一、 行政訴訟第三人特征分析

    《行政訴訟法》第27條規(guī)定,同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。最高人民法院通過司法解釋準(zhǔn)許原告不同意追加的被告作為第三人，某一具體行政行為涉及的一部分利害關(guān)系人起訴的，另一部分利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。所以，行政訴訟第三人，通常是指因與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過申請或法院通知形式，參加到行政訴訟中來的原告、被告以外的其他公民、法人或者其他組織。 

    根據(jù)行政訴訟第三人的上述含義，行政訴訟第三人具有以下特征：

    1.第三人是原告、被告以外的人。第三人既不是原告，也不是被告，而是原告、被告以外的人。同時，，不排除有些具有原告資格的人放棄訴權(quán)而成為第三人。在具體的行政案件中，無論是相對人還是行政機關(guān)都可能成為第三人。

    2.第三人同被訴具體行政行為有利害關(guān)系。指被訴具體行政行為在客觀上已影響到第三人的權(quán)利義務(wù)。具體行政行為的變化必將導(dǎo)致第三人法律地位和相關(guān)權(quán)利義務(wù)的變化。

    3.第三人參加的是已經(jīng)開始、尚未結(jié)束的訴訟。第三人參加訴訟必須以原告、被告之間的訴訟正在進(jìn)行為前提。如果原告、被告之間的訴訟尚未開始，或者原告、被告之間的訴訟已經(jīng)審結(jié)，都不可能存在第三人。

    4.第三人參加訴訟的方式有兩種，即申請參加訴訟和由法院通知參加訴訟。

    二、行政訴訟第三人的資格認(rèn)定及訴訟地位

    （一）行政第三人和行政訴訟第三人的聯(lián)系及區(qū)別。

    公民、法人或者其他組織是否行政第三人，是審查其是否享有原告主體資格或其是否行政訴訟第三人的前提，行政第三人是行政實體法關(guān)系中的行政第三人，指在特定的行政法律關(guān)系中，與行政決定在法律上有利害關(guān)系的人。一般說來，行政第三人是公民、法人或其他組織因認(rèn)為合法權(quán)益受到行為行為侵害而提起行政訴訟的，行政第三人即成為原告，相對人即成為行政訴訟中的第三人；相對人提起行政訴訟的，行政第三人即成為行政訴訟中的第三人。但是，在行政訴訟中的第三人也可以是行政法律關(guān)系中共同實施行政決定而沒有被原告列為被告的行政主體。

    （二）行政訴訟第三人資格的認(rèn)定。

    行政訴訟第三人包括放棄訴權(quán)的行政相對人、行政第三人和行政法律關(guān)系中共同實施行政決定而沒有被原告列為被告的行政主體。行政相對人是行政行為直接指明的對象，同共同實施行政決定而沒有被原告列為被告的行政主體一樣，具有明顯的主體特征，因此，對行政訴訟第三人資格的認(rèn)定關(guān)鍵在于對行政第三人資格的認(rèn)定。基于我國立法的規(guī)定，在第三人參加訴訟的原因上，普遍認(rèn)為第三人須與被訴具體行政行為有利害關(guān)系。這種利害關(guān)系與原告資格中強調(diào)的利害關(guān)系是一致的。

    因此，公民、法人、其他組織是否特定行政法律關(guān)系中的第三人，關(guān)鍵是其與該行政決定是否具有法律上的利害關(guān)系。如何判斷法律上利害關(guān)系，法學(xué)理論界經(jīng)歷了以下發(fā)展：

    反射利益說。以德國公法學(xué)家杰烈內(nèi)克和日本公法學(xué)家美濃部達(dá)吉為代表的學(xué)者所倡導(dǎo)。他們認(rèn)為，行政主體所作的行政決定是對行政法規(guī)范的實施，原則上是以維護(hù)和促進(jìn)公共利益為目的的。公共利益的維護(hù)和增進(jìn)，也使得作為全社會組成分子或不特定公眾之構(gòu)成分子的個人從中受益。但是，個人因此而獲得的利益，僅僅是行政主體實施法律的反射效果，并不是行政主體為某個人個設(shè)定的權(quán)利，并不意味著該受益的個人對這種利益具有獨立的請求權(quán)。 根據(jù)這一學(xué)說，甲被乙毆打，乙受公安機關(guān)處罰，甲的人身權(quán)受到保護(hù)并不是權(quán)利，而只是法律實施的反射效果，因而甲并不是行政第三人。

    保護(hù)規(guī)范說。自第二次世界大戰(zhàn)以來，公民的請求權(quán)得到了發(fā)展，反射利益受到了不斷的限制，發(fā)展表現(xiàn)為所謂的“保護(hù)規(guī)范說”，即只有在公民、法人或者其他組織的權(quán)利得到特別法或者單行法保護(hù)或者在特別法上享有權(quán)利時，即視為法律上的利害關(guān)系，特別法所規(guī)定權(quán)利受影響的人是行政第三人。

    行政第三人公權(quán)說。從保護(hù)規(guī)范說發(fā)展而來，即使在特別法上未規(guī)定公民、法人或其他組織的權(quán)利，只要屬于憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，在受到行政決定影響時，即屬于法律上的利害關(guān)系，憲法上的基本權(quán)利受影響的人就可以成為行政第三人。

    事實上利益保護(hù)說，即法律的實施使公民、法人或其他組織享受了公共利益，這種所享受的利益是一種事實上的利益，特定的公民、法人或其他組織在這種事實上的利益受到行政決定侵害時即屬于法律上的利害關(guān)系，具有行政第三人的資格。

    從我國目前的立法和判例來看，對可構(gòu)成行政第三人的利害關(guān)系的解釋學(xué)說應(yīng)是“行政第三人公權(quán)說”。 我國《行政復(fù)議法》第2條和《行政訴訟法》第2條均規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請復(fù)議、提起訴訟的前提是自己的“合法權(quán)益”受到行政決定的侵犯。這里的“合法權(quán)益”，首先是特別法所規(guī)定的權(quán)利（包括在民法上所具有的權(quán)利）， 其次是憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利（基于《行政復(fù)議法》第6條第9項和《行政訴訟法》第11條第5、8項的規(guī)定）。 

    （三）行政訴訟第三人的訴訟地位。

    行政訴訟第三人具有當(dāng)事人的訴訟地位。第三人參加訴訟是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，有著獨立的訴訟地位，在行政訴訟中，由于第三人與被訴的具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系或者就是被訴具體行政行為的相對人，因此，第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張，人民法院可以對第三人直接作出判決。對人民法院的一審判決不服，第三人也可以有權(quán)提出上訴。 

    行政訴訟第三人與民事訴訟中的第三人不同。民事訴訟中的第三人分為有獨立請求權(quán)的第三人和無獨立請求權(quán)的第三人。前者是對于他人之間爭議的訴訟標(biāo)的，不論全部或者一部分，以獨立實體權(quán)利人的資格提出訴訟請求而參加訴訟的人。后者對于他人之間爭議的訴訟標(biāo)的，沒有獨立的實體權(quán)利，只是參加到當(dāng)事人一方進(jìn)行訴訟，以維護(hù)自己的利益。在行政訴訟中，由于原告和被告之間爭議的是行政法律關(guān)系，當(dāng)事人不可能對訴訟標(biāo)的有獨立的請求權(quán)。行政訴訟中不存在這樣的第三人，其既不同意原告的訴訟請求，也不同意被告的訴訟主張，而是把本訴中的原告、被告都作為被告，重新提出一個獨立的訴訟請求。因此，行政訴訟中的第三人在性質(zhì)上類似于民事訴訟中無獨立請求權(quán)的第三人。但民事訴訟中無獨立請求權(quán)的第三人是與案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系的人，而行政訴訟中第三人是認(rèn)為同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的人，在范圍上有所不同。

    三、“行政訴訟第三人”的若干實務(wù)問題

    “行政訴訟第三人”不僅是行政法學(xué)理論上的一個概念，更是行政訴訟實務(wù)中的一個重要范疇，具有極其重要的現(xiàn)實意義。其對于訴訟當(dāng)事人的意義筆者在本文的開篇已提及，另一方面，對行政審判而言，設(shè)定第三人制度，主要是為了實現(xiàn)訴的合并，減少不必要的訴訟，同時也是為了查清案件事實，有利于人民法院公正審判。《解釋》對第三人的資格條件作了大幅度的放寬，其立法本意透過一系列規(guī)定表達(dá)得明明白白�！督忉尅返�23條第2款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟。”第24條規(guī)定：“行政機關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張，對人民法院的一審判決不服，有權(quán)提起上訴。”第71條規(guī)定：“原審判決遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人或者訴訟請求的，第二審人民法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審判決，發(fā)回重審。”第80條規(guī)定：“人民法院審理再審案件，發(fā)現(xiàn)生效判決有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)裁定發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理�！鄙鲜鲆�(guī)定對審判程序上的嚴(yán)格要求，使行政法官在案件的一審乃至二審程序中，對于“第三人”這一主體問題絲毫不敢馬虎，反映到審判實踐中，貫常做法就是“寧可多、不可缺”。尤其值得一提的是，這一做法也得到了最高法院的理論支持。 

    但值得注意的是，法律規(guī)定對行政訴訟第三人條件的放寬，在具體審判實踐中不可避免地會遭遇法律障礙并帶來諸多具體操作問題，公正與效率之間的矛盾、訴訟成本的問題則尤顯突出。現(xiàn)列舉一、二，并談?wù)劰P者的想法。

    其一，共同訴訟中追加行政訴訟第三人的問題。

    案例一：某有限責(zé)任公司，股東由自然人股東甲、乙等24人以及法人股東A組成，其中自然人參股各占1%，A法人股參股占75%，2002年10月，該公司決定減少公司注冊資本，在召開股東會表決通過后，向當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請辦理了注冊資本變更登記手續(xù)。2003年1月，該公司自然人股東甲、乙二人以該公司在決定注冊資本減少前未征求二人意見，而被告在作出變更登記前未對變更申請依法審核故侵犯了其權(quán)益為由，提起行政訴訟，請求撤銷該變更登記行為。

    本案受理后，法院首先要考慮追加第三人這一程序問題。被訴工商行政登記行為的撤銷與否，直接關(guān)系到上述25個股東的利益，因此，這些股東與該行政行為均具有法律上的利害關(guān)系，根據(jù)《解釋》的有關(guān)規(guī)定，除股東甲、乙以原告的身份參加訴訟之外，其余23個股東都應(yīng)追加為第三人參加訴訟。但是，根據(jù)我國《公司法》第39條的規(guī)定，公司增加或減少注冊資本，由代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過，由股東會作出決議即有效。本案中，法人股東A持股比例為75%，代表的表決權(quán)已達(dá)到三分之二以上，故只將該股東追加進(jìn)來就足以查明事實，作出判決，追加另外22個自然人股東作為第三人參加訴訟，符合訴訟程序正義的要求，但確無任何實體上的意義。

    案例二：2002年9月，某市規(guī)劃局A向本市某房地產(chǎn)開發(fā)公司B頒發(fā)房屋拆遷許可證，批準(zhǔn)該公司因建設(shè)項目的需要，拆除I地塊內(nèi)的房屋。在該拆遷范圍內(nèi)，有住戶1200余戶，其中1000余戶房屋系私產(chǎn)、100余戶系房地公司B的自管產(chǎn)。拆遷許可證公告后，次年1月，50余戶被拆遷人以A為被告提起行政訴訟，稱被告在被訴房屋拆遷許可行政行為中所批準(zhǔn)的，由B提供的拆遷安置計劃中只對被拆遷房屋實行貨幣補償，沒有給予被拆遷人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利，違反了關(guān)于房屋拆遷行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，故請求法院撤銷該房屋拆遷許可證。

    同樣，本案也首先面臨一個程序性問題：不難判斷，未起訴的其他一千余戶被拆遷人同本案被訴的房屋拆遷行政許可行為均具有法律上的利害關(guān)系，那么法院是否應(yīng)將未起訴的這些被拆遷人追加為第三人參加訴訟？根據(jù)《解釋》的規(guī)定，回答當(dāng)然是肯定的。但是，在具體操作中，法院追加這千余名自然人的工作復(fù)雜程度可想而知。而另一方面，在本案的實體處理上，追與不追這些訴訟第三人，法院對被訴行政行為的合法性審查和裁判，卻并沒有什么不同。

    筆者認(rèn)為，上面兩個案例均涉及到“共同訴訟”及訴訟成本的問題。

    對共同訴訟的研究，我國行政訴訟法學(xué)界并不活躍，行政訴訟立法上的規(guī)定也比較粗疏。 所謂共同訴訟，是指當(dāng)事人一方或者雙方為兩人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同樣的行政行為發(fā)生的行政案件，人民法院認(rèn)為可以合并審理的訴訟。共同訴訟是訴的主體的合并。根據(jù)《行政訴訟法》第26條的規(guī)定，可以把行政訴訟中的共同訴訟分為兩種，即必要的共同訴訟和普通的共同訴訟。所謂必要共同訴訟是指當(dāng)事人一方或者雙方為兩人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，人民法院必須合并審理的訴訟。普通共同訴訟是指當(dāng)事人一方或者雙方為兩人以上，因同樣的具體行政行為發(fā)生的行政案件，人民法院認(rèn)為可以合并審理的訴訟。根據(jù)這一分類，上述兩案均屬于必要的共同訴訟，在審理上具有不可分割性，當(dāng)事人須一同起訴、應(yīng)訴。但綜合考慮此類案件的操作難度、訴訟成本和對實體處理的效果，不難得出這樣一個結(jié)論：在案件的訴訟成本中，為程序付出的代價遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對實體處理的代價，且前者幾乎毫無價值。“良好的立法就是引導(dǎo)人們獲得最大幸福和最小痛苦的藝術(shù)。” 因此，筆者認(rèn)為有必要可以引入集團訴訟的形式，這一訴訟形式是解決上述問題的最優(yōu)選擇。

    《解釋》雖然出現(xiàn)了集團訴訟的概念，但其含義并不明確，且僅規(guī)定了行政訴訟同案原告人數(shù)為5人以上的多數(shù)人訴訟須推選訴訟代表人，而對訴訟第三人人數(shù)眾多的情況下該如何處理則不見規(guī)范。筆者認(rèn)為，可在追加訴訟第三人的程序處理上，將具有相對利益的各方當(dāng)事人分別追加進(jìn)來,對于具有相同利益的人數(shù)眾多的原告或第三人,由其推選或法院選定其中1至2名作為代表參加訴訟。在案件審結(jié)后，公告裁判結(jié)果，該結(jié)果對未參加訴訟的當(dāng)事人均產(chǎn)生法律效力。如此，既不與訴訟法原則相違背，又從程序、實體上保證了訴訟各方當(dāng)事人的利益，同時還降低了司法成本。這里需要強調(diào)的，在行政訴訟中確立集團訴訟無需劃分人數(shù)確定和人數(shù)不確定的群體訴訟兩種情形。實際上，對行政訴訟的集團訴訟制度的構(gòu)建，最高法院已有所注意，有望通過司法解釋來解決。 

    其二，公民、法人或其他組織訴行政機關(guān)不履行法定職責(zé)案件中的訴訟第三人問題。

    案例三：A廠退休職工汪某于2003年8月向被告某市勞動和社會保障局遞交申請，稱該廠為其辦理的退休證上記載的退休時間與實際情況不符且工齡計算有誤，根據(jù)《勞動法》的規(guī)定，被告具有監(jiān)督查處企業(yè)違反勞動法的職責(zé)，故要求被告依法糾正A廠的行為。被告逾期未作答復(fù)，汪某遂起訴要求判決被告履行法定職責(zé)。

    本案中，法院是否應(yīng)當(dāng)追加A廠作為第三人參加訴訟，其審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是本案被告的行政不作為行為是否與A廠存在法律上的利害關(guān)系？其中的不作為行為是法院是否追加第三人的連結(jié)點。

    從理論上講，所謂行政不作為是指行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。 它本身并無明確的外在積極動作，之所以被看作法律上的“行為”，只不過是被法律擬制的結(jié)果，這就要求不作為必須具有“行為”的法規(guī)范性，符合法律規(guī)范的特殊要求——在其背后存在著“被期待的行為（作為）”。即只有法律規(guī)范要求行為人為一定的行為而行為人違反了這種命令性規(guī)范，偏偏不去為，才能被法律擬制為是一種“不作為”的存在，具體表現(xiàn)為行政主體及其工作人員在程序上有所不為。 從上述分析可以看出，在行政不作為案件中，行政法律關(guān)系的當(dāng)事人只有申請人（亦即行政相對人）和負(fù)有作為義務(wù)的行政機關(guān)兩方，而不可能存在有法律上利害關(guān)系的第三方。因此，筆者認(rèn)為，在行政不作為案件中，法院不需要追加第三人參加訴訟。當(dāng)然，在行政機關(guān)根據(jù)法院生效判決履行職責(zé)之后，該作為行政行為將引起新的行政法律關(guān)系產(chǎn)生，在這一關(guān)系中，有行政相對人、行政主體和利害關(guān)系人三方主體。而該作為行政行為一旦被相對人或利害關(guān)系人提起訴訟，法院就應(yīng)當(dāng)追加這一作為行政行為法律關(guān)系利害關(guān)系人或者行政相對人作為第三人參加訴訟。

    綜上所述，只有對行政訴訟第三人的資格條件、法律地位和訴訟意義有一個清楚定義，才能在審判實踐對其作出準(zhǔn)確的定位，從而把準(zhǔn)訴訟程序的尺度，才能保證在實現(xiàn)公正的同時，節(jié)省審判資源、減輕當(dāng)事人訟累，兼顧公正與效率。

    我國行政訴訟法的修訂一直在醞釀之中，其出臺因受制于諸多因素而尚需時日。修訂的過程是不斷突破與創(chuàng)新的過程，當(dāng)事人制度作為整個行政訴訟制度中基礎(chǔ)制度，在一定程序上決定了這一過程質(zhì)量。但是，在我國已將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法的今天，脫胎于民事訴訟法律體系的我國行政訴訟法律制度應(yīng)該盡快成熟起來。在依法治國、依法行政日漸深入人心的社會背景下，在要求解決公權(quán)力與私權(quán)利沖突之訴求形式不斷增多的現(xiàn)實中，構(gòu)建完善的行政訴訟法律制度體系已迫在眉睫。而在立法相對滯后的情況下，應(yīng)當(dāng)給予法院行政審判一個較為自由的空間，而不是求全責(zé)備，要求整齊劃一。以期通過司法實踐促進(jìn)理論研究的深入和立法的完善，不失為推動法制進(jìn)步的一種方法。

第1頁  共1頁

  本文關(guān)鍵詞：論行政訴訟第三人，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。