予以規(guī)范，城鎮(zhèn)職工的生育保險體系逐步完善。農(nóng)村的生育保障制度也開始建立，以2003年的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標(biāo)志，農(nóng)村婦女住院分娩得到國家保障。

(二)政府責(zé)任的具體分析

社會保障的特性決定了政府是建立和實施社會保障制度的主體[4]，生育保險制度作為社會保障體系中的組成部分，政府對其建立和實施負(fù)有十分重要的責(zé)任。政府作為社會保障的責(zé)任主體，在社會保險中承擔(dān)的責(zé)任具體可分為設(shè)計和規(guī)范責(zé)任、財政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和實施責(zé)任等[5]。生育保險屬于社會保險的范疇，因此，政府在生育保險中承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同樣的責(zé)任。轉(zhuǎn)型期以來，政府責(zé)任在生育保險制度發(fā)展的不同階段有所調(diào)整，具體分析如下。

1.政府的設(shè)計和規(guī)范責(zé)任分析

生育保險作為一項強(qiáng)制性的國民收入分配和再分配制度，其建立和實施都是由政府倡導(dǎo)和推動的。生育保險制度的設(shè)計和轉(zhuǎn)型進(jìn)度、實施都是由政府規(guī)定的，政府對生育保險制度的設(shè)計和規(guī)范是地方推行生育保險制度改革的主要政策依據(jù)。

(1)生育保險制度改革探索階段政府設(shè)計和規(guī)范責(zé)任缺位

在生育保險制度改革的探索階段，正值中國經(jīng)濟(jì)體制改革初期。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)發(fā)生巨大變化，企業(yè)逐步成為具有自主經(jīng)營權(quán)的獨立實體。自負(fù)盈虧是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的競爭法則。面對這種變化，政府沒有及時出臺新的生育保險政策，而是一方面沿用舊的政策，另一方面對于地方在生育保險制度上的改革采取默認(rèn)的態(tài)度。政府在制度設(shè)計和規(guī)范上的缺位，造成企業(yè)競爭環(huán)境的不公平和女性就業(yè)的弱勢地位出現(xiàn)。

企業(yè)競爭環(huán)境的不公平表現(xiàn)在由于執(zhí)行不同的生育保險政策而導(dǎo)致的企業(yè)負(fù)擔(dān)不均。在繼續(xù)沿用企業(yè)保障生育保險政策的地區(qū)，企業(yè)因為雇傭的女性職工不同而承擔(dān)不同的生育保險費用。女職工多的企業(yè)，企業(yè)承擔(dān)的生育費用負(fù)擔(dān)重;女職工少的企業(yè)，企業(yè)的生育費用支出少。在實行生育保險制度改革的地區(qū)，也因為政策的不同和操作方法的不統(tǒng)一，企業(yè)各自的生育保險費用負(fù)擔(dān)不均。這種政策與同時期的企業(yè)改革不適應(yīng)。生育保險政策的不統(tǒng)一造成企業(yè)的負(fù)擔(dān)畸輕畸重，企業(yè)之間的競爭不在同一起跑線上，競爭環(huán)境不公平[6]。

女性就業(yè)的弱勢地位表現(xiàn)在女性就業(yè)機(jī)會低于男性。在體制轉(zhuǎn)軌過程中，“完全保障性”的就業(yè)政策開始發(fā)生變化。20世紀(jì)80年代中期，我國開始在全民所有制企業(yè)新職工中實行勞動合同制，并在招工時實行“雙向選擇”政策。與此同時，大學(xué)生就業(yè)制度也開始實行改革，實行“雙向選擇”試點。市場競爭機(jī)制下，國有企業(yè)對利潤的追求必然造成對承擔(dān)生育保險費用的排斥，而就業(yè)政策變化給企業(yè)授予的用人自主權(quán)使他們能夠在用工選擇上有性別偏好，女性的就業(yè)弱勢地位開始顯現(xiàn)。1985年中共中央辦公廳的38號文就是在這種背景下出臺，要求糾正就業(yè)中的女性歧視現(xiàn)象。隨后，國家又出臺了一系列保證女性權(quán)益的法律、部門規(guī)章、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如國務(wù)院1988年出臺的《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》、1992年的《婦女權(quán)益保障法》、以及《上海市女職工勞動保護(hù)辦法》(1990)等地方性法規(guī)。這些法規(guī)和條例都是為了解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中女性遇到的各種就業(yè)問題。

(2)生育保險制度統(tǒng)籌階段政府設(shè)計和規(guī)范責(zé)任存在缺陷

第一，規(guī)范層次低，效力差。目前，我國尚無一部全國性的生育保險法律，生育保障的內(nèi)容散見于各種形式的文件中，這些文件大多是為解決生育保障改革執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，且多以《通知》、《辦法》和《指導(dǎo)意見》的形式出現(xiàn)，規(guī)范的效力差，層次低，導(dǎo)致其后的監(jiān)管和實施出現(xiàn)問題。各省市級政府對于把生育保險具體化為地方法規(guī)和規(guī)章的態(tài)度出現(xiàn)差異，上海和北京分別于2001年和2005年才開始實行生育保險的社會統(tǒng)籌[7]。另外，各省市區(qū)的生育保險法規(guī)在形式上也存在差異，安徽、甘肅、云南、浙江、陜西、黑龍江、重慶的生育保險是以“暫行辦法”或“試行辦法”的形式出臺的，這種形式的法規(guī)意味著穩(wěn)定性差，對企業(yè)的執(zhí)行沒有強(qiáng)制性，對不執(zhí)行的企業(yè)和違規(guī)企業(yè)也沒有制裁措施，影響企業(yè)參保的積極性�？梢�，在生育保險的制度設(shè)計和規(guī)范方面，政府需要提高和完善，建立全國統(tǒng)一的生育保險法律，規(guī)范地方的生育保險法規(guī)。

第二，制度設(shè)計存在失誤。生育保險制度的設(shè)計上存在諸多失誤，導(dǎo)致了實施中許多困難出現(xiàn)。這些失誤包括：1)生育保險的覆蓋對象為城鎮(zhèn)企業(yè)職工，覆蓋面窄。這是由于改革初期強(qiáng)調(diào)為國有企業(yè)改革服務(wù)，導(dǎo)致對國有企業(yè)之外的其他所有制形式企業(yè)職工以及企業(yè)的其他用工，如臨時工、合同工沒有包括進(jìn)來，對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工，也沒有做出明確規(guī)定。2)生育保險的費率過高，基金結(jié)余多。生育保險的原則是“以支定收，收支基本平衡”，但是在“企業(yè)繳費一般不應(yīng)超過企業(yè)工資總額1%”規(guī)定以及認(rèn)為基金結(jié)余越多越好的觀點影響下，生育保險基金的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出支出，2002-2008年期間，當(dāng)期的結(jié)余率都超出了35%，累計結(jié)余168億元[8]，說明當(dāng)前的保費率偏高，企業(yè)的負(fù)擔(dān)重。3)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)過于原則，執(zhí)行的隨意性大。例如關(guān)于“因生育引起疾病的醫(yī)療費，由生育保險基金支付”，但問題是目前國家并未制定哪些病種屬于生育引起的[9]，這導(dǎo)致操作中出現(xiàn)困難，各地做法不能統(tǒng)一，加大了生育保險社會化的難度。

2.政府的財政責(zé)任分析

生育保險制度是我國城鎮(zhèn)生育保障制度的主要組成部分，它以社會統(tǒng)籌互濟(jì)為核心特點，代表我國城市生育保障制度的發(fā)展方向。在資金籌措方面，主要由參加統(tǒng)籌的企業(yè)，按照規(guī)定比例上繳生育保險費，職工個人不繳費。生育保險資金的籌措方式又因用人單位的性質(zhì)存在這樣兩種情況：一是企業(yè)參保，資金主要來源于企業(yè);二是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位參保，資金主要來源于財政撥款。這部分人享受的醫(yī)療待遇由生育保險基金撥付，生育津貼部分仍由原工資渠道解決。

在農(nóng)村，自2002年起，全國開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，醫(yī)療基金主要解決農(nóng)民的大額醫(yī)療費用或住院醫(yī)療費用，其中包括了農(nóng)村婦女住院分娩的醫(yī)療費。從2003年到2008年，參加新農(nóng)合的農(nóng)民人均籌資標(biāo)準(zhǔn)由30元提高到100元，其中，各級政府人均補(bǔ)助80元，個人人均繳費20元。另外，中央財政還對參加新農(nóng)合的東西部農(nóng)民給予一定補(bǔ)助，其中中西部的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為40元。2009年6月，新農(nóng)合制度覆蓋了全國2729個縣(市、區(qū))約8.3億農(nóng)民，基金規(guī)模提高到700多億元[10]。

可以看出，轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險中承擔(dān)的財政責(zé)任正在逐步擴(kuò)大。

3.政府的監(jiān)管責(zé)任分析

政府監(jiān)管是社會保險制度能夠正常運(yùn)行的保證。政府對生育保險的監(jiān)管包括基金運(yùn)作監(jiān)管和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法。

(1)基金運(yùn)作監(jiān)管責(zé)任有待加強(qiáng)

我國生育保險基金的監(jiān)督，同其他社會保險基金一樣，實行收支兩條線，基金納入財政專戶，�？顚Ｓ�。對基金的管理主要采用行政監(jiān)督和內(nèi)部審計兩種方式，另外還通過基金大檢查、專項審計、社會保險數(shù)據(jù)對比和社會保險代辦機(jī)構(gòu)等方式對生育保險基金進(jìn)行監(jiān)督管理[11]。各級勞動和社會保障行政部門設(shè)立社會保險監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期監(jiān)督生育保險基金管理工作。但在實際中，地方對生育保險工作并不重視，這反映在地方每年發(fā)布的勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展公報中，關(guān)于生育保險工作的內(nèi)容很少，一般只提及基金當(dāng)年的收入和支出，參保人數(shù)，再無其他內(nèi)容，難免基層生育保險經(jīng)辦人員感嘆：“年底單位總結(jié)，領(lǐng)導(dǎo)提到養(yǎng)老保險一寫就是幾十頁，提到生育保險就一筆帶過，好像一年我們什么也沒干[12]。”另外，生育保險基金運(yùn)作的原則是“以支定收，收支基本平衡”，而實踐中基金的結(jié)余過多，本身就說明政府的監(jiān)管責(zé)任還不到位[13]。2008年，人力資源和社會保障部發(fā)布《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》，指導(dǎo)有條件地區(qū)通過允許企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳或階段性降低生育保險費等辦法，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。全國16個省市根據(jù)生育保險基金運(yùn)行情況，降低了生育保險費率。這個通知的頒發(fā)說明政府已開始注意加強(qiáng)對基金運(yùn)作的監(jiān)管。

(2)勞動保障監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任逐步提高

我國勞動保障監(jiān)察的執(zhí)法方式包括專項檢查、大要案專查、舉報投訴案件調(diào)查、用人單位書面材料審查、群體性事件應(yīng)急檢查和日常巡視監(jiān)察等6種方式，其中主動檢查少，以專項檢查為主。這緣于中國勞動保障監(jiān)察制度的缺失和勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)存在問題。目前，全國仍有1/3省市區(qū)沒有制定勞動保障監(jiān)察條例，企業(yè)勞動保障守法誠信制度缺乏，重大勞動保障違法行為社會公布制度還不健全，現(xiàn)行的《勞動保障監(jiān)察條例》不適應(yīng)當(dāng)前的監(jiān)察維權(quán)需要或與《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同實施條例》等新法的一些規(guī)定相抵觸。在勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)方面，基層勞動保障監(jiān)察力量薄弱。一些縣級勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)只有1到2名監(jiān)察員，有的還身兼數(shù)職，難以有效開展執(zhí)法工作。不過，全國的勞動保障監(jiān)察執(zhí)法在經(jīng)費短缺、裝備落后的情況下正在不斷地完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)和加大執(zhí)法力度。到2007年末，全國已建立勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)3271個，各級勞動保障部門配備勞動保障專職監(jiān)察員2.2萬人，逐步形成了省地縣三級勞動保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡(luò)。2008年底，全國還建立了4個省級勞動保障監(jiān)察局，執(zhí)法人員采取公務(wù)員編制[14]。另外，日常巡視檢查的主動執(zhí)法方式也成為監(jiān)察部門執(zhí)法的方向。

4.政府的實施責(zé)任分析

轉(zhuǎn)型以來政府的實施責(zé)任在加大。盡管全國沒有建立統(tǒng)一的生育保險制度，但是各省市都先后都建立了本地區(qū)的生育保險制度。另外，根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》中所提出的“到2010年，城鎮(zhèn)職工生育保險覆蓋面達(dá)到90%以上”目標(biāo)，各地區(qū)都加快了生育保險的擴(kuò)面工作。

(1)實施力度加大

盡管目前我國尚無一部統(tǒng)一的生育保險法律，但各省市都依照《企業(yè)職工生育保險辦法》建立了本地區(qū)的生育保險制度，并根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》提出的目標(biāo)要求，積極擴(kuò)大生育保險覆蓋面。全國31個省(區(qū)、市)都開展了生育保險，基本實現(xiàn)了全覆蓋，截至2009年6月，生育保險參保人數(shù)達(dá)到9794萬人[15]。另外，各地還結(jié)合本地具體情況，打破僅限于企業(yè)范圍的生育保險制度，進(jìn)行制度創(chuàng)新。天津、安徽、河南、陜西、山西等15個省市將生育保險覆蓋范圍擴(kuò)大到機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)和個體工商戶;廣東、上海和江蘇等地區(qū)將靈活就業(yè)人員和失業(yè)人員也納入保障范圍。在生育保險的保障項目上也得到了拓展，一些地方加大了生育保險的待遇范圍，將男職工家屬的生育費用納入生育保險支付范圍，目前全國有15個省規(guī)定男職工家屬可以享受生育保險待遇，報銷住院分娩50%的醫(yī)療費;有的地區(qū)還根據(jù)當(dāng)?shù)叵M水平支付一次性的生育補(bǔ)助金。

(2)實施過程中存在違規(guī)現(xiàn)象

生育保險由于立法的規(guī)范層次低，加上地方勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量不足，一些企業(yè)在生育保險中存在欠繳費現(xiàn)象，甚至有退保和不參保的情況發(fā)生。有的企業(yè)對生育保險費的繳納經(jīng)常采取拖延甚至不繳。以重慶市的榮昌縣為例，2009年1月至8月底，共有59家單位參保，生育保險費應(yīng)收118萬元，實繳66萬元，參繳率為56%[16]。另外，還有部分地區(qū)還存在投機(jī)參保的情況，如要生孩子臨時參保，參保人員生完孩子后馬上退保，造成生育保險基金的流失。針對這一情況，全國有6個省區(qū)設(shè)置了享受生育保險待遇的等待期，如山東、廣東、浙江、重慶、山西和西藏等省(區(qū)、市)。要求參保人員繳費滿一定期限后才能夠享受生育保險待遇。

五、結(jié)論與政策建議

我國的生育保險制度經(jīng)歷了新中國初期、“社會主義改造”和“文化大革命”時期、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期三個階段的演變，發(fā)生了由國家統(tǒng)籌—企業(yè)承擔(dān)—社會統(tǒng)籌的巨大轉(zhuǎn)變。在這個過程中，政府的責(zé)任也發(fā)生了相應(yīng)的變化，總體上正朝著建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的生育保險制度的方向發(fā)展。但不可否認(rèn)，轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險制度變遷中的責(zé)任履行還不太充分，具體表現(xiàn)在：1)制度設(shè)計和規(guī)范責(zé)任方面存在缺陷，迄今為止全國尚無一部國家級的生育保險法律，生育保險覆蓋面窄;保險費率過高，基金結(jié)余多;待遇支付標(biāo)準(zhǔn)沒有具體規(guī)定，執(zhí)行中不統(tǒng)一。2)財政責(zé)任正在逐步擴(kuò)大，但仍然以用人單位為主體籌措生育保險資金。3)監(jiān)管責(zé)任有待加強(qiáng)，勞動保障監(jiān)察力量薄弱，監(jiān)察機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)需要完善。4)實施責(zé)任正在加大，生育保險的覆蓋對象擴(kuò)大，保險待遇范圍得到拓展，制度漏洞在逐步完善。

針對以上問題，我們提出以下政策建議：

第一，制定全國統(tǒng)一的生育保險法律，提高生育保險的立法層次。在生育保險政策的改革中，當(dāng)前最迫切的是建立一部全國統(tǒng)一的生育保險立法，以提高生育保險法律的強(qiáng)制性。統(tǒng)一的國家立法能夠提高生育保險的法律效力和強(qiáng)制力，為地方的生育保險政策執(zhí)行提供依據(jù)。并且，國家立法能夠統(tǒng)一各地的標(biāo)準(zhǔn)，以利于建立社會統(tǒng)籌的生育保險模式，推動生育保險制度的完善。

第二，加大政府的財政投入，切實減輕用人單位負(fù)擔(dān)。生育保險屬于社會保障范圍，政府是社會保障的責(zé)任主體，需要政府對生育保險進(jìn)行財政投入。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和與債務(wù)產(chǎn)生原因相對應(yīng)的原則，確定中央政府和地方政府在生育保險中的財政責(zé)任。擴(kuò)大生育保險覆蓋面，提高生育保險的社會統(tǒng)籌層次，有效消化基金缺口。

第三，加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)，改革生育保險費的繳納模式。勞動保障的監(jiān)察執(zhí)法需要有強(qiáng)大的監(jiān)察力量支持。全國需要繼續(xù)完善當(dāng)前的省地縣三級勞動保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡(luò)，對執(zhí)法人員采用公務(wù)員編制，配備專職勞動保障監(jiān)察員，逐步完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)。另外，加強(qiáng)基金運(yùn)作的監(jiān)管，改革生育保險費的繳納模式，生育保險費率的制定應(yīng)當(dāng)根據(jù)生育保險基金運(yùn)行情況制定，切實貫徹“以支定收，收支基本平衡”的基金運(yùn)作原則。

第四，加大政府的實施力度，保障生育保險政策的執(zhí)行。加快各地區(qū)的生育保險擴(kuò)面工作，拓寬生育保險的覆蓋對象，把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)和個體工商戶等用人單位都囊括進(jìn)來。進(jìn)行生育保險制度的創(chuàng)新，拓展生育保險的待遇范圍和保障項目，切實保障參保對象的權(quán)益。加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的作用，減輕政府的監(jiān)管責(zé)任，對生育保險政策執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象交由司法機(jī)關(guān)處理，同時也能監(jiān)督政府承擔(dān)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

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