我國特殊教育學校教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)探析
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我國特殊教育學校教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)探析
發(fā)布日期： 2012-04-30 發(fā)布：
2012年第3期目錄 本期共收錄文章18篇
摘要 教育經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)影響著經(jīng)費的使用效率。本文分析我國當前特殊教育學校1998－2009年教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)：經(jīng)費支出總量逐年增長，但相對不足；支出結(jié)構(gòu)不合理，個人經(jīng)費緊張，獎貸助學金比例偏低，公務(wù)費用過高以及地區(qū)差異顯著等問題。由此建議加大特殊教育投入力度并優(yōu)先保證特殊教育經(jīng)費支出，合理調(diào)整教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費的使用效率。
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關(guān)鍵詞 特殊教育學�！〗逃�(jīng)費 支出結(jié)構(gòu)
分類號 G760
教育經(jīng)費是辦學必不可少的財力條件，更是影響教育規(guī)模擴大和教育質(zhì)量提升的最直接因素，在特殊教育中尤為明顯。教育對象的特殊性決定了特殊教育比普通教育需要更多的經(jīng)費投入，才能滿足特殊兒童的教育需求。但目前我國關(guān)于特殊教育經(jīng)費的研究并不多，以往的研究更多是關(guān)注特殊教育經(jīng)費投入的充足性，從投入總量、來源渠道等方面探討教育經(jīng)費，鮮有文章從教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)的角度來分析教育經(jīng)費充足性的問題。本文對我國特殊教育學校經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)進行梳理，試圖分析經(jīng)費支出中存在的問題，以便更加合理有效的進行教育資源配置，提高資金使用效率，推進教育公平。
1 我國特殊教育經(jīng)費支出的總體狀況
1.1 我國特殊教育學校經(jīng)費的支出總量增長
教育支出分為事業(yè)性經(jīng)費支出和基建支出兩部分…。伴隨著我國特殊教育經(jīng)費投入總量的增長，近年來特殊教育學校教育經(jīng)費的支出總量總體也呈上升趨勢(見表1)。特殊教育學校支出經(jīng)費從1998年的8.4億元增加到2009年的45.7億元，凈增37.3億元；特殊教育學校生均教育經(jīng)費支出也從6096.06元增加到26440.47元(見圖1)。
自1982年聯(lián)合國制定《關(guān)于殘疾人世界行動綱領(lǐng)》以來，我國政府予以高度重視并根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展階段制定和實施了相應(yīng)的殘疾人事業(yè)計劃綱要。其中特殊教育學校作為殘疾兒童少年義務(wù)教育體系骨干，是普及和提高殘疾兒童少年受教育的重要力量。因此在《殘疾人教育條例》和《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》中都提出要逐步增加殘疾人教育經(jīng)費，改善辦學條件。如《“十一五”期間中西部地區(qū)特殊教育學校建設(shè)規(guī)劃(2008―2010年)》，中央專項投資約6億元為中西部學校建設(shè)、教學和康復訓練設(shè)備提供資金�？梢�，近十年來特殊教育學校經(jīng)費支出總量的絕對增長，正是體現(xiàn)了國家對特殊教育事業(yè)的重視，使學校建設(shè)、招生規(guī)模、師資方面等都取得了進一步的發(fā)展。
1.2 我國特殊教育學校經(jīng)費支出相對不足
生均經(jīng)費是由經(jīng)費總量與學生規(guī)模兩項指標綜合得到，衡量教育投入水平最具可比性的指標之一。從全國各級學校生均經(jīng)費支出來看(見圖1)，特殊教育學校生均經(jīng)費支出的增長速度非常快，從1999年到2009年生均費用翻了4倍多；其次，特殊教育學校的生均支出基數(shù)大，每年支出都遠高于小學和中學，僅次于高等學校生均費用，居全國第二。以2009年為例，特殊教育學校生均費用為26440.47元，中學為6030.83元，小學僅為4171.46元，前者與后兩者的差距可達4－6倍之多。雖然我國特殊教育學校經(jīng)費投入逐年增長，但投入相對不足仍是制約生均經(jīng)費進一步增長的一個重要因素。特殊教育學校生源少、規(guī)模小，有別于普通教育的方式、手段和設(shè)施設(shè)備致使生均經(jīng)費遠高于普通教育。因此新《義務(wù)教育法》第43條規(guī)定：“特殊教育學校(班)學生人均公用經(jīng)費標準應(yīng)當高于普通學校學生人均公用經(jīng)費標準。”較高的生均經(jīng)費要求和相對不足的經(jīng)費支出之間出現(xiàn)矛盾，這在經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)尤為明顯。特殊教育學校除像普校一樣有文化課外，還要進行康復、勞技和職業(yè)訓練等。在《全日制聾校課程計劃》、《全日制盲校課程計劃》等相關(guān)文件中規(guī)定，特殊學校的班額以10－14人為宜，而普通學校的班額一般為40－50人，如果以班額的比例(普通學校班額為特殊學校班額的4倍)來折算，要維持這些活動的正常開展，特教學校的公用經(jīng)費支出至少是普通學校的4倍。
較高的生均經(jīng)費要求和相對不足的經(jīng)費支出之間出現(xiàn)矛盾，這種現(xiàn)象在我國各個地區(qū)都普遍存在。以中部安徽為例，該省目前絕大多數(shù)特殊教育學校只能享受到與普通學校一樣的公用經(jīng)費標準，特殊教育學校生均公用經(jīng)費標準是參照普通初中生均公用經(jīng)費標準執(zhí)行(每生每年500元)，嚴重偏低，很難保障特教學校教育教學活動的正常開展。再以東部廣東為例，據(jù)民進廣東省委教育工委調(diào)查發(fā)現(xiàn)廣東部分特殊學校生均經(jīng)費每年只有20－30元，粵北某山區(qū)一特殊學校一年的撥款，僅夠一名保安和半個廚工一年的工資，其生均經(jīng)費之短缺可想而知。
2 我國特殊教育學校經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)
2.1 事業(yè)性經(jīng)費逐年增長，，占經(jīng)費支出比重大
事業(yè)性經(jīng)費支出分為“個人部分支出”和“公用部分支出”兩部分。我國近幾年來特殊教育學校事業(yè)性經(jīng)費支出總量和比例都在逐年上升，1998－2009年共增長357328.2萬元(見表2)，在特殊教育學校經(jīng)費支出中平均比例為94.33％�？梢娖浼仁墙逃�(jīng)費支出的主要部分，也是每年支出增長的主要來源。特殊教育學校事業(yè)性經(jīng)費的增長，也帶動了個人經(jīng)費和公用經(jīng)費隨之增長，表現(xiàn)為教職工待遇、對學生及其家庭的資助和學校辦學條件等都有了明顯改善。
2.2 基建支出比例小，呈下降趨勢
基建支出指屬于基本建設(shè)投資額度范圍內(nèi)的，并列入各級計劃部門基建計劃，由學校和教育事業(yè)單位經(jīng)批準用教育基建撥款和其他自籌資金安排的基本建設(shè)，并專存銀行基建專戶的支出。這種支出每年的變化幅度大，具有非固定性。我國特殊教育學校事業(yè)性經(jīng)費與基建的比重呈現(xiàn)出兩個特點：第一，基建支出比例較小，總體不超過11％(見表2)。這是由于一方面我國特殊教育學校在校生規(guī)模沒有普通教育大，而且從歷年在校生人數(shù)來看總量增長緩慢。
第二，基建比例呈逐漸下降趨勢。從表2可以看出，事業(yè)性經(jīng)費與基建比值的變化，明顯受到了教育政策的影響。教育部在1998年8月頒發(fā)的《關(guān)于認真作好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》、1999年與河北等21個省、自治區(qū)、直轄市教育行政部門正式簽訂《1999－2000年殘疾兒童少年義務(wù)教育項目責任書》以及2001年《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》中都強調(diào)了對特殊教育事業(yè)的關(guān)注，要求提高和普及殘疾兒童少年義務(wù)教育。這些政策的傾斜和資金的補助，使特殊學校在校生人數(shù)增加，也就必然要求擴大學校規(guī)模，加快學校校舍、辦公用房等的建設(shè)與之相適應(yīng)。因此在1998－2001年間基建比例較高(見表2)，從2002年開始有所下降。主要原因之一是由于前期較高比例的基建支出和增長緩慢的在校生人數(shù)，使學�，F(xiàn)有的規(guī)模仍有容納能力。
2.3 個人經(jīng)費與公用經(jīng)費比例總體偏低，地區(qū)表現(xiàn)不均衡
一般而言，由于事業(yè)性經(jīng)費是教育支出中的主要部分，因此其支出結(jié)構(gòu)代表了教育經(jīng)費的整體支出狀
從地區(qū)來看，對1998－2009年的東中西部數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和平均值處理后發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)的個人經(jīng)費與公用經(jīng)費之比平均值除2006、2008和2009年外，其他年份均高于東部和西部(見圖2)(本研究采用2003年國家統(tǒng)計局對我國東、中、西部區(qū)域的劃分標準)。這也就意味著在全國特殊教育學校個人經(jīng)費普遍不足的情況下，中部地區(qū)個人和公用經(jīng)費之間的矛盾更為突出。主要表現(xiàn)在：為滿足人員經(jīng)費支出的需要，如工資、福利等，不得不擠占公用部分，從而導致教育經(jīng)費更加緊張。雖然東部和西部地區(qū)該比值接近，但原因各不相同。東部地區(qū)和自身的經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)，有能力投入較多的經(jīng)費，在支出上自然也就相對充足一些。西部地區(qū)則更多的是與政策相關(guān)，因為西部既是我國經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)，又是少數(shù)民族較為集中地區(qū)。國家近年來的西部發(fā)展戰(zhàn)略給予了西部地區(qū)更多的發(fā)展機會，使其較易得到國家政策的扶持和各種資助項目的幫助。如2002－2006年由中央精神文明建設(shè)指導委員會辦公室出資2500萬元主持的“扶殘助學”項目，通過減免雜費，并在學習和生活費用上給予補貼，資助甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、貴州、云南、四川、湖南、湖北、河南、廣西、重慶、陜西、江西、安徽等16個省(市、區(qū))，使5000名失學殘疾兒童少年完成義務(wù)教育。其中西部就有9個省參與了該項目，參與率高達90％，而中部參與率僅78％。相對東部地區(qū)良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)和西部地區(qū)的政策支持，中部地區(qū)先天發(fā)育的不足和后天補給的不及時，易使其特殊教育發(fā)展滯后。
2.4 獎貸助學金比例低，東部明顯高于中西部
獎貸助學金指用于各類學生的獎學金、人民助學金、學生貸款、學生生活困難補助及國家規(guī)定給大學、中專等學生發(fā)放的各項物價補貼等。獎貸助學金可以減輕或推遲學生及其家庭當前的經(jīng)濟負擔，其所占比重的高低反應(yīng)了學生從政府、社會或?qū)W校獲得資助的可能性的大小，從而對家庭經(jīng)濟困難的學生能否獲得教育機會有較大的影響。我國為保證殘疾兒童少年受教育的權(quán)力，《殘疾人保障法》第18條規(guī)定：“國家對接受義務(wù)教育的殘疾學生免收學費，并根據(jù)實際情況減免雜費。國家設(shè)立助學金，幫助貧困殘疾學生就學�！庇捎趶�2007年開始，國家在教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)統(tǒng)計上與往年不同，甚至某些名稱都發(fā)生了根本性變化。因此，出于嚴謹性的考慮，以下關(guān)于獎貸助學金、公務(wù)費和業(yè)務(wù)費的比較都省去了2007－2009年的數(shù)據(jù)。1998－2006年的數(shù)據(jù)顯示，獎貸助學金每年都有所增長，但占個人經(jīng)費的比例不超過2％，即是說個人經(jīng)費的98％都被用來支付職工的工資、補助和福利了，這在一定程度上擠占了獎貸助學金的發(fā)放。
此外，按照年份對東部獎貸助學金進行平均值計算，中西部以此類推后發(fā)現(xiàn)：東部獎貸助學金的發(fā)放額度明顯高于中西部，其中東部山東省每年發(fā)放的獎貸助學金居全國首位；西部又略微高于中部(見圖3)。除去在校生數(shù)的影響，獎貸助學金的地區(qū)差異和前文一樣更多取決于經(jīng)濟和政策因素。東部相對較多獎貸助學金的發(fā)放，一定程度上有利于特殊兒童獲得更多的教育資助，從而促使教育公平的程度提高。
2.5 公務(wù)費與業(yè)務(wù)費比值過高，西部高于中東部
公用經(jīng)費中公務(wù)費和業(yè)務(wù)費所占比重也在一定程度上反映了教育經(jīng)費的充足和使用效率。公務(wù)費指學校發(fā)生的辦公費、水電費、差旅費、會議費、郵電費等；業(yè)務(wù)費指為開展教學、科研活動所發(fā)生的各項業(yè)務(wù)費用，包括教學業(yè)務(wù)費、實驗實習費、文體維持費和宣傳費。
第一，我國特殊教育學校公務(wù)費與業(yè)務(wù)費的比值明顯高于同年的小學和中學，2004年達到最高比值5.03(見圖4)。這說明了我國特殊教育學校公務(wù)費開支過高，公用經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不合理，教育活動的管理成本較高，教育經(jīng)費使用效率低。
第二，這種不合理性在西部地區(qū)表現(xiàn)得尤為顯著。從圖5可以看出，西部這八年的公務(wù)費與業(yè)務(wù)費比值遠高于東中部，并且上升趨勢非常明顯。這表明西部地區(qū)教育管理成本高，行政化程度高于東中部；而東中部地區(qū)該比值非常接近，均沒有超過8。即是說與西部相比，東中部地區(qū)有更多的資金用于教學活動的開展，有利于提高教學質(zhì)量。這也是造成西部特殊教育質(zhì)量比東中部落后的原因之一。
3 反思與建議
3.1 加大特殊教育投入，優(yōu)先保證特殊教育經(jīng)費支出
隨著特教學校辦學條件提高，個性化康復設(shè)備等現(xiàn)代技術(shù)的使用，特教學生生活助理人員、專業(yè)康復人員的配備以及國內(nèi)外特殊教育教學交流等活動的不斷開展，當前的特殊教育經(jīng)費投入已經(jīng)很難滿足特教學校的日常運轉(zhuǎn)及特殊需求。因此加大特殊教育投入，才能有效提高特殊教育學校的經(jīng)費支出。以加拿大的新不倫瑞克(New Brunswick)省為例，該省特殊教育經(jīng)費支出一般占全部教育經(jīng)費的10－15％，目前該比例還在不斷上升，我國則遠低于此。因此按照我國當前的國情來看，特殊教育經(jīng)費的支出至少應(yīng)保證不低于往年全國教育經(jīng)費支出中特殊教育的最高水平0.31％，在條件允許的情況下還可適當提高比例。
以生均公用經(jīng)費為例，它是衡量教育投入增長的重要指標，能夠比較準確地反映教育經(jīng)費提供的程度。近年來我國多個省市都遵照《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的實施意見》，不同程度地提高了特殊教育學校生均公用經(jīng)費標準，從2－10倍不等。以廣東省為例，規(guī)定特殊教育學校智障、孤獨癥、腦癱及多重殘疾學生按不低于普通生生均公用經(jīng)費標準的10倍撥付，特殊教育學校盲聾學生按不低于8倍撥 付，普通學校附設(shè)特教班學生按不低于5倍撥付。建議我國特殊教育學校生均公用經(jīng)費出臺最低比例標準。
同時，還需要建立特殊教育投入保障機制，除了在中央財政轉(zhuǎn)移支付的撥款中加大對特殊教育的傾斜和支持力度外，地方各級財政都應(yīng)優(yōu)先保證特殊教育的經(jīng)費支出，以保障地方經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)的教育經(jīng)費充足性。為此必須建立特殊教育的專管部門，改變過去由普通教育部門統(tǒng)一管理導致的權(quán)責不清、擠占挪用等問題。
3.2 合理調(diào)整教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費的使用效率
首先，調(diào)控事業(yè)性經(jīng)費和基建經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)，在保證事業(yè)性經(jīng)費支出的情況下，要適當擴大基建經(jīng)費的支出，以完善特殊教育學校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當前我國特殊教育學校的基建比例仍然偏低，尤其是很多農(nóng)村地區(qū)還遠遠沒有達到國家規(guī)定的要求。因此《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》明確提出到2020年，基本實現(xiàn)市(地)和30萬人口以上、殘疾兒童少年較多的縣(市)都有一所特殊教育學校。即是說在此期間基建投資會較以往有所上升，因此必須具有長遠規(guī)劃且量力而行，不能侵占事業(yè)性經(jīng)費，也不能以犧牲教學質(zhì)量為代價，更不能給學校今后增添負擔。
第二，參照相關(guān)研究，調(diào)整個人經(jīng)費和公用經(jīng)費的比例。要控制教師人員規(guī)模，適當減少冗余人員，減少不必要的人員經(jīng)費開支；增加公用經(jīng)費開支，以保證辦學條件的改善，使人員經(jīng)費與公用經(jīng)費的支出比例逐漸趨于合理。
第三，提高獎貸助學金資助額度。獎貸助學金對于家庭貧困學生來說顯得尤為重要，但我國的現(xiàn)實情況表明僅靠國家撥款是不夠的，還要通過其他渠道籌集資金來幫助貧困殘疾學生。如廣泛利用社會資源，興辦校企等可在一定程度上來解決該問題。
第四，調(diào)整公務(wù)費與業(yè)務(wù)費的比例，使其達到合理水平。從公務(wù)費和業(yè)務(wù)費的支出性質(zhì)可以看出公務(wù)費反映管理支出，業(yè)務(wù)費反映教學支出。一般認為，公務(wù)費比例越低越好，因為它在一定程度表明非教學經(jīng)費的使用效率；而業(yè)務(wù)費比例越高，將會有更多的資金用于教學活動的開展，有利于提高教學質(zhì)量。
最后，教育經(jīng)費的支出需要適當照顧地區(qū)差異。我國地區(qū)差異顯著，因此在調(diào)整教育經(jīng)費支出時一定要考慮當?shù)氐慕?jīng)濟情況和成本問題，考慮地區(qū)差異，才能真正促進特殊教育學校經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高經(jīng)費支出的使用效率。
(責任編校：楊希潔) 轉(zhuǎn)載請注明來源。：
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