本文關(guān)鍵詞：高等教育改革頂層設(shè)計(jì)的邏輯，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

閻光才：高等教育改革頂層設(shè)計(jì)的邏輯

2015-01-22

　　　摘要：高等教育改革頂層設(shè)計(jì)首要目的是進(jìn)一步明確政府與高校間的關(guān)系，在注重強(qiáng)化政府作為戰(zhàn)略統(tǒng)籌者的地位、依法合理運(yùn)用如規(guī)劃和評(píng)估等各種有效政策工具的同時(shí)，弱化其對(duì)高校過(guò)多的行政干預(yù)的角色，為高校釋放出最大的自主空間，鼓勵(lì)高校依照章程開(kāi)展"摸著石頭過(guò)河"的多樣化探索與創(chuàng)新。概言之，當(dāng)下中國(guó)高等教育宏觀改革的基本取向?yàn)椋汉暧^政府層面的頂層設(shè)計(jì)與微觀層面高校"摸著石頭過(guò)河"的相結(jié)合。

　　關(guān)鍵詞：頂層設(shè)計(jì)；政校關(guān)系；自主創(chuàng)新

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　　黨的十七屆五中全會(huì)尤其是十八屆三中全會(huì)之后，"改革頂層設(shè)計(jì)"的說(shuō)法在我國(guó)各級(jí)政府的官方文本中日益流行。在高等教育領(lǐng)域，近年來(lái)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)也漸成聲勢(shì)，它與"綜合改革"聯(lián)袂，一起成為當(dāng)下改革話語(yǔ)中最為醒目的兩個(gè)關(guān)鍵詞。然而，究竟如何理解"頂層設(shè)計(jì)"，在現(xiàn)實(shí)的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐中究竟如何把握頂層設(shè)計(jì)的精髓，使之不流于一種套話和官話甚至被曲解為一種逆潮流而動(dòng)的不當(dāng)改革托詞，這正是本文在此所嘗試加以探究的。

　　一、頂層設(shè)計(jì)與政府作為

　　30多年來(lái)，我國(guó)高等教育取得了突破性的發(fā)展，由政府推動(dòng)的高等教育大眾化，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模意義的快速增長(zhǎng)，讓我國(guó)迅速成為世界人力資源大國(guó)；實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)與人才強(qiáng)校戰(zhàn)略，推動(dòng)一流大學(xué)建設(shè)，讓部分大學(xué)和學(xué)科在短期內(nèi)獲得了相對(duì)充裕的資源優(yōu)勢(shì)，學(xué)術(shù)水平和研究實(shí)力迅速提升；通過(guò)實(shí)施對(duì)外開(kāi)放政策，高等教育的國(guó)際化水平大大提高，如此等等。在短時(shí)期內(nèi)，我國(guó)高等教育所取得上述如此顯赫的成就，應(yīng)該說(shuō)幾乎無(wú)一例外地都是政府推動(dòng)的結(jié)果。如果說(shuō)，頂層設(shè)計(jì)就意味著存在一個(gè)強(qiáng)有力的有為政府，以其所特有的行政強(qiáng)勢(shì)和傳統(tǒng)權(quán)威，全面發(fā)動(dòng)，采取自上而下的策略來(lái)推動(dòng)高等教育的發(fā)展，這30年我國(guó)高等教育改革與發(fā)展成果，或許就足以把"頂層設(shè)計(jì)"理解為"強(qiáng)勢(shì)的政府"的佐證。

　　然而，正如我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中所普遍意識(shí)的，強(qiáng)勢(shì)的政府推動(dòng)，也為中國(guó)當(dāng)下高等教育遺留下諸多原本就存在且至今尚未破解的難題以及眾多新出現(xiàn)的問(wèn)題：譬如，早在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就明確指出："當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過(guò)多的管理體制，在國(guó)家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會(huì)其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的積極性和能力。"1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《中國(guó)教育改革和綱要》，其中特別提出："通過(guò)立法，確定高等學(xué)校的地位和任務(wù)、權(quán)利和義務(wù)、利益和責(zé)任。學(xué)校在執(zhí)行國(guó)家的方針、政策、法規(guī)和計(jì)劃的前提下，享有教學(xué)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)的自主權(quán)，人事調(diào)配權(quán)，經(jīng)費(fèi)、物資的占有和使用權(quán)，開(kāi)展國(guó)內(nèi)外教育與學(xué)術(shù)的交流、合作權(quán)。政府通過(guò)法規(guī)、計(jì)劃、撥款、組織評(píng)估等手段和人才勞務(wù)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)學(xué)校建立自我約束機(jī)制。"

　　但是，迄至今日，我國(guó)高校實(shí)質(zhì)性的自主依舊極為有限，高校對(duì)政府還存在高度的依賴性，與早在30年前就倡導(dǎo)的高校面向社會(huì)、依法自主辦學(xué)的預(yù)期還存在相當(dāng)大的距離。在政府主導(dǎo)的資源分配體制與評(píng)價(jià)制度框架中，高校自身作為獨(dú)立辦學(xué)主體的活力和主動(dòng)性遠(yuǎn)未得以發(fā)揮。盡管政府逐漸改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政剛性管理和"基數(shù)+發(fā)展"的撥款方式，轉(zhuǎn)向了注重評(píng)估手段、采用仿市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式旨在增加靈活性的"綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助"財(cái)政分配體制，但是，因?yàn)橘Y金的分配和使用完全為政府所控制，如此反而進(jìn)一步強(qiáng)化了高校對(duì)政府的依賴性。在為各種紛雜的"專項(xiàng)"而競(jìng)逐過(guò)程中，為迎合和滿足政府各種專項(xiàng)設(shè)計(jì)目標(biāo)的需要，高校的自主權(quán)甚至教師學(xué)術(shù)工作的自由權(quán)反而往往受到抑制。

　　我們甚至不妨可以這樣認(rèn)為，30多年我國(guó)高等教育的改革，盡管也取得了相當(dāng)大的成就，政府在特定時(shí)期和特定領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，也的的確確凸顯出了它的一些優(yōu)勢(shì)。但是，不容否認(rèn)，政府與高校間關(guān)系問(wèn)題迄今尚未得到根本解決。30多年中，這些改革中有些成就的獲得與其說(shuō)是來(lái)自于政府深謀遠(yuǎn)慮、"有心栽花"的"頂層設(shè)計(jì)"，還不如說(shuō)是它基于特定時(shí)期國(guó)家發(fā)展的情境順勢(shì)而為、"無(wú)意插柳"的結(jié)果。譬如，"擴(kuò)招""211工程"和"985工程""2011計(jì)劃"，各種人才計(jì)劃項(xiàng)目等等，都帶有濃厚的"事件性"色彩，而并非是既有的相對(duì)穩(wěn)定成熟的制度的自然演繹。

　　換言之，在30多年來(lái)我國(guó)的高等教育改革過(guò)程中，處于頂層的強(qiáng)勢(shì)政府，其行為更多地帶有"摸著石頭過(guò)河"的特征，具體表現(xiàn)為：多樣化甚至不乏權(quán)宜性和靈活性的政策創(chuàng)新有余，而相對(duì)穩(wěn)定的宏觀法律和制度框架建設(shè)明顯不足。正因?yàn)閷?duì)強(qiáng)勢(shì)政府的政策存在高度依賴性和受動(dòng)性，高校層面及其內(nèi)部反而缺少了"摸著石頭過(guò)河"的自主性和探索性。其實(shí)，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域情形相仿，就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)繁榮取決于政府所訂立的公平市場(chǎng)規(guī)則下私人市場(chǎng)活動(dòng)的自由。在高等教育領(lǐng)域亦然，高等教育的整體效率體現(xiàn)并不在于政府政策本身的效率取向，而在于政府是否能夠確立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，為具體的高等教育活動(dòng)實(shí)施主體在提供一定的確定性同時(shí)，釋放出足夠的自主空間，一個(gè)社會(huì)的整體效率往往是源自基層的自主創(chuàng)新和探索而未必是政府過(guò)多的政策和制度創(chuàng)新。

　　因此，在總結(jié)30多年我國(guó)改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中特別指出："堅(jiān)持政府處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合。"在此，結(jié)合高等教育領(lǐng)域改革，我理解的所謂"頂層設(shè)計(jì)"，其實(shí)并非是進(jìn)一步凸顯政府自上而下全面介入的強(qiáng)勢(shì)地位，而是從宏觀法律和制度層面，進(jìn)一步厘清政府與高校間的關(guān)系，從法理上不僅要清晰界定政府的能為角色，即如何通過(guò)宏觀制度的設(shè)計(jì)和指導(dǎo)，維護(hù)高等教育的公平和提升高等教育的質(zhì)量，而且還要明確界定在哪些方面政府應(yīng)該扮演無(wú)為角色。正如袁貴仁部長(zhǎng)在題為"深化教育領(lǐng)域綜合改革"講話中所提出的："深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，特別是加快事業(yè)單位分類改革，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，……構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。"

　　在此所謂"簡(jiǎn)政放權(quán)"和"最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理"，其實(shí)就反映了政府在頂層設(shè)計(jì)中的角色內(nèi)涵，即明確政府宏觀指導(dǎo)職能和依法管理責(zé)任，逐步建立兼顧公平與效率的相對(duì)穩(wěn)定成熟的制度框架，使其從無(wú)限責(zé)任的陷阱中解脫出來(lái)，淡化其過(guò)多過(guò)頻政策和項(xiàng)目創(chuàng)新者角色，強(qiáng)化其依法統(tǒng)籌全局和作為戰(zhàn)略管理者的地位。同時(shí)，通過(guò)建立大學(xué)章程，明確高校法人地位，讓高校成為真正的自主辦學(xué)實(shí)體，在接受?chē)?guó)家依法治理的前提下，結(jié)合自身辦學(xué)條件和特色，開(kāi)展豐富多樣的、"摸著石頭過(guò)河"意義上的自主創(chuàng)新。簡(jiǎn)言之，頂層設(shè)計(jì)是針對(duì)宏觀層面政府而言的，而"摸著石頭過(guò)河"更多體現(xiàn)在微觀實(shí)踐層面上，宏觀層面力求穩(wěn)健即"步子要穩(wěn)"，微觀層面鼓勵(lì)多樣化的自主探索與創(chuàng)新，前者為后者提供保障，后者為前者提供經(jīng)驗(yàn)和宏觀制度變遷的路徑參考。

　　二、頂層設(shè)計(jì)的整體布局

　　30年多來(lái)我國(guó)高等教育改革，盡管成就卓著，但是，改革也遺留下眾多難題。譬如高考制度的持續(xù)改革雖從未中斷，但是，在如何確立人才評(píng)價(jià)和選擇標(biāo)準(zhǔn)、正確引導(dǎo)中小學(xué)教育和維護(hù)教育公平之間，根本性的矛盾依舊存在；高等教育大眾化推動(dòng)了高等教育規(guī)模增長(zhǎng)，但規(guī)模擴(kuò)張難掩質(zhì)量之闕如；在追求一流大學(xué)的水平過(guò)程中，注重硬件建設(shè)，但是，軟件建設(shè)和對(duì)人的關(guān)注明顯不足，功利化和浮躁化弊病日益凸顯，甚至危及整個(gè)學(xué)風(fēng)建設(shè)；片面強(qiáng)調(diào)與國(guó)際接軌，重表面形式而漠視實(shí)質(zhì)內(nèi)容；普遍追求辦學(xué)層次提高，忽略與社會(huì)需求、勞動(dòng)力市場(chǎng)間的銜接，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難問(wèn)題日益嚴(yán)重；由于政府以及社會(huì)資源分配和評(píng)價(jià)導(dǎo)向存在偏差，導(dǎo)致各類各層次高校內(nèi)部重量輕質(zhì)、重科研輕教學(xué)現(xiàn)象極為普遍，大學(xué)人才培養(yǎng)的本體功能發(fā)生了動(dòng)搖，30多年前就存在的"千校一面"現(xiàn)象在今天依舊普遍甚至更為嚴(yán)重，例如在所謂綜合化的改革浪潮中，傳統(tǒng)行業(yè)院校的特色反而有被湮沒(méi)的趨勢(shì)。除此之外，在更為宏觀層面上，原來(lái)因?yàn)楦叩冉逃Y源不足而引起的接受高等教育公平問(wèn)題，在新的社會(huì)背景和新的形勢(shì)下，又產(chǎn)生許多甚至更引起社會(huì)不滿的新的公平問(wèn)題。

　　所有這些問(wèn)題表明，在改革的過(guò)程中，我們?cè)诤暧^層面上可能太多地關(guān)注了改革步子的快節(jié)奏，以及改革過(guò)程中令人眼花繚亂但是又往往曇花一現(xiàn)的所謂制度與政策創(chuàng)新，忽視了高等教育改革的全局性、決策的科學(xué)性和廣泛征求民意的民主性。正因?yàn)椴阶犹�、�?jié)奏失調(diào)，各種問(wèn)題紛至沓來(lái)，甚至有些問(wèn)題經(jīng)年積累，已經(jīng)成為"老大難"和"硬骨頭"。針對(duì)上述問(wèn)題，傳統(tǒng)的頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的糾偏和補(bǔ)漏方式顯然難以為繼，在宏觀層面還依靠單純的"摸著石頭過(guò)河"的思路更難以行得通。正因?yàn)槿绱耍谑藢萌腥珪?huì)之后，頂層設(shè)計(jì)和綜合改革成為教育領(lǐng)域的關(guān)鍵詞，它們的出現(xiàn)并非是偶然的，而是在高等教育改革與發(fā)展到一定階段，政府基于形勢(shì)的發(fā)展和對(duì)眾多深層次基礎(chǔ)性問(wèn)題所做出的戰(zhàn)略性判斷。

　　所謂"綜合改革"其實(shí)就代表了當(dāng)下以及未來(lái)高等教育領(lǐng)域改革"頂層設(shè)計(jì)"的基本思路，其主導(dǎo)思想即為袁貴仁部長(zhǎng)在"深化教育領(lǐng)域綜合改革"講話中所提出的："以改革推動(dòng)發(fā)展、提高質(zhì)量、促進(jìn)公平、增強(qiáng)活力。""以改革推動(dòng)發(fā)展"意味著改革是發(fā)展的前提，改革要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題不僅是30年來(lái)至今未解決的沉疴，而且特別指向了30年改革過(guò)程中所產(chǎn)生的積弊以及有關(guān)利益格局。而"提高質(zhì)量、促進(jìn)公平、增強(qiáng)活力"則回答了如何改革和改革的目的指向和機(jī)制問(wèn)題，這三個(gè)主題不僅覆蓋了整個(gè)高等教育領(lǐng)域，而且也必須通過(guò)整體推進(jìn)、全面布局和系統(tǒng)綜合的改革才能夠達(dá)到目的。

　　在此，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題，筆者嘗試著對(duì)今后高等教育領(lǐng)域改革整體布局概括以下5個(gè)方面：

　　1.區(qū)域高等教育結(jié)構(gòu)與布局。改革開(kāi)放30年多年來(lái)，盡管我國(guó)各地區(qū)高等教育都取得了巨大的進(jìn)步，但是，相對(duì)于東部以及核心城市，中、西部地區(qū)的高等教育資源無(wú)論在品質(zhì)還是數(shù)量上都存在巨大的落差，沒(méi)有中西部高等教育的崛起，我們很難真正成為高等教育強(qiáng)國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)，而缺乏人才資源優(yōu)勢(shì)，中西部的地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)恐怕也難以取得真正的突破。因此，重視對(duì)中西部地區(qū)高等教育資源的有效投入，加強(qiáng)區(qū)域間的院校交流與合作，推動(dòng)中西部高等教育質(zhì)量和規(guī)模的整體提升，不僅有助于緩解區(qū)域間高等教育發(fā)展的公平問(wèn)題，而且就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，也是解決流動(dòng)人口異地考試?yán)Ь车闹匾窂街弧?/P>

　　2.不同類型高等教育結(jié)構(gòu)與分類指導(dǎo)。近30年來(lái)，在具體政策與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，我們始終沒(méi)能破除傳統(tǒng)的高等教育分層觀念，綜合化與升格風(fēng)曾一度盛行。在各種項(xiàng)目與學(xué)科建設(shè)過(guò)程中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)水準(zhǔn)，忽略了不同類型院校根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求和自身?xiàng)l件所應(yīng)持有的多樣化質(zhì)量觀，在資源分配、學(xué)科水平評(píng)估以及各種大學(xué)排名的導(dǎo)向下，人才培養(yǎng)規(guī)格日益趨同化，與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求間存在明顯的結(jié)構(gòu)性失調(diào)問(wèn)題，畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量低下與就業(yè)難問(wèn)題日益嚴(yán)重，急需政府從資源配置、評(píng)估方案調(diào)整和分類指導(dǎo)的角度加以系統(tǒng)解決。

　　3.高校教師與學(xué)生學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)制度。正是由分類指導(dǎo)不到位所導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)定位不清的問(wèn)題，不同類型高校內(nèi)部教師考核要求和標(biāo)準(zhǔn)雷同化，重科研輕教學(xué)現(xiàn)象全面盛行；在過(guò)于強(qiáng)調(diào)研究成果與晉升、報(bào)酬掛鉤的業(yè)績(jī)考核機(jī)制下，即使是以教學(xué)為主高校中的教師，也把論文發(fā)表數(shù)量視為第一要?jiǎng)?wù)，教學(xué)精力投入嚴(yán)重不足，教的學(xué)術(shù)成為雞肋，嚴(yán)重影響了人才培養(yǎng)的特色與質(zhì)量。因此，如何通過(guò)對(duì)各種評(píng)估體系的系統(tǒng)改革，處理好科研與教學(xué)的關(guān)系，強(qiáng)化教師人才培養(yǎng)的責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立以學(xué)習(xí)者為中心的學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)導(dǎo)向，這是撬動(dòng)高等教育階段人才培養(yǎng)的大棋局、從根本上推動(dòng)我國(guó)高等教育質(zhì)量提升的重要支點(diǎn)。

　　4.開(kāi)放辦學(xué)與廣泛的社會(huì)參與機(jī)制。就整體而言，我國(guó)高等教育系統(tǒng)與具體的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，主動(dòng)面向社會(huì)開(kāi)放辦學(xué)的意識(shí)還比較薄弱，適應(yīng)社會(huì)和吸納社會(huì)辦學(xué)資源的能力明顯不足。正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)政府資金來(lái)源的過(guò)度依賴不僅弱化了高校主動(dòng)面向社會(huì)謀求生存和發(fā)展的能力，而且也因?yàn)猷笥谡Y金使用的導(dǎo)向性和剛性限制，難以真正獲得更多的或真正的自主發(fā)展空間。開(kāi)放辦學(xué)和建立社會(huì)廣泛參與機(jī)制需要著重如下方面：一是在國(guó)家和高校層面，推動(dòng)決策的科學(xué)化和民主化，盡可能發(fā)揮專家在決策中的資政作用，充分預(yù)估政策風(fēng)險(xiǎn)，并廣泛征求民意，維護(hù)公眾的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要進(jìn)一步推行和落實(shí)高校對(duì)外信息公開(kāi)制度，尊重公眾對(duì)高校內(nèi)部運(yùn)作狀況的知情權(quán)。二是深入開(kāi)展高校事業(yè)單位改革，鼓勵(lì)高校建立吸納社會(huì)人士加入的理事會(huì)或董事會(huì)，參與高校決策并協(xié)助高校廣泛籌措辦學(xué)資源。三是強(qiáng)化高校的經(jīng)營(yíng)意識(shí)和能力，通過(guò)提供有償社會(huì)服務(wù)，如研究成果轉(zhuǎn)化、科研合作、向社會(huì)開(kāi)放高校有關(guān)設(shè)施和設(shè)備，獲得更多辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。四是通過(guò)稅收激勵(lì)機(jī)制改革，為高校獲得更多民間捐贈(zèng)提供政策扶持和制度保障。與此同時(shí)，在依法監(jiān)管的前提下，鼓勵(lì)高校通過(guò)資本管理與運(yùn)營(yíng)獲得合法收益，以作為高校辦學(xué)資源的補(bǔ)充。五是推動(dòng)高校與社會(huì)部門(mén)在科研和人才培養(yǎng)方面的協(xié)作，加強(qiáng)高校在有關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)格與社會(huì)專業(yè)組織資格認(rèn)證之間的有機(jī)銜接，吸納社會(huì)部門(mén)的專業(yè)人士參與高校內(nèi)部教學(xué)活動(dòng)，等等。

　　5.學(xué)術(shù)氛圍營(yíng)造與學(xué)風(fēng)建設(shè)。良好的高校文化氛圍營(yíng)造與學(xué)風(fēng)建設(shè)是我國(guó)高等教育事業(yè)健康發(fā)展的表征，同時(shí)又是提升高校教職員工士氣、推動(dòng)高等教育質(zhì)量提升的保證。學(xué)風(fēng)建設(shè)與高校文化氛圍的營(yíng)造固然取決于人們的道德倫理自覺(jué)，但更需要從制度的頂層設(shè)計(jì)和綜合治理入手。近些年來(lái)，無(wú)論是在高校、學(xué)科、團(tuán)隊(duì)還是師生個(gè)體層面，我國(guó)高等教育制度的整體設(shè)計(jì)更偏于效率取向與強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這種機(jī)制固然在激發(fā)活力上顯現(xiàn)出其一定的優(yōu)勢(shì)所在，但在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中也的確多多少少地引發(fā)了人們急功近利的浮躁心態(tài)，甚至出現(xiàn)一些有違學(xué)術(shù)道德如學(xué)術(shù)不端現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了高等教育的公共形象。

　　三、頂層設(shè)計(jì)中要注意處理好的關(guān)系

　　鑒于上述問(wèn)題，從高等教育改革與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度而言，在制度的頂層設(shè)計(jì)中可能需要特別關(guān)注以下4個(gè)方面的關(guān)系。

　　1.自上而下與自下而上間的關(guān)系。我國(guó)社會(huì)目前依舊處于轉(zhuǎn)型期，因?yàn)檗D(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展階段的特殊性和我國(guó)政治傳統(tǒng)的慣性，宏觀層面上的高等教育制度尚具有不確定性，出于趕超與快速發(fā)展的需要，改革由政府發(fā)動(dòng)并遵循自上而下線路來(lái)推動(dòng)，這依舊是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)高等教育改革的重要特征。但是，在此過(guò)程中，政府必須清醒地意識(shí)到相對(duì)穩(wěn)定的宏觀制度框架建構(gòu)的必要性。行政思維的沖動(dòng)和政策的多變，往往會(huì)為高等教育實(shí)踐帶來(lái)諸多不確定性，也會(huì)影響基層根據(jù)自身?xiàng)l件立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的自主探索和實(shí)踐。雖然從來(lái)不存在恒定的和完美的制度框架，但是，無(wú)論在任何時(shí)期，一個(gè)體現(xiàn)"善治"的宏觀制度框架都具備如下特征：它在堅(jiān)守公平底線的前提下，最大程度減少不必要的行政介入，為基層自主創(chuàng)新、探索、實(shí)驗(yàn)提供法律與政策保障，進(jìn)而達(dá)到全面提高效率的目標(biāo)。而在既有的制度框架下的基層自主行動(dòng)與多樣化實(shí)踐，一旦遇到制度瓶頸，會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)宏觀層面制度的改進(jìn)與完善。

　　2.公平與效率間的關(guān)系。我國(guó)高等教育當(dāng)前改革的核心主題是公平與效率兼顧，相對(duì)而言，在高等教育改革頂層設(shè)計(jì)中公平議題更為突出。譬如區(qū)域和城鄉(xiāng)間的高等教育公平問(wèn)題，在差異性社會(huì)中不同階層間接受高等教育機(jī)會(huì)均等的問(wèn)題，不同類型高等教育機(jī)構(gòu)間的資源分配、配置的公平問(wèn)題，在競(jìng)爭(zhēng)性制度安排下高校內(nèi)部教師和學(xué)生發(fā)展機(jī)會(huì)均等問(wèn)題，等等。當(dāng)前，宏觀制度層面高等教育改革過(guò)程中公平問(wèn)題之所以需要尤為重視，是因?yàn)榻?jīng)過(guò)多年來(lái)差別化和效率化改革，不斷涌現(xiàn)的公平難題已經(jīng)影響到穩(wěn)定甚至高等教育自身的發(fā)展和效率提高。譬如區(qū)域間的差異拉大，進(jìn)一步激化了人才資源區(qū)域間分布的馬太效應(yīng)；不同類型高校間資源分配不平衡，強(qiáng)化了高校之間中心與邊緣關(guān)系以及同質(zhì)化的格局，進(jìn)而影響了各校辦學(xué)與人才培養(yǎng)特色的形成；資源的分配過(guò)多地依賴于競(jìng)爭(zhēng)性專項(xiàng)的形式，不僅牽扯了基層太多組織的精力，打亂了其本應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)守的辦學(xué)方向，而且還因?yàn)橘Y源分配在學(xué)科、團(tuán)隊(duì)與個(gè)體間所存在的巨大差異，引發(fā)不公平感并影響了組織內(nèi)部的氛圍和士氣。

　　3.整體布局與重點(diǎn)突破間的關(guān)系。頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，在高等教育的全局改革中，唯有政府才能擔(dān)當(dāng)整體布局的重任。但是，整體布局并不意味著要面面俱到，在高等教育各個(gè)領(lǐng)域和主題事項(xiàng)上都均勻或同時(shí)發(fā)力，而是要善于研究和探索其各自間所存在的互動(dòng)和有機(jī)聯(lián)系，因情勢(shì)和階段性特點(diǎn)，從中選擇重點(diǎn)議題加以突破，進(jìn)而起到綱舉目張的效果。譬如在提高高等教育質(zhì)量和高等學(xué)校的分類指導(dǎo)議題中，地方政府要統(tǒng)籌省域不同歸屬、不同類型的高等學(xué)校，采用規(guī)劃手段，特別是擅用基于各個(gè)學(xué)校自我定位（而不是劃一剛性的）的評(píng)估方案，來(lái)促成各校在特色和滿足各自面向（學(xué)術(shù)與市場(chǎng)）需求上形成獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。

　　4.立足本國(guó)傳統(tǒng)與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)間的關(guān)系。我國(guó)高等教育30多年來(lái)的改革，其實(shí)就是一個(gè)立足本國(guó)傳統(tǒng)和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、摸著石頭過(guò)河的過(guò)程。在如何處理好這兩者間關(guān)系上，我們?nèi)〉昧瞬簧俳?jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有不少的教訓(xùn)。立足傳統(tǒng)，譬如實(shí)行統(tǒng)一高考，讓我們?cè)诙潭痰臅r(shí)間內(nèi)就恢復(fù)了教育秩序，維護(hù)了教育機(jī)會(huì)獲得的程序公正；借助強(qiáng)勢(shì)政府的傳統(tǒng)力量，高等教育各個(gè)領(lǐng)域的改革得以全面鋪開(kāi)并取得了快速的進(jìn)展。但是，時(shí)過(guò)境遷，隨著形勢(shì)變化，傳統(tǒng)所具有的局限性也漸漸顯現(xiàn)出來(lái)，甚至在特定時(shí)期它所具有的優(yōu)勢(shì)被轉(zhuǎn)化為劣勢(shì)，以至于成為改革進(jìn)一步深入的障礙；30多年來(lái)，國(guó)際化構(gòu)成了我國(guó)高等教育改革的基調(diào)，但是，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)國(guó)際化的進(jìn)程中，似乎我們依舊沒(méi)有解決好"體"與"用"的關(guān)系問(wèn)題。例如，在制度的引入上重形式輕內(nèi)容、重瑣碎的細(xì)節(jié)和技術(shù)而輕理念和系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)，片面強(qiáng)調(diào)量的比較而忽視品質(zhì)和內(nèi)涵，一廂情愿地追求國(guó)際接軌而漠視了把握全局、以我為主和為我所用的立場(chǎng)，等等。

　　因此，面對(duì)新的形勢(shì)，在高等教育改革的頂層設(shè)計(jì)中，我們有必要確立如此態(tài)度或發(fā)展思路：立足傳統(tǒng)，并不意味著傳統(tǒng)是封閉的和特殊的，它可以通過(guò)揉入或融合國(guó)際理念與制度而成為被國(guó)際所認(rèn)可、接納甚至可推廣的經(jīng)驗(yàn)；借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，必須考慮到國(guó)外理念與制度在本國(guó)整體傳統(tǒng)、文化和制度中的契合性，做到立足全局和擁有國(guó)際視野、以我為主和主動(dòng)開(kāi)放而不是亦步亦趨和被動(dòng)適應(yīng)。與此同時(shí)，又要避免唯我獨(dú)尊、以特色作為拒絕融入國(guó)際高等教育的理由。我國(guó)已經(jīng)是世界高等教育大國(guó)，但是，能否成為高等教育強(qiáng)國(guó)，不僅僅取決于我們是否在水平和實(shí)力上趕超國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家，而且更取決于未來(lái)它是否能夠具備為國(guó)際所認(rèn)可和接納的"中國(guó)氣派"，正如其高等教育曾經(jīng)為世界所矚目的德國(guó)和如今依舊處于領(lǐng)先的美國(guó)。就此意義而言，在立足傳統(tǒng)與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)關(guān)系處理上，我們頂層設(shè)計(jì)所指向的高等教育系統(tǒng)和制度，應(yīng)該既是中國(guó)的又是世界的。

　　（閻光才，華東師范大學(xué)高等教育研究所所長(zhǎng)、教授，上海200065）

　　（原文刊載于《中國(guó)高教研究》2014年第1期）

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