從抽象訴權(quán)的意義來說，任何自然人、法人或者其他組織對行政行為不服，都有權(quán)以自己的名義向法院起訴，請求法院對行政行為的合法性進(jìn)行審查。但具體到某一特定的行政爭議，卻并不是任何人都有這種權(quán)能的。享有這種權(quán)能必須具備一定的法律條件，這里所說的法律條件即是我們通常所說的原告資格問題。由此可見，行政訴訟原告資格在行政訴訟原告理論中是何等的重要。那么，我們對原告資格如何定義呢？目前，在國內(nèi)理論界有不同的認(rèn)識。主要觀點有：其一，行政訴訟原告資格是公民、法人或其他組織能夠提起行政訴訟所應(yīng)具備的條件；其二，行政訴訟原告資格就是訴訟主體向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力，它反映的是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督審查程度，也反映了行政法制現(xiàn)代化的發(fā)展水平；其三，行政訴訟原告資格是公民、法人或其他組織與被訴的行政行為有法律上的利害關(guān)系，原告就是這種法律上的利害關(guān)系人，具有這種利害關(guān)系的人才具有原告資格；其四，原告資格是某人就某事而具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力，它主要解決的問題有兩個：一是什么人可以提起行政訴訟。二是什么事可以被訴。

    國外對原告資格的概念比較有代表性的觀點是《布萊克法律大辭典》的解釋。該解釋認(rèn)為：原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權(quán)力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關(guān)系。 

    以上諸多對原告資格的表述，歸納起來大致可分為三種類型：一是“條件說”；二是“能力說”；三是“利益說”。“條件說”認(rèn)為原告資格是公民、法人或其他組織提起行政訴訟應(yīng)具備的個人條件。“能力說”認(rèn)為，原告資格是公民、法人或其他組織具有的提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。“利益說”認(rèn)為，原告資格是公民、法人或其他組織享有的能夠提起行政訴訟的利益。

    三種表述盡管在形式上各異，但在本質(zhì)上實際是一致的。只不過三者在表述上是從不同的角度和方面來界定的。我們可以說行政訴訟原告資格首先是一種能力，是一種由法律所確認(rèn)的某人可以將某個特定的行政爭議訴諸法院，請求予以解決，即提起行政訴訟的一種權(quán)利能力。其次，原告資格是一種利益，是一種某人可期待的可通過行政訴訟的方式保護(hù)自己合法權(quán)益的利益，但至于最終法院對其訴訟請求（實體上的權(quán)利）是否予以支持和保護(hù)是另一回事，那是需要法院經(jīng)過實體審理之后才能作出判決。但能否提起訴訟本身就是一種利益，這種利益是法律賦予符合條件的特定人的利益。再者，原告資格是一種“條件”即“限制”。這就預(yù)示著它不可能是人人都有的。只有符合條件者才能成為原告，因而，凡不符合條件者，也就無從提起行政訴訟進(jìn)而成為原告。通過這種條件的限制，使行政訴訟不至于成為全民訴訟，不是任何人都可以成為行政訴訟的原告。綜上分析，筆者認(rèn)為，行政訴訟原告資格就是法律所確認(rèn)的公民、法人或其他組織提起行政訴訟并進(jìn)而能夠成為行政訴訟原告所應(yīng)具備的個人條件。這種個人條件的取得是因為其與行政行為有特定的關(guān)系。它具有雙重涵義，即在形式上是指能否啟動訴訟程序的資格，而在實質(zhì)上是指能否讓法院對其爭議進(jìn)行實體審理的資格。

    二、行政訴訟原告資格與相關(guān)概念的關(guān)系

   （一）行政訴訟原告資格與起訴人、起訴條件、原告地位的關(guān)系。

    首先，起訴人是請求法院對行政行為進(jìn)行審查的人。根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”該條所指的“公民、法人或其他組織”即是起訴人，只要他們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，便可起訴。顯然《行政訴訟法》對起訴人并沒有什么特別的資格限制。只要“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益即可作起訴人。這里的“認(rèn)為”是指僅靠起訴人個人一方的認(rèn)識即可，至于起訴人是否有原告資格，尚須人民法院審查后予以認(rèn)定。

    而原告資格則是法律所確認(rèn)的能夠引起行政訴訟程序并成為適格原告的個人條件限制，該條件限制是法律所賦予的，是否具備原告資格不依個人的主觀“認(rèn)識”為轉(zhuǎn)移。同樣，法院的審查也僅是判斷起訴人是否具有原告資格，這種判斷同樣也是一種主觀認(rèn)識。這種判斷盡管在表面上可以否認(rèn)起訴人原告資格的存在，從而認(rèn)為起訴人由于沒有原告資格而不是適格原告，但其無法剝奪原告資格，因為原告資格的存在是不以人們的主觀認(rèn)識為轉(zhuǎn)移的。它是當(dāng)法定的事實出現(xiàn)后（即受到具體行政行為侵害時），有關(guān)公民、法人或者其他組織便已具有的一種權(quán)利能力，它不會因人們的主觀認(rèn)識而存在和消失，它存在的唯一條件就是“法定事實的出現(xiàn)”。就像公民一出生就具有民事權(quán)利能力那樣，某人民事權(quán)利能力的有無不是取決于人們的認(rèn)識和判斷，而是取決于“公民出生”這一法定事實。只要該事實一出現(xiàn)，該資格便存在，而且不能被剝奪、取消或限制。

    由此可見，起訴人是把行政爭議提請法院審查的“人”（包括公民、法人或其他組織），它可分為兩種：一是具有原告資格的起訴人，二是不具有原告資格的起訴人。后者無法取得原告地位，只有前者才有可能取得原告地位。另外，具有原告資格者是否去起訴，即是否去作起訴人，則要由其自己選擇。他可以選擇起訴，也可以選擇訴訟以外的其他途徑。而原告資格則是能夠通過起訴成為合格原告的一種關(guān)于個人方面的“條件限制”即“資格”。它實質(zhì)上是一種權(quán)益和權(quán)利能力，而不是義務(wù)，所以訴訟只是眾多解決爭端的途徑中的一種，因而具有原告資格者并不必然成為起訴人。

    其次，起訴條件是法律規(guī)定的起訴人提起行政訴訟從而引發(fā)行政實體審理所應(yīng)具備的各種條件。只有起訴人都符合起訴條件時，才可能被法院受理和進(jìn)入行政實體審理活動，而原告資格只是起訴條件中的一個。我國《行政訴訟法》第41條是關(guān)于起訴條件的規(guī)定。起訴條件不僅包括原告資格，還包括其他條件，如屬受訴法院管轄、屬人民法院受案范圍，有明確的被告等。

    再次，原告地位是具有原告資格的人的訴權(quán)獲得法院認(rèn)同后，在行政訴訟的過程中所具備的法律上的地位。原告資格從受到具體行政行為侵害時就已經(jīng)取得，而原告地位則是提起訴訟并為法院受理時方可獲得。

    通過以上的比較分析可以看出，具有原告資格者在不同的階段的稱呼不同，其相應(yīng)的法律地位和權(quán)利義務(wù)也有所區(qū)別。在起訴前，他僅是享有一種因為合法權(quán)益受到侵害而產(chǎn)生的可作為原告的資格，我們暫且稱之為可起訴人或受害人。在起訴時，稱之為起訴人。經(jīng)法院審查起訴人符合起訴條件而予以立案受理后，起訴人便取得原告地位，被稱之為原告，成為行政訴訟當(dāng)事人之一。 

   （二）原告資格與訴權(quán)的聯(lián)系

   行政訴權(quán)是行政活動中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)程序，請求法院對有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序性權(quán)利。 行政訴權(quán)的內(nèi)容包括起訴權(quán)、獲得行政裁判權(quán)以及得到公正裁判權(quán)。原告行使訴權(quán)是尋求國家司法權(quán)保護(hù)的一種意識表示。訴權(quán)是原告維護(hù)自身合法權(quán)益的重要手段，沒有訴權(quán)或者喪失訴權(quán)即意味著原告某種合法權(quán)益難以獲得法律的有益的保護(hù)。原告資格問題解決了具備何種條件的主體可以成為原告。只有具備原告資格的主體才能成為原告，進(jìn)而行使其起訴權(quán)，并獲得公正裁判。

   （三）行政訴訟原告資格與受案范圍

    關(guān)于行政訴訟原告資格與受案范圍的關(guān)系，理論界有兩種觀點： 一種認(rèn)為受案范圍是原告資格的構(gòu)成條件（原告資格的內(nèi)容）之一。一種認(rèn)為受案范圍是原告資格產(chǎn)生的前提，但不能因此認(rèn)為受案范圍是行政訴訟原告資格的構(gòu)成內(nèi)容，更不能將其等同。 

    筆者認(rèn)為，受案范圍不是行政訴訟原告資格的內(nèi)容之一。行政訴訟原告資格與受案范圍是兩個不同的法律問題。受案范圍是指人民法院可以審查的行政行為的范圍。它的中心課題是確定人民法院是否有權(quán)審查引起行政爭議的行政行為的合法性。它的著眼點是行政行為的性質(zhì)，該行政行為是否適合由司法權(quán)審查監(jiān)督。它的直接作用是協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)之間的監(jiān)督制約關(guān)系。界定司法權(quán)涉足行政事務(wù)的范圍。行政訴訟原告資格，是一個人成為適格原告應(yīng)具備的條件。它的中心課題是確定某人是否是適格原告。它的著眼點是“人”的自身情況，由該人起訴是否對解決糾紛，實現(xiàn)訴訟目的最為適合。行政訴訟原告資格的直接作用是有效的解決糾紛，避免濫訴，“使司法審查成為解決爭端，保證行政機(jī)關(guān)合法地行使職權(quán)，尊重個人權(quán)益的工具，而不是成為妨礙行政的絆腳石。” 在某種程度上，行政訴訟原告資格間接地與受案范圍有著相似的作用，通過擴(kuò)大或縮小原告資格，使更多的或更少的人有權(quán)對行政行為提起訴訟，從而擴(kuò)大或縮小司法權(quán)對行政行為監(jiān)督的力度。如上所述，行政訴訟原告資格的著眼點是“人”的自身狀況，判斷一個人是否具有原告資格，應(yīng)關(guān)注該人自身所具備的條件，以此來判斷其是否是解決糾紛最適合的人。起訴的行政行為是否屬于受案范圍，是人“身外之物”，不能成為原告資格的內(nèi)容之一。

    受案范圍也并非是行政訴訟原告資格產(chǎn)生的前提條件。主張二者存在前提關(guān)系的學(xué)者認(rèn)為：“如果在一般的行政爭端（即不屬于受案范圍的行政爭端，筆者注）也存在原告資格問題，在法律邏輯上就會出現(xiàn)沖突：公民、法人或者其他組織有權(quán)起訴，并成為行政訴訟原告，但人民法院卻無權(quán)受理其起訴”。 事實上，即使起訴的行政行為屬于受案范圍，起訴人也具有原告資格，法院也未必可以受理原告的起訴。受理的條件，除了受案范圍、原告資格外，還有起訴期限，復(fù)議前置程序等。如果起訴人的起訴超過了起訴期限，，法院也應(yīng)不予受理或駁回起訴。難道說起訴期限是原告資格產(chǎn)生的前提嗎？事實是，受案范圍、行政訴訟原告資格、起訴期限、復(fù)議前置等受理條件都是平行的概念，它們從各自的角度協(xié)調(diào)司法審查與行政效率之間的關(guān)系，界定司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的范圍與力度，而他們相互之間不存在前提關(guān)系。至于在司法實踐中，先審查哪個要件，則是實際操作的問題。受案范圍，從實踐角度看，較原告資格容易辨別（因為原告資格涉及到原告與訴訟標(biāo)的之間的實體關(guān)系問題），故實踐中先審查受案范圍，一旦不屬于受案范圍，就足以作出不予受理的裁定，也就沒必要再審查原告資格問題。但不能就此認(rèn)為原告不符合原告資格，也不能因此實踐上的便利而認(rèn)為受案范圍是行政訴訟原告資格產(chǎn)生的前提。但不可否認(rèn)的是，行政訴訟受案范圍與行政訴訟原告資格有著密切的聯(lián)系。

    三、認(rèn)定行政訴訟原告資格所涉及的問題

   （一）行政訴訟原告資格的認(rèn)定時間

    原告資格是起訴條件之一，也是法院受理條件之一。因此在我國行政訴訟理論中，有學(xué)者認(rèn)為法院在受理案件，“在開庭審理或正式啟動訴訟程序之前”必須查明確定原告是否符合原告資格， 如不符合，法院不能受理，應(yīng)以裁定駁回起訴。但是，原告資格的判斷有兩種情形，一種是依訴訟法的明文規(guī)定來判斷的；一種是依實體法上利害關(guān)系的存否來判斷的。前者，僅涉及程序法的規(guī)定，當(dāng)然可以在受理之前查清。但對于后者，在審理程序啟動之前，法院如何通過形式審查來確定原告是否是“利害關(guān)系人”呢？實踐中的結(jié)果是，法院開庭前的準(zhǔn)備工作特別細(xì)致，承辦法官在開庭審理前已經(jīng)了解了整個案情，對案件的處理甚至已經(jīng)確定。因此，盡管原告資格在性質(zhì)上屬訴訟成立要件，是一個程序性問題，但因為原告資格的判定標(biāo)準(zhǔn)在大多數(shù)情況下與實體法的規(guī)定緊密相連，因此，原告資格的確定應(yīng)貫穿于當(dāng)事人起訴到法院作出判決之前的全過程，不應(yīng)以受理之前的時間為限。2000年3月8日頒布實施的《若干解釋》，也確認(rèn)了這一點。其中第四十四條規(guī)定“起訴人無原告訴訟主體資格的，法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。當(dāng)然，從理論上講，原告資格與其他訴訟成立要件的查明是對案件進(jìn)行實體審理并作出判決的前提，在原告資格存否仍有疑問時，不得就實體法律關(guān)系作出判決。但這并不意味著在原告資格查明之前，不得就實體問題進(jìn)行審理。事實上，二者可以在同一時間進(jìn)行，而且對實體問題進(jìn)行審理往往有助于對原告資格的發(fā)現(xiàn)。

    （二）行政訴訟原告資格的認(rèn)定方法

    在大陸法系，原告資格一般是由法院依職權(quán)進(jìn)行審查的。但是，對于原告資格存在與否進(jìn)行判斷所依據(jù)的事實與證據(jù)，是由法院負(fù)責(zé)收集和提出，還是由當(dāng)事人負(fù)責(zé)收集和提出呢？學(xué)說上觀點不統(tǒng)一，主要有以下三種：第一，采辯論主義，即有起訴人是否符合原告資格的事實必須由當(dāng)事人負(fù)責(zé)舉證，法院不應(yīng)當(dāng)依職權(quán)收集相應(yīng)的證據(jù)。這種觀點將原告資格作為當(dāng)事人抗辯事項。第二，采職權(quán)探知主義，即法院依職權(quán)收集有關(guān)原告資格的事實和證據(jù)，從而審查原告是否具備原告資格。此種觀點將原告資格的事實作為職權(quán)調(diào)查事項。第三，既不采純粹的辯論主義也不采純粹的職權(quán)探知主義，轉(zhuǎn)而追求兩者的“調(diào)和”。這是本文所贊同的觀點。

    在行政訴訟中，原告資格問題既牽涉到公民權(quán)益的保護(hù)，又關(guān)系到公共利益的維護(hù)以及司法效率的保障。因此，原告資格通常是法院職權(quán)調(diào)查事項，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)予以審查。但是，職權(quán)調(diào)查事項并不等于職權(quán)探知主義，也并不必然適用職權(quán)探知主義。職權(quán)調(diào)查事項，只是指不必等當(dāng)事人提出異議和申請，法院應(yīng)當(dāng)主動調(diào)查并進(jìn)行處置的事項。與抗辯事項不同，對于此事項，當(dāng)事人不得以合同或放棄責(zé)問權(quán)等方法阻止法院調(diào)查，而且當(dāng)事人對這類事項的陳述也不受提出時機(jī)的限制。職權(quán)調(diào)查事項僅僅指明法院和當(dāng)事人誰應(yīng)是調(diào)查主體，并不直接關(guān)涉如何分配調(diào)查和提出事實和證據(jù)的責(zé)任問題。而職權(quán)探知主義所處理的問題是如何在法院和當(dāng)事人之間合理分擔(dān)收集和提出事實和證據(jù)的責(zé)任。所以，職權(quán)調(diào)查事項并不當(dāng)然地適用職權(quán)探知主義。 例如，管轄權(quán)問題屬于職權(quán)調(diào)查事項，法院應(yīng)依職權(quán)加以調(diào)查，而無須待當(dāng)事人為抗辯。因此，原告資格雖屬于職權(quán)調(diào)查事項，但是有關(guān)原告資格存否的事實和證據(jù)并非均應(yīng)依職權(quán)調(diào)查，而應(yīng)當(dāng)依具體情形來決定。

    在我國，由于行政訴訟本身帶有“超職權(quán)主義”的特性，再加上我國現(xiàn)行司法體制上所存在的種種缺陷，因此，如采用純粹的職權(quán)主義的話，在原告資格的問題上就很有可能導(dǎo)致法院取代行政機(jī)關(guān)，為否認(rèn)原告資格的存在提供事實和證據(jù)，從而也給法院不愿審理行政案件、偏袒行政機(jī)關(guān)提供了合法的手段。鑒于當(dāng)事人使用訴訟制度的利益，以及原告資格大多與案件實體密切關(guān)聯(lián)，有關(guān)判斷原告資格存否的事實證據(jù)的提出屬于當(dāng)事人的權(quán)能和責(zé)任，應(yīng)適用辯論主義。但在采用純粹辯論主義的情形下，如果被告又自認(rèn)原告享有原告資格，而事實上原告不享有時，就必然會導(dǎo)致法院作無益的審判。據(jù)此，法院不應(yīng)受制于當(dāng)事人的自認(rèn)，而應(yīng)作必要的職權(quán)調(diào)查。具體說來，倘依原被告所提出的事實、證據(jù)，法院仍對原告資格是否具備存有疑問時，得在必要范圍內(nèi)依職權(quán)調(diào)查取證。    

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