本文關鍵詞：政府戰(zhàn)略管理三角模型評析與創(chuàng)新，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政府戰(zhàn)略管理三角模型評析與創(chuàng)新；2014年03月24日11:20來源：中國行政管；打印糾錯分享推薦瀏覽量226；［摘要］政府戰(zhàn)略管理的興起是環(huán)境變化和政府管理改；［關鍵詞］政府戰(zhàn)略管理；三角模型；公共價值；［中圖分類號］D035［文獻標識碼］A［文章編號；20世紀80年代，西方國家掀起了大規(guī)模的政府改革；一、三角模型介紹及拓展；三角模型是由美國學者馬克·莫爾

政府戰(zhàn)略管理三角模型評析與創(chuàng)新

2014年03月24日 11:20 來源：中國行政管理研究網(wǎng) 作者：趙景華 李代民 字號

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［摘要］政府戰(zhàn)略管理的興起是環(huán)境變化和政府管理改革的必然要求，也受到私人部門戰(zhàn)略管理的示范和帶動。戰(zhàn)略管理雖已成為政府管理的重要模式，但相關理論遠未成熟。本文對政府戰(zhàn)略管理經(jīng)典理論“三角模型”進行了系統(tǒng)介紹和評析，并結(jié)合我國政府管理實踐進行了理論創(chuàng)新。

［關鍵詞］政府戰(zhàn)略管理；三角模型；公共價值

［中圖分類號］D035［文獻標識碼］ A［文章編號］1006-0863（2009）06-0047-03

20世紀80年代，西方國家掀起了大規(guī)模的政府改革運動，政府部門的職能、角色、組織結(jié)構及其與社會的關系都發(fā)生了深刻的變化。這場“新公共管理”運動對西方政府管理理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠的影響。在私人部門戰(zhàn)略管理模式的示范效應下，戰(zhàn)略管理問題越來越受到政府部門的關注和重視，政府戰(zhàn)略管理隨之興起。自20世紀90年代開始，政府戰(zhàn)略管理作為一門新學科誕生，出現(xiàn)了首批論述政府戰(zhàn)略理的著作和教科書。其中，哈佛大學肯尼迪政府學院的馬克·莫爾教授在此領域進行了開創(chuàng)性的、卓有成效的研究工作。他在所著的《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中，提出了政府戰(zhàn)略管理三角分析模型（下文簡稱三角模型），這一模型的提出為政府管理者提供了新的管理思路與分析框架，對其進行評析和展望將為我國政府戰(zhàn)略管理提供有益的借鑒和啟示。

一、三角模型介紹及拓展

三角模型是由美國學者馬克·莫爾提出的一種分析政府戰(zhàn)略管理的模式和框架。該模型確立了政府戰(zhàn)略管理的核心目標-創(chuàng)造公共價值，分析了政府戰(zhàn)略管理三大基本要素-使命管理、政治管理和運營管理（如圖1所示）。

圖1 政府戰(zhàn)略管理三角模型

莫爾教授認為，政府管理的終極目的是為社會創(chuàng)造公共價值，因此三角模型的核心是公共價值。為了創(chuàng)造公共價值，政府管理者必須首先確定政府組織究竟要創(chuàng)造何種公共價值，即對政府組織的角色和職能進行定位。在完成對組織職能的精確定位后，管理者繼而要通過整合內(nèi)外部資源和大膽進行組織創(chuàng)新，爭取最大程度地實現(xiàn)組織的公共價值。因此，政府戰(zhàn)略管理者的工作主要包括三項內(nèi)容：確定組織工作目的；積極爭取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；提高組織能力，以真正實現(xiàn)工作目的。這三項工作內(nèi)容構成了三角模型的三大基本要素：使命管理、政治管理和運營管理。

（一） 核心:公共價值

公共價值是一個相對抽象的概念，目前學術界對其內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一權威的定義。從不同角度出發(fā)，可以有不同衡量公共價值的標準，比如組織是否實現(xiàn)了其職能，成本—效益分析，民眾對政府的滿意度等。莫爾教授認為，衡量一個政府組織是否創(chuàng)造了公共價值，應主要運用兩方面的標準：第一，該組織是否有效滿足了社會公眾對它的期望和要求；第二，該組織的運營成本是否合理。即，若組織以合理的運營成本滿足了社會期望，則該組織為社會創(chuàng)造了公共價值；若組織沒能滿足社會期望，或即使?jié)M足了社會期望，但由于運營成本過高而對社會造成極大負擔，那么該組織仍沒有創(chuàng)造公共價值。

根據(jù)上文所述公共價值的兩個判斷維度，筆者認為，可將政府組織劃分為：高價值組織、低價值組織和負擔組織，其中低價值組織又進一步分為“無效果”組織和“不經(jīng)濟”組織（如圖2所示）。

圖2 政府組織價值類別

其中，高價值組織以較低的成本滿足了社會期望，應成為政府組織追求的目標。“無效果”組織由于未滿足社會期望因而具有較低的公共價值，“不經(jīng)濟”組織雖然滿足了社會期望，但因其耗費過多社會資源而仍位于低價值組織之列。“負擔”組織既未滿足社會期望，又浪費了大量社會資源，因而不具備繼續(xù)存在的合法性基礎。

圖2為每個政府組織確立了可供參考的價值坐標，政府領導者應時刻反省自己所領導組織的價值狀態(tài)，倘若該組織處于低價值狀態(tài)或無效狀態(tài)，則應對癥下藥，相應地提高社會滿意度、降低運營成本或同時并舉以提升組織的價值狀態(tài)，促使本組織不斷向高價值組織轉(zhuǎn)化。

（二） 要素一：使命管理

使命管理的核心工作即為發(fā)現(xiàn)、確立組織使命，并將此使命傳達給組織的利益相關者。使命作為政府組織存在的核心目的和理由，界定了本組織提供的公共產(chǎn)品和公共服務的性質(zhì)和范圍，它是本組織區(qū)別于其他組織的根本標志。鼓舞人心的使命一方面可使外部利益相關者了解、認同并支持組織發(fā)展戰(zhàn)略；另一方面可使內(nèi)部員工目標明確、行動協(xié)調(diào)。同時，使命有利于該組織在復雜混亂的變革時期堅定目標方向，并為組織的重大決策提供參考依據(jù)。

確立使命需回答如下問題：我們是誰？我們?yōu)楹味嬖�？我們的服務對象是誰？他們有何期望和要求？我們應如何更好地滿足他們的要求？對這些問題的深入思考可引導政府組織發(fā)現(xiàn)其存在的目的和意義，從而確定組織使命。

使命的傳達往往通過使命陳述來體現(xiàn)，使命陳述是組織使命的書面表達形式，在導向上，使命陳述應以“公眾需求”為導向而不應以“產(chǎn)品或服務”為導向；在內(nèi)容上，應體現(xiàn)組織的服務對象、服務領域、對公共價值的關注、對公眾形象的關心、對雇員的關懷等關鍵要素；在表達上，應做到語言簡潔清晰。同時，使命陳述應具有相對穩(wěn)定性，不能朝令夕改。

（三） 要素二：政治管理

政治管理就是政府戰(zhàn)略管理者運用各種手段去獲取政治、法律、社會各方面的支持，以實現(xiàn)組織使命，達成組織目標。相對而言，政治因素對私人部門戰(zhàn)略管理的影響較小，但對政府部門卻具有特殊的重要性。因為政府部門所處環(huán)境充滿了需要權衡的政治因素，它必須面對各種相互制約的權力關系。因此，政府戰(zhàn)略管理者在制定戰(zhàn)略時，必須預期到各種談判和討價還價的情況，這樣才能為今后更加順暢地執(zhí)行戰(zhàn)略打下穩(wěn)固基礎。

政治管理要考慮的問題有：哪些政治因素會影響組織戰(zhàn)略？他們對組織戰(zhàn)略持什么態(tài)度？他們的影響力如何？應運用什么策略和手段去爭取支持力量、化解反對力量等。

政治管理的核心策略是找出對政府組織影響較大的政治力量，按其態(tài)度和影響力可劃分為強支持者、弱支持者、中立者、弱反對者和強反對者（如圖3所示）。

圖3政治力量分類

戰(zhàn)略管理者可針對不同的勢力派別采取不同的管理方法。首先，要充分利用支持者的資源和影響力為組織戰(zhàn)略服務。其次，應加強與中立者的溝通，爭取他們的理解和支持，最低限度要防止中立者轉(zhuǎn)化為反對者。再次，針對反對者制定實施恰當?shù)膽獙Σ呗�，避免或減輕其對組織戰(zhàn)略的不利影響。

（四） 要素三：運營管理

運營管理就是通過有效整合、利用組織內(nèi)部資源來實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標，它是將組織戰(zhàn)略計劃轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略行動的步驟和環(huán)節(jié)，對于實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標具有重要作用。

運營管理需要考慮的問題是：為了達到組織目標，實現(xiàn)組織使命，組織應該在組織結(jié)構、組織文化、人力資源、財務資源、工作流程等方面進行哪些變革和創(chuàng)新？

總體來看，使命管理、政治管理和運營管理是政府戰(zhàn)略管理的三個基本要素，并相互作用和影響，任一要素的成功均需其它兩個要素的支撐和配合；任一要素的失敗也會影響其它兩個要素，并最終導致整個戰(zhàn)略管理的失敗。如果使命管理失敗，會引起政治權威系統(tǒng)對組織存在合法性的質(zhì)疑，同時運營系統(tǒng)中優(yōu)秀人才也會對組織的前景充滿憂慮而選擇離開組織，從而削弱了組織的資源和能力；如果政治管理失敗，

將使組織處于政治威脅之中，組織的生存難以保障，毋論爭取資源、提升能力以實現(xiàn)組織使命了；如果運營管理失敗，組織資源和能力不足，無法實現(xiàn)它向監(jiān)督者承諾的使命，那么就會引起政治管理危機，組織存在的合法性受到威脅。因此在進行政府戰(zhàn)略管理時，必須全面、系統(tǒng)地對這三個要素進行分析，避免出現(xiàn)因忽略某一方面而導致整個戰(zhàn)略管理的失敗。

二、三角模型評析

三角模型以公共價值為核心，以使命管理、政治管理和運營管理為基本要素，發(fā)展出一套新的政府管理哲學，構建了一套新的政府管理分析框架，具有極大的理論價值和實踐意義，具體表現(xiàn)在：

首先，它與企業(yè)戰(zhàn)略管理經(jīng)典理論和方法具有高度的內(nèi)在契合性。以在企業(yè)戰(zhàn)略管理中廣泛應用的SWOT分析法為例，SWOT分析法強調(diào)綜合考慮組織內(nèi)部條件和外部環(huán)境的各種因素，在系統(tǒng)分析評價的基礎上選擇最優(yōu)戰(zhàn)略。其目的在于將企業(yè)優(yōu)勢劣勢與環(huán)境的機會威脅進行匹配，激勵組織調(diào)動其優(yōu)勢，以便最大限度地利用機會，規(guī)避風險。相應地，三角模型中的政治管理是對外部環(huán)境中的機會和威脅進行管理，運營管理是對組織內(nèi)部的資源和能力進行管理。將政治管理與運營管理相結(jié)合，從而制定出符合政府組織發(fā)展的戰(zhàn)略決策，這與SWOT分析法是不謀而合的。

其次，它發(fā)展出一套新的政府管理哲學。傳統(tǒng)的政府管理理論認為，政府組織的職能和運行方式是由立法者和上級機關規(guī)定的，政府管理者的職責主要是遵守這些規(guī)定，維持并改善組織的運轉(zhuǎn)，而不需要對組織的職能、角色和價值進行創(chuàng)新，政府管理者應該是一個官僚者。而三角模型認為，傳統(tǒng)的政府管理哲學存在著諸多缺陷，窒息了政府管理者的創(chuàng)造性，使其不敢承擔管理責任和進行管理創(chuàng)新。政府管理者不應該是一個官僚者，而應該是一個探索者，他不僅要關注監(jiān)督者對組織的期望，，也應主動去發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造本組織的公共價值；他不僅要關注組織內(nèi)部運作，也應緊密關注環(huán)境的變化；他不僅是一個管理技工，也是一個具有洞察力和前瞻力的戰(zhàn)略管理者。

再次，它提供了一套系統(tǒng)、可行的分析框架。戰(zhàn)略管理是一項事關組織全局謀劃和長遠發(fā)展的管理工作，具有綱領性、復雜性、系統(tǒng)性等特點。戰(zhàn)略管理分析框架應能使管理者透過紛繁復雜的管理細節(jié)，把握管理本質(zhì)，取得最佳管理效果。三角模型以公共價值為核心，以使命管理、政治管理和運營管理為支撐，既指明了戰(zhàn)略管理的終極目的，又指出了戰(zhàn)略管理的核心要素，同時介紹了戰(zhàn)略管理者可以采取的某些創(chuàng)新的管理策略和管理方法，從而為政府管理者提供了一套系統(tǒng)、可行的分析框架。

總體來說，政府戰(zhàn)略管理三角模型內(nèi)容全面系統(tǒng)，形式簡單優(yōu)美，既具有理論上的創(chuàng)新，又具有較強的可操作性，是一套極有價值的政府戰(zhàn)略分析工具。

三、三角模型在我國政府戰(zhàn)略管理中的運用與創(chuàng)新

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、政治體制改革的深化、社會轉(zhuǎn)型的加速以及政府職能的轉(zhuǎn)變，我國的政府管理者與西方的公共管理者面臨著某些類似的困境，需要轉(zhuǎn)變政府管理方式，從注重日常管理、常規(guī)管理轉(zhuǎn)向未來的發(fā)展管理、戰(zhàn)略管理。在新的歷史時期，黨中央提出“科學發(fā)展觀”以促進經(jīng)濟又好又快的發(fā)展，提出“構建和諧社會”以減輕社會轉(zhuǎn)型期巨大的矛盾和壓力，提出“構建服務型政府”以促進政府自身建設從而更好的適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。這一切都要求我國的政府管理者培養(yǎng)戰(zhàn)略管理思維，掌握戰(zhàn)略管理技能，實施戰(zhàn)略管理規(guī)劃。三角模型對于我國政府戰(zhàn)略管理管理知識體系的更新和管理工作的推動，具有重要的參考價值。

在將三角模型運用于我國政府戰(zhàn)略管理實踐時，需要結(jié)合我國國情進行理論發(fā)展與創(chuàng)新，其中重要的創(chuàng)新方向有：首先，三角模型的戰(zhàn)略理念是建立在西方發(fā)達國家制度-文化基礎上的。我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，我們的政治行政制度—文化和西方國家有著巨大的差異。如何使三角模型適用于我國政治制度-文化環(huán)境并發(fā)揮其價值，需要理論工作者和政府管理者付出更大的努力進行研究。其次，政府戰(zhàn)略管理是一項包含戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略評估等內(nèi)容的復雜工作，涉及到諸多管理理念、方法和工具。與復雜的管理工作相比，三角模型僅為政府戰(zhàn)略管理者注入了嶄新的管理理念和有限的管理策略，在具體管理和操作方法上略顯不足，這在一定程度上削弱了其可操作性和實用價值。如何借鑒其他戰(zhàn)略管理理論，豐富三角模型的內(nèi)容，進一步增強其實用價值，也是我們下一步理論創(chuàng)新的重要目標。

當前，在全國深入學習和落實科學發(fā)展觀的背景下，我們對政府戰(zhàn)略管理經(jīng)典理論進行分析和展望，

有利于提升我國政府戰(zhàn)略管理能力，不斷增強政府組織適應外部環(huán)境變化的能力，從而更好地落實以人為本的執(zhí)政理念，全面實現(xiàn)政府管理目標。

［參考文獻］

［References］

［1］ Mark H.Moore. Creating Public Value: Strategic Management in Government.

Cambridge,MA:Harvard University Press, 1997.

［2］陳振明.公共部門戰(zhàn)略管理途徑的特征、過程和作用［J］. 廈門大學學報(哲學社會科學版),2004 (3). ［2］Chen Zhenming. Characteristics, Process and Role of Strategy Management in Public Sector. Journal of Xiamen University (Philosophy and Social Science Edition),2004 (3).

(作者單位：趙景華，中央財經(jīng)大學政府管理學院教授、院長；李代民，中央財經(jīng)大學政府管理學院博士生，北京 100081)

Analysis and Innovation of Triangle Model in Government

Strategy Management

Zhao Jinghua Li Daimin

［Abstract］The rise of government strategy management was the inevitable requirement of government reform and environmental change, and it was also propelled by strategy

management in private sector. Though the strategy management has become important model of government management, the related theories are still immature. The article makes an introduction and analysis of triangle model theory of government strategy management, and forecasts its application prospect in our country.

［Key words］government strategy management, triangle model, public value

［Authors］Zhao Jinghua is Professor and Dean of School of Government,Central University of Finance and Economy; Li Daimin is Doctoral Candidate of School of Government,Central University of Finance and Economy, Beijing 100081

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