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論行政倫理法制化

發(fā)布日期： 2012-03-09 發(fā)布：  

  2010年第29期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要中國正處于社會轉(zhuǎn)型期,一方面現(xiàn)代的行政倫理體制尚未建立,另一方面受到傳統(tǒng)行政文化的影響�，F(xiàn)實中行政倫理失范的現(xiàn)象接連不斷,行政倫理問題越來越受到重視。本文指出要加強(qiáng)公職人員行政倫理素養(yǎng),必須確立行政倫理法制化建設(shè)的思路,以法律強(qiáng)制的手段確保行政主體遵守最基本的行政倫理規(guī)范,通過法律的剛性措施與倫理道德的軟性結(jié)合,從根本上防治腐敗,建設(shè)服務(wù)型政府。
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　　關(guān)鍵詞行政倫理 法制化 服務(wù)型政府
　　中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2010)10-152-02
　　
　　一、行政倫理與行政倫理法制化
　　行政倫理指的是行政主體(包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員)在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動中,所應(yīng)確立和遵守的倫理理念、倫理行為和倫理規(guī)范等。
　　傳統(tǒng)的行政倫理建設(shè)主要從對行政人員進(jìn)行思想道德教育入手,促使其提高個人道德修養(yǎng)、責(zé)任意識、公仆意識。另一個重要的行政倫理建設(shè)手段是建全法律制度,從制度的角度對行政主體進(jìn)行規(guī)范,讓那些不道德的行政人員無漏洞可鉆,從根本上解決行政倫理失范問題。
　　中國傳統(tǒng)的行政倫理(或者說政治道德)多強(qiáng)調(diào)以官員個人為主體的修身養(yǎng)性。但是,倫理道德是規(guī)范個體行為的價值標(biāo)準(zhǔn)體系,要求修為個體積極主動地嚴(yán)格要求自己,踐行倫理道德規(guī)范。它不會自發(fā)地轉(zhuǎn)化為個體的內(nèi)在修養(yǎng),也不會自發(fā)地約束行政主體的行為。我國正處在由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明過渡的經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型期,新的規(guī)范系統(tǒng)還沒來得及建立,舊的規(guī)范體系已被打破,行政主體由于缺少了有效的規(guī)范,在行使行政權(quán)力時擁有了更多的變化空間。近年來,不斷出現(xiàn)的官員腐敗行為、“官場雷語”等現(xiàn)象無不一次又一次地說明我國行政倫理失范現(xiàn)象十分嚴(yán)重。傳統(tǒng)的、單一的思想政治道德教育在這一時期所發(fā)揮的作用效果并不明顯,迫切要求用系統(tǒng)、完善、具體的行政倫理法律規(guī)范來約束行政主體的行為。
　　行政倫理法制化就是把行政主體在行使公共權(quán)力,從事公務(wù)活動中所應(yīng)確立和遵守的基本倫理原則和道德要求提升、規(guī)定為法律制度,并根據(jù)這種法律制度建立起來的行政秩序。行政倫理法制化通過把一系列體現(xiàn)國家意志和反映社會公共利益的法規(guī)、制度和行政倫理結(jié)合起來,對行政主體具有普遍的倫理約束作用。
　　二、為什么必須把行政倫理法制化
　　首先,從人對利益追求的角度看,每個人都有一定的自利要求。古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾說:人是什么,一半是天使,一半是野獸。人不可能完美無缺,市場經(jīng)濟(jì)條件下,人的倫理道德都受到了更大的考驗。行政主體掌握國家政權(quán),管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù),是公共權(quán)力的代表,所追求的就應(yīng)該是國家利益和社會公共利益。但是,行政主體同時也是具有利己性的個體和群體,也存在對利益的追求�！敖^對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”,在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前,如果沒有有效的約束機(jī)制,僅靠行政主體的道德修養(yǎng)無法保證國家利益和公眾的利益不受到侵犯。所以,為了防止這種行政倫理失范的現(xiàn)象發(fā)生,首先要確定和滿足行政主體合理利益,保證行政主體工作起來后顧無憂,重點對那些膨脹的私利加以約束,也就是必須以法制化的手段對其行政倫理加以約束。
　　其次,從倫理道德的養(yǎng)成規(guī)律來看,人接受和踐行倫理道德都有一個由外而內(nèi),從他律到自律的過程,行政主體倫理道德的養(yǎng)成也不是自然而然地發(fā)生的,只有憑借外部權(quán)威的力量,以賞罰為內(nèi)容的實施機(jī)制的支持發(fā)生作用。而這種權(quán)威力量的最可靠保證就是法律制度。法律制度的約束是一種比較正式的外部約束,能夠?qū)惱淼赖乱?guī)范轉(zhuǎn)化為具體的、量化的法律要求,使倫理規(guī)范成為行政主體行為選擇時的“條件反射”,引導(dǎo)行政主體逐步地通過他律實現(xiàn)自律。
　　再次,從傳統(tǒng)的思想道德教育所發(fā)揮的作用來看,道德教育主要關(guān)注個體的修為,對行政主體的“群體惡”往往束手無策。傳統(tǒng)的思想道德教育更關(guān)心行政主體個體善,注重個人意識、個人修養(yǎng)和個人行為。在此基礎(chǔ)上,行政倫理的實現(xiàn)就只能依賴于行政領(lǐng)導(dǎo)(或公務(wù)員)不穩(wěn)定的,往往也是不可靠的理性和自覺性。而行政倫理法制化后是一種“集體理性”,具有一定的普遍性,注重群體意識、群體修養(yǎng)和群體行為。只有在法律制度的規(guī)約下,行政倫理方能真正體現(xiàn)為群體之善。行政倫理法制化是通過法律制度所具有的普遍約束力實現(xiàn)從行政主體個體善向行政組織群體善轉(zhuǎn)化,是個體行為在群體中升華的基礎(chǔ),是行政倫理由低級向高級發(fā)展的標(biāo)志。
　　最后,我們要注意的是強(qiáng)調(diào)行政倫理法制化并不意味著以法制化手段代替行政倫理建設(shè)的全部,也不是說所有的行政倫理道德內(nèi)容都可以用法律規(guī)范加以約束。社會轉(zhuǎn)型期,利益關(guān)系日益復(fù)雜,不可能僅靠任何一種社會規(guī)范的單獨作用。行政倫理法制化只是約束行政主體行為的一種手段,其價值功能的發(fā)揮空間仍有閾限邊際。能夠進(jìn)行法制化的行政倫理,其范圍應(yīng)滿足兩個基本條件。一是行政主體“應(yīng)該”而且“必須”做到的倫理道德規(guī)范。這是行政倫理法制化的下限,這個限度保證行政主體不會也不能侵犯公眾利益。二是行政主體“能夠”做到的一些基本的道德要求,也就是行政主體所能夠普遍達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。這是行政倫理法制化的上限,這是因為我們也不能要求行政主體都是道德修養(yǎng)極高的圣人。
　　三、行政倫理法制化的核心是行政倫理立法
　　法律制度發(fā)揮作用要經(jīng)歷立法、守法、執(zhí)法、監(jiān)督等環(huán)節(jié),也就是我們經(jīng)常說的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究”。這其中有法可依是基礎(chǔ),也就是說立法是最核心的環(huán)節(jié)。無法可依,其他一切都是枉然。行政倫理法制化,最關(guān)鍵的是通過立法把行政主體行使行政權(quán)力時“必須”遵守和“能夠”做到的行政倫理道德規(guī)范以法律的、制度的形式表現(xiàn)出來。
　　“以禮入法”是中國古代封建社會早就存在的做法。封建統(tǒng)治者將儒家學(xué)派所倡導(dǎo)的“三綱五�！�、“忠君”、“孝悌”、“貞節(jié)”等最為重要的道德規(guī)范直接引入法律條款并加以強(qiáng)制推行。這種“以法促德”的做法使體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的封建倫理道德成為社會普通接受并共同遵守的道德要求。去除掉它的具有欺騙性和腐朽性的內(nèi)容,而借助它法制化的有效外殼來構(gòu)建和推行體現(xiàn)廣大人民根本利益的社會主義行政倫理,這無疑是具有啟示意義的。當(dāng)代世界許多國家在行政倫理“立法”方面也進(jìn)行了一定實踐。如美國先后頒布了《政府道德法案》、《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》等;加拿大、日本、韓國、英國、法國等許多國家也都先后頒布了類似的道德法典。世界經(jīng)合組織1998年通過的《公共服務(wù)倫理管理原則》第二條原則強(qiáng)調(diào)“行政倫理規(guī)范應(yīng)該納入法制框架”�？梢�,通過行政倫理立法,實現(xiàn)行政倫理法制化已成為世界各國行政倫理建設(shè)的普遍趨勢。
　　我國近幾年也相繼制定和頒布實施了一些相關(guān)的法律規(guī)范,如《國家公務(wù)員法》、《政府組織法》等。在這些法律規(guī)范中,體現(xiàn)了一定的行政倫理內(nèi)容。但是,這離我們對行政倫理建設(shè)的要求還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。行政活動涉及對國家和社會全方位、多角度、多層次的管理,所以,行政倫理立法也應(yīng)該依據(jù)時代發(fā)展的不同需要,體現(xiàn)在不同的層次和內(nèi)容上。
　　四、行政倫理的立法層次和內(nèi)容
　　首先,從立法的層次上看,行政倫理立法應(yīng)該是全方位、多角度、立體的,從不同的層次對行政主體進(jìn)行約束。行政倫理立法應(yīng)該體現(xiàn)在憲法、行政法、刑法中,還應(yīng)體現(xiàn)在各種單行法、特別法中涉及到行政管理方面的內(nèi)容,以及國務(wù)院、各部委、各地方政府制定的法規(guī)、條例和各種法律實施細(xì)則中。
　　憲法作為國家的根本大法,規(guī)定了行政活動的基本原則,公民的基本政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利和義務(wù)。這對行政倫理立法中的其它層次具有重要的指導(dǎo)意義。

　　行政主體在依法對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程中,其自身也必須受到法律的約束。在憲法的指導(dǎo)與統(tǒng)率下,與行政主體關(guān)系最密切的部門法就是行政法體系,必須充分體現(xiàn)行政倫理的精髓。在制定行政法系下的法律法規(guī)時,既要從行政主體對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)管理的有效性角度考慮,還要充分考慮到行政主體行使職權(quán)時必須遵守的維護(hù)國家利益、社會公益,以及保護(hù)行政相對人權(quán)益的倫理要求。我國的行政法體系很長一段時間一直體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)和相對方之間管理和被管理的不對等法律關(guān)系。近年來,已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步。例如,2005年通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》中很多都是對公務(wù)員行政倫理方面要求的內(nèi)容。
　　另外,對于那些嚴(yán)重的行政倫理失范現(xiàn)象,還應(yīng)在刑法中有所體現(xiàn)。如對國家工作人員構(gòu)成受賄罪的,必須借用刑法等法律進(jìn)行嚴(yán)懲。除此之外,各種單行法、特別法中涉及到行政主體權(quán)力行使方面的內(nèi)容,國務(wù)院及各部委、各地方政府制定的法規(guī)和條例等,也都要認(rèn)真審核其中是否包涵了行政倫理的精髓。只有這樣從上到下全方位的進(jìn)行行政倫理立法,才能保證行政倫理法制化的有效性。
　　其次,從行政倫理立法的內(nèi)容上看,行政倫理立法應(yīng)以維護(hù)國家利益和社會公益為前提,制約行政權(quán)力在正常的范圍內(nèi)行使,體現(xiàn)高度的社會責(zé)任感,而不是被濫用。一般來說,行政倫理立法的內(nèi)容中應(yīng)包括對行政主體政治行為的規(guī)范、經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范和業(yè)務(wù)行為的規(guī)范三個方面。第一,行政倫理立法的根本內(nèi)容是對行政主體政治行為的規(guī)范。行政主體必須具有堅定的政治立場,把忠于黨和國家、服務(wù)于人民作為最基本的行政倫理內(nèi)容。第二,行政倫理立法的關(guān)鍵內(nèi)容是對行政主體經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范。經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范主要指行政主體的清正廉潔,這是行政倫理的價值基礎(chǔ),也是行政主體面對的最具有誘惑性的挑戰(zhàn)。第三,業(yè)務(wù)行為規(guī)范即是指行政主體的恪盡職守、勤政為民。這是行政倫理立法的基本內(nèi)容,是行政主體的重大職責(zé)要求,也是人民群眾對行政主體的起碼要求。
　　總之,社會主義行政倫理建設(shè)是一個系統(tǒng)工程,而行政倫理法制化是實現(xiàn)社會主義行政倫理建設(shè)的一個重要手段。在這條道路上,我們已經(jīng)邁出了堅定的步伐。但我們還必須看到已有的法律規(guī)范還更多地停留在抽象層面上,只是一些原則性的規(guī)定,而缺乏具體的實施規(guī)范,難以起到真正的約束作用。在這一點上,我們要走的路還很長。加快行政倫理立法,促進(jìn)行政倫理法制化建設(shè),以更快、更好地實現(xiàn)社會主義行政倫理建設(shè)。
　　
　　參考文獻(xiàn):
　　[1]周奮進(jìn).轉(zhuǎn)型期的行政倫理.北京:中國審計出版社.2000.
　　[2]萬俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導(dǎo)論.北京:人民出版社.2005.
　　[3]高兆明.制度公正論.上海:上海文藝出版社.2001.
　　[4]馮益謙.公共倫理學(xué).廣州:華南理工大學(xué)出版社.2004.

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本文編號：121507