本文關(guān)鍵詞：英國(guó)行政復(fù)議制度初論，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

英國(guó)行政復(fù)議制度初論 　　「內(nèi)容提要」英國(guó)傳統(tǒng)行政正義體系重視法司法審查與上訴，行政復(fù)議制度較為薄弱。近年來(lái)，隨著行政改革的推進(jìn)和民事正義體制改革中對(duì)訴訟外爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，這種現(xiàn)象開(kāi)始改變，越來(lái)越多的人開(kāi)始探討行政復(fù)議制度的變革之道，在維持行政復(fù)議官員與組織內(nèi)決策官員的聯(lián)系渠道的同時(shí)，加強(qiáng)行政復(fù)議主體的獨(dú)立性，充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制以及其他內(nèi)部申訴解決機(jī)制的作用，以保證公務(wù)服務(wù)利用人的不滿(mǎn)得到有效化解，并發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)范化效應(yīng)，推進(jìn)行政決策體制的改善。

　　「關(guān)鍵詞」英國(guó) 行政復(fù)議 行政正義 社會(huì)保障

　　「Abstract」In the traditional administrative justice system of UK， main emphasis was put on judicial review and appeal， and reconsideration or the internal review of administrative decisions was almost altogether neglected. But in recent years， this situation， influenced by the administrative reform and the discussion on alternative repute resolution machanism in civil jusitce， has been changed， and many people began to study the reform of the internal review system. They try to improve the independence of the review officials without breaking their connection with the decision officials. The purpose of the reform is to make full use of the system， satisfy the needs of public services‘ users and realize the system’s normative effect.

　　一、行政正義體系中的行政復(fù)議

　�。ㄒ唬┯�(guó)的行政正義體系

　　在英國(guó)行政法學(xué)文獻(xiàn)中“行政正義”（administrative jusitce）是一個(gè)常見(jiàn)的概念，但對(duì)其內(nèi)涵與外延一直缺乏統(tǒng)一的界定。有人認(rèn)為行政正義僅指由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)以嚴(yán)格的抗辯式程序來(lái)解決行政爭(zhēng)議，他們遵循1957年弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告（有關(guān)行政裁判所和調(diào)查的報(bào)告）的用法，將行政正義概念限定于法院、裁判所和行政調(diào)查中的程序。有人則認(rèn)為，行政正義概念只應(yīng)適用于那些決定當(dāng)事人的法律權(quán)利的程序，而不包括處理不良行政或低效服務(wù)問(wèn)題的程序。

　　但是現(xiàn)在越來(lái)越多的英國(guó)行政法學(xué)者主張，不應(yīng)過(guò)多地限制行政正義概念的適用范圍，它應(yīng)含蓋從行政決定的最初作出到最后層級(jí)的審查這一全過(guò)程，它不僅包括法院和裁判所的司法復(fù)審和上訴程序，還包括行政決定的作出程序以及行政內(nèi)部對(duì)行政決定的復(fù)審程序，另外還包括議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員等進(jìn)行的監(jiān)督程序。從涉及的事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，行政正義不僅涉及那些有關(guān)公民權(quán)利的問(wèn)題，而且涉及裁量性決定以及政府服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題。從而，行政正義關(guān)涉政府以及某些為公眾提供公共服務(wù)的私人和準(zhǔn)私人機(jī)構(gòu)整體運(yùn)作的規(guī)范基礎(chǔ)。這種行政正義概念的提出，具有重要的實(shí)踐意義，它有助于人們跳出過(guò)多關(guān)注法院和裁判所程序的狹隘視角，某一種特定程序并非絕對(duì)的優(yōu)于另一種程序，它所強(qiáng)調(diào)的是決定的作出應(yīng)當(dāng)是理性和適當(dāng)?shù)�，其建立在恰�?dāng)收集的證據(jù)以及對(duì)證據(jù)的合理評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上。過(guò)份強(qiáng)調(diào)司法審查和行政裁判所，可能導(dǎo)致對(duì)英國(guó)行政法和行政正義的性質(zhì)、范圍與實(shí)踐的構(gòu)想的歪曲。[3]

　　行政正義概念的擴(kuò)展與英國(guó)法學(xué)界對(duì)“民事正義”改革的爭(zhēng)論有關(guān)。近年來(lái)在英國(guó)法學(xué)界，關(guān)于民事正義改革的討論也是如火如荼，其中許多爭(zhēng)論涉及到新形式替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制的建構(gòu)以及新類(lèi)型程序的創(chuàng)制，這些程序不那么強(qiáng)調(diào)抗辯式而是更多強(qiáng)調(diào)法院職權(quán)調(diào)查，這對(duì)行政正義問(wèn)題的爭(zhēng)論具有啟發(fā)意義。

　　行政正義概念的擴(kuò)展也受到英國(guó)行政改革的影響。從1980年代開(kāi)始的英國(guó)行政改革以?xún)?nèi)容的廣泛性和全面性著稱(chēng)，在撒切爾政府使其改革的目標(biāo)是節(jié)約行政成本和提高效率，隨著改革的進(jìn)一步深化，質(zhì)量和顧客滿(mǎn)意成為首要目標(biāo)，梅杰政府于1991年提出的公民憲章（Civil Citizen）即是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。公民憲章中設(shè)定了公共服務(wù)的主要原則，其中包括：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)并不斷提高，公開(kāi)，信息化，選擇，非歧視，易進(jìn)入等。在名為“當(dāng)事情搞錯(cuò)”的一節(jié)中，規(guī)定當(dāng)政府出錯(cuò)后，應(yīng)作出解釋和道歉，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)有為公眾所周知并且易于利用的申訴體制。公民憲章機(jī)構(gòu)的申訴工作小組進(jìn)一步規(guī)定了申訴體制的標(biāo)準(zhǔn)。這些都推進(jìn)了行政正義體制的發(fā)展。

　�。ǘ┯�(guó)行政法上的復(fù)議概念

　　與中國(guó)“行政復(fù)議”相對(duì)應(yīng)的制度，在英國(guó)稱(chēng)為“reconsideration”，它是對(duì)行政決定的內(nèi)部復(fù)審（internal review），是由對(duì)行政決定的作出負(fù)有責(zé)任的主體（既可以由原決定者本身，也可以是一個(gè)不同的、但資歷更深的官員）對(duì)原決定的重新評(píng)判。在一定意義上，它是原決定程序的繼續(xù)，而非啟動(dòng)一個(gè)全新的程序。復(fù)議是針對(duì)是非曲直問(wèn)題的復(fù)審，復(fù)議官員要判斷原決定是否正確或者是否存在其他更好的決定，其判斷可以不受原決定者所收集的信息的限制。

　　英國(guó)和澳大利亞等英聯(lián)邦成員國(guó)的學(xué)者一般認(rèn)為，復(fù)議具有積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，復(fù)議為受害人提供了一個(gè)可以相對(duì)快速和容易進(jìn)入的救濟(jì)途徑。如果沒(méi)有復(fù)議程序，部分正當(dāng)權(quán)益受到侵害的人可能就不會(huì)尋求救濟(jì)，因?yàn)槠渌纳显V與司法審查等救濟(jì)方式經(jīng)常要耗費(fèi)大量的金錢(qián)與時(shí)間；對(duì)于要求不合理的受害人，復(fù)議程序也發(fā)揮著過(guò)濾器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗資源與時(shí)間。復(fù)議也是行政組織內(nèi)一種有效的內(nèi)部控制機(jī)制和反饋機(jī)制，可以使其行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)盡早明了自身決定過(guò)程的缺陷，從而設(shè)法加以補(bǔ)救。而且，行政機(jī)關(guān)通過(guò)復(fù)議后滿(mǎn)足了申請(qǐng)人的合理要求，這也可以使其免于耗時(shí)耗力的外部程序的糾纏。對(duì)于裁判所和法院來(lái)說(shuō)，復(fù)議程序則可以減輕其負(fù)擔(dān)。從消極方面來(lái)說(shuō)，由于復(fù)議是由與作出原決定的官員同屬一個(gè)機(jī)關(guān)的人進(jìn)行，其可能的結(jié)果是，它只是成為申請(qǐng)人尋求有效救濟(jì)途徑的一個(gè)障礙，造成了拖延和附加的成本，而卻得不到一個(gè)真正中立與客觀的復(fù)議。復(fù)議程序也可能受到一種不良行政文化的俘獲，在其中行政機(jī)關(guān)極少愿意改變?cè)瓉?lái)的決定。而且，由于缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，也可能造成情形相同或相似申請(qǐng)人的不一致對(duì)待。因此，在復(fù)議程序的設(shè)計(jì)上應(yīng)最大限度地獲得其益處，而盡量減少伴隨的風(fēng)險(xiǎn)。[4]

　　具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的加拿大學(xué)者艾森對(duì)于復(fù)議程序持比較激勵(lì)的批評(píng)態(tài)度。[5]他說(shuō)，許多行政領(lǐng)域中都存在針對(duì)行政決定的復(fù)議程序，甚至在受害人堅(jiān)持要求上訴時(shí)，部分領(lǐng)域中仍然要求該事項(xiàng)應(yīng)首先進(jìn)入復(fù)議程序。進(jìn)行復(fù)議的通常是原決定部門(mén)，或者是與其具有密切聯(lián)系的部門(mén)。對(duì)于復(fù)議程序經(jīng)常提出的一個(gè)理?yè)?jù)是，它可以避免上訴的成本和拖延。人們?cè)讷@得一個(gè)不利的決定之后，可以提出新的證據(jù)，復(fù)議可以改變?cè)瓫Q定作為對(duì)新證據(jù)的反應(yīng)。但他根據(jù)自己在加拿大的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，這種論證幾乎完全不符合實(shí)際。事實(shí)上他發(fā)現(xiàn)，將近一半的案件中，并未有進(jìn)一步的證據(jù)提出，而在另一半案件中，雖然有進(jìn)一步的證據(jù)提出，但這些證據(jù)并非新證據(jù)，它們?cè)谧畛鯖Q定作出之前就已經(jīng)可以獲得但未被發(fā)現(xiàn)。在幾乎每一個(gè)案件中，最初決定需要變更的唯一理由是當(dāng)初作出時(shí)未經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查。正是因?yàn)閺?fù)議程序的存在，使得行政機(jī)關(guān)提升最初決定質(zhì)量的要求不那么迫切。復(fù)議對(duì)于行政官員的真正吸引力在于，其可以使得最初決定中的缺失免于暴露在公眾視線(xiàn)之中。高級(jí)官員和初步裁決者都知道，如果最初決定的作出是不正當(dāng)?shù)�，則其缺陷難以逃脫上訴機(jī)構(gòu)的審查。

　�。ㄈ┬姓䦶�(fù)議與行政正義體系中的其他制度

　　1.復(fù)議與上訴

　　對(duì)行政決定的上訴（appeal），包含了對(duì)最初決定在法律和實(shí)質(zhì)上的效能和可接受性的重新評(píng)價(jià)，其主體則并非作出最初決定所屬行政體制的一部分相對(duì)于復(fù)議是一種內(nèi)部復(fù)審，上訴則是一種外部復(fù)審。對(duì)行政決定承擔(dān)上訴職能的典型機(jī)構(gòu)是裁判所，[6]裁判所對(duì)于上訴案件的管轄權(quán)通常是來(lái)自于制定法。上訴程序的啟動(dòng)必須有申請(qǐng)人的申請(qǐng)，而復(fù)議程序則可以由行政官員主動(dòng)進(jìn)行。復(fù)審和上訴的另一區(qū)別是，作為復(fù)審根據(jù)的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列舉，而上訴則與此不同，作為上訴根據(jù)的理由一般非常寬泛，允許裁判所對(duì)于所涉問(wèn)題作出全新的決定，而非僅僅繼續(xù)最初的決定程序。

　　在英國(guó)，承擔(dān)上訴職能的行政裁判所是根據(jù)議會(huì)制定法設(shè)立、具有相對(duì)獨(dú)立地位、依照特定程序解決行政糾紛或公民之間某些特定糾紛的特別裁判機(jī)構(gòu)。一戰(zhàn)以后裁判所得到迅速發(fā)展的一個(gè)重要原因，是其相對(duì)于法院來(lái)說(shuō)具有經(jīng)濟(jì)、便捷的優(yōu)點(diǎn)，行政裁判所雖然也實(shí)行一般兩造對(duì)抗式，但不象法院那樣必須遵守嚴(yán)格的訴訟程序規(guī)則，還可以根據(jù)不同性質(zhì)的案件制定不同的規(guī)則。有的裁判所可以秘密開(kāi)庭，可以不經(jīng)庭審而處理，可以書(shū)面審理，可以采納傳聞證據(jù)。而且行政裁判所也不受普通法院必須遵守先例的原則限制，在運(yùn)用法律方面較之普通法院有更大的靈活性。但行政裁判所作為按照法定程序解決糾紛的一種制度設(shè)計(jì)，與一般的行政決定程序和復(fù)議程序相比，仍然是非常嚴(yán)格的。行政裁判所運(yùn)用的程序，一般都是經(jīng)裁判所委員會(huì)審訂的程序。它運(yùn)用兩造對(duì)抗的程序規(guī)則，對(duì)某些問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)審理，聽(tīng)取當(dāng)事人雙方的辯論，允許當(dāng)事人代理人出庭辯護(hù)，可以對(duì)證人進(jìn)行傳喚，允許當(dāng)事人之間進(jìn)行詢(xún)問(wèn)和反詢(xún)問(wèn)。行政裁判所的裁決，應(yīng)說(shuō)明理由，就行政裁判所的裁決中的法律問(wèn)題，當(dāng)事人可以向法院提起上訴。所以，行政裁判所裁決爭(zhēng)議所運(yùn)用的程序，雖不象法院那樣嚴(yán)格、繁瑣，但也是一種較為嚴(yán)格的程序。而行政復(fù)議作為行政內(nèi)部的復(fù)審，則一般沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)定。

　　復(fù)議官員與原決定官員，要么是同一的，要么同屬于一個(gè)行政機(jī)關(guān)，而行政裁判所則獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)之外。[7]首先，行政裁判所是經(jīng)議會(huì)立法而設(shè)立的，而不是由行政機(jī)關(guān)作為其附屬機(jī)構(gòu)設(shè)立的。其次，行政裁判所的主席和成員通常是由樞密院或有關(guān)大臣任命，須是政府部門(mén)之外的人員。大臣任命裁判所主席必須從大法官同意的事先預(yù)定的名單中挑選，任命裁判所其他人員也必須從事先預(yù)定的名單中挑選。第三，行政裁判所在做出裁決時(shí)，必須遵守“公正、公開(kāi)、無(wú)偏私”三原則，以免受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。任何因受到行政機(jī)關(guān)的影響而做的裁決都是無(wú)效的。

　　2.復(fù)議與申訴處理機(jī)制

　　申訴處理是一個(gè)比復(fù)議更為寬泛的概念，它主要針對(duì)公共部門(mén)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，而復(fù)議僅涉及對(duì)一個(gè)行政決定的是非曲直的審查。復(fù)議與普通的申訴處理都可能涉及到申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不滿(mǎn)，并且二者都有助于改善行政機(jī)關(guān)的績(jī)效并且使得后者更具有責(zé)任性。申訴處理機(jī)制與復(fù)議的基礎(chǔ)原則也是相似的，例如公平與效率。二者最為重要的一個(gè)區(qū)別在于，普通的申訴處理機(jī)制不能給予申請(qǐng)人以具體的可以執(zhí)行的權(quán)利（enforceable rights），而后者是行政復(fù)議的核心。但在公民憲章運(yùn)動(dòng)以后，在許多內(nèi)部申訴機(jī)制中，二者的界限實(shí)際上越來(lái)越難以劃清。

　　二、行政復(fù)議的權(quán)力來(lái)源

　　上訴必須要求制定法的明確授權(quán)，而復(fù)議則與此不同。從英國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，一些復(fù)議程序具有制定法的基礎(chǔ)，而其他一些則沒(méi)有。在缺少制定法規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)是否可以合法地對(duì)自己的決定加以復(fù)議，這一問(wèn)題的答案在多數(shù)情形下是肯定的，其理由在于，“考量一個(gè)有異議的決定，并且關(guān)注異議者的根據(jù)和決定者的理由，這總是有價(jià)值的”，[8]這符合良好行政的目標(biāo)。里德勛爵在Ridge v Baldwin一案中指出：“如果一個(gè)官員或機(jī)構(gòu)在利害關(guān)系人有機(jī)會(huì)出席對(duì)相關(guān)案件的審理以后，認(rèn)識(shí)到其原先的決定過(guò)于匆忙并且重新考慮整個(gè)相關(guān)事項(xiàng)，從而作出一個(gè)新的決定，對(duì)于后一個(gè)決定的效力我認(rèn)為應(yīng)予確認(rèn)”。[9]在Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Bhardwaj[10]一案中，澳大利亞聯(lián)邦法院的馬奇威克法官先是引用了另外一個(gè)案件中的觀點(diǎn)：

　　在我看來(lái)，在一個(gè)行政命令的錯(cuò)誤已經(jīng)為決定者自身所認(rèn)識(shí)的情況下，仍然要求維持其效力直至法官作出撤銷(xiāo)該行政命令的判決，這是奇談怪論。法院長(zhǎng)期以來(lái)一直承認(rèn)這樣的政策規(guī)則：盡力避免訴訟、在當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時(shí)終止訴訟，符合公共利益。那種認(rèn)為產(chǎn)生爭(zhēng)議的行政命令，即使利害關(guān)系人已達(dá)成協(xié)議也不能將其撤銷(xiāo)的觀點(diǎn)，與上述規(guī)則是沖突的。當(dāng)事人將被迫投身于沒(méi)有意義和無(wú)用的訴訟。[11]

　　然后得出結(jié)論說(shuō)：

　　無(wú)論我們?nèi)绾畏治�，在我看�?lái)，盡管制定法中并沒(méi)有明白的文字規(guī)定，裁判所至少在以下情形中確實(shí)有權(quán)復(fù)審一個(gè)決定：在作出決定時(shí)由于自身的錯(cuò)誤而未能給予申請(qǐng)人以極端重要的權(quán)利；利害關(guān)系人對(duì)該該錯(cuò)誤并無(wú)爭(zhēng)議；并且該錯(cuò)誤對(duì)于手頭的案件具有重大影響。這種權(quán)力并未違反“履行職責(zé)”（functus officio）原則，后者在移民法中仍然是一個(gè)一般性的規(guī)則。這些情形只是對(duì)履行職責(zé)原則的例外，它對(duì)于裁判所實(shí)現(xiàn)法律中確立的下列目標(biāo)是完全必要的：保證對(duì)申請(qǐng)人的公平并在與他們有關(guān)的案件中盡可能得出最為合理的決定。

　　雖然這里說(shuō)的是裁判所，其推理也可以適用于復(fù)議。但也有人認(rèn)為，原先的決定是行政機(jī)關(guān)就某一行政事項(xiàng)對(duì)外作出具有終局性的決定，它已經(jīng)有效地處理了有關(guān)實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)端，則行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)在沒(méi)有制定法授權(quán)的情況下，僅根據(jù)其自己的觀點(diǎn)，獲得作出新決定的權(quán)力�！皩ⅰ疀Q定’解釋為包含了偏離終局性的允許，這將導(dǎo)致行政決定過(guò)程的支離破碎，并且使行政過(guò)程的效率出于危險(xiǎn)之中”。[12]同樣在Bhardwaj一案中，利漢法官的不同意見(jiàn)認(rèn)為，

　　在我看來(lái)，在本法的背景中，法律意圖恰恰相反。它顯然賦予確定性以很高的價(jià)值。它設(shè)定了嚴(yán)格的時(shí)間限制，對(duì)于復(fù)審活動(dòng)作出了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于裁判所記錄其決定和理由的方式以及通知和公布其決定的方式都有精確的要求。對(duì)于司法審查有形式的限制，申請(qǐng)只能在28天的期限內(nèi)提出，并且這一期限還不能延長(zhǎng)。在我看來(lái)，允許裁判所對(duì)于個(gè)別的復(fù)議申請(qǐng)有權(quán)不定時(shí)的作出（并且撤銷(xiāo)）決定，這與制定法的方針是不吻合的。[13]

　　因此，很多人認(rèn)為，為了明確復(fù)議權(quán)力的存在，杜絕爭(zhēng)議，最好還是在制定法中對(duì)于復(fù)議程序作出規(guī)定。澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)認(rèn)為，在制定法中對(duì)復(fù)議程序作出明確規(guī)定，除此以外還有其他一些優(yōu)點(diǎn)：（1）使申請(qǐng)者獲得明確、固定的申請(qǐng)復(fù)審的權(quán)利，與此相伴隨的是有被告知復(fù)議權(quán)的存在以及其復(fù)議進(jìn)行程序的權(quán)利。重要的是，制定法中也應(yīng)當(dāng)對(duì)于重要的程序事項(xiàng)，例如如何提出新的證據(jù)；復(fù)議程序是強(qiáng)制性的還是選擇性的，即申請(qǐng)人是否有權(quán)不經(jīng)復(fù)議直接申請(qǐng)復(fù)議，申請(qǐng)人是否可以聘請(qǐng)法律上或其他方面的代理人參加復(fù)議，申請(qǐng)復(fù)議的時(shí)限，，所有這些在對(duì)復(fù)議程序的批評(píng)意見(jiàn)中經(jīng)�？梢月�(tīng)見(jiàn)的事項(xiàng)，都可以通過(guò)制定法的規(guī)定而得到明確。（2）明確復(fù)議程序的目的。制定法可以為復(fù)議官員的地位設(shè)定具體的規(guī)定，授予其獨(dú)立于原決定者之外對(duì)原決定的是非曲直加以審查的權(quán)力。它也可以避免或者減少與其他的一些內(nèi)部管理措施，諸如對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控和審計(jì)，或者個(gè)人通過(guò)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量不滿(mǎn)的申訴，等等的混淆。[14]

　　三、行政復(fù)議程序

　�。ㄒ唬┬姓䦶�(fù)議程序的標(biāo)準(zhǔn)

　　對(duì)于行政復(fù)議程序應(yīng)符合何種標(biāo)準(zhǔn)在英國(guó)一直存在爭(zhēng)論，這些爭(zhēng)論所涉及的主要是行政復(fù)議是否應(yīng)當(dāng)適用法院以自然正義為名所發(fā)展出來(lái)的一套規(guī)則。英國(guó)傳統(tǒng)上將抗辯式程序看作是自然正義的內(nèi)在要求。在法律教育體制，案例法，法律史等等當(dāng)中都強(qiáng)調(diào)這一程序原則的地位。法院采取的抗辯式程序被看作是一個(gè)黃金標(biāo)準(zhǔn)，法律人往往不自覺(jué)的將所有其他程序與其相比較。這導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了申訴程序“司法化”（judicialisation）的現(xiàn)象，裁判所和調(diào)查程序的嚴(yán)格性不斷增強(qiáng)為其例證。哈洛和羅林斯認(rèn)為，當(dāng)法院要求決策者無(wú)偏私時(shí)，它們實(shí)際上是要求將“裁決”的標(biāo)準(zhǔn)引入行政過(guò)程，這實(shí)際上體現(xiàn)了法院企圖在有關(guān)公平程序的問(wèn)題上占據(jù)壟斷地位。按照美國(guó)著名法理學(xué)家富勒的觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在九種決策模式：調(diào)解，財(cái)產(chǎn)權(quán)，投票，習(xí)俗，官方宣告的法律，裁決，契約，管理指令和訴諸于運(yùn)氣。[15]牛津大學(xué)行政法教授克雷格認(rèn)為，以裁決為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的程序保護(hù)模式在許多領(lǐng)域確實(shí)是最為合適的一種，但是它不可能適用于所有的行政法領(lǐng)域按照普通法院的模式塑造其他程序的一個(gè)嚴(yán)重后果是，限制了其他類(lèi)型的程序經(jīng)受實(shí)踐考驗(yàn)的機(jī)會(huì)。[16]

　　實(shí)際上，自然正義的許多標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政復(fù)議程序并無(wú)多大意義。在根本不進(jìn)行聽(tīng)證的條件下，詢(xún)問(wèn)證人的權(quán)利并無(wú)益處；如果負(fù)責(zé)申訴的正是申訴人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人，則中立毫無(wú)價(jià)值；而建立在對(duì)雙方給予平等權(quán)利基礎(chǔ)上的程序保障，對(duì)于現(xiàn)代福利國(guó)家中根本無(wú)法與公務(wù)提供者進(jìn)行平等商談的弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，實(shí)際意義也很優(yōu)先。在社會(huì)福利案件中，抗辯程序所包含的“對(duì)抗”和“贏者通吃”理念也是不適合的。

　　那么是否能夠發(fā)展出適用于內(nèi)部申訴程序的標(biāo)準(zhǔn)呢？在克雷格看來(lái)，美國(guó)學(xué)者馬修所提出的結(jié)合協(xié)商和內(nèi)部管理控制的程序是一個(gè)很好的起點(diǎn)。[17]而在英國(guó)的行政改革中，英國(guó)實(shí)務(wù)界也開(kāi)始提出并落實(shí)了一些新的標(biāo)準(zhǔn)。

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　　與傳統(tǒng)行政正義體制不同，公民憲章的目標(biāo)更傾向于改善公共服務(wù)的質(zhì)量，而非個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。盡管如此，公民憲章及其相關(guān)組織的工作，對(duì)于行政正義體制，包括體制的改善仍然具有重要意義，這主要體現(xiàn)為對(duì)申訴體制設(shè)定了一套最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。

　　公民憲章強(qiáng)調(diào)申訴是保證公共部門(mén)承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)重要途徑，它要求公共機(jī)構(gòu)必須“擁有為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨(dú)立的復(fù)審”。公民憲章機(jī)構(gòu)的申訴工作小組在其所擬的一份文件中提出申訴程序應(yīng)體現(xiàn)七項(xiàng)核心原則，其中包括：（1）易進(jìn)入，規(guī)則為公眾所周知。（2）簡(jiǎn)便，易于理解和利用。（3）快捷，為各項(xiàng)活動(dòng)設(shè)定時(shí)間限制，并且使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r。（4）公平，進(jìn)行全面的、無(wú)偏私的調(diào)查。（5）可信賴(lài)，能夠獲得申訴機(jī)構(gòu)成員和申訴人的信賴(lài)。（6）有效，澄清所有的爭(zhēng)點(diǎn)，并提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。（7）質(zhì)量管理，為管理者提供信息以改善服務(wù)。這些原則并非僵化的教條，必須能夠保持一定程度的靈活性，適應(yīng)各個(gè)行政領(lǐng)域的特殊情形，因?yàn)楣步M織數(shù)量眾多、種類(lèi)負(fù)責(zé)，并非所有這些標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)的問(wèn)題都與它們有關(guān)。這一列舉也并不意味著已窮盡了良好申訴體制的所有標(biāo)準(zhǔn)。

　　申訴工作小組未對(duì)“申訴”（complaints）加以明確的界定，而是主張各個(gè)公共機(jī)構(gòu)自身作出符合本部門(mén)客觀條件的界定，但在作出界定后就應(yīng)在自己的實(shí)踐中加以一貫地實(shí)施。一般意義上的申訴是指對(duì)表達(dá)某種需要回應(yīng)的不滿(mǎn)意見(jiàn)，但有人提出，應(yīng)當(dāng)將申訴與其他補(bǔ)救方法相區(qū)分，但也有人認(rèn)為，對(duì)申訴作出寬泛的界定，使其包含那些允許上訴或司法審查的事項(xiàng)，正體現(xiàn)了申訴制度的一個(gè)吸引力，即通過(guò)它可以減少提起救濟(jì)途徑的壓力。

　　申訴工作小組特別強(qiáng)調(diào)公平對(duì)于申訴程序的重要性，因?yàn)樵诠膊块T(mén)中缺乏有效的選擇。在一般意義上，公平被理解為是不偏不倚，對(duì)于事實(shí)不帶偏見(jiàn)，對(duì)事物持一種開(kāi)放和前瞻性的心態(tài)，而保證公平的一個(gè)重要因素是有關(guān)“獨(dú)立”的規(guī)定。各公共部門(mén)大多對(duì)于某種形式的“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審都設(shè)有規(guī)定，而申訴工作小組對(duì)“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審的界定是，“在同一組織范圍內(nèi)，但與被申訴的個(gè)人或者部門(mén)（section）不屬于同一直接管理線(xiàn)的復(fù)審”。公民憲章小組的指南中對(duì)于保證復(fù)審的獨(dú)立與有效也提供了一些建議。其中包括，復(fù)審者獨(dú)立于作出決定的公務(wù)機(jī)構(gòu)；有充足的資源保證恰當(dāng)?shù)墓ぷ�；�?duì)于調(diào)查的執(zhí)行和事務(wù)的處理可以免于公務(wù)機(jī)構(gòu)的壓力；有權(quán)接觸公務(wù)機(jī)構(gòu)的職員和文件；有權(quán)作出拘束公務(wù)機(jī)構(gòu)的決定或者存在一個(gè)明確的協(xié)定，其中規(guī)定除非在例外情形中其決定必須被接受。[18]

　　然而申訴工作小組發(fā)現(xiàn)，盡管許多部門(mén)的申訴體制提供了完全徹底的復(fù)議，對(duì)于復(fù)議是否真正具有獨(dú)立性仍然在公眾中仍然存在很多的懷疑。[19]或許是因?yàn)檫@個(gè)原因，一個(gè)超越于相關(guān)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員所進(jìn)行調(diào)查之上的復(fù)審層級(jí)：“裁決專(zhuān)員辦公室”得以設(shè)立，其主要的任務(wù)是調(diào)查相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)是否能夠回應(yīng)公眾的需要。實(shí)際上，在政府有關(guān)公民憲章的白皮書(shū)中就曾承諾要考慮局部性地建立獨(dú)立裁決專(zhuān)員體制，這些人有“時(shí)間、常識(shí)以及恰當(dāng)?shù)臋?quán)威”，從而增加內(nèi)部申訴程序中的獨(dú)立因素。[20]1993年國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)設(shè)立了稅務(wù)裁決專(zhuān)員，這一沒(méi)有制定法權(quán)力來(lái)源的裁決專(zhuān)但卻具有相當(dāng)獨(dú)立性，而且，盡管其建議并不具有法定的拘束性，但國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁決專(zhuān)員的職權(quán)范圍又?jǐn)U展到關(guān)稅機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保障部的捐助管理機(jī)構(gòu)，并改稱(chēng)裁決專(zhuān)員辦公室。裁決專(zhuān)員辦公室受理那些不服相關(guān)機(jī)構(gòu)申訴部門(mén)的決定而進(jìn)一步提出的申訴，向相關(guān)機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)和部門(mén)主管提出改進(jìn)工作的建議，并幫助申訴人妥善利用相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供的內(nèi)部申訴機(jī)制。裁決專(zhuān)員辦公室取得了非常好的工作業(yè)績(jī)，[21]申訴工作小組建議所有直接對(duì)公眾提供服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，根據(jù)自身的實(shí)際情況和現(xiàn)存的復(fù)審處理機(jī)制狀況，建立這樣一種獨(dú)立的復(fù)審機(jī)制。

　　申訴工作小組負(fù)責(zé)鼓勵(lì)公務(wù)組織改革其申訴體制以符合這些標(biāo)準(zhǔn)。雖然它并無(wú)法定的權(quán)力強(qiáng)制推行這些原則，但依賴(lài)其建議與鼓勵(lì)的權(quán)力，對(duì)于英國(guó)行政申訴體制改革已發(fā)生了積極的影響。

　　除了為申訴體制設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)外，公民憲章特別強(qiáng)調(diào)行政正義的體系及體系的改善。公民憲章小組對(duì)于行政救濟(jì)確立了一個(gè)普遍性的原則，就是公共服務(wù)的申訴體系必須使得行政組織能夠從申訴中汲取教訓(xùn)，進(jìn)行體系性變革，或者改善服務(wù)提供方式。有效申訴體制的

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