本文關(guān)鍵詞：我國城鄉(xiāng)二元幼兒教育財(cái)政體制的形成與變革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

教育與經(jīng)濟(jì)2010年第2期

我國城鄉(xiāng)二元幼兒教育財(cái)政體制的形成與變革

田景正1馬麗群1，周端云2

（1.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，湖南長沙410081；2.湖北省江漢藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，湖北潛江433100）

摘要：由于很長一段時(shí)間解放婦女勞動(dòng)力被認(rèn)定為幼兒教育的主要社會(huì)職能，以及幼兒教育機(jī)構(gòu)的單位福

利特性，新中國成立以來的幼兒教育形成了明顯的二元財(cái)政投入體制。這種體制導(dǎo)致我國相沿成習(xí)的傾斜性的幼兒教育財(cái)政投入形態(tài)：一方面，政府辦、事業(yè)單位辦及國有大中型企業(yè)辦幼兒園得到長期穩(wěn)定的財(cái)政投入，發(fā)展較改革二元幼好；另一方面，由于缺乏最基本的財(cái)政支持，城市街道辦幼兒園發(fā)展遲緩，農(nóng)村幼兒教育發(fā)展長期停滯。兒教育財(cái)政投入體制必須科學(xué)定位幼兒教育的功能，改變現(xiàn)有的條塊分割的幼兒教育管理體制，增加幼兒教育經(jīng)費(fèi)的投入總量。

關(guān)鍵詞：幼兒教育；傾斜性財(cái)政投入；幼兒教育管理體制中圖分類號(hào)：F08；G40-054

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4870（2010）02-0037-05

一、二元幼兒教育投資體制的萌芽1.新中國成立前城市幼兒教育投資體制的實(shí)踐探索

1904年清末頒布《癸卯學(xué)制》，自此幼兒教育機(jī)“凡各省府構(gòu)在學(xué)制中占有一席之地。該學(xué)制規(guī)定：

廳州縣以及極大市鎮(zhèn)，現(xiàn)在均有育嬰堂及敬節(jié)堂，茲即于育嬰敬節(jié)二堂內(nèi)附設(shè)蒙養(yǎng)院�！薄案魈幱龐胩靡�(guī)模大小不一，現(xiàn)均籌有常年經(jīng)費(fèi)；其規(guī)模過狹者，

［1］

應(yīng)設(shè)法擴(kuò)充屋舍，增加額數(shù)�！边@是我國第一次以

構(gòu)，基本上是采用政府全額投資的方式。由于費(fèi)用師資、保教質(zhì)充足，這批官辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的設(shè)施、量得到了充分保障。如湖北幼稚園、湖南蒙養(yǎng)院等不惜重金，從日本聘請幼兒教育專家直接擔(dān)任幼兒園教師，以保證最初的辦園質(zhì)量。

中華民國成立后，立即頒布《壬子癸丑學(xué)制》，規(guī)定幼兒教育機(jī)構(gòu)的名稱為蒙養(yǎng)園。教育部同時(shí)還《師范學(xué)校令》和《師范學(xué)校規(guī)程》中規(guī)定在公布的

蒙養(yǎng)園附設(shè)在女子師范學(xué)校和女子高等師范學(xué)校內(nèi)，進(jìn)一步明確蒙養(yǎng)園作為學(xué)制體系中的教育機(jī)構(gòu)，幼兒教育的地位得到了提高。1922年，北洋政府頒布《壬戌學(xué)制》，規(guī)定在小學(xué)下設(shè)幼稚園，幼稚園正式被列入學(xué)校系統(tǒng)，確立了幼兒教育機(jī)構(gòu)在學(xué)制系統(tǒng)中作為國民教育第一階段的獨(dú)立地位。中華民國時(shí)期，我國的幼兒教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源有兩個(gè)特點(diǎn)：其一，相對于清末，進(jìn)一步呈多元化發(fā)展，因而，先后創(chuàng)建了一批各種不同類型的幼稚園，幼兒教育在質(zhì)量方面有了新的突破。其二，總體上政府公共財(cái)政缺乏對幼兒教育的支撐，因而，這一時(shí)期幼教事業(yè)發(fā)展極其緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1929年至1947年，偌

中央政府的名義要求各地方應(yīng)設(shè)有常年經(jīng)費(fèi)，以發(fā)展幼兒教育事業(yè)。1903年，中國第一所官立省辦幼兒教育機(jī)構(gòu)———湖北幼稚園誕生。該園在《開辦章程》中規(guī)定，“本園一切服裝、圖書、保育物品，均屬官備，惟不備餐飯。本省小兒入園免收學(xué)費(fèi)，外省小兒

［2］

”首次采用政府投入為入園每月須納學(xué)費(fèi)洋四元。

主，個(gè)人繳納學(xué)費(fèi)的幼兒教育辦園措施。

此后，根據(jù)《癸卯學(xué)制》的規(guī)定，在湖北幼稚園的示范下，京師蒙養(yǎng)院、湖南蒙養(yǎng)院等一批官辦的幼兒教育機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)。清末這批官辦幼兒教育機(jī)

收稿日期：2010-02-16

基金項(xiàng)目：湖南省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃課題(XJK08AJJ011)作者簡介：田景正（1966-），男，博士，湖南師范大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閷W(xué)前教育；馬麗群（1986-），女，湖南師范大學(xué)學(xué)前教育專業(yè)研究生；周端云（1980-），女，湖北省江漢藝術(shù)職業(yè)學(xué)院教師.

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大的一個(gè)中國，幼教機(jī)構(gòu)數(shù)量一直未能突破1400

［3］

所，在園幼兒數(shù)最多時(shí)僅為13萬余人。

乳室、游擊式托幼組織等�？傮w說來，當(dāng)時(shí)的邊區(qū)政政、軍托幼機(jī)構(gòu)，適當(dāng)扶持社府采用了重點(diǎn)包辦黨、

團(tuán)托幼機(jī)構(gòu)，發(fā)動(dòng)群眾創(chuàng)辦多種形式的托幼機(jī)構(gòu)的有比較穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保證投資和辦學(xué)思路。一方面，

了保育院等幼兒教育機(jī)構(gòu)的保教質(zhì)量；另一方面，通過調(diào)動(dòng)民間力量辦理托幼機(jī)構(gòu)，有力地促進(jìn)了邊區(qū)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展�！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府關(guān)于保首次將邊區(qū)政府支持幼兒教育的行育兒童的決定》

為制度化，是二元幼兒教育財(cái)政體制的雛形。二、新中國成立后二元幼兒教育財(cái)政體制的形成1.二元幼兒教育財(cái)政體制形成的社會(huì)背景新中國二元幼兒教育財(cái)政體制形成的社會(huì)背景主要有兩個(gè)方面。一是政府認(rèn)定解放婦女勞動(dòng)力作為幼兒教育最基本的職能，并在實(shí)踐中被不斷強(qiáng)化。1952年，教育部頒布《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》，第一次明確規(guī)定幼兒教育的解放婦女勞動(dòng)力的任務(wù)。該《規(guī)程》指出，幼兒園的任務(wù)一方面是根據(jù)新民主主義教育方針教養(yǎng)幼兒，使他們的身心在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育；另一方面，則是減輕母親對幼兒的負(fù)擔(dān)，以便母親有時(shí)間參加政治生活、生產(chǎn)勞動(dòng)、文化教育活動(dòng)等。1956年，教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部發(fā)布《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》，該《通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，為了幫助母親們解決照顧和教育自己孩子的問題，托兒所和幼兒園必須有相應(yīng)的增加。

因此可以說，在改革開放前，幼兒教育雖然在學(xué)制中作為國民教育的第一環(huán)，但在實(shí)施中卻更偏重于其特有的解放婦女勞動(dòng)力的這一社會(huì)職能。于是，很長一段時(shí)間里，國家和社會(huì)都是依據(jù)幼兒教育服務(wù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治職能來思考財(cái)政投入問題。由于幼兒教育首先定位于服務(wù)婦女就業(yè)，則其服務(wù)對象主要是城市女職工、女職員，幼兒教育的這種功能定位在事實(shí)上將農(nóng)村婦女排除在外。自然而然，農(nóng)村幼兒教育也就沒有納入政府財(cái)政預(yù)算。

二是長期的公有制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1956年，我國社會(huì)主義改造任務(wù)完成，新中國開始步入公有制以國家機(jī)關(guān)單位和集的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代。于是，

體經(jīng)濟(jì)體為依托發(fā)展幼兒教育成為此后長期的幼兒教育財(cái)政投入政策。

2.二元幼兒教育財(cái)政體制形成過程及特征1953年中央人民政府政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。這個(gè)條例指明了幼兒園、托兒所的基本性質(zhì)———是為職工提供的勞動(dòng)保障和社

在辦園體制上，民國時(shí)期的幼兒教育機(jī)構(gòu)有公私立民辦的，有附屬于學(xué)校機(jī)關(guān)的，也有單獨(dú)立的、

設(shè)立的。如南京高等師范學(xué)校于1919年創(chuàng)建幼稚園，園址設(shè)在附屬小學(xué)的杜威院內(nèi)。該幼兒園由學(xué)校全額出資辦理，同時(shí)，也收繳學(xué)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用。規(guī)（用品雜費(fèi)1元，點(diǎn)心費(fèi)1元）。定每半年繳洋2元

1920年開辦的北京香山慈幼院由于主要是收容無家可歸的兒童，所以，開辦之初經(jīng)費(fèi)由督辦水災(zāi)的款項(xiàng)開支，但一直沒有得到地方財(cái)政資助。因而，其棄兒、貧兒，也有交收容的兒童中，有免費(fèi)的孤兒、費(fèi)的兒童。南京鼓樓試驗(yàn)幼稚園于1923年由陳鶴琴個(gè)人辦理，后有朱深甫募款十分之八，幼稚園得東南以擴(kuò)大改址。后歷年經(jīng)費(fèi)由中華教育改進(jìn)社、大學(xué)教育科補(bǔ)助，1928年開始，江蘇省教育廳每月給與津貼266元，1929年11月開始，南京市教育局每月補(bǔ)助津貼60元。1927年開辦的中國第一所鄉(xiāng)村幼教機(jī)構(gòu)———南京燕子磯幼稚園是在陳鶴琴資助500元的情形下開辦的。

中華民國時(shí)期，由于幼兒教育機(jī)構(gòu)基本分布在城市，且規(guī)模相對較小，總體上幼兒教育投入處于最初探索階段，沒有形成穩(wěn)定的幼兒教育財(cái)政體制。

2.老解放區(qū)二元幼兒教育投資體制的萌芽1927年大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨建立起了自己的紅色區(qū)域。1934年2月，中央人民內(nèi)務(wù)委員部頒布了紅色政權(quán)的第一部關(guān)于學(xué)前兒童教育的文件———《托兒所組織條例》，強(qiáng)調(diào)采用因陋就簡原則辦托兒所。當(dāng)時(shí)的托兒所辦在農(nóng)村，主要是為成年人參加革命戰(zhàn)爭和生產(chǎn)勞動(dòng)解除后顧之憂，故投入上采取地方為主，自主辦理，政府指導(dǎo)的方針。一般由本地婦女看護(hù)、管理小孩，托兒所的用具政府補(bǔ)貼一部分。這種特殊的投入方式，使得蘇區(qū)的托兒所機(jī)構(gòu)飛速發(fā)展。1934年，興國縣已建立托兒所

［4］227個(gè)，而瑞金縣計(jì)劃發(fā)展托兒所920個(gè)。

1941年1月，陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于保育兒童的決定》，要求在邊區(qū)實(shí)行兒童公育制度，同時(shí)將學(xué)前教育向民間推進(jìn)。在這思想指導(dǎo)下，邊區(qū)出現(xiàn)了多種類型的托幼機(jī)構(gòu)。一是由邊區(qū)政府主辦、費(fèi)用完全由政府負(fù)擔(dān)的機(jī)構(gòu)，包括中國戰(zhàn)時(shí)兒童保育會(huì)資助的寄宿制的保育院和托兒所；二是經(jīng)費(fèi)由單位(機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校、部隊(duì))自理的單位日間托兒所；三是臨時(shí)成立的托兒班、哺38

會(huì)福利的一個(gè)重要組成部分。1956年，教育部、衛(wèi)生《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的部和內(nèi)務(wù)部發(fā)布的

強(qiáng)化了幼兒教育的分散投資體制，指出聯(lián)合通知》

人事、房屋設(shè)備均由各種類型的托幼機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、

教育行政部門、廠礦、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、學(xué)校、群眾、私人等主辦單位各自負(fù)責(zé)管理。在農(nóng)村，提倡農(nóng)業(yè)合作社舉辦托幼機(jī)構(gòu)。其指導(dǎo)思想很顯然是將幼兒國務(wù)院園作為職工勞動(dòng)保障和福利看待。1955年，發(fā)布的《關(guān)于工礦企業(yè)自辦中小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》要求，幼兒園年需一切費(fèi)用由各部門列入“營業(yè)外”開支，編入財(cái)務(wù)計(jì)劃。1973年，財(cái)政部發(fā)布財(cái)企字第41號(hào)文規(guī)定幼兒教育成本改在營業(yè)外支付，從制度上完全確定了幼兒園歸屬后勤服務(wù)開支的準(zhǔn)則，強(qiáng)化了托兒所和幼兒園的單位福利屬性。至此，我國的二元幼兒教育財(cái)政體制形成。

20世紀(jì)50年代以來的二元幼兒教育財(cái)政體制表現(xiàn)出以下幾個(gè)特征。

（1）財(cái)政明撥與暗補(bǔ)并舉。在這種體制下，我國政府一方面在人、財(cái)、物等方面直接投入教辦園，即財(cái)政明撥。同時(shí)，還以職工福利間接投入國家機(jī)關(guān)、

［5］部隊(duì)、企事業(yè)單位附屬幼兒園，即財(cái)政暗補(bǔ)。其暗

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡，二元幼兒教育財(cái)政投入體制也相應(yīng)發(fā)生變化。但二元幼兒教是，通過考察發(fā)現(xiàn)，改革開放30年來，育財(cái)政框架沒有得到根本性的突破，原有的城鄉(xiāng)二元體制為新的二元體制所取代。其基本表現(xiàn)是，政府財(cái)政投入主要流向教辦園、政府機(jī)關(guān)園及其它部國有企業(yè)園大多門園。而原有的集體經(jīng)濟(jì)體辦園、

解散，代之為私立園的大量涌現(xiàn)，而后者逐漸成為辦園力量的主體。

（1）“兩條腿走路”的財(cái)政體制內(nèi)涵逐步擴(kuò)大1979年，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《全國托幼工作，要求幼兒教育工作應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“兩條腿會(huì)議紀(jì)要》

走路”的方針，恢復(fù)、發(fā)展、整頓、提高各類托幼組織，繼續(xù)提倡機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、工礦、企事業(yè)等單位積極恢復(fù)和建立哺乳室、托兒所、幼兒園。同時(shí)，隨著國民經(jīng)濟(jì)管理體制的改革，生活服務(wù)事業(yè)逐步向社會(huì)化方向發(fā)展，托幼事業(yè)社會(huì)化也成必然趨勢。這預(yù)示著幼兒教育在辦園和財(cái)政體制上將突破由國家和集體基本包攬的格局。原有幼兒教育財(cái)政體制中的國家和集體經(jīng)濟(jì)體的“兩條腿”在幼兒教育發(fā)展中將只是其中一個(gè)方面的力量，同時(shí)，還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)民間資本發(fā)展幼兒教育。

（2）農(nóng)村幼兒教育仍然處于“人民教育人民辦”的狀態(tài)

20世紀(jì)80年代中期，“人民教育人民辦”是當(dāng)時(shí)中國普及義務(wù)教育的基本辦法。其主要方式是地1983年，教方投入為主，家庭承擔(dān)一定的教育費(fèi)用。育部頒布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的幾點(diǎn)意見》，指出發(fā)展農(nóng)村幼兒教育，應(yīng)通過多種渠道籌集資金。可采用社（鄉(xiāng)）統(tǒng)籌，生產(chǎn)隊(duì)（村）自籌，群眾集資，家按照“地方長交納少量保育費(fèi)等多種辦法。并指出，為主，分級管理”的做法，各級財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政部1980年制定的《國家預(yù)算收支科目》的規(guī)定，在地方教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)中列幼兒教育專項(xiàng)。教育基建投資也應(yīng)包括幼兒教育項(xiàng)目，在有條件的地方，地方財(cái)政還應(yīng)對農(nóng)村幼教事業(yè)給予適當(dāng)補(bǔ)助。從以上規(guī)定可見，對于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育，主要采取當(dāng)?shù)貫�、�?duì)（村）集資自籌，家長主，其經(jīng)費(fèi)渠道限于社（鄉(xiāng)）付費(fèi)的辦法�！秶翌A(yù)算收支科目》中雖然規(guī)定地方教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)中列幼兒教育專項(xiàng)，但對于龐大的農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)來說，則屬杯水車薪。且一般情況下，所謂的“幼兒教育專項(xiàng)”經(jīng)費(fèi)基本上被投入到城市的教辦園或政府機(jī)關(guān)及部門園。

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補(bǔ)的基本方式是：一是各單位在創(chuàng)辦托幼機(jī)構(gòu)中，經(jīng)費(fèi)從本單位基本建設(shè)費(fèi)中支出；二是國營企業(yè)在所提取一定份額的福利補(bǔ)助金中，部分經(jīng)費(fèi)可用于部隊(duì)、企事業(yè)單位的行政托幼機(jī)構(gòu)；三是國家機(jī)關(guān)、經(jīng)費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)和事業(yè)費(fèi)中開支補(bǔ)助附屬托幼機(jī)構(gòu)。另有工會(huì)經(jīng)費(fèi)等資助托幼機(jī)構(gòu)。

（2）國家的職工福利政策對城市托幼機(jī)構(gòu)的發(fā)展起決定性的作用。由于國家激勵(lì)各機(jī)關(guān)、部隊(duì)、企事業(yè)單位財(cái)政支持幼兒教育事業(yè)，從而使這些單位附屬的托幼機(jī)構(gòu)得到迅速發(fā)展。另外，由于單位附屬的托幼機(jī)構(gòu)的歸屬性和依附性，其辦園條件和質(zhì)量隨所屬單位的福利狀況而起伏。

（3）對于城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村社隊(duì)，采取集體興辦的方式，保教人員的待遇，相當(dāng)同等勞動(dòng)力報(bào)酬。

（4）幼兒教育多元發(fā)展格局形成。教育行政部門、政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)辦幼兒園有著長期穩(wěn)定投入積累，這類幼兒教育機(jī)構(gòu)越辦越好；而中小企業(yè)辦園和街道辦園一直未能夠突破托兒功能，發(fā)展?fàn)顩r徘徊不前；農(nóng)村幼兒教育事業(yè)

［6］由于一直未獲得財(cái)政投入，處于長期停滯狀態(tài)。

3.二元幼兒教育財(cái)政投入體制的變化20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放深入，我國

［7］

（3）幼兒教育財(cái)政傾斜性投入體制確立水平優(yōu)越，教育質(zhì)量較高，往往為當(dāng)?shù)厥痉队變簣@。而社區(qū)辦幼兒園和個(gè)體辦幼兒園經(jīng)費(fèi)主要由家長交費(fèi)，這類幼兒園的辦學(xué)條件簡陋，缺少必要的設(shè)施，教育質(zhì)量較差。農(nóng)村幼兒教育長期沒有得到政府財(cái)政支持，同時(shí)又形成不了市場，其辦學(xué)條件和保教質(zhì)量水平更是可想而知。與之相對應(yīng)的是，政科研院所、軍隊(duì)、大學(xué)工作人員的子女等享府機(jī)關(guān)、

農(nóng)受政府財(cái)政支持，而城市普通市民家庭的兒童、村兒童與幼兒教育財(cái)政支持無緣。幼兒教育的這種投入制度與公共財(cái)政的公平原則和教育投資的能力支付原則相違背。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，在促構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代進(jìn)程中，改變二進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、

元幼兒教育財(cái)政投入體制勢在必行。

1.科學(xué)定位幼兒教育的功能

政府投入的合理性首先在于科學(xué)定位幼兒教育的職能。目前，國外認(rèn)識(shí)幼兒教育的職能主要有以下幾方面觀點(diǎn)：兒童發(fā)展的觀點(diǎn)、兒童人力資源開發(fā)的觀點(diǎn)、社會(huì)發(fā)展干預(yù)觀點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的收益觀

［8］

點(diǎn)、宗教的觀點(diǎn)。歸納起來，幼兒教育事業(yè)兼具

由于目前我國還沒有立法強(qiáng)制將幼兒教育經(jīng)費(fèi)專門列項(xiàng)，國撥經(jīng)費(fèi)的比例極小。且幼兒教育機(jī)構(gòu)在行政上歸各舉辦單位和個(gè)人管理，幼兒教育行政管理體制分散，非教辦園分布廣泛和數(shù)量龐大。在這種情況下，我國幼兒教育財(cái)政投入對象主要在又主要投入到教辦園、政府城市。在城市幼兒園中，

從行政上歸機(jī)關(guān)園和部門園。尤其是各地教辦園，

口教育部門管理，由教育部門直辦、直屬和直管，自然備受各地教育行政機(jī)構(gòu)關(guān)照。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的建設(shè)最近幾年才開始受到地方財(cái)政的關(guān)注。這樣，國撥教育經(jīng)費(fèi)主要流向了教辦園，其次是政府它們機(jī)關(guān)園和部門園。在得天獨(dú)厚的長期關(guān)照中，基本上成為當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)園、中心園、示范園。隨之我國的幼兒教育財(cái)政投人傾斜性體制被正式建立起來。顯然，傾斜性投入體制人為拉大了幼兒園之間的差距，造就了部分優(yōu)質(zhì)幼兒園。雖然，這些優(yōu)質(zhì)幼兒園在當(dāng)?shù)赜變航逃邪l(fā)揮了一定示范效應(yīng)，但總體上看，傾斜性投入沒有顧及到大部分比較落后的幼兒園，不利于實(shí)現(xiàn)教育公平。

（4）社會(huì)資金成為發(fā)展幼兒教育經(jīng)費(fèi)的主渠道2003年,教育部出臺(tái)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》。該《意見》指出，今后5年（2003～2007年）幼兒教育改革的總目標(biāo)是形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格從1997年開始社會(huì)力量辦園局。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，

數(shù)據(jù)逐年加大，2000年社會(huì)力量辦園開始占據(jù)半壁江山，2005年社會(huì)力量辦園占幼兒園數(shù)比例達(dá)2/3，2008年有些省份的社會(huì)力量辦園數(shù)量占整個(gè)《意見》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對于社會(huì)力量辦幼兒園的80%，

園，國家主要采取鼓勵(lì)的措施，一些地方制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與條例予以監(jiān)管，國家與地方財(cái)政均未進(jìn)入社會(huì)辦園�？梢�，自20世紀(jì)90年代開始，社會(huì)資金逐步成為發(fā)展幼兒教育經(jīng)費(fèi)的主渠道。

三、二元幼兒教育財(cái)政投入體制改革必然性及要求

當(dāng)前，二元幼兒教育財(cái)政投入體制的基本形態(tài)是政府公共財(cái)政僅負(fù)責(zé)教育部門辦園和政府機(jī)關(guān)及部門幼兒園，而城市集體性幼兒園、社區(qū)幼兒園及農(nóng)村幼兒教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)，其結(jié)果造成不同類型和不同地區(qū)幼兒教育發(fā)展極不平衡。教育部門園和政府機(jī)關(guān)及部門園的房舍、設(shè)備和師資40

社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)和教育三重職能。從社會(huì)福利上看，幼兒教育是政府支持家庭養(yǎng)育下一代和減少兒童起點(diǎn)差異的工作部分，它對糾正社會(huì)階層差異導(dǎo)致的教育不平等具有重要作用。從經(jīng)濟(jì)上看，幼兒教育為婦女就業(yè)提供強(qiáng)有力的支持，它對增加家庭收還具有謀求性別平入和消費(fèi)都有重要意義。同時(shí)，

等的意義。從教育上看，幼兒教育對于兒童早期認(rèn)情感和技能開發(fā)，作為一個(gè)人終身學(xué)習(xí)的起點(diǎn)，知、

對一個(gè)人的學(xué)習(xí)和發(fā)展起到終身奠基的重要作用。

從社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展戰(zhàn)略思考，幼兒教育財(cái)政應(yīng)該具備廣泛覆蓋、基本標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等基本屬性。對幼兒教育社會(huì)職能的認(rèn)識(shí)達(dá)成一致，是二元幼兒教育財(cái)政投入體制改革前提。

2.化解“地方為主，分級負(fù)責(zé)”的財(cái)政投入格局20世紀(jì)90年代以來，由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，企事業(yè)單位逐漸剝離其原有的社會(huì)服務(wù)職能，其中包括幼兒教育。這樣，原有的社會(huì)服務(wù)就需要新的承接者，這需要政府通過加以調(diào)控解決。而政府的財(cái)政投入狀況又不平衡，一是各級財(cái)政狀況的不平衡，中央、省一級政府財(cái)力較強(qiáng)，而市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財(cái)政能力一般比較薄弱；二是區(qū)域財(cái)政不平衡。這樣，地方財(cái)政能力不足成為制約地方政府承擔(dān)學(xué)前教育責(zé)任的主要障礙。

因此，一方面，可以繼續(xù)實(shí)行“地方為主，分級

負(fù)責(zé)”管理體制，以增強(qiáng)地方對幼兒教育的責(zé)任與積極性；另一方面，鑒于市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財(cái)政能力較弱，及各地經(jīng)濟(jì)財(cái)政差異較大，建議建立中央及省一級幼兒入園資助體系和轉(zhuǎn)移支付制度，保障幼兒入園受教育的公平性。我國政府在財(cái)政上可以重點(diǎn)扶持公辦園，但要規(guī)定公辦園優(yōu)先招收貧困兒童，規(guī)定公辦園中貧困兒童所占的比例，對貧困兒童實(shí)行學(xué)費(fèi)減免政策。對進(jìn)入私立園中的貧困兒童實(shí)行個(gè)人及其家庭補(bǔ)助，保障他們最基本的入學(xué)機(jī)會(huì)和就學(xué)條件。各級政府，尤其是中央政府，還可以通過設(shè)立幼兒教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要用于轉(zhuǎn)移支付，支援貧困落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的幼兒教育。

3.將所有的公辦幼兒教育機(jī)構(gòu)劃歸教育部門進(jìn)行幼兒園歸屬調(diào)整，改變公辦幼兒園條塊分割的局面。將公立幼兒教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃歸教育部門管理，使現(xiàn)有附屬在政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園等幼兒教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)歸地方教育部門管轄，打破托幼機(jī)構(gòu)分屬各級各類部門單位，因其掛靠機(jī)構(gòu)的行政級別而級別不一的局面，使各托幼機(jī)可以解構(gòu)站在同一起跑線上，沒有等級之分。這樣，決各級政府和附屬單位只給其直屬園撥款的幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分散安排問題，使有限的幼兒教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到統(tǒng)一由教育部門安排使用的目標(biāo)。

4.增加幼兒教育經(jīng)費(fèi)總量

長期以來，我國幼兒教育總投入在GDP中所占比重極其微小。我國幼兒教育始終處于政府財(cái)政結(jié)

構(gòu)的最邊緣。從經(jīng)費(fèi)的角度分析，在幼兒教育、小學(xué)中學(xué)教育、大學(xué)教育四級教育系統(tǒng)中，幼兒教教育、

育是四級學(xué)制的第一級，但其總投入占全國教育總支出的比重最小，如1998～2004年中一直維持在1.27％～1.44％之間［9］。幼兒教育從社會(huì)和政府部門所能獲得的教育資源最少，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最薄弱，我國2003年幼兒教育地位最低下。從國際比較看，

總投入占GDP比重處于最低水平，大大落后于歐洲、美洲、大洋洲，以及亞洲的一些主要國家。中國的幼兒教育總投入占GDP的比重只大約相當(dāng)于這

［10］

些國家平均水平的1／10。因此，要從根本上解

決我國的二元幼兒教育財(cái)政投入體制，其基礎(chǔ)是參照有關(guān)國家的標(biāo)準(zhǔn)，增加政府對幼兒教育的財(cái)政投入總量，使其達(dá)到一定的水平。

參

考

文

獻(xiàn)

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TheFormationandReformofUrban-RuralDual

PreschoolEducationFinancialSystemin

TIANJingzheng1，MALiqun1，ZHOUDuanyun2

(1.CollegeofEducationalScience,HunanNormalUniversity,Changsha410081,China；

2.JianghanArtVocationalCollege,Qianjiang433100,China)

Abstract:Themainsocialfunctionofpreschooleducationhasbeentheliberationofwomenlaborersforalongtime,andpreschoole-ducationinstitutionshavethecharacteristicofunitwelfare,thus,ithasformedtheobviousdualfinancial-supportsystemsincetheestab-lishmentofthenewChina.Itleadstotheconventionalinclinedpreschooleducationfinancialinvestmentpracticeinourcountry.Ononehand,kindergartensrunbygovernmentalorganizationsaswellasthestate-ownedlargeandmediumenterpriseshavebeenmaintainingthestablefinancialinvestmentforalongtime,thosekindergartensdevelopfairlywell；Ontheotherhand,duetolackingthemostfundamentalfinancialsupport,itcausesslowdevelopmentofkindergartensrunbyurbanstreetadministrations,andthelong-termstagnationofruralpreschooleducationdevelopment.Itisnecessarytoscientificallyconfirmthefunctionofpreschooleducation,changethepresentsccatteredadministrativesystemandincreasethetotalinputofpreschooleducationexpenditureforthereformationofthedualpreschooleducationfi-nancialinvestmentsystem.

Keyword:preschooleducation；inclinedfinancialinvestment；preschooleducationadministrativesystem

責(zé)任編輯肖夫

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