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論行政倫理法制化

發(fā)布日期： 2012-03-09 發(fā)布：  

  2010年第29期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,一方面現(xiàn)代的行政倫理體制尚未建立,另一方面受到傳統(tǒng)行政文化的影響�，F(xiàn)實(shí)中行政倫理失范的現(xiàn)象接連不斷,行政倫理問(wèn)題越來(lái)越受到重視。本文指出要加強(qiáng)公職人員行政倫理素養(yǎng),必須確立行政倫理法制化建設(shè)的思路,以法律強(qiáng)制的手段確保行政主體遵守最基本的行政倫理規(guī)范,通過(guò)法律的剛性措施與倫理道德的軟性結(jié)合,從根本上防治腐敗,建設(shè)服務(wù)型政府。
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　　關(guān)鍵詞行政倫理 法制化 服務(wù)型政府
　　中圖分類(lèi)號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2010)10-152-02
　　
　　一、行政倫理與行政倫理法制化
　　行政倫理指的是行政主體(包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員)在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動(dòng)中,所應(yīng)確立和遵守的倫理理念、倫理行為和倫理規(guī)范等。
　　傳統(tǒng)的行政倫理建設(shè)主要從對(duì)行政人員進(jìn)行思想道德教育入手,促使其提高個(gè)人道德修養(yǎng)、責(zé)任意識(shí)、公仆意識(shí)。另一個(gè)重要的行政倫理建設(shè)手段是建全法律制度,從制度的角度對(duì)行政主體進(jìn)行規(guī)范,讓那些不道德的行政人員無(wú)漏洞可鉆,從根本上解決行政倫理失范問(wèn)題。
　　中國(guó)傳統(tǒng)的行政倫理(或者說(shuō)政治道德)多強(qiáng)調(diào)以官員個(gè)人為主體的修身養(yǎng)性。但是,倫理道德是規(guī)范個(gè)體行為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系,要求修為個(gè)體積極主動(dòng)地嚴(yán)格要求自己,踐行倫理道德規(guī)范。它不會(huì)自發(fā)地轉(zhuǎn)化為個(gè)體的內(nèi)在修養(yǎng),也不會(huì)自發(fā)地約束行政主體的行為。我國(guó)正處在由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明過(guò)渡的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型期,新的規(guī)范系統(tǒng)還沒(méi)來(lái)得及建立,舊的規(guī)范體系已被打破,行政主體由于缺少了有效的規(guī)范,在行使行政權(quán)力時(shí)擁有了更多的變化空間。近年來(lái),不斷出現(xiàn)的官員腐敗行為、“官場(chǎng)雷語(yǔ)”等現(xiàn)象無(wú)不一次又一次地說(shuō)明我國(guó)行政倫理失范現(xiàn)象十分嚴(yán)重。傳統(tǒng)的、單一的思想政治道德教育在這一時(shí)期所發(fā)揮的作用效果并不明顯,迫切要求用系統(tǒng)、完善、具體的行政倫理法律規(guī)范來(lái)約束行政主體的行為。
　　行政倫理法制化就是把行政主體在行使公共權(quán)力,從事公務(wù)活動(dòng)中所應(yīng)確立和遵守的基本倫理原則和道德要求提升、規(guī)定為法律制度,并根據(jù)這種法律制度建立起來(lái)的行政秩序。行政倫理法制化通過(guò)把一系列體現(xiàn)國(guó)家意志和反映社會(huì)公共利益的法規(guī)、制度和行政倫理結(jié)合起來(lái),對(duì)行政主體具有普遍的倫理約束作用。
　　二、為什么必須把行政倫理法制化
　　首先,從人對(duì)利益追求的角度看,每個(gè)人都有一定的自利要求。古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾說(shuō):人是什么,一半是天使,一半是野獸。人不可能完美無(wú)缺,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,人的倫理道德都受到了更大的考驗(yàn)。行政主體掌握國(guó)家政權(quán),管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù),是公共權(quán)力的代表,所追求的就應(yīng)該是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。但是,行政主體同時(shí)也是具有利己性的個(gè)體和群體,也存在對(duì)利益的追求�！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”,在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前,如果沒(méi)有有效的約束機(jī)制,僅靠行政主體的道德修養(yǎng)無(wú)法保證國(guó)家利益和公眾的利益不受到侵犯。所以,為了防止這種行政倫理失范的現(xiàn)象發(fā)生,首先要確定和滿(mǎn)足行政主體合理利益,保證行政主體工作起來(lái)后顧無(wú)憂,重點(diǎn)對(duì)那些膨脹的私利加以約束,也就是必須以法制化的手段對(duì)其行政倫理加以約束。
　　其次,從倫理道德的養(yǎng)成規(guī)律來(lái)看,人接受和踐行倫理道德都有一個(gè)由外而內(nèi),從他律到自律的過(guò)程,行政主體倫理道德的養(yǎng)成也不是自然而然地發(fā)生的,只有憑借外部權(quán)威的力量,以賞罰為內(nèi)容的實(shí)施機(jī)制的支持發(fā)生作用。而這種權(quán)威力量的最可靠保證就是法律制度。法律制度的約束是一種比較正式的外部約束,能夠?qū)惱淼赖乱?guī)范轉(zhuǎn)化為具體的、量化的法律要求,使倫理規(guī)范成為行政主體行為選擇時(shí)的“條件反射”,引導(dǎo)行政主體逐步地通過(guò)他律實(shí)現(xiàn)自律。
　　再次,從傳統(tǒng)的思想道德教育所發(fā)揮的作用來(lái)看,道德教育主要關(guān)注個(gè)體的修為,對(duì)行政主體的“群體惡”往往束手無(wú)策。傳統(tǒng)的思想道德教育更關(guān)心行政主體個(gè)體善,注重個(gè)人意識(shí)、個(gè)人修養(yǎng)和個(gè)人行為。在此基礎(chǔ)上,行政倫理的實(shí)現(xiàn)就只能依賴(lài)于行政領(lǐng)導(dǎo)(或公務(wù)員)不穩(wěn)定的,往往也是不可靠的理性和自覺(jué)性。而行政倫理法制化后是一種“集體理性”,具有一定的普遍性,注重群體意識(shí)、群體修養(yǎng)和群體行為。只有在法律制度的規(guī)約下,行政倫理方能真正體現(xiàn)為群體之善。行政倫理法制化是通過(guò)法律制度所具有的普遍約束力實(shí)現(xiàn)從行政主體個(gè)體善向行政組織群體善轉(zhuǎn)化,是個(gè)體行為在群體中升華的基礎(chǔ),是行政倫理由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展的標(biāo)志。
　　最后,我們要注意的是強(qiáng)調(diào)行政倫理法制化并不意味著以法制化手段代替行政倫理建設(shè)的全部,也不是說(shuō)所有的行政倫理道德內(nèi)容都可以用法律規(guī)范加以約束。社會(huì)轉(zhuǎn)型期,利益關(guān)系日益復(fù)雜,不可能僅靠任何一種社會(huì)規(guī)范的單獨(dú)作用。行政倫理法制化只是約束行政主體行為的一種手段,其價(jià)值功能的發(fā)揮空間仍有閾限邊際。能夠進(jìn)行法制化的行政倫理,其范圍應(yīng)滿(mǎn)足兩個(gè)基本條件。一是行政主體“應(yīng)該”而且“必須”做到的倫理道德規(guī)范。這是行政倫理法制化的下限,這個(gè)限度保證行政主體不會(huì)也不能侵犯公眾利益。二是行政主體“能夠”做到的一些基本的道德要求,也就是行政主體所能夠普遍達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。這是行政倫理法制化的上限,這是因?yàn)槲覀円膊荒芤笮姓黧w都是道德修養(yǎng)極高的圣人。
　　三、行政倫理法制化的核心是行政倫理立法
　　法律制度發(fā)揮作用要經(jīng)歷立法、守法、執(zhí)法、監(jiān)督等環(huán)節(jié),也就是我們經(jīng)常說(shuō)的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究”。這其中有法可依是基礎(chǔ),也就是說(shuō)立法是最核心的環(huán)節(jié)。無(wú)法可依,其他一切都是枉然。行政倫理法制化,最關(guān)鍵的是通過(guò)立法把行政主體行使行政權(quán)力時(shí)“必須”遵守和“能夠”做到的行政倫理道德規(guī)范以法律的、制度的形式表現(xiàn)出來(lái)。
　　“以禮入法”是中國(guó)古代封建社會(huì)早就存在的做法。封建統(tǒng)治者將儒家學(xué)派所倡導(dǎo)的“三綱五�！�、“忠君”、“孝悌”、“貞節(jié)”等最為重要的道德規(guī)范直接引入法律條款并加以強(qiáng)制推行。這種“以法促德”的做法使體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的封建倫理道德成為社會(huì)普通接受并共同遵守的道德要求。去除掉它的具有欺騙性和腐朽性的內(nèi)容,而借助它法制化的有效外殼來(lái)構(gòu)建和推行體現(xiàn)廣大人民根本利益的社會(huì)主義行政倫理,這無(wú)疑是具有啟示意義的。當(dāng)代世界許多國(guó)家在行政倫理“立法”方面也進(jìn)行了一定實(shí)踐。如美國(guó)先后頒布了《政府道德法案》、《美國(guó)行政部門(mén)雇員道德行為準(zhǔn)則》等;加拿大、日本、韓國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等許多國(guó)家也都先后頒布了類(lèi)似的道德法典。世界經(jīng)合組織1998年通過(guò)的《公共服務(wù)倫理管理原則》第二條原則強(qiáng)調(diào)“行政倫理規(guī)范應(yīng)該納入法制框架”�？梢�(jiàn),通過(guò)行政倫理立法,實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化已成為世界各國(guó)行政倫理建設(shè)的普遍趨勢(shì)。
　　我國(guó)近幾年也相繼制定和頒布實(shí)施了一些相關(guān)的法律規(guī)范,如《國(guó)家公務(wù)員法》、《政府組織法》等。在這些法律規(guī)范中,體現(xiàn)了一定的行政倫理內(nèi)容。但是,這離我們對(duì)行政倫理建設(shè)的要求還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。行政活動(dòng)涉及對(duì)國(guó)家和社會(huì)全方位、多角度、多層次的管理,所以,行政倫理立法也應(yīng)該依據(jù)時(shí)代發(fā)展的不同需要,體現(xiàn)在不同的層次和內(nèi)容上。
　　四、行政倫理的立法層次和內(nèi)容
　　首先,從立法的層次上看,行政倫理立法應(yīng)該是全方位、多角度、立體的,從不同的層次對(duì)行政主體進(jìn)行約束。行政倫理立法應(yīng)該體現(xiàn)在憲法、行政法、刑法中,還應(yīng)體現(xiàn)在各種單行法、特別法中涉及到行政管理方面的內(nèi)容,以及國(guó)務(wù)院、各部委、各地方政府制定的法規(guī)、條例和各種法律實(shí)施細(xì)則中。
　　憲法作為國(guó)家的根本大法,規(guī)定了行政活動(dòng)的基本原則,公民的基本政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利和義務(wù)。這對(duì)行政倫理立法中的其它層次具有重要的指導(dǎo)意義。

　　行政主體在依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程中,其自身也必須受到法律的約束。在憲法的指導(dǎo)與統(tǒng)率下,與行政主體關(guān)系最密切的部門(mén)法就是行政法體系,必須充分體現(xiàn)行政倫理的精髓。在制定行政法系下的法律法規(guī)時(shí),既要從行政主體對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)管理的有效性角度考慮,還要充分考慮到行政主體行使職權(quán)時(shí)必須遵守的維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公益,以及保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的倫理要求。我國(guó)的行政法體系很長(zhǎng)一段時(shí)間一直體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)方之間管理和被管理的不對(duì)等法律關(guān)系。近年來(lái),已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步。例如,2005年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中很多都是對(duì)公務(wù)員行政倫理方面要求的內(nèi)容。
　　另外,對(duì)于那些嚴(yán)重的行政倫理失范現(xiàn)象,還應(yīng)在刑法中有所體現(xiàn)。如對(duì)國(guó)家工作人員構(gòu)成受賄罪的,必須借用刑法等法律進(jìn)行嚴(yán)懲。除此之外,各種單行法、特別法中涉及到行政主體權(quán)力行使方面的內(nèi)容,國(guó)務(wù)院及各部委、各地方政府制定的法規(guī)和條例等,也都要認(rèn)真審核其中是否包涵了行政倫理的精髓。只有這樣從上到下全方位的進(jìn)行行政倫理立法,才能保證行政倫理法制化的有效性。
　　其次,從行政倫理立法的內(nèi)容上看,行政倫理立法應(yīng)以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益為前提,制約行政權(quán)力在正常的范圍內(nèi)行使,體現(xiàn)高度的社會(huì)責(zé)任感,而不是被濫用。一般來(lái)說(shuō),行政倫理立法的內(nèi)容中應(yīng)包括對(duì)行政主體政治行為的規(guī)范、經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范和業(yè)務(wù)行為的規(guī)范三個(gè)方面。第一,行政倫理立法的根本內(nèi)容是對(duì)行政主體政治行為的規(guī)范。行政主體必須具有堅(jiān)定的政治立場(chǎng),把忠于黨和國(guó)家、服務(wù)于人民作為最基本的行政倫理內(nèi)容。第二,行政倫理立法的關(guān)鍵內(nèi)容是對(duì)行政主體經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范。經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范主要指行政主體的清正廉潔,這是行政倫理的價(jià)值基礎(chǔ),也是行政主體面對(duì)的最具有誘惑性的挑戰(zhàn)。第三,業(yè)務(wù)行為規(guī)范即是指行政主體的恪盡職守、勤政為民。這是行政倫理立法的基本內(nèi)容,是行政主體的重大職責(zé)要求,也是人民群眾對(duì)行政主體的起碼要求。
　　總之,社會(huì)主義行政倫理建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,而行政倫理法制化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義行政倫理建設(shè)的一個(gè)重要手段。在這條道路上,我們已經(jīng)邁出了堅(jiān)定的步伐。但我們還必須看到已有的法律規(guī)范還更多地停留在抽象層面上,只是一些原則性的規(guī)定,而缺乏具體的實(shí)施規(guī)范,難以起到真正的約束作用。在這一點(diǎn)上,我們要走的路還很長(zhǎng)。加快行政倫理立法,促進(jìn)行政倫理法制化建設(shè),以更快、更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義行政倫理建設(shè)。
　　
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　　[4]馮益謙.公共倫理學(xué).廣州:華南理工大學(xué)出版社.2004.

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