本文關(guān)鍵詞：中國(guó)行政訴訟法制百年變遷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國(guó)行政訴訟法制百年變遷（上）

胡建淼  吳歡

【學(xué)科分類】行政訴訟法
【出處】《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期
【摘要】行政訴訟制度自1914年在近代中國(guó)正式確立，迄今已有百年。近代以來(lái)中國(guó)行政訴訟法制的百年變遷經(jīng)歷了清末民初至新中國(guó)成立，新中國(guó)前三十年和改革開(kāi)放以來(lái)三個(gè)階段�；赝@段百年變遷史，行政訴訟法制的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的轉(zhuǎn)換，審判體制經(jīng)歷了從“二元制”到“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟(jì)審判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范圍也在曲折中逐漸擴(kuò)大。追今撫昔，一部百年行政訴訟法制的變遷史，也是一部千年“民告官”傳統(tǒng)籠罩下的司法文化繼受史。展望未來(lái)，我們必須對(duì)行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍有著更加清醒的認(rèn)識(shí)和更加妥善的選擇，以促進(jìn)行政訴訟法制朝著更加符合中國(guó)國(guó)情、更加保障公民權(quán)利、更加監(jiān)督依法行政的方向發(fā)展，最終服務(wù)于“法治中國(guó)”。
【關(guān)鍵詞】民告官；行政訴訟；百年；變遷
【寫(xiě)作年份】2014年

【正文】
    

    美國(guó)學(xué)者亨廷頓（Huntington）說(shuō):“亞洲人傾向于以百年和千年為單位來(lái)計(jì)算其社會(huì)的演進(jìn)，把擴(kuò)大長(zhǎng)遠(yuǎn)利益放在首位”。對(duì)于中國(guó)的行政法學(xué)者來(lái)說(shuō)，2014年將是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（1989）的修訂之年，而百年前的1914年恰好是近代中國(guó)第一部《行政訴訟法》的頒行之年和第一個(gè)行政訴訟審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立之年。{1}1914年民國(guó)北洋政府平政院的設(shè)立及其《行政訴訟法》的頒行，標(biāo)志著近代中國(guó)百年行政訴訟法制變遷大幕的開(kāi)啟，也見(jiàn)證了移植自西方的行政訴訟法制與中國(guó)傳統(tǒng)司法文化的百年沖突與調(diào)適。這一段百年行政訴訟法制變遷史，也是中國(guó)法制近代化歷程的一個(gè)側(cè)影。近年來(lái)，行政法學(xué)界對(duì)包括行政訴訟法制在內(nèi)的新中國(guó)行政法制發(fā)展歷程進(jìn)行了很好的回顧與總結(jié)，但是較少有學(xué)者將清末和民國(guó)時(shí)期的行政訴訟制度納入回顧視野，更遑論將其視為當(dāng)代中國(guó)行政訴訟法制的歷史淵源和文化遺產(chǎn)，進(jìn)行百年行政訴訟法制變遷史的整體性研究與反省。

    一切真歷史都是當(dāng)代史。當(dāng)代中國(guó)行政訴訟法制絕不是，也絕無(wú)可能在法制廢墟上一蹴而就、憑空出現(xiàn)——其產(chǎn)生與發(fā)展固然伴隨著西方行政訴訟法制的引介和移植，更伴隨著移植法制與傳統(tǒng)法律文化的沖突與調(diào)適。由此，中國(guó)行政訴訟法制百年變遷史的意義不僅在于過(guò)去，更在于當(dāng)下，因?yàn)樾姓V訟法制的變革不僅是一個(gè)法律技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)政治法律觀念革新問(wèn)題。在現(xiàn)行《行政訴訟法》即將迎來(lái)大修的前夜，以近代中國(guó)行政訴訟法制的發(fā)展為線索，以行政訴訟法制的功能定位、審判體制和受案范圍的演變?yōu)橐暯�，回顧與反省“民告官”千古傳統(tǒng)籠罩下的行政訴訟法制百年變遷，尤其具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

    有鑒于此，下文將首先對(duì)中國(guó)近代百年行政訴訟法制變遷歷程進(jìn)行梳理，將其劃分為清末民國(guó)、新中國(guó)前三十年和改革開(kāi)放以來(lái)三個(gè)歷史階段。然后從行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍三個(gè)遞進(jìn)的層面入手，分析百年行政訴訟法制變遷的基本走向與趨勢(shì)。最后對(duì)近代中國(guó)百年行政訴訟法制變遷之利弊得失進(jìn)行初步總結(jié)和反省。本文認(rèn)為，近代百年以來(lái)，行政訴訟的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的轉(zhuǎn)換，審判體制經(jīng)歷了從“二元制”到“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟(jì)審判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范圍也在曲折中逐漸擴(kuò)大。展望未來(lái)，我們必須對(duì)行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍有更清醒的認(rèn)識(shí)和更妥善的選擇，以促進(jìn)行政訴訟法制朝著更加符合中國(guó)國(guó)情、保障公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政的方向發(fā)展，最終服務(wù)于“法治中國(guó)”的當(dāng)代中國(guó)夢(mèng)。

    一、行政訴訟法制百年變遷概述中國(guó)行政訴訟法制百年變遷法制與社會(huì)發(fā)展

    行政訴訟制度自1914年在近代中國(guó)確立，迄今已有百年。中國(guó)百年行政訴訟法制變遷史歸結(jié)為一點(diǎn)，就是一部以“民告官”為制度象征的行政訴訟法制移植史和一部在“民告官”千古傳統(tǒng)籠罩下的法律文化繼受史。中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家“行政”實(shí)質(zhì)是一種“為民父母行政”，強(qiáng)調(diào)包括君主在內(nèi)的官僚集團(tuán)以父母之心哺育百姓，推行政令，教化萬(wàn)民，他們是父母、官僚和導(dǎo)師三重身份的合一。國(guó)家“行政”既以“為民父母”為標(biāo)榜，那么“為民做主”就是題中應(yīng)有之義；在民眾權(quán)益受到官僚集團(tuán)侵害時(shí)為其提供鳴冤、叫屈、哭訴、陳情的場(chǎng)所、途徑、方式，并且至少在表面上保障這些機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，就是中國(guó)法律傳統(tǒng)中必然而客觀的存在。{2}所以我們說(shuō)中國(guó)古代雖然沒(méi)有行政訴訟制度，但是切實(shí)存在延續(xù)千年的“民告官”傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)體現(xiàn)在“以上制下”的逐級(jí)申控制度、“從嚴(yán)治吏”的御史監(jiān)察制度、“為民伸冤”的直訴京控制度和“便民告官”的越訴特許制度等方面。{3}這些“民告官”救濟(jì)途徑無(wú)疑是皇權(quán)一統(tǒng)下行政權(quán)與司法權(quán)不分的產(chǎn)物，是行政救濟(jì)和司法救濟(jì)混合的產(chǎn)物，不可遽然稱之為近代行政訴訟制度。但是從歷史的長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，包括“民告官”千古傳統(tǒng)在內(nèi)的中國(guó)傳統(tǒng)法律文化，是包括行政訴訟制度在內(nèi)的當(dāng)代司法體制不可忽視的文化結(jié)構(gòu)背景，深刻影響了包括行政訴訟法制在內(nèi)的近代百年法制變遷，甚至播遷至當(dāng)下中國(guó)。

    （一）清末民國(guó)時(shí)期的行政訴訟法制

    1840年以來(lái)，在內(nèi)憂外患的雙重壓力之下，中國(guó)法制近代化的大幕被徐徐拉開(kāi)，中國(guó)行政訴訟法制的百年變遷也在這樣的背景下展開(kāi)。

    中國(guó)近代行政訴訟法制濫觴于清末“官制改革”。1906年9月，清廷公布作為“預(yù)備立憲”之基礎(chǔ)的“官制改革”方案中附有二十四件官制草案，其中就包括《行政裁判院官制草案》。該草案共21條，第1條規(guī)定行政裁判院的審判權(quán)，第2-7條規(guī)定行政裁判院的組織與構(gòu)成，第8條規(guī)定行政裁判院與地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，第9-11條規(guī)定受案范圍和起訴程序，第12-13條規(guī)定審判組織和審判方式，第14條規(guī)定審判回避制度，第15條規(guī)定一審終審原則，第16-18條規(guī)定審判官獨(dú)立原則，第19-20條規(guī)定審判輔助人員的職責(zé)，第21條規(guī)定嗣后的《行政裁判院章程》和《行政裁判法》制定與實(shí)施程序。今日看該草案的具體內(nèi)容，尚有諸多值得商榷之處，而且草案公布后，清廷直至覆亡也沒(méi)有著手設(shè)立行政裁判院，但此草案所體現(xiàn)的對(duì)行政訴訟制度功能的定位、對(duì)行政訴訟審判體制的選擇和對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，對(duì)近代百年行政訴訟法制變遷產(chǎn)生了導(dǎo)向性影響。

    中國(guó)近代行政訴訟法制在北洋政府統(tǒng)治時(shí)期正式確立。1911年同盟會(huì)領(lǐng)袖宋教仁為鄂州軍政府起草的《鄂州臨時(shí)約法》就將行政訴訟規(guī)定為公民的基本權(quán)利。隨著民國(guó)南京臨時(shí)政府成立在即，宋教仁又起草了《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法》草案，明確提出設(shè)立平政院作為行政訴訟審判機(jī)構(gòu)。這一設(shè)想被后來(lái)的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》所繼承，這也是近代中國(guó)憲法性法律文件中對(duì)行政訴訟法制最早和最直接的規(guī)定。但短暫存續(xù)的南京臨時(shí)政府也沒(méi)有來(lái)得及設(shè)立平政院，直到1914年3月袁世凱公布《平政院編制令》，并依據(jù)該法成立隸屬于大總統(tǒng)的平政院，近代中國(guó)第一個(gè)行政訴訟審判機(jī)構(gòu)才真正確立。此后直到1928年11月閉院，平政院一直是彼時(shí)中國(guó)最高也是唯一的行政訴訟審判機(jī)構(gòu)。近代中國(guó)第一部行政訴訟法的頒行則稍晚于平政院的設(shè)立。1914年5月17日，袁世凱公布《行政訴訟條例》和與之配套的《訴愿條例》。二者后經(jīng)參政院審議修改，定名為《行政訴訟法》和《訴愿法》于1914年7月20日公布。北洋政府《行政訴訟法》由四章和附則組成，共35條，第一章為行政訴訟之范圍，第二章為行政訴訟之當(dāng)事人，第三章為行政訴訟之程序，第四章為行政訴訟裁決之執(zhí)行。1914年北洋政府《行政訴訟法》的頒行和平政院的設(shè)立是近代中國(guó)行政訴訟法制確立的標(biāo)志，也為民國(guó)南京政府的行政訴訟法制奠定了基礎(chǔ)。

    中國(guó)近代行政訴訟法制在民國(guó)南京政府時(shí)期獲得全面發(fā)展。1931年南京政府公布的《訴愿法》繼承了北洋政府的行政訴愿（復(fù)議）制度。在此基礎(chǔ)上，1932年11月17日，南京政府公布《行政訴訟法》和《行政法院組織法》，確立了基本的行政訴訟制度和審判組織，也成為國(guó)民黨政府“六法”的組成部分。這部《行政訴訟法》共27條，規(guī)定了行政訴訟的提起條件，提起、審理、判決、執(zhí)行的程序及評(píng)事回避等內(nèi)容；規(guī)定行政訴訟審判機(jī)關(guān)為行政法院，實(shí)行訴愿前置主義，采用一審終審原則；對(duì)判決之執(zhí)行采用行政手續(xù)而非司法程序；行政訴訟法未作規(guī)定者，準(zhǔn)用民事訴訟法。同日頒布的《行政法院組織法》共13條，規(guī)定了行政法院的院長(zhǎng)、庭、評(píng)事、書(shū)記廳等內(nèi)容。在隨后的十余年里，司法院和行政法院先后頒布了十多件與行政法院的組織有關(guān)的法令。1932年《行政訴訟法》的簡(jiǎn)陋條文隨著行政審判活動(dòng)的開(kāi)展于1935年、1937年和1942年進(jìn)行了三次修正。隨著國(guó)民黨政府1949年的敗退，這部《行政訴訟法》也被帶到了臺(tái)灣，期間又經(jīng)歷了1969年、1975年兩次修正。現(xiàn)行所謂的臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”是2000年大規(guī)模修訂的產(chǎn)物，共九編308條，此后這部所謂的臺(tái)灣地區(qū)新“行政訴訟法”又經(jīng)歷了四次修正，最新修正案在2011年11月獲得通過(guò)。

    （二）新中國(guó)前三十年的行政訴訟法制

    新中國(guó)成立前夕，中共中央宣布廢除國(guó)民黨“舊法統(tǒng)”，這對(duì)于包括行政訴訟制度在內(nèi)的向西方學(xué)習(xí)的法制近代化進(jìn)程是一種近似毀滅性的打擊，但行政訴訟制度發(fā)展演變的大門(mén)在1949年以后并沒(méi)有就此關(guān)死。

    1949年《共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)督機(jī)關(guān)或者人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為�！�1954年《憲法》第7條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書(shū)面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利�！边@兩處規(guī)定為新中國(guó)行政訴訟法制的建立提供了憲法原則依據(jù)。行政審判組織建設(shè)也一度被提上議事日程。1949年底通過(guò)的《最高人民法院試行組織條例》規(guī)定最高人民法院下設(shè)民政、刑事、行政3個(gè)審判庭和辦公廳等單位。同日公布的《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定“最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律負(fù)最高的檢察責(zé)任”，對(duì)“一切行政訴訟”均有權(quán)參與。這一時(shí)期的單行法規(guī)也對(duì)行政訴訟程序有一些零星規(guī)定。如1950年《土地改革法》第31條規(guī)定，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)政府、區(qū)政府批準(zhǔn)評(píng)定的成分有不同意見(jiàn)，可以向縣人民法院申請(qǐng)，由縣人民法院判決。但彼時(shí)始終沒(méi)有建立起真正的行政訴訟制度。這一時(shí)期的行政糾紛主要是通過(guò)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)制處理。首先是行政監(jiān)察制度。1949年《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行職責(zé)和遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。1954年《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)監(jiān)察部，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員履行職責(zé)和遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。彼時(shí)的信訪制度也起到了解決行政糾紛的作用。1951年政務(wù)院公布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)和單位形成了接待人民來(lái)信來(lái)訪的傳統(tǒng)。此外，1954年《人民檢察院組織法》規(guī)定了人民檢察院“一般監(jiān)督”的制度和職責(zé)，支持人民群眾檢舉、揭發(fā)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員違法失職的行為。

    但是，新中國(guó)法制建設(shè)在經(jīng)歷了1950年代初期短暫的春天后很快便步入寒冬，行政訴訟法制變遷也隨之徹底的停頓和取消。在這一段非正常時(shí)期，不僅移植自歐陸的行政訴訟法制被中斷，向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)行政訴訟的努力也無(wú)疾而終。

    （三）改革開(kāi)放以來(lái)的行政訴訟法制

    青山遮不住，畢竟東流去。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中斷近30年的行政訴訟法制又獲得了重建與新生。

    行政訴訟法制的重生首先在涉外單行行政法中獲得突破。1980年9月10日通過(guò)的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》率先規(guī)定，外國(guó)組織或外國(guó)公民對(duì)中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政行為不服，或者對(duì)納稅行為不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。此后，不斷有法律、法規(guī)，甚至規(guī)章對(duì)行政相對(duì)人做出類似的訴權(quán)規(guī)定，行政訴訟案件范圍不斷擴(kuò)展。在這種“地方包圍中央”的態(tài)勢(shì)下，1982年3月8日通過(guò)的《民事訴訟法（試行）》在第3條第2款規(guī)定，“法律規(guī)定由人民檢察院審理的行政案件，適用本法規(guī)定�！蓖觐C行的現(xiàn)行《憲法》也恢復(fù)了1954年《憲法》關(guān)于行政訴訟的原則規(guī)定。《民事訴訟法（試行）》的相關(guān)規(guī)定在國(guó)家基本訴訟制度中恢復(fù)了行政訴訟的一席之地，但并沒(méi)有真正解決行政訴訟的審判機(jī)構(gòu)和訴訟程序問(wèn)題。

    1986年9月5日出臺(tái)的《治安管理處罰條例》有力促進(jìn)了行政訴訟法制的發(fā)展。該條例第39條規(guī)定，被裁決受治安管理處罰的人不服公安機(jī)關(guān)裁決的，在接到通知后五日內(nèi)可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)在接到申訴后五日內(nèi)作出裁決；當(dāng)事人仍不服的，可以在接到通知后五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。此后的1986年10月6日，湖北省武漢市中級(jí)人民法院建立了全國(guó)第一個(gè)行政審判庭，湖南省汨羅縣人民法院設(shè)立全國(guó)基層人民法院第一個(gè)行政審判庭。到1987年底，全國(guó)已有1087個(gè)法院建立行政審判庭，511個(gè)正在籌建，兩項(xiàng)約占全國(guó)法院總數(shù)的50%；全國(guó)法院受理一審行政案件5240件，審結(jié)4677件。1988年9月5日，最高人民法院設(shè)立行政審判庭。行政審判庭的廣泛出現(xiàn)標(biāo)志著人民法院行政審判工作的專業(yè)化、經(jīng)�；鸵�(guī)范化，為《行政訴訟法》的出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

    隨著行政審判實(shí)踐的開(kāi)展和行政審判庭的廣泛設(shè)立，行政訴訟法制的法典化呼聲不斷高漲。1986年《民法通則》制定后，行政立法問(wèn)題被提上議事日程。全國(guó)人大常委會(huì)法工委組織了由有關(guān)專家參加的行政立法研究組，先后擬訂了草案試擬稿、草案征求意見(jiàn)稿和行政訴訟法草案。1987年，黨的十三大政治報(bào)告也進(jìn)一步明確提出要制定《行政訴訟法》�？梢哉f(shuō)，《行政訴訟法》的制定是政治家和法學(xué)家在彼時(shí)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的背景下，通力合作形成的創(chuàng)舉。終于，1989年4月4日，第七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》�！缎姓V訟法》的頒布是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)和民主政治建設(shè)中的一個(gè)重大步驟，也是中國(guó)行政訴訟法制百年變遷史上的一個(gè)重要里程碑，標(biāo)志著新中國(guó)行政訴訟制度的正式確立，也標(biāo)志著百年行政訴訟法制近代化進(jìn)程的基本完成。

    1989年《行政訴訟法》頒行后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和依法治國(guó)方略的提出為行政訴訟法制的發(fā)展注入了新活力。后《行政訴訟法》時(shí)代的行政訴訟法制發(fā)展首先體現(xiàn)在與行政訴訟有關(guān)的一系列司法解釋之中。司法解釋對(duì)行政訴訟法制的發(fā)展體現(xiàn)在:第一，擴(kuò)大了受案范圍。第二，豐富了判決種類。第三，完善了起訴期限規(guī)定。第四，體現(xiàn)了證據(jù)合法性要求。第五，規(guī)范了行政訴訟中的調(diào)解。第六，完善了行政訴訟管轄、當(dāng)事人、執(zhí)行制度。第七，明確了反傾銷、反補(bǔ)貼等特殊行政案件的管轄、證據(jù)等問(wèn)題。{4}1989年以后的行政復(fù)議、國(guó)家賠償和信訪立法也對(duì)行政訴訟法制發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。此外，1989年以后頒布了《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)，國(guó)務(wù)院還接連發(fā)布有關(guān)依法行政和政府信息公開(kāi)的法規(guī)性文件，行政審判指導(dǎo)案例制度也不斷完善，這些都不同程度地促進(jìn)了行政訴訟法制的發(fā)展。

    二、行政訴訟功能定位的百年變遷

    未來(lái)中國(guó)行政訴訟法制的發(fā)展，必須建立在對(duì)近代百年行政訴訟法制變遷充分省察的基礎(chǔ)上。從宏觀層面考察行政訴訟制度功能定位的百年變遷，是這一省察首先需要進(jìn)行的工作。

    （一）變法圖存：近代中國(guó)行政訴訟法制移植的主觀動(dòng)因

    1900年“庚子國(guó)變”給最高統(tǒng)治者帶來(lái)切膚之痛之后，清政府加速進(jìn)行了全面的“變法修律”和“預(yù)備立憲”改革。清末法制變革的直接動(dòng)因是收回列強(qiáng)籍口中國(guó)法制落后而強(qiáng)行掠奪的“治外法權(quán)”，這一點(diǎn)當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者和“變法修律”主持者都有著清醒的認(rèn)識(shí)，由此決定了近代法制變革的基本路徑就是移植和“仿行西法”。{5}中國(guó)行政訴訟法制的百年變遷也循著這種以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨(dú)立的主觀動(dòng)因和“仿行西法”的路徑偏好而展開(kāi)。

    1906年清末《行政裁判院官制草案》就是以變法圖存為目的“官制改革”的直接產(chǎn)物。1906年夏，載澤、戴鴻慈等出洋考察憲政大臣紛紛倡言“立憲”，稱立憲有三大利：“皇位永固”、“外患減輕”、“內(nèi)亂可弭”。{5}同年七月，光緒帝頒布上諭，宣布“仿行立憲，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國(guó)家萬(wàn)年有道之基”，并以官制改革為立憲之先。九月，核定官制大臣奕劻上奏官制改革總體思路：“竊維此次改定官制，既為預(yù)備立憲之基，自以新定官制與憲政相近為要義，按立憲國(guó)官制，立法、行政、司法三權(quán)并峙。各有專屬，相輔而行�！辈⑻岢龈母锏闹饕獌�(nèi)容為分權(quán)定限、分職專任、正名核實(shí)。《行政裁判院官制草案》就是此次官制改革的直接成果，也是清廷變法圖存、以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨(dú)立的結(jié)果。

    北洋政府行政訴訟法制的確立也是“變法圖存”法律移植的結(jié)果。1911年“辛亥革命”推翻存續(xù)數(shù)千年的帝制傳統(tǒng)，但對(duì)于中國(guó)法制近代化進(jìn)程來(lái)說(shuō)，“辛亥革命”起的作用并非阻斷，而是在繼承清末法制近代化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上加速了這一進(jìn)程。在行政訴訟法制方面，從《鄂州臨時(shí)約法》到《中華民國(guó)南京臨時(shí)政府組織法》再到《南京臨時(shí)約法》，都繼承了清末“官制改革”中設(shè)計(jì)的行政訴訟制度，只是將“行政裁判院”改為“平政院”。北洋政府1914年頒布的《平政院編制令》和《行政訴訟法》更全面繼承了清末《行政裁判院官制草案》的基本原則和內(nèi)容，其機(jī)構(gòu)職能體現(xiàn)了中西合璧的特色，其法曹選任奉行了“精英主義”的原則，其運(yùn)行實(shí)踐體現(xiàn)了近代行政訴訟理念，制度設(shè)計(jì)則多模仿德日行政裁判制度。{6}這種近似“反革命”的對(duì)清廷法律移植成果的繼承，說(shuō)明彼時(shí)包括行政訴訟法制在內(nèi)的法制變革的主要?jiǎng)右蛉允亲兎▓D存，以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨(dú)立。

    南京國(guó)民政府時(shí)期行政訴訟法制的全面發(fā)展也是以變法圖存為目的的法律移植、法制近代化進(jìn)程的產(chǎn)物。在1928年推翻北洋政府統(tǒng)治后，民國(guó)南京政府并沒(méi)有拋棄北洋政府留下的法制遺產(chǎn)，而是在繼承和總結(jié)清末以來(lái)法制近代化改革成果的基礎(chǔ)上，全面移植西方法律制度，尤其是大陸法系的法律傳統(tǒng)，從而在1930年代初期基本建立起了大陸法系的“六法”體系。其于1932年公布的《行政法院組織法》和《行政訴訟法》一如既往地延續(xù)了1914年北洋政府《平政院編制令》和《行政訴訟法》的基本內(nèi)容和基本體制，其于1931年公布的《訴愿法》也是在北洋政府1914年《訴愿法》的基礎(chǔ)上修正而來(lái)。

    從清末《行政裁判院官制草案》到北洋政府《行政訴訟法》再到南京政府《行政訴訟法》，20世紀(jì)初，中國(guó)行政訴訟法制的三大成果皆以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨(dú)立為己任，皆以變法圖存為主觀動(dòng)因。歸根結(jié)底，是外來(lái)強(qiáng)權(quán)的壓力推動(dòng)了它們的出臺(tái)，它們屬于回應(yīng)型政治統(tǒng)治范圍內(nèi)的應(yīng)變措施。也就是說(shuō)，中國(guó)近代行政訴訟法制的早期移植，既不是民主政治進(jìn)步對(duì)依法行政的客觀要求，也不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)行政訴訟直接需要，而這兩點(diǎn)恰恰是近代行政訴訟制度在西方國(guó)家賴以存在的基礎(chǔ)。也正是因?yàn)槿狈@樣的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又以變法圖存為基本的功能定位，清末民國(guó)行政訴訟法制無(wú)法得到良好的實(shí)施。{7}不僅如此，甚至連這三部成果所欲達(dá)到的收回“治外法權(quán)”的直接目的，也是在1940年代中國(guó)成為世界五大國(guó)之一的國(guó)際關(guān)系格局下才得以實(shí)現(xiàn)。這充分說(shuō)明，無(wú)視社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的行政訴訟法制的移植，并不能在中國(guó)社會(huì)生根發(fā)芽，以“變法圖存”為主觀動(dòng)因和功能定位的行政訴訟法制也無(wú)法在中國(guó)社會(huì)真正貫徹落實(shí)。

    （二）依法控權(quán)：當(dāng)代中國(guó)行政訴訟法制發(fā)展的功能定位

    隨著1949年新中國(guó)的成立，中國(guó)人民從此站起來(lái)了，國(guó)民黨“舊法統(tǒng)”也被廢除。從清末《行政裁判院官制草案》開(kāi)始的半個(gè)多世紀(jì)以變法圖存為主觀動(dòng)因移植而來(lái)的近代行政訴訟法制，隨即在一夜之間被徹底打碎。不幸的是，包括行政訴訟法制在內(nèi)的中國(guó)法制建設(shè)事業(yè)在此后經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)三十年的坎坷曲折，直到1978年才重回正軌。

    新時(shí)期行政訴訟法制的功能定位首先來(lái)自對(duì)建國(guó)以來(lái)人治傳統(tǒng)和法律工具主義的反思。新時(shí)期行政訴訟法制建設(shè)的組織者陶希晉先生指出，建國(guó)初期僅有的監(jiān)察、信訪等監(jiān)督公權(quán)力的制度“在以后的極左思潮和法律虛無(wú)主義影響下，……一步一步地統(tǒng)統(tǒng)被撤消了，違反黨紀(jì)、政紀(jì)的事情得不到及時(shí)處理，大大地影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和其他工作的健康發(fā)展”。老一輩行政法學(xué)家張尚鷟先生也指出，“由于法制觀念淡薄和法制不健全，以致不能正確處理政策與法律的關(guān)系，長(zhǎng)期沿襲了建國(guó)前一切革命工作主要依靠黨的政策辦事的傳統(tǒng)�！碧绽贤炊ㄋ纪吹乜偨Y(jié)說(shuō)，“三十多年來(lái)的曲折歷程和經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)明為了保障公民合法權(quán)益，及時(shí)解決違法亂紀(jì)和行政訴訟，不能不依靠健全的行政法、行政訴訟法和設(shè)置處理行政爭(zhēng)訟的機(jī)構(gòu)。”在這樣的劫后反省之下，改革開(kāi)放以來(lái)重建行政訴訟法制的基本功能定位就是依法控權(quán)。

    依法控權(quán)作為新時(shí)期行政訴訟法制的功能定位也有著堅(jiān)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針的確立和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)體制改革迫切需要以行政訴訟法制保障公民和企業(yè)的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。尤其是在對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域，中國(guó)如果要參加國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，就必須確立和遵守國(guó)際通行的權(quán)利救濟(jì)規(guī)則，這也是1980年我國(guó)率先在涉外稅收行政執(zhí)法中規(guī)定行政訴訟權(quán)利的原因。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，越來(lái)越多的單行法律法規(guī)規(guī)定了行政訴訟制度。與此同時(shí)，我國(guó)的政治體制改革也在穩(wěn)步進(jìn)行。1987年10月25日通過(guò)的黨的“十三大”報(bào)告中提出:“為了鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必須加強(qiáng)行政立法，為行政活動(dòng)提供基本的規(guī)范和程序�！贫ㄐ姓V訟法，加強(qiáng)對(duì)行政工作和行政人員的監(jiān)察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀(jì)行為�！庇芍泄仓醒胫苯犹嶙h法律的制定，并且直接確定法律的基本宗旨是非常鮮見(jiàn)的，在三大訴訟法中只有行政訴訟法享此殊榮。{8}當(dāng)年的親歷者應(yīng)松年先生也回憶說(shuō)，“《行政訴訟法》是一項(xiàng)訴訟制度，在某種意義上也可以說(shuō)它是一項(xiàng)民主制度。20世紀(jì)80年代最后幾年是中國(guó)政治體制改革推進(jìn)比較快的幾年，所以，作為一項(xiàng)民主制度，《行政訴訟法》能夠迅速地被全國(guó)人大所接受�！眥9}1989年《行政訴訟法》制定以后至今，行政訴訟法制發(fā)展的基本走向仍然是加強(qiáng)依法控權(quán)，促進(jìn)依法行政。前述歷部行政訴訟司法解釋和行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)，都圍繞著依法控權(quán)的行政訴訟制度基本功能定位，不斷推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)和依法行政事業(yè)。

    總之，從清末《行政裁判院官制草案》到新中國(guó)《行政訴訟法》，隨著對(duì)行政訴訟法制基本功能認(rèn)識(shí)的日益加深和社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的逐漸成就，百年行政訴訟法制的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的歷史轉(zhuǎn)變。

    三、行政訴訟審判體制的百年變遷

    行政訴訟在近代中國(guó)傳入之初就存在英美“一元制”和德日“二元制”審判體制的選擇問(wèn)題，在新中國(guó)前三十余年里還受到蘇聯(lián)審判體制的影響。因此，行政審判體制的百年變遷是考察百年行政訴訟法制不得不關(guān)注的另一重大問(wèn)題。

    （一）1906-1949：“二元制”與“一元制”的爭(zhēng)論

    “民告官”千古傳統(tǒng)賴以生存的是皇權(quán)一統(tǒng)下行政與司法不分的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而近代行政訴訟法制所賴以產(chǎn)生的基本權(quán)力架構(gòu)則是行政與司法分權(quán)。1906年清末“官制改革”將司法權(quán)從行政權(quán)中分離，“刑部著改為法部，責(zé)任司法；大理寺著改為大理院，專司審判”，由此改變了數(shù)千年來(lái)的中央政權(quán)機(jī)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，也為建立近代行政訴訟制度鋪平了道路。

    《行政裁判院官制草案》的序言載明了設(shè)立行政裁判院的目的：“今采用德奧日本之制，特設(shè)此院，明定權(quán)限，用以尊國(guó)法防吏蠹，似于國(guó)家整飭綱紀(jì)勤恤民隱之至意，不無(wú)裨益�！边@說(shuō)明行政裁判院最終采取了德日等國(guó)于普通法院之外另設(shè)行政法院的“二元制”模式，而非英美法系由普通法院受理行政訴訟的“一元制”模式。其原因在序言中也有交代：“英美比等國(guó)以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜；意法等國(guó)則以行政衙門(mén)自行裁判，其弊在于專斷；惟德奧日本等國(guó)特設(shè)行政裁判衙門(mén)，既無(wú)以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，又免行政官獨(dú)行獨(dú)斷之弊，最為良法美意�！辈莅冈谛姓c司法分權(quán)的“官制改革”背景下，嘗試了依照德日行政法院體制建立近代行政審判機(jī)構(gòu)，從而掃除了行政訴訟制度在政治權(quán)力架構(gòu)上的困境。草案確立的“二元制”體制，將對(duì)中國(guó)行政訴訟法制的百年變遷產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

    “辛亥革命”之初的《鄂州臨時(shí)約法》繼承了清末《行政裁判院官制草案》“二元制”行政訴訟體制，以行政審判院受理行政訴訟案件。隨后頒布的《浙江軍政府約法》和《江西省臨時(shí)約法》都參用了《鄂州臨時(shí)約法》關(guān)于行政訴訟的規(guī)定。《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法》草案和《中華民國(guó)臨時(shí)約法》均規(guī)定以平政院受理行政訴訟案件。然而，1913年，國(guó)民黨員占據(jù)多數(shù)席位的國(guó)會(huì)為加強(qiáng)對(duì)袁世凱掌控的行政權(quán)的監(jiān)督，反對(duì)設(shè)立獨(dú)立的行政審判機(jī)構(gòu)，，因而其所通過(guò)的憲法草案（即“天壇憲草”）并沒(méi)有規(guī)定平政院。作為反擊，袁世凱則通電表示要堅(jiān)持“二元制”，設(shè)立平政院�？梢�(jiàn)，平政院在中華民國(guó)的存廢之爭(zhēng)，也延續(xù)了清末立法過(guò)程中的司法權(quán)與行政權(quán)博弈。1914年《平政院編制令》和《行政訴訟法》的頒行，隸屬于大總統(tǒng)的平政院的設(shè)立，表明北洋政府繼承了清末“二元制”行政審判體制。

    南京國(guó)民政府時(shí)期的司法體制是司法院總攬司法權(quán)下的最高法院與行政法院并立。但在此之前，廣州國(guó)民政府曾于1926年初成立懲吏院行使行政訴訟職權(quán)，同年5月以審政院代替懲吏院，10月又改由監(jiān)察院兼理行政訴訟。1928年10月公布的《國(guó)民政府組織法》規(guī)定司法院為最高司法機(jī)關(guān)，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判等職權(quán)。稍后公布的《司法院組織法》進(jìn)一步規(guī)定司法院由司法行政部、最高法院、行政法院和官吏懲戒委員會(huì)組成，行政法院掌理行政訴訟審判。{10}這就確立了行政法院隸屬于司法院同時(shí)獨(dú)立審判行政案件的“二元制”行政訴訟審判體制，直到今天我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)仍堅(jiān)持這一體制。

    （二）1949-1989：“大民事訴訟”與“大經(jīng)濟(jì)審判”下的行政訴訟

    在新中國(guó)成立之初，行政審判組織建設(shè)曾一度被提上議事日程，而且對(duì)改革開(kāi)放初期行政訴訟法制恢復(fù)之初審判體制的選擇產(chǎn)生了重要影響。

    根據(jù)1949年《最高人民法院試行組織條例》的規(guī)定，行政審判庭將作為與民事審判庭、刑事審判庭并列的最高法院的一個(gè)審判庭，新中國(guó)或許將要實(shí)行類似于英美法系的“一元制”行政訴訟審判體制。這一規(guī)定如果得到落實(shí)，將是對(duì)清末民國(guó)以來(lái)的“二元制”行政訴訟審判體制的重大變革。但是，在1951年《人民法院暫行組織條例》中，“行政審判庭”和“行政訴訟”的提法已被取消。{11}同年《最高人民檢察署暫行組織條例》仍保留最高人民檢察署“代表國(guó)家公益參與有關(guān)全國(guó)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益之重要民事案件及行政訴訟”的職權(quán)。然而，1954年《人民法院組織法》規(guī)定最高人民法院設(shè)置民事審判庭、刑事審判庭和“其他需要設(shè)的審判庭”。同年《人民檢察院組織法》規(guī)定人民檢察院“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”。二者均取消了關(guān)于“行政訴訟”和“行政審判”的規(guī)定，從而在審判制度上宣告了行政訴訟的消亡。

    帶有“一元制”色彩的行政訴訟審判庭在建國(guó)初被取消可能是受到蘇聯(lián)審判制度和行政法學(xué)的影響�！�20世紀(jì)50年代的中國(guó)，曾經(jīng)是蘇維埃法學(xué)一統(tǒng)天下的時(shí)代�！眥12}當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)采取的是“大民事訴訟”的模式，“蘇聯(lián)等一些東歐國(guó)家，由于采用限制性行政訴訟，可供法院裁決的行政案件十分有限，所以一般按民事訴訟法的規(guī)定來(lái)處理，有關(guān)行政訴訟法的規(guī)定也多以民事訴訟法的形式表述出來(lái)�！边@種“大民事訴訟”模式，既不同于英美國(guó)家的“一元制”行政法院體制，更不同于德日國(guó)家的“二元制”行政法院體制。蘇聯(lián)的這種行政糾紛處理模式來(lái)自其以“行政管理”為基本精神的行政法學(xué)理論和實(shí)踐。而“那些具有濃重的‘管理論’色彩的蘇維埃行政法學(xué)著作，比較符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況和意識(shí)形態(tài)，被中國(guó)行政法學(xué)者十分看重。在這些著作中，行政法被描述為國(guó)家管理的法，旨在保障國(guó)家政策的貫徹，是整個(gè)社會(huì)管理的一部分；行政法的淵源高度彌散，包括主管部門(mén)頒布的工作指示和規(guī)范性文件，但排除所有的不成文法；國(guó)家管理的基本原則多為政治層面的原則，法治原則并不被著重強(qiáng)調(diào)�！眥12}在這樣的背景下，建國(guó)初期行政訴訟法制的消亡就是不言而喻的。

    1979年以后恢復(fù)重建的司法制度和訴訟法制繼續(xù)沿用了蘇聯(lián)“大民事訴訟”的模式，即只有單行法律中明確規(guī)定可以提起行政訴訟的案件才可被受理，并且適用民事訴訟程序?qū)徟行姓讣?979年《人民法院組織法》規(guī)定“人民法院的任務(wù)是審判刑事案件和民事案件”，1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任”，其中見(jiàn)不到“行政審判”的蹤影。在單行法律中相繼規(guī)定行政訴訟的形勢(shì)下，1982年《民事訴訟法（試行）》第3條第2款確立了以民事訴訟程序?qū)徟行姓V訟案件的原則。這一規(guī)定無(wú)疑是受到蘇聯(lián)“大民事訴訟”模式的影響，甚至比后者走得更遠(yuǎn)。這樣的規(guī)定混淆了民事訴訟與行政訴訟的性質(zhì)，也不利于行政糾紛解決和公民權(quán)益保障。

    “大民事訴訟”模式對(duì)1980年代中國(guó)行政訴訟審判體制的直接影響就是經(jīng)濟(jì)審判庭的一枝獨(dú)大和行政審判庭的姍姍來(lái)遲。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，蘇聯(lián)法學(xué)有一種主張經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象和范圍無(wú)限廣大的“大經(jīng)濟(jì)法”理念。這種“大經(jīng)濟(jì)法”理念在改革開(kāi)放之初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響尚未消退，而“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”又特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)立法、經(jīng)濟(jì)審判，“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，剛一進(jìn)入中國(guó)就受到熱烈追捧，不僅在法學(xué)研究中成為一時(shí)“顯學(xué)”，在司法實(shí)踐中也形成了“大經(jīng)濟(jì)審判”的格局。1979年《人民法院組織法》即規(guī)定，“中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。直轄市的中級(jí)人民法院和省、自治區(qū)轄的市中級(jí)人民法院應(yīng)設(shè)經(jīng)濟(jì)審判庭�！�1983年《人民法院組織法》則進(jìn)一步規(guī)定基層法院也設(shè)立經(jīng)濟(jì)審判庭。不得不承認(rèn)，改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)審判庭以民事訴訟程序?qū)徖硇姓V訟案件，為中國(guó)行政訴訟法制在1980年代的演進(jìn)起到了事實(shí)上的基礎(chǔ)作用。但如果遵照法學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律和依法行政的實(shí)踐要求，“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟(jì)審判”之下的“經(jīng)濟(jì)審判庭”以民事程序?qū)徟行淌掳讣淖龇�，無(wú)疑阻礙了行政審判制度的發(fā)展。因?yàn)樾姓V訟并非只是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，恰恰是在更廣泛的公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的領(lǐng)域，而這已經(jīng)不是所謂的“大經(jīng)濟(jì)審判”所能解決的問(wèn)題。

    （三）1989年至今：“混合一元制”的行政訴訟審判體制

    在1989年《行政訴訟法》制定之前，“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟(jì)審判”的格局就開(kāi)始受到?jīng)_擊。首先是單行法律法規(guī)中規(guī)定的可訴行政案件種類越來(lái)越多，涉及范圍越來(lái)越廣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1982至1988年，我國(guó)已有130多部法律、法規(guī)采取個(gè)別列舉的方式規(guī)定了可以提起行政訴訟的案件種類。這就為專業(yè)化的行政審判奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。其次是中國(guó)行政法學(xué)研究逐漸擺脫了蘇聯(lián)行政法學(xué)的影響，轉(zhuǎn)而“睜眼看世界”，廣泛地吸收和引進(jìn)英美和歐陸行政法學(xué)知識(shí)，德日“二元制”審判體制和英美“一元制”審判體制也得到了重新的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。{13}最后也是最為重要的，1986年《治安管理處罰條例》第39條將治安行政案件納入行政訴訟范圍。這一規(guī)定在理論和實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了廣泛的影響。從審判程序上講，治安案件關(guān)系公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益重大，不宜適用民事訴訟程序?qū)徖�，因此學(xué)界開(kāi)始主張建立獨(dú)立的行政訴訟制度，甚至成立行政法院。從審判制度上講，治安案件屬于傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域，而且在實(shí)踐中頻繁發(fā)生，數(shù)量巨大，由人民法院經(jīng)濟(jì)審判庭受理顯然不合適，因此各地人民法院開(kāi)始試點(diǎn)設(shè)立行政審判庭。隨后，正如我們所看到的，不僅各級(jí)地方廣泛設(shè)立行政審判庭，就連最高法院也于1988年9月5日設(shè)立了行政審判庭。行政審判庭的廣泛設(shè)立從體制上打破了“大民事訴訟”模式和“大經(jīng)濟(jì)審判”理念影響下行政審判萎縮和消解的局面。

    在1986年以來(lái)行政審判庭審判行政案件的基礎(chǔ)上，1989年《行政訴訟法》第3條明確規(guī)定：“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件�！边@一規(guī)定表明我國(guó)采取了類似于英美法系的由普通法院審判行政案件的“一元制”體制。但與純粹的英美“一元制”體制不同的是，我國(guó)制訂了專門(mén)適用于審理行政案件《行政訴訟法》，這一點(diǎn)又類似于大陸法系德日等國(guó)二戰(zhàn)以前的“一元制”。所以我們將現(xiàn)行行政訴訟審判體制稱為“混合一元制”。這種行政審判體制也不同于原蘇聯(lián)東歐國(guó)家和我國(guó)改革開(kāi)放初期的“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟(jì)審判”模式，因?yàn)楝F(xiàn)行行政訴訟審判體制由設(shè)在普通法院內(nèi)部的專門(mén)的行政審判庭，依照專門(mén)的《行政訴訟法》審理行政案件，而非由民事審判庭或經(jīng)濟(jì)審判庭依照民事訴訟程序?qū)徖硇姓讣?/P>

    總之，從清末《行政裁判院官制草案》到南京政府《行政訴訟法》，“二元制”行政訴訟體制在中國(guó)被確立；從1949年到改革開(kāi)放初期，由于蘇聯(lián)審判體制的影響，行政訴訟審判制度并未獨(dú)立發(fā)生；1986年以后“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟(jì)審判”的格局逐漸被打破，1989年《行政訴訟法》確立了新的“混合一元制”行政訴訟體制。這一變遷也與世界范圍內(nèi)行政審判體制變遷相呼應(yīng)——事實(shí)上，在二戰(zhàn)以后隨著兩大法系的不斷融合，德日等“二元制”行政審判體制國(guó)家已經(jīng)改由普通法院審理行政案件，同時(shí)仍保留獨(dú)立的行政訴訟法。

【作者簡(jiǎn)介】
胡建淼，法學(xué)博士，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授、博士生導(dǎo)師；吳歡，法學(xué)博士，浙江大學(xué)光華法學(xué)院、浙江師范大學(xué)“法治中國(guó)化”研究中心兼職研究員。

【注釋】
塞繆爾•亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，新華出版社1999年版，第250頁(yè)。
關(guān)于160余年來(lái)法律近代化歷程的全面反省，參見(jiàn)范忠信：《中國(guó)法律現(xiàn)代化的三條道路》，《法學(xué)》2002年第10期。部門(mén)法學(xué)者的反省參見(jiàn)張新寶、張紅：《中國(guó)民法百年變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第6期；趙秉志：《中國(guó)刑法的百年變革——紀(jì)念辛亥革命一百周年》，《政法論壇》2012年第1期；王志華：《中國(guó)商法百年（1904-2004）》，《比較法研究》2005年第2期等。
參見(jiàn)應(yīng)松年：《中國(guó)行政法的回顧與展望》，《法治論叢》2008年第2期；應(yīng)松年：《中國(guó)行政法學(xué)60年》，《行政法學(xué)研究》2009年第4期；應(yīng)松年：《中國(guó)行政法和行政法學(xué)的發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1998年第5期；應(yīng)松年、薛剛凌：《行政訴訟十年回顧：行政訴訟的成就、價(jià)值、問(wèn)題與完善》，《行政法學(xué)研究》1999年第4期；姜明安：《從人治走向法治——中國(guó)行政法十年回顧》，《求是學(xué)刊》1997年第6期；熊文釗：《中國(guó)行政訴訟制度實(shí)施二十年的反思》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年秋季卷等。中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)還以“中國(guó)行政法之回顧與展望：中國(guó)行政法二十年”為主題舉行了2005年年會(huì)并出版了年會(huì)論文集，參見(jiàn)中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)編：《中國(guó)行政法之回顧與展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版。
法律史學(xué)界已經(jīng)對(duì)這一段行政訴訟法史進(jìn)行了很詳細(xì)的梳理，尤其是青年學(xué)者宋玲博士和宋智敏博士，二人分別出版著作《清末民初行政訴訟制度研究》（中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版）和《從行政裁判院到行政法院——近代中國(guó)行政訴訟制度變遷研究》（法律出版社2012年版），還完成了多項(xiàng)研究課題，為本文的研究提供了重要的史實(shí)和史料的基礎(chǔ)，惜乎兩位博士均未從百年行政訴訟法制變遷的整體視角進(jìn)行宏觀反省。行政法學(xué)界一般認(rèn)為，1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布實(shí)施首開(kāi)“民告官”之先河，是新中國(guó)行政訴訟制度的歷史起點(diǎn)。此種認(rèn)識(shí)固有其道理，卻割斷了中國(guó)行政訴訟制度發(fā)展演進(jìn)的歷史邏輯與文化傳承。令人欣喜的是，在筆者研究過(guò)程中，已經(jīng)見(jiàn)到有學(xué)者將清末民初以來(lái)的行政訴訟法制變遷納入到行政法學(xué)史研究的范疇（參見(jiàn)林莉紅：《中國(guó)行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期），但該文側(cè)重點(diǎn)仍在當(dāng)下行政訴訟法制，缺乏對(duì)“民告官”傳統(tǒng)的歷史反省，對(duì)清末行政訴訟法制之濫觴也未提及。應(yīng)松年先生曾經(jīng)高屋建瓴地總結(jié)了民國(guó)行政法學(xué)的遺產(chǎn)，惜乎尚未對(duì)彼一時(shí)期行政訴訟法制變遷做出論述。參見(jiàn)應(yīng)松年：《中國(guó)行政法學(xué)60年》，《行政法學(xué)研究》2009年第4期。
行政訴訟法制涉及到依法行政、依法執(zhí)政等重大法律和政治問(wèn)題，當(dāng)代中國(guó)行政訴訟受案范圍的變化史就說(shuō)明了這一點(diǎn)，參見(jiàn)胡建淼：《中國(guó)行政訴訟范圍的演變與趨向——?jiǎng)澏?#8226;限制•恢復(fù)•拓展》，《政法論壇》2005年第5期。
草案全文見(jiàn)《大清光緒新法令》第二十冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館1910年版，第115頁(yè)以下。下引草案不注。
該約法第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司，求其審判，其對(duì)于行政官署所為違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于行政審判院。”參見(jiàn)夏新華等編：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第610-612頁(yè)。
該草案第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司，求其審判；其對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院。”參見(jiàn)張國(guó)福：《民國(guó)憲法史》，華文出版社1991年版，第436頁(yè)。
該約法第10條規(guī)定：“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)。”參見(jiàn)夏新華等編：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第157-159頁(yè)。
據(jù)民國(guó)行政法學(xué)家白鵬飛評(píng)價(jià)，平政院的體制“大體模仿德日諸邦，而尤似于奧國(guó)制”。參見(jiàn)白鵬飛：《行政法總論》，商務(wù)印書(shū)館1927年版，第282頁(yè)；臺(tái)灣學(xué)者也認(rèn)為，平政院“受理行政訴訟，是為我國(guó)有行政訴訟之始”，參見(jiàn)廖與人：《中華民國(guó)現(xiàn)行司法制度》（上），臺(tái)北黎明文化事業(yè)公司1982年版，第127頁(yè)。
有關(guān)修訂詳情，參見(jiàn)陳銘聰：《臺(tái)灣地區(qū)〈行政訴訟法〉立法沿革與修正研究》，，2013年5月20日。
于新年：《我國(guó)現(xiàn)在審判已有良好開(kāi)端》，《法制日?qǐng)?bào)》1988年7月20日。
這些司法解釋包括：1.關(guān)于行政訴訟法實(shí)施的綜合性司法解釋，這主要是1991年《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（已廢止）和2000年《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。2.關(guān)于行政訴訟中適用國(guó)家賠償法的司法解釋，這主要是1996年《關(guān)于人民法院執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉幾個(gè)問(wèn)題的解釋》、1997年《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》和2000年《最高人民法院關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問(wèn)題的解釋》。3.關(guān)于行政訴訟證據(jù)的司法解釋，即2002年《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。4.關(guān)于審理反傾銷反補(bǔ)貼行政案件的司法解釋，即2002年《關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》和2002年《關(guān)于審理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》。5.關(guān)于規(guī)范行政案件案由的司法解釋，即2004年《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》。6.關(guān)于行政案件管轄的司法解釋，即2007年《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》。7.關(guān)于行政訴訟撤訴的司法解釋，即2007年《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》。
這些法律法規(guī)包括：1.行政復(fù)議法。1990年國(guó)務(wù)院公布《行政復(fù)議條例》，1994年修訂，1999年制訂《行政復(fù)議法》，該法目前正在醞釀修訂。2.國(guó)家賠償法。1994年制訂《國(guó)家賠償法》，2010年通過(guò)《國(guó)家賠償法》的修改決定。3.立法法。1990年國(guó)務(wù)院公布《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，2000年制定《立法法》，2002年國(guó)務(wù)院公布《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。4.信訪立法。1995年國(guó)務(wù)院公布《信訪條例》，2005年修訂，現(xiàn)在有關(guān)單位正在醞釀《信訪法》的立法。
1902年簽訂的《中英續(xù)議通商行船條約》約定，“中國(guó)深欲整頓本國(guó)律例，以期與各西國(guó)律例改同一律。英國(guó)允愿盡力協(xié)助以成此舉。一俟查悉中國(guó)律例情形及其審斷辦法，及一切相關(guān)事宜皆臻妥善，英國(guó)即允棄其治外法權(quán)�！边@一約定也被中美、中日和中葡續(xù)訂商約所重申。參見(jiàn)范忠信、陳景良主編：《中國(guó)法制史》，北京大學(xué)出版社2007年版，第479頁(yè)。1905年，修律大臣沈家本奏稱：“方今改訂商約，英美日葡四國(guó)，均允中國(guó)修訂法律，首先收回治外法權(quán)，實(shí)變法自強(qiáng)之樞紐。”修律大臣伍廷芳亦奏稱：“臣等奉命修訂法律，本以收回治外法權(quán)為宗旨。”參見(jiàn)朱壽彭編：《光緒朝東華錄》，中華書(shū)局1958年版，第5414頁(yè)以下。
《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，載《清末籌備立憲檔案史料》，中華書(shū)局1979年版，第42-43頁(yè)。
參見(jiàn)朱壽彭編：《光緒朝東華錄》，中華書(shū)局1958年版，第5577-5579頁(yè)。
參見(jiàn)胡建淼主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2004年版，第1-2頁(yè)。
參見(jiàn)何勤華：《論新中國(guó)法和法學(xué)的起步——以“廢除國(guó)民黨六法全書(shū)”和“司法改革”為線索》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。
參見(jiàn)陶希晉：《談?wù)劽穹ㄍ▌t的制定及其他》，《法學(xué)季刊》1986年第3期。
參見(jiàn)張尚鷟：《論改革與行政法》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》1984年第4期。
陶希晉：《談?wù)劽穹ㄍ▌t的制定及其他》，《法學(xué)季刊》1986年第3期。
民國(guó)南京政府《行政訴訟法》1949年以后在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)繼續(xù)施行，其間經(jīng)歷了1969年和1975年兩次修正，并在2000年經(jīng)過(guò)全面修改，此后又經(jīng)歷2007年6月、2009年12月、2011年5月和2011年11月四次局部修正。所謂的臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”經(jīng)過(guò)歷次修正，其功能定位也從制定之初的變法圖存轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ǹ貦?quán)，按照臺(tái)灣地區(qū)的說(shuō)法就是落實(shí)“司法為民”，“與世界人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)接軌，符合依法治國(guó)理念與人權(quán)保障要求，落實(shí)民主憲政國(guó)家以法治國(guó)原則”。我們可以看到，雖然相隔海峽，政治經(jīng)濟(jì)制度根本不同，但是兩岸行政訴訟法制的變遷歷經(jīng)殊途，終于同歸。有關(guān)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法制的詳細(xì)考察，參見(jiàn)湯德宗、王鵬翔主編：《兩岸四地法律發(fā)展》（上冊(cè)），臺(tái)灣“中研院”法律學(xué)研究所籌備處2006年版，第259-323頁(yè)。
朱壽彭編：《光緒朝東華錄》，中華書(shū)局1958年版，第5579頁(yè)。
《行政裁判院官制草案》序，載《大清光緒新法令》第二十冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館1910年版，第115頁(yè)。
參見(jiàn)邱遠(yuǎn)猷：《〈鄂州臨時(shí)約法〉研究》，《歷史教學(xué)（高校版）》2007年第3期。
該草案第86條規(guī)定：“法院依法律受理民事、行政及其他一切訴訟，但憲法與法律有特別規(guī)定者，不在此限�！眳⒁�(jiàn)夏新華等編：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第447頁(yè)。
袁氏通電稱：“今草案第八十六條‘法院依法律受理民事刑事行政及其他一切訴訟’云云。今不按遵約法另設(shè)平政院，使行政訴訟亦隸法院。行政官無(wú)行政處分之權(quán)，法院得掣行政官之肘。立憲政體固如是乎？”參見(jiàn)吳宗慈主編：《中華民國(guó)憲法史》（前編），大東書(shū)局1924年版，第52頁(yè)。
民國(guó)憲法性文件中關(guān)于“平政院”的存廢幾經(jīng)反復(fù)，無(wú)不反映了司法權(quán)與行政權(quán)的博弈。1919年的民國(guó)八年憲法草案延續(xù)了行政審判“二元制”模式，規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事及其他一切訴訟，但行政訴訟由平政院裁決�！�1923年的《中華民國(guó)憲法》（史稱“賄選憲法”）再次推翻了“二元制”的司法體系，規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟；但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限�！�1925年段祺瑞政府制定的《中華民國(guó)憲法》繼承了“賄選憲法”關(guān)于行政訴訟的規(guī)定，廢除了平政院的設(shè)置，由法院統(tǒng)一受理所有訴訟。對(duì)此問(wèn)題的深入論述，參見(jiàn)李啟成：《清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭(zhēng)議》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第5期。
參見(jiàn)孫光妍、于逸生：《蘇聯(lián)法影響中國(guó)法制發(fā)展進(jìn)程之回顧》，《法學(xué)研究》2003年第1期。
參見(jiàn)楊小君：《試析行政訴訟與民事訴訟的差異》，《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1987年第3期。
彼時(shí)的《蘇聯(lián)和各加盟共和國(guó)民事訴訟法綱要》第一條即規(guī)定：“民事訴訟立法規(guī)定由民事法律關(guān)系、家庭法律關(guān)系、勞動(dòng)法律關(guān)系和集體農(nóng)莊法律關(guān)系中產(chǎn)生的爭(zhēng)議案件的審理程序，以及由行政法律關(guān)系中產(chǎn)生的案件和特別程序案件，除蘇聯(lián)和各加盟共和國(guó)立法所規(guī)定的個(gè)別例外，一律按照一般訴訟規(guī)則審理。”轉(zhuǎn)引自楊小君：《試析行政訴訟與民事訴訟的差異》，《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1987年第3期。
蘇聯(lián)經(jīng)典的社會(huì)主義法學(xué)理論不承認(rèn)私有制的“民法”，認(rèn)為社會(huì)主義國(guó)家不存在“私法”關(guān)系。同時(shí)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“行政管理”為基本精神的蘇聯(lián)行政法也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)行政法的異常發(fā)達(dá)。其結(jié)果就是，經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)調(diào)整“縱橫統(tǒng)一”法律關(guān)系的“無(wú)所不包”的新型法律部門(mén)橫空出世，并且十分明顯地“侵入”甚至“取代”了傳統(tǒng)的民法和行政法領(lǐng)域。有關(guān)論述可參見(jiàn)陳漢章：《蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)法學(xué)派與民法學(xué)派五十年的爭(zhēng)論及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，《中國(guó)法學(xué)》1986年第2期。較為晚近的討論，參見(jiàn)肖江平：《經(jīng)濟(jì)法定義的中國(guó)學(xué)術(shù)史考察——側(cè)重于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。
參見(jiàn)朱維究：《我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的行政訴訟制度——兼論民事訴訟與行政訴訟的關(guān)系》，《政法論壇》1987年第3期。主張建立行政法院者，如鄭傳沖、張明成：《我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院》，《現(xiàn)代法學(xué)》1986年第2期；常保國(guó)：《試談建立中國(guó)特色的行政訴訟制度》，《政法論壇》1986年第4期。
參見(jiàn)于松波、方志成：《面臨新任務(wù)一些法院積極籌建行政審判庭》，《人民司法》1986年第12期。
參見(jiàn)胡建淼主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2004年版，第3頁(yè)。

【參考文獻(xiàn)】
{1}蔡志方.我國(guó)第一個(gè)行政訴訟審判機(jī)關(guān)——平政院[J].憲政時(shí)代，1985,（1）.
{2}范忠信,主編.官與民：中國(guó)傳統(tǒng)行政法制文化研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2012.
{3}范忠信.古代中國(guó)人民權(quán)益救濟(jì)體制的廉政監(jiān)督旨趣[J].中外法學(xué),2010,（6）.
{4}林莉紅.中國(guó)行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013,（2）.
{5}范忠信.“中西會(huì)通”與中國(guó)法制現(xiàn)代化中的仿行西法偏好[J].學(xué)習(xí)與探索,2001,（6）.
{6}宋智敏.近代中國(guó)行政訴訟制度變遷研究[M].北京：法律出版社,2012.
{7}宋玲.清末民初行政訴訟制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009.
{8}王敬波.行政法關(guān)鍵詞三十年之流變[J].法學(xué)研究,2008,（6）.
{9}應(yīng)松年.中國(guó)行政法的回顧與展望[J].法治論叢,2008,（2）.
{10}謝振民.中華民國(guó)立法史:上冊(cè)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.
{11}崔永東.建國(guó)初期最高法院的司法工作[N].人民法院報(bào),2011-06-29（4）.
{12}應(yīng)松年.中國(guó)行政法學(xué)60年[J].行政法學(xué)研究,2009,（4）.
{13}于安.外國(guó)行政法學(xué)在我國(guó)的引入和利用[J].政法論壇,2006,（1）.

  本文關(guān)鍵詞：中國(guó)行政訴訟法制百年變遷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號(hào)：130783