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我國高等教育財政投入效率分析與對策

發(fā)布日期： 2014-12-12 發(fā)布：  

  2014年32期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要：教育財政投入的效率是教育財政的核心問題，高等教育資源稀缺與高等教育財政投入效率不高，是我國高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀，本文對高等教育財政投入效率的情況、以及造成這種現(xiàn)狀所產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析，并以此提出相關(guān)的策略性建議，以提高財政投入效率，并使財政資源收益最大化。
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　　關(guān)鍵詞：高等教育 財政投入效率 影響因素 對策分析
　　高等教育肩負(fù)著培養(yǎng)人才，承擔(dān)著科研創(chuàng)新的重任。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府在高等教育的配置中具有不可或缺的重要作用。在市場經(jīng)濟(jì)下，這種配置作用更多的體現(xiàn)在財政對高等教育的投入。在我國教育資源有限、高等教育逐步走向大眾化的情況下，政府對高校的撥款機(jī)制的實(shí)施和投入效率對高等教育事業(yè)的發(fā)展有著重大的影響。
　　1.教育財政投入效率的內(nèi)涵
　　財政效率包括財政收入效率與財政支出效率。財政效率是政府為滿足公眾公共需要，促進(jìn)公眾公共福利的改善，在對財政資金進(jìn)行籌集、配置和使用過程所形成的投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系。而當(dāng)前我們需要關(guān)注的問題是政府財政支出中運(yùn)用到教育財政投入當(dāng)中的那部分，即政府投入到高等教育中的資金可以發(fā)揮出的效益是多少。它可以分為教育財政資金的配置效率、運(yùn)行效率及技術(shù)效率這三種類型。
　　1.1財政配置效率的內(nèi)涵
　　教育財政配置效率是在教育財政規(guī)模既定時，教育財政資金配置去向所產(chǎn)生的效率及配置結(jié)果的效應(yīng)。這些教育財政資金涉及到配置去向，簡單來說，就是應(yīng)該將資金具體配置到哪些高�；蛘邇�(yōu)先配置到哪個省市哪些地區(qū)；還有教育資金配置的額數(shù)，即具體需要政府發(fā)放多少資金；最重要的是要考慮配置效率。
　　教育財政的資金配置應(yīng)該符合公眾的公共教育需要，而當(dāng)今基本上是政府主管部門意志決定教育財政資金配置，這種配置作用主要體現(xiàn)在高等院校的財政撥款上。而高校財政撥款的用途應(yīng)該是以提高教育質(zhì)量，改善辦學(xué)條件為主。但是當(dāng)前，受政績工程的影響，部分地方政府不根據(jù)高校實(shí)際情況投放資金，而大搞“教育形象工程”，這種現(xiàn)象屢見不鮮，從而造成大量的教育財政資金重復(fù)投入，并且浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。
　　另一方面，教育財政政策是一項(xiàng)公共政策，地方政府作為政策執(zhí)行者對于政策目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)起到了關(guān)鍵作用，這取決于地方政府如何執(zhí)行政策。教育財政政策的主要目標(biāo)是為了有效利用教育資源，充分發(fā)揮教育財政的配置效率，而地方政府對于教育財政政策的執(zhí)行力度與教育財政配置效率成正相關(guān)關(guān)系。但是，在現(xiàn)實(shí)情況下，有些地方政府經(jīng)常以財政困難等各種理由不按規(guī)定對高校劃撥教育資金。目前，我國大部分區(qū)域教育財政投入十分不足，而且近年來，有些地方反映，基層政府和有關(guān)部門會擠占、截留、平調(diào)高校教育資金，這種不良現(xiàn)象無疑會使得教育財政配置效率總是保持在較低水平而無法提高。
　　1.2財政運(yùn)行效率的內(nèi)涵
　　教育財政運(yùn)行效率是指教育財政資金撥付過程的效率。它與資金的撥款程序環(huán)節(jié)密切相關(guān)。在現(xiàn)實(shí)的撥款程序中，學(xué)校在獲得政府劃撥的使用資金核準(zhǔn)數(shù)額到真正使用資金，要經(jīng)歷相當(dāng)長的一段過程。
　　教育資金來源于不同層級的政府，在撥到高校的過程中，容易產(chǎn)生需要額外支付的費(fèi)用，而高校要負(fù)擔(dān)的這些額外成本，主要是由于政府等權(quán)力部門存在著權(quán)力設(shè)租等不法行為，一些政府部門以各種理由、各種形式設(shè)租，誘使資金使用單位來尋租，這些問題的存在嚴(yán)重影響了財政運(yùn)行的效率。
　　1.3財政技術(shù)效率的內(nèi)涵
　　教育財政技術(shù)效率指的是教育財政資金的使用效率，主要體現(xiàn)為學(xué)校財政投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系。分析教育財政技術(shù)效率，主要是研究在既定的學(xué)校教育產(chǎn)出是否能實(shí)現(xiàn)財政投入最小化，或者在既定的高校財政投入下是否能實(shí)現(xiàn)教育產(chǎn)出最大化。
　　教育財政技術(shù)效率是教育財政投入效率的核心。從教育活動的產(chǎn)出來看，教育財政技術(shù)效率可以包括校園文化環(huán)境、圖書和教學(xué)設(shè)施水平、學(xué)校所提供課程的數(shù)量和質(zhì)量、學(xué)校管理水平等，當(dāng)這些要素達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)之后，相應(yīng)的教育質(zhì)量也能得到充分保證。
　　政府對設(shè)立學(xué)校有基本辦學(xué)條件方面的規(guī)定，如學(xué)校規(guī)模。在符合辦學(xué)條件的基礎(chǔ)上，教育生產(chǎn)過程中的教育財政投入所形成的教育服務(wù)產(chǎn)出包括這些指標(biāo)：如學(xué)校開設(shè)的課程數(shù)量、教學(xué)課時數(shù)、教師的教學(xué)能力、學(xué)生學(xué)業(yè)成績以及教學(xué)資源的利用率等，教師教學(xué)能力提高的投入直接影響到學(xué)生學(xué)業(yè)成績的改善，這與教學(xué)活動的直接相關(guān)，這些指標(biāo)也直接影響到教育財政的技術(shù)效率。
　　2.我國高等教育財政投入效率的現(xiàn)狀
　　2.1教育財政撥款方式不合理
　　建國以來，我國政府對高等教育財政先后采用了三種撥款模式。它們分別是1955年至1985年的“基數(shù)加發(fā)展”模式；1986年至2002年的“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式；2002年至2011的“基本支出預(yù)算價項(xiàng)目支出預(yù)算”模式，2011年至現(xiàn)在為“生均撥款加專項(xiàng)”的模式。
　　第一種“基數(shù)加發(fā)展”模式，是以高校上一年所得教育財政撥款份額為基礎(chǔ)，再考慮學(xué)校當(dāng)年的經(jīng)費(fèi)分配額，這樣的撥款模式有利于配合政府集中管理高校財政，這種模式體現(xiàn)了高校“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理體制，因此缺乏透明、公平的競爭機(jī)制，不利于學(xué)�？刂瞥杀竞吞岣呓�(jīng)費(fèi)使用效率。
　　第二種“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式，簡單來說就是“綜合定額”和“專項(xiàng)補(bǔ)助”兩部分。一部分是在校生數(shù)與生均撥款額的乘積；而另一部分，是由財政部門和教育主管部門另行單獨(dú)安排給高校使用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，，主要是考慮學(xué)校的特殊需要。
　　第三種“基本支出預(yù)算價項(xiàng)目支出預(yù)算”模式中引入了部門預(yù)算，“基本支出預(yù)算”是用來解決高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成日常工作任務(wù)，“項(xiàng)目支出預(yù)算”主要是解決學(xué)校某些專項(xiàng)業(yè)務(wù)活動而發(fā)生的支出，如修繕業(yè)務(wù)。這種模式?jīng)]有考慮到高校的績效因素，高校教育和科研的積極性難被調(diào)動起來，而且仍然具有第二種模式的絕大多數(shù)特質(zhì)與缺陷。 　　當(dāng)前，我國現(xiàn)行的財政撥款模式是第四種，“生均撥款加專項(xiàng)補(bǔ)助”，這種模式類似于第二種“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式。
　　對于絕大多數(shù)高等院校來說，培養(yǎng)成本不容易下降，要想獲得更多的財政投入，只有擴(kuò)大招生規(guī)模�！吧鶕芸罴訉ｍ�(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式參數(shù)設(shè)置單一，它容易把在校生數(shù)作為唯一的參數(shù)。高校為獲得更多的教育財政撥款，就要要擴(kuò)大招生規(guī)模，但與此同時，又必須有高等院校具備配套的硬件設(shè)施，如教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)樓、教學(xué)器材等等。然而，這些又需要政府花費(fèi)巨額的財政投入。為院校的發(fā)展帶來了沉重的財政負(fù)擔(dān)。而許多高校常常壓縮學(xué)生經(jīng)費(fèi)，如學(xué)生獎學(xué)金，貧困學(xué)生助學(xué)金得不到落實(shí)，或者由于缺乏資金使得許多學(xué)生無法正常實(shí)習(xí)，教育質(zhì)量無法得到保證。
　　2.2教育資源存在浪費(fèi)現(xiàn)象
　　我國教育資源存在浪費(fèi)主要體現(xiàn)在兩個方面：
　　第一，高校經(jīng)費(fèi)使用率低。當(dāng)前，政府對高校的財政投入不足，而部分高校往往沒有將有限的經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，教育經(jīng)費(fèi)在使用過程中存在浪費(fèi)現(xiàn)象。
　　目前很多省、市、自治區(qū)在高等教育投入上盲目攀比，過分追求“小而全”，重復(fù)建設(shè)專業(yè)、系、院，重復(fù)購置教育設(shè)備、儀器等，還有許多教育資源長期閑置，這種帶有盲目性的資產(chǎn)購置造成教育投入上的嚴(yán)重浪費(fèi)。同時，當(dāng)前許多高校非教學(xué)人員的惡性膨脹，行政人員遠(yuǎn)高于教學(xué)人員，教學(xué)人員不足，在分配上也常常是行政人員高于教學(xué)人員，使得教育經(jīng)費(fèi)支出中人員經(jīng)費(fèi)比例過高。
　　第二，高等教育資源存在浪費(fèi)現(xiàn)象。高校的大規(guī)模擴(kuò)招，最容易造成教育資源浪費(fèi)。首先，社會對高校畢業(yè)生的需求是有限的，社會的需求和高校的供給存在一個長期的動態(tài)平衡當(dāng)中，當(dāng)社會不能吸納所有的高校畢業(yè)生的時候，許多人就會尋找低一級的工作或找一些專業(yè)不對口的工作，使得教育所培養(yǎng)出來的學(xué)生專業(yè)技能難以發(fā)揮出來，導(dǎo)致教育資源浪費(fèi)。其次，關(guān)系到高校畢業(yè)生能否順利正常就業(yè)的前提條件是高校畢業(yè)生質(zhì)量的高低，如高校畢業(yè)生必須具備社會所要求的技能。但如果高校畢業(yè)生不具備這些技能的時，就會出現(xiàn)“知識失業(yè)”。
　　2.3高校之間缺乏合理競爭機(jī)制
　　我國高等院校之間缺乏合理競爭，導(dǎo)致許多教育資源沒有得到合理利用。首先，政府在高等教育資源的配置當(dāng)中起著主導(dǎo)作用，而在資源分配的過程中，政府沒有經(jīng)過一定的公開程序，缺乏透明度，其競爭性很難體現(xiàn)。
　　其次，由于學(xué)校之間缺乏競爭機(jī)制，政府通過地方行政部門、教育行政部門等環(huán)節(jié)將資金撥給學(xué)校。這種資源獲取的非市場性，很容易導(dǎo)致高校資源競爭行為的異化，許多高校通過跑關(guān)系、走后門來爭取資源，而不是靠提升自身辦學(xué)競爭實(shí)力來獲取辦學(xué)資源。
　　最后，在現(xiàn)階段社會對高等教育的巨大需求面前，教育形成的“賣方市場”的優(yōu)勢，致使高校缺乏競爭壓力，沒有生存危機(jī)，政府的資金投入越多，越不利于高校教育質(zhì)量改善，更無益于資金效益的提高和資源的有效利用。
　　3.影響我國高等教育財政投入效率的因素
　　3.1政府對高校間的財政投入不公平
　　我國高校間的經(jīng)費(fèi)差距相當(dāng)大，高等教育投入存在“馬太效應(yīng)”。這種現(xiàn)象可以從我國教育財政撥款方式中得到體現(xiàn)。政府給高校的教育經(jīng)費(fèi)當(dāng)中有一項(xiàng)為“專項(xiàng)補(bǔ)助”。由財政部門和教育主管部門另行單獨(dú)安排給高校使用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要是考慮學(xué)校的特殊需要，并非依據(jù)資金配置的效益性，不僅具有一定的隨意性，而且沒有反映高等學(xué)校的實(shí)際成本，具有很濃的行政色彩。
　　國家為了建設(shè)一批重點(diǎn)大學(xué)，將大量的經(jīng)費(fèi)劃撥給幾所重點(diǎn)大學(xué)。1979年改革開放以來，國家加大教育財政投入，為建設(shè)面向21世紀(jì)的高等院校，著重而全面實(shí)施品牌大學(xué)的教育戰(zhàn)略，一方面，這樣的戰(zhàn)略決策為我國的教育改革和發(fā)展取得了巨大成就，但另一方面，這使得這些重點(diǎn)高校獲得了遠(yuǎn)比普通高校更多的教育財政撥款，加劇了優(yōu)質(zhì)高等教育資源集中，不同高校獲得教育經(jīng)費(fèi)的差距越來越大，甚至有些高校因得不到教育撥款而常年負(fù)債累累，這不僅對高校本身健康有序的教育發(fā)展造成了嚴(yán)重影響，更無益于今后我國高等教育事業(yè)的蓬勃壯大。由行政主導(dǎo)、國家財政經(jīng)費(fèi)不足等因素，造成了高等教育存在“馬太效應(yīng)”。在當(dāng)前中國高校經(jīng)費(fèi)十分緊張，中國高等教育撥款依據(jù)改革亟待解決。
　　3.2政府對教育財政資金撥款鏈條過長
　　我國從1980年以后，除了中央院校仍由中央政府負(fù)責(zé)撥款經(jīng)費(fèi)和管理外，全國各省地方高校所需經(jīng)費(fèi)均由各省財政部門負(fù)責(zé)撥款，中央不再統(tǒng)一高校財政。按照正常的撥款程序，大部分地方高等院校的教育財政資金要從省、市最后才能到達(dá)學(xué)校，要經(jīng)過多層政府部門，歷時相當(dāng)長。
　　而正常的撥款程序需要經(jīng)過，學(xué)校資金申請、財政部門審核、下達(dá)支付、代理銀行支付、銀行間清算，從教育財政專項(xiàng)資金撥付到資金使用單位，即各大院校；其中資金流程環(huán)節(jié)多，賬戶鏈條之長，將大大影響財政經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行效率。
　　3.3高等院校內(nèi)部資金配置不合理
　　長期來看，教師隊(duì)伍是高等教育質(zhì)量的保障，但當(dāng)前，許多高校內(nèi)部管理人員太多，投入過大，高等學(xué)校內(nèi)部管理效率不高。高校過分強(qiáng)調(diào)自我服務(wù)，追求“小而全”，機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，教職工流動進(jìn)大于出，甚至專任教師數(shù)目在短期內(nèi)顯示出較高的態(tài)勢。我國高校不斷面臨著高層次人才外流，影響學(xué)校穩(wěn)定和發(fā)展。面對人才流失，高校最多是采取培養(yǎng)費(fèi)賠償、扣留人事檔案等傳統(tǒng)約束手段進(jìn)行挽留，與此同時，學(xué)校還要花大量精力和財力不斷引進(jìn)人才補(bǔ)充師資隊(duì)伍。
　　4.提高我國高等教育財政效率的對策分析
　　4.1制定并完善相應(yīng)的財政法規(guī)
　　我國有關(guān)高等教育的立法不多，主要是《教育法》和《高等教育法》。包括但不限于這兩種法律明文條款的規(guī)定，政府還應(yīng)積極建立相關(guān)法規(guī)政策，為高等教育事業(yè)吸引社會資本提供基本制度保障和激勵機(jī)制。首先，應(yīng)明確規(guī)定各級政府對資金分配的原則，完善高等教育經(jīng)費(fèi)籌措法規(guī)，細(xì)化高等教育財政投入的范圍，明確財政投入的比例。其次，在目前我國現(xiàn)行財政制度偏向于北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)本來在地方財政撥款上就高于落后的中、西部地區(qū)，而國家更多的支持將會導(dǎo)致地區(qū)間的差距會越來越大。因此，還要改革現(xiàn)行的財政分配方法，保證財政體制的公平與透明。 　　最后，要加大高等教育法規(guī)政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，我國現(xiàn)行的教育法中缺乏對法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督，導(dǎo)致高等教育財政支出隨意性十分嚴(yán)重，所以必須加強(qiáng)對各級教育部門、財政部門的教育財政法律法規(guī)的執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，各級政府和教育職能部門必須依法行政，不濫用權(quán)力，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)各司其職。
　　4.2改革高校財政資金撥款方式
　　目前我國高校經(jīng)費(fèi)的撥款模式主要是“生均撥款加專項(xiàng)補(bǔ)助”的分配方式，由國家國務(wù)院財政部主導(dǎo)的劃撥給國家教育部的教育經(jīng)費(fèi)，其主要的資金使用單位是國家教育部直屬高校，這些高校是國家重點(diǎn)培養(yǎng)的對象，如“985”、“211”工程學(xué)校，而地方所屬高校的教育經(jīng)費(fèi)則是由相應(yīng)的省級財政部門劃撥的。
　　這種撥款機(jī)制是通過政府行政部門直接撥款，在運(yùn)作機(jī)制上沒有公開，也沒有實(shí)現(xiàn)透明化，在很大程度上屬于政府的直接運(yùn)作模式。高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定高校撥款要不斷處于公平和效率的動態(tài)平衡之中，才能充分利用有限的財政資源從而發(fā)揮出最好的效益。所以，必須增強(qiáng)撥款的科學(xué)性和透明度，我國可以在運(yùn)作機(jī)制上引入撥款評估中介機(jī)構(gòu)，以增加撥款的透明度，提高資金的利用效率。
　　此外，建立有效的撥款方式要盡可能多的考慮不同類型高等院校的實(shí)際情況和各種現(xiàn)實(shí)因素，如考慮某些高校的學(xué)校發(fā)展?jié)摿�。要真�?shí)準(zhǔn)確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，要更多的考慮學(xué)校本身的特殊性和發(fā)展特色。為提高高校的教育質(zhì)量，必須減少人為因素對撥款決策的影響。使得高等教育的資源配置符合透明性、公正性、有效性三個原則。
　　4.3建立合理的高校財政監(jiān)督評價機(jī)制
　　建立合理的高校財政監(jiān)督機(jī)制，不僅要從整體上加強(qiáng)高校財務(wù)管理，有效提高資金使用效益，彌補(bǔ)財政缺口，還要從細(xì)節(jié)上管理，及時提醒警覺，健全制度機(jī)制。否則，容易造成很多問題，比如會出現(xiàn)截留資金、私設(shè)小金庫、違規(guī)收費(fèi)、或者因擴(kuò)大基本建設(shè)形成巨額債務(wù)而無法償還等現(xiàn)象，這些不僅不利于高校的正常發(fā)展，而且會大大降級資金的使用效益，無法保證教學(xué)質(zhì)量。針對我國高校在財務(wù)管理方面存在的現(xiàn)實(shí)問題，高校必須管理好資金，強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制，提升籌資理財能力。
　　高校要樹立財務(wù)管理意識。高校不僅必須進(jìn)一步提高財務(wù)人員的綜合素質(zhì)，全面履行管理職責(zé)。還應(yīng)樹立現(xiàn)代財務(wù)管理意識，健全財務(wù)管理機(jī)構(gòu)，建立健全財務(wù)的各項(xiàng)制度，加強(qiáng)對校財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，合理籌集資金，有計劃使用資金。
　　高校要加強(qiáng)財務(wù)控制，完善監(jiān)督評價體系。改革完善我國高等教育財政體制，必須建立有效的監(jiān)督評價制度，從外部創(chuàng)造一個鼓勵競爭的環(huán)境。加強(qiáng)高校教育教學(xué)質(zhì)量評價和財務(wù)績效評價工作，高校的教育質(zhì)量評價和績效評價工作，可以將績效評價指標(biāo)進(jìn)行量化，廣泛采納師生意見，重視社會輿論對學(xué)校的評價，尤其是要十分重視畢業(yè)生培養(yǎng)質(zhì)量。這樣可以使高校的評估深入到方方面面，有效保障高等教育的健康發(fā)展發(fā)揮。
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