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政府戰(zhàn)略管理三角模型評(píng)析與創(chuàng)新；2014年03月24日11:20來源：中國(guó)行政管；打印糾錯(cuò)分享推薦瀏覽量226；［摘要］政府戰(zhàn)略管理的興起是環(huán)境變化和政府管理改；［關(guān)鍵詞］政府戰(zhàn)略管理；三角模型；公共價(jià)值；［中圖分類號(hào)］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)；20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家掀起了大規(guī)模的政府改革；一、三角模型介紹及拓展；三角模型是由美國(guó)學(xué)者馬克·莫爾

政府戰(zhàn)略管理三角模型評(píng)析與創(chuàng)新

2014年03月24日 11:20 來源：中國(guó)行政管理研究網(wǎng) 作者：趙景華 李代民 字號(hào)

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［摘要］政府戰(zhàn)略管理的興起是環(huán)境變化和政府管理改革的必然要求，也受到私人部門戰(zhàn)略管理的示范和帶動(dòng)。戰(zhàn)略管理雖已成為政府管理的重要模式，但相關(guān)理論遠(yuǎn)未成熟。本文對(duì)政府戰(zhàn)略管理經(jīng)典理論“三角模型”進(jìn)行了系統(tǒng)介紹和評(píng)析，并結(jié)合我國(guó)政府管理實(shí)踐進(jìn)行了理論創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］政府戰(zhàn)略管理；三角模型；公共價(jià)值

［中圖分類號(hào)］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］1006-0863（2009）06-0047-03

20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家掀起了大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，政府部門的職能、角色、組織結(jié)構(gòu)及其與社會(huì)的關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。這場(chǎng)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)西方政府管理理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。在私人部門戰(zhàn)略管理模式的示范效應(yīng)下，戰(zhàn)略管理問題越來越受到政府部門的關(guān)注和重視，政府戰(zhàn)略管理隨之興起。自20世紀(jì)90年代開始，政府戰(zhàn)略管理作為一門新學(xué)科誕生，出現(xiàn)了首批論述政府戰(zhàn)略理的著作和教科書。其中，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的馬克·莫爾教授在此領(lǐng)域進(jìn)行了開創(chuàng)性的、卓有成效的研究工作。他在所著的《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書中，提出了政府戰(zhàn)略管理三角分析模型（下文簡(jiǎn)稱三角模型），這一模型的提出為政府管理者提供了新的管理思路與分析框架，對(duì)其進(jìn)行評(píng)析和展望將為我國(guó)政府戰(zhàn)略管理提供有益的借鑒和啟示。

一、三角模型介紹及拓展

三角模型是由美國(guó)學(xué)者馬克·莫爾提出的一種分析政府戰(zhàn)略管理的模式和框架。該模型確立了政府戰(zhàn)略管理的核心目標(biāo)-創(chuàng)造公共價(jià)值，分析了政府戰(zhàn)略管理三大基本要素-使命管理、政治管理和運(yùn)營(yíng)管理（如圖1所示）。

圖1 政府戰(zhàn)略管理三角模型

莫爾教授認(rèn)為，政府管理的終極目的是為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值，因此三角模型的核心是公共價(jià)值。為了創(chuàng)造公共價(jià)值，政府管理者必須首先確定政府組織究竟要?jiǎng)?chuàng)造何種公共價(jià)值，即對(duì)政府組織的角色和職能進(jìn)行定位。在完成對(duì)組織職能的精確定位后，管理者繼而要通過整合內(nèi)外部資源和大膽進(jìn)行組織創(chuàng)新，爭(zhēng)取最大程度地實(shí)現(xiàn)組織的公共價(jià)值。因此，政府戰(zhàn)略管理者的工作主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：確定組織工作目的；積極爭(zhēng)取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；提高組織能力，以真正實(shí)現(xiàn)工作目的。這三項(xiàng)工作內(nèi)容構(gòu)成了三角模型的三大基本要素：使命管理、政治管理和運(yùn)營(yíng)管理。

（一） 核心:公共價(jià)值

公共價(jià)值是一個(gè)相對(duì)抽象的概念，目前學(xué)術(shù)界對(duì)其內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一權(quán)威的定義。從不同角度出發(fā)，可以有不同衡量公共價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，比如組織是否實(shí)現(xiàn)了其職能，成本—效益分析，民眾對(duì)政府的滿意度等。莫爾教授認(rèn)為，衡量一個(gè)政府組織是否創(chuàng)造了公共價(jià)值，應(yīng)主要運(yùn)用兩方面的標(biāo)準(zhǔn)：第一，該組織是否有效滿足了社會(huì)公眾對(duì)它的期望和要求；第二，該組織的運(yùn)營(yíng)成本是否合理。即，若組織以合理的運(yùn)營(yíng)成本滿足了社會(huì)期望，則該組織為社會(huì)創(chuàng)造了公共價(jià)值；若組織沒能滿足社會(huì)期望，或即使?jié)M足了社會(huì)期望，但由于運(yùn)營(yíng)成本過高而對(duì)社會(huì)造成極大負(fù)擔(dān)，那么該組織仍沒有創(chuàng)造公共價(jià)值。

根據(jù)上文所述公共價(jià)值的兩個(gè)判斷維度，筆者認(rèn)為，可將政府組織劃分為：高價(jià)值組織、低價(jià)值組織和負(fù)擔(dān)組織，其中低價(jià)值組織又進(jìn)一步分為“無效果”組織和“不經(jīng)濟(jì)”組織（如圖2所示）。

圖2 政府組織價(jià)值類別

其中，高價(jià)值組織以較低的成本滿足了社會(huì)期望，應(yīng)成為政府組織追求的目標(biāo)�！盁o效果”組織由于未滿足社會(huì)期望因而具有較低的公共價(jià)值，“不經(jīng)濟(jì)”組織雖然滿足了社會(huì)期望，但因其耗費(fèi)過多社會(huì)資源而仍位于低價(jià)值組織之列。“負(fù)擔(dān)”組織既未滿足社會(huì)期望，又浪費(fèi)了大量社會(huì)資源，因而不具備繼續(xù)存在的合法性基礎(chǔ)。

圖2為每個(gè)政府組織確立了可供參考的價(jià)值坐標(biāo)，政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)時(shí)刻反省自己所領(lǐng)導(dǎo)組織的價(jià)值狀態(tài)，倘若該組織處于低價(jià)值狀態(tài)或無效狀態(tài)，則應(yīng)對(duì)癥下藥，相應(yīng)地提高社會(huì)滿意度、降低運(yùn)營(yíng)成本或同時(shí)并舉以提升組織的價(jià)值狀態(tài)，促使本組織不斷向高價(jià)值組織轉(zhuǎn)化。

（二） 要素一：使命管理

使命管理的核心工作即為發(fā)現(xiàn)、確立組織使命，并將此使命傳達(dá)給組織的利益相關(guān)者。使命作為政府組織存在的核心目的和理由，界定了本組織提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的性質(zhì)和范圍，它是本組織區(qū)別于其他組織的根本標(biāo)志。鼓舞人心的使命一方面可使外部利益相關(guān)者了解、認(rèn)同并支持組織發(fā)展戰(zhàn)略；另一方面可使內(nèi)部員工目標(biāo)明確、行動(dòng)協(xié)調(diào)。同時(shí)，使命有利于該組織在復(fù)雜混亂的變革時(shí)期堅(jiān)定目標(biāo)方向，并為組織的重大決策提供參考依據(jù)。

確立使命需回答如下問題：我們是誰？我們?yōu)楹味嬖�？我們的服�?wù)對(duì)象是誰？他們有何期望和要求？我們應(yīng)如何更好地滿足他們的要求？對(duì)這些問題的深入思考可引導(dǎo)政府組織發(fā)現(xiàn)其存在的目的和意義，從而確定組織使命。

使命的傳達(dá)往往通過使命陳述來體現(xiàn)，使命陳述是組織使命的書面表達(dá)形式，在導(dǎo)向上，使命陳述應(yīng)以“公眾需求”為導(dǎo)向而不應(yīng)以“產(chǎn)品或服務(wù)”為導(dǎo)向；在內(nèi)容上，應(yīng)體現(xiàn)組織的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)領(lǐng)域、對(duì)公共價(jià)值的關(guān)注、對(duì)公眾形象的關(guān)心、對(duì)雇員的關(guān)懷等關(guān)鍵要素；在表達(dá)上，應(yīng)做到語言簡(jiǎn)潔清晰。同時(shí)，使命陳述應(yīng)具有相對(duì)穩(wěn)定性，不能朝令夕改。

（三） 要素二：政治管理

政治管理就是政府戰(zhàn)略管理者運(yùn)用各種手段去獲取政治、法律、社會(huì)各方面的支持，以實(shí)現(xiàn)組織使命，達(dá)成組織目標(biāo)。相對(duì)而言，政治因素對(duì)私人部門戰(zhàn)略管理的影響較小，但對(duì)政府部門卻具有特殊的重要性。因?yàn)檎块T所處環(huán)境充滿了需要權(quán)衡的政治因素，它必須面對(duì)各種相互制約的權(quán)力關(guān)系。因此，政府戰(zhàn)略管理者在制定戰(zhàn)略時(shí)，必須預(yù)期到各種談判和討價(jià)還價(jià)的情況，這樣才能為今后更加順暢地執(zhí)行戰(zhàn)略打下穩(wěn)固基礎(chǔ)。

政治管理要考慮的問題有：哪些政治因素會(huì)影響組織戰(zhàn)略？他們對(duì)組織戰(zhàn)略持什么態(tài)度？他們的影響力如何？應(yīng)運(yùn)用什么策略和手段去爭(zhēng)取支持力量、化解反對(duì)力量等。

政治管理的核心策略是找出對(duì)政府組織影響較大的政治力量，按其態(tài)度和影響力可劃分為強(qiáng)支持者、弱支持者、中立者、弱反對(duì)者和強(qiáng)反對(duì)者（如圖3所示）。

圖3政治力量分類

戰(zhàn)略管理者可針對(duì)不同的勢(shì)力派別采取不同的管理方法。首先，要充分利用支持者的資源和影響力為組織戰(zhàn)略服務(wù)。其次，應(yīng)加強(qiáng)與中立者的溝通，爭(zhēng)取他們的理解和支持，最低限度要防止中立者轉(zhuǎn)化為反對(duì)者。再次，針對(duì)反對(duì)者制定實(shí)施恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)策略，避免或減輕其對(duì)組織戰(zhàn)略的不利影響。

（四） 要素三：運(yùn)營(yíng)管理

運(yùn)營(yíng)管理就是通過有效整合、利用組織內(nèi)部資源來實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，它是將組織戰(zhàn)略計(jì)劃轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略行動(dòng)的步驟和環(huán)節(jié)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要作用。

運(yùn)營(yíng)管理需要考慮的問題是：為了達(dá)到組織目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織使命，組織應(yīng)該在組織結(jié)構(gòu)、組織文化、人力資源、財(cái)務(wù)資源、工作流程等方面進(jìn)行哪些變革和創(chuàng)新？

總體來看，使命管理、政治管理和運(yùn)營(yíng)管理是政府戰(zhàn)略管理的三個(gè)基本要素，并相互作用和影響，任一要素的成功均需其它兩個(gè)要素的支撐和配合；任一要素的失敗也會(huì)影響其它兩個(gè)要素，并最終導(dǎo)致整個(gè)戰(zhàn)略管理的失敗。如果使命管理失敗，會(huì)引起政治權(quán)威系統(tǒng)對(duì)組織存在合法性的質(zhì)疑，同時(shí)運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)中優(yōu)秀人才也會(huì)對(duì)組織的前景充滿憂慮而選擇離開組織，從而削弱了組織的資源和能力；如果政治管理失敗，

將使組織處于政治威脅之中，組織的生存難以保障，毋論爭(zhēng)取資源、提升能力以實(shí)現(xiàn)組織使命了；如果運(yùn)營(yíng)管理失敗，組織資源和能力不足，無法實(shí)現(xiàn)它向監(jiān)督者承諾的使命，那么就會(huì)引起政治管理危機(jī)，組織存在的合法性受到威脅。因此在進(jìn)行政府戰(zhàn)略管理時(shí)，必須全面、系統(tǒng)地對(duì)這三個(gè)要素進(jìn)行分析，避免出現(xiàn)因忽略某一方面而導(dǎo)致整個(gè)戰(zhàn)略管理的失敗。

二、三角模型評(píng)析

三角模型以公共價(jià)值為核心，以使命管理、政治管理和運(yùn)營(yíng)管理為基本要素，發(fā)展出一套新的政府管理哲學(xué)，構(gòu)建了一套新的政府管理分析框架，具有極大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，具體表現(xiàn)在：

首先，它與企業(yè)戰(zhàn)略管理經(jīng)典理論和方法具有高度的內(nèi)在契合性。以在企業(yè)戰(zhàn)略管理中廣泛應(yīng)用的SWOT分析法為例，SWOT分析法強(qiáng)調(diào)綜合考慮組織內(nèi)部條件和外部環(huán)境的各種因素，在系統(tǒng)分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上選擇最優(yōu)戰(zhàn)略。其目的在于將企業(yè)優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)與環(huán)境的機(jī)會(huì)威脅進(jìn)行匹配，激勵(lì)組織調(diào)動(dòng)其優(yōu)勢(shì)，以便最大限度地利用機(jī)會(huì)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)地，三角模型中的政治管理是對(duì)外部環(huán)境中的機(jī)會(huì)和威脅進(jìn)行管理，運(yùn)營(yíng)管理是對(duì)組織內(nèi)部的資源和能力進(jìn)行管理。將政治管理與運(yùn)營(yíng)管理相結(jié)合，從而制定出符合政府組織發(fā)展的戰(zhàn)略決策，這與SWOT分析法是不謀而合的。

其次，它發(fā)展出一套新的政府管理哲學(xué)。傳統(tǒng)的政府管理理論認(rèn)為，政府組織的職能和運(yùn)行方式是由立法者和上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的，政府管理者的職責(zé)主要是遵守這些規(guī)定，維持并改善組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，而不需要對(duì)組織的職能、角色和價(jià)值進(jìn)行創(chuàng)新，政府管理者應(yīng)該是一個(gè)官僚者。而三角模型認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府管理哲學(xué)存在著諸多缺陷，窒息了政府管理者的創(chuàng)造性，使其不敢承擔(dān)管理責(zé)任和進(jìn)行管理創(chuàng)新。政府管理者不應(yīng)該是一個(gè)官僚者，而應(yīng)該是一個(gè)探索者，他不僅要關(guān)注監(jiān)督者對(duì)組織的期望，，也應(yīng)主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造本組織的公共價(jià)值；他不僅要關(guān)注組織內(nèi)部運(yùn)作，也應(yīng)緊密關(guān)注環(huán)境的變化；他不僅是一個(gè)管理技工，也是一個(gè)具有洞察力和前瞻力的戰(zhàn)略管理者。

再次，它提供了一套系統(tǒng)、可行的分析框架。戰(zhàn)略管理是一項(xiàng)事關(guān)組織全局謀劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的管理工作，具有綱領(lǐng)性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性等特點(diǎn)。戰(zhàn)略管理分析框架應(yīng)能使管理者透過紛繁復(fù)雜的管理細(xì)節(jié)，把握管理本質(zhì)，取得最佳管理效果。三角模型以公共價(jià)值為核心，以使命管理、政治管理和運(yùn)營(yíng)管理為支撐，既指明了戰(zhàn)略管理的終極目的，又指出了戰(zhàn)略管理的核心要素，同時(shí)介紹了戰(zhàn)略管理者可以采取的某些創(chuàng)新的管理策略和管理方法，從而為政府管理者提供了一套系統(tǒng)、可行的分析框架。

總體來說，政府戰(zhàn)略管理三角模型內(nèi)容全面系統(tǒng)，形式簡(jiǎn)單優(yōu)美，既具有理論上的創(chuàng)新，又具有較強(qiáng)的可操作性，是一套極有價(jià)值的政府戰(zhàn)略分析工具。

三、三角模型在我國(guó)政府戰(zhàn)略管理中的運(yùn)用與創(chuàng)新

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治體制改革的深化、社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速以及政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的政府管理者與西方的公共管理者面臨著某些類似的困境，需要轉(zhuǎn)變政府管理方式，從注重日常管理、常規(guī)管理轉(zhuǎn)向未來的發(fā)展管理、戰(zhàn)略管理。在新的歷史時(shí)期，黨中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展，提出“構(gòu)建和諧社會(huì)”以減輕社會(huì)轉(zhuǎn)型期巨大的矛盾和壓力，提出“構(gòu)建服務(wù)型政府”以促進(jìn)政府自身建設(shè)從而更好的適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。這一切都要求我國(guó)的政府管理者培養(yǎng)戰(zhàn)略管理思維，掌握戰(zhàn)略管理技能，實(shí)施戰(zhàn)略管理規(guī)劃。三角模型對(duì)于我國(guó)政府戰(zhàn)略管理管理知識(shí)體系的更新和管理工作的推動(dòng)，具有重要的參考價(jià)值。

在將三角模型運(yùn)用于我國(guó)政府戰(zhàn)略管理實(shí)踐時(shí)，需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行理論發(fā)展與創(chuàng)新，其中重要的創(chuàng)新方向有：首先，三角模型的戰(zhàn)略理念是建立在西方發(fā)達(dá)國(guó)家制度-文化基礎(chǔ)上的。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，我們的政治行政制度—文化和西方國(guó)家有著巨大的差異。如何使三角模型適用于我國(guó)政治制度-文化環(huán)境并發(fā)揮其價(jià)值，需要理論工作者和政府管理者付出更大的努力進(jìn)行研究。其次，政府戰(zhàn)略管理是一項(xiàng)包含戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略評(píng)估等內(nèi)容的復(fù)雜工作，涉及到諸多管理理念、方法和工具。與復(fù)雜的管理工作相比，三角模型僅為政府戰(zhàn)略管理者注入了嶄新的管理理念和有限的管理策略，在具體管理和操作方法上略顯不足，這在一定程度上削弱了其可操作性和實(shí)用價(jià)值。如何借鑒其他戰(zhàn)略管理理論，豐富三角模型的內(nèi)容，進(jìn)一步增強(qiáng)其實(shí)用價(jià)值，也是我們下一步理論創(chuàng)新的重要目標(biāo)。

當(dāng)前，在全國(guó)深入學(xué)習(xí)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的背景下，我們對(duì)政府戰(zhàn)略管理經(jīng)典理論進(jìn)行分析和展望，

有利于提升我國(guó)政府戰(zhàn)略管理能力，不斷增強(qiáng)政府組織適應(yīng)外部環(huán)境變化的能力，從而更好地落實(shí)以人為本的執(zhí)政理念，全面實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)。

［參考文獻(xiàn)］

［References］

［1］ Mark H.Moore. Creating Public Value: Strategic Management in Government.

Cambridge,MA:Harvard University Press, 1997.

［2］陳振明.公共部門戰(zhàn)略管理途徑的特征、過程和作用［J］. 廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2004 (3). ［2］Chen Zhenming. Characteristics, Process and Role of Strategy Management in Public Sector. Journal of Xiamen University (Philosophy and Social Science Edition),2004 (3).

(作者單位：趙景華，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授、院長(zhǎng)；李代民，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，北京 100081)

Analysis and Innovation of Triangle Model in Government

Strategy Management

Zhao Jinghua Li Daimin

［Abstract］The rise of government strategy management was the inevitable requirement of government reform and environmental change, and it was also propelled by strategy

management in private sector. Though the strategy management has become important model of government management, the related theories are still immature. The article makes an introduction and analysis of triangle model theory of government strategy management, and forecasts its application prospect in our country.

［Key words］government strategy management, triangle model, public value

［Authors］Zhao Jinghua is Professor and Dean of School of Government,Central University of Finance and Economy; Li Daimin is Doctoral Candidate of School of Government,Central University of Finance and Economy, Beijing 100081

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