公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇的新思考
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公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇的新思考
發(fā)布日期： 2012-02-27 發(fā)布：
2011年第21期目錄 本期共收錄文章20篇
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
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內容摘要：20世紀80年代中期，公共部門開始關注戰(zhàn)略管理思維和重視戰(zhàn)略管理途徑。本文首先對發(fā)展較為成熟的私人部門戰(zhàn)略管理理論進行較為詳盡地解讀，結合公共組織和私人組織的比較分析對公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇進行論述。本文認為，公共部門應該在科學借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論的基礎上合理選擇符合自身特點的戰(zhàn)略管理理論。
關鍵詞：公共部門 私人部門 戰(zhàn)略管理
20世紀80年代以后，面對日益復雜的外部社會環(huán)境，公共部門管理者逐漸意識到運用戰(zhàn)略管理的重要性。近年來，對于公共部門戰(zhàn)略管理的實施，在模式、過程和方法上，學者們都有過較為深入地研究，但是對于公共部門戰(zhàn)略管理理論的探討卻顯得比較欠缺。雖然，公共部門和私人部門是不同類的組織形式，盡管公共部門興起戰(zhàn)略管理有著自身的背景和原因，但是，私人部門戰(zhàn)略管理理論發(fā)展較為成熟，指導的戰(zhàn)略管理實踐活動也比較成功。公共管理者們應該認真分析和解讀私人部門戰(zhàn)略管理理論，在結合自身特點的基礎上合理借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論精髓，并能結合實踐不斷創(chuàng)新和完善公共部門戰(zhàn)略管理理論。
私人部門戰(zhàn)略管理理論的發(fā)展
私人部門戰(zhàn)略管理是從20世紀50年代后期興起的，戰(zhàn)略管理實踐發(fā)展至今已取得了較好的成績。私人部門戰(zhàn)略管理理論的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：以環(huán)境為基點的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論；以產(chǎn)業(yè)結構分析為基礎的競爭戰(zhàn)略管理理論；以資源、能力、知識為基礎的資源基礎理論與核心競爭力理論。
�。ㄒ唬┮原h(huán)境為基點的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論
美國管理學家錢德勒于1962年出版了《戰(zhàn)略與結構》一書，揭開了企業(yè)戰(zhàn)略問題研究序幕。在這部著作中，錢德勒首次分析了環(huán)境―戰(zhàn)略―結構之間的關系。在他看來，企業(yè)戰(zhàn)略應當適應環(huán)境變化并滿足市場需求，而組織結構又必須適應企業(yè)戰(zhàn)略，隨著戰(zhàn)略變化而變化。隨后，學者們對戰(zhàn)略構造問題的不同研究形成了兩個學派：“設計學派”和“計劃學派”。盡管在這一時期，學者們的研究方法和主張不盡相同，但其核心思想都是一致的，我們稱之為“以環(huán)境為基點的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論”，其主要的思想和觀點主要體現(xiàn)為：企業(yè)戰(zhàn)略的基點是適應環(huán)境；企業(yè)戰(zhàn)略的目標在于提高市場占有率與贏利；企業(yè)戰(zhàn)略的實施要求組織結構的變化與適應。
以環(huán)境為基點的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論提出和分析了環(huán)境與戰(zhàn)略之間的關系，對于私人部門戰(zhàn)略管理理論的發(fā)展具有卓越貢獻。但是，該理論也存在不足之處：該理論僅從現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)市場出發(fā)，要求企業(yè)所要適應的環(huán)境實質上是已穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)市場環(huán)境。這很可能導致企業(yè)所追求的市場生存與發(fā)展空間將十分有限，并且只能被動地適應環(huán)境，處于被動追隨領先者的困境之中；該理論只是從企業(yè)的外部環(huán)境，即現(xiàn)存的、已結構化的產(chǎn)業(yè)市場環(huán)境來考慮企業(yè)戰(zhàn)略問題，這可能會引發(fā)企業(yè)非理性的擴張欲望和擴張行為。
�。ǘ┮援a(chǎn)業(yè)結構分析為基礎的競爭戰(zhàn)略管理理論
20世紀80年代，邁克爾•波特在產(chǎn)業(yè)組織理論中的結構―行為―績效分析范式的基礎上，提出了以產(chǎn)業(yè)結構分析為基礎的競爭戰(zhàn)略管理理論。競爭戰(zhàn)略管理理論在一定程度上彌補了經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論在企業(yè)競爭環(huán)境分析和選擇的不足。該理論認為企業(yè)是一個“黑箱”，是同質技術上的投入產(chǎn)出系統(tǒng)，且企業(yè)資源可以自由流動，在投入與產(chǎn)出之間存在相對不確切的技術關系。他認為決定企業(yè)盈利能力的根本因素為產(chǎn)業(yè)的吸引力，強調產(chǎn)業(yè)結構分析是建立競爭戰(zhàn)略的基礎，理解產(chǎn)業(yè)結構是戰(zhàn)略分析的起點。
很顯然，與經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論相比，競爭戰(zhàn)略管理理論在分析產(chǎn)業(yè)競爭環(huán)境上有了很大的進步，強調了分析產(chǎn)業(yè)結構競爭環(huán)境對于制定競爭戰(zhàn)略的重要性。然而，同經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論一樣，競爭戰(zhàn)略管理還是缺乏對企業(yè)內部條件的考慮，特別是內部差異的考慮。因此，對于社會中存在的一些現(xiàn)象，它還是無法解釋。比如說為什么在一些不是十分具備吸引力的產(chǎn)業(yè)中仍能有盈利水平很高的企業(yè)存在著？為什么在同一產(chǎn)業(yè)中，各企業(yè)的盈利水平會彼此不同？
�。ㄈ┮再Y源、能力、知識為基礎的資源基礎理論與核心競爭力理論
進入20世紀80年代以后，在信息技術與全球化的帶動下，公司競爭環(huán)境的變遷與過去相比更加快速且激烈，因此公司對于外在的競爭環(huán)境的分析和掌握也比過去更困難，越來越多的企業(yè)開始把目光從關注外部市場環(huán)境轉向關注內在環(huán)境，特別是對自身獨特資源和知識的積累。因此，，以資源、知識為基礎的核心競爭力理論在對主流戰(zhàn)略管理理論的反叛中應運而生了。該理論越來越受到學術界的重視，并逐步發(fā)展成為目前戰(zhàn)略管理領域中的主要理論前沿。該理論主要的觀點有以下幾個方面：每個組織都擁有著自己獨特的資源和能力，這也是其制定戰(zhàn)略的基礎；在同一行業(yè)中相互競爭的企業(yè)不一定擁有相同的資源和能力；組織各自所擁有的資源是不能在組織間自由流動的，這種資源的差異性構成了企業(yè)競爭優(yōu)勢的基礎。
與前面兩種理論相比，該理論認識到組織內部資源，特別是獨特資源和能力的重要性。強調內部條件和資源的差異性，如何對這些獨特資源進行識別、占有與配置是制定戰(zhàn)略的關鍵，也是追求組織持續(xù)競爭優(yōu)勢的基礎，可以從自身環(huán)境和條件出發(fā)，既可避免非理性的欲望和行為，又能利用自身獨特的資源制定積極的進攻型戰(zhàn)略。
公共部門對私人部門戰(zhàn)略管理理論成果的借鑒
公共部門戰(zhàn)略管理是20世紀80年代后期才逐漸興起的。公共部門戰(zhàn)略管理和私人部門戰(zhàn)略管理在價值取向、目標和主體等方面都存在著不同程度的差別，因此，我們是不能完全照搬私人部門的戰(zhàn)略管理理論來指導我們的實踐活動的。但是與此同時，也應看到，不論是私人部門的戰(zhàn)略管理，還是公共部門的戰(zhàn)略管理都屬于管理活動的一種，公共部門是可以科學借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論的。
�。ㄒ唬┕膊块T不能完全照搬私人部門戰(zhàn)略管理理論
私人部門的戰(zhàn)略管理理論對于公共部門的戰(zhàn)略管理理論有很大的借鑒作用。很多學者都認為，公共部門的戰(zhàn)略管理理論是在大力借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論成果的基礎上逐漸形成和發(fā)展的，但是必須明確，縱然私人部門戰(zhàn)略管理理論已經(jīng)取得了很大的成績，但是對于公共部門來說，是不能完全照搬的。具體原因主要有以下幾個方面：
一是價值取向不同。公共部門的公共性決定了它不能像私人部門那樣僅僅追求經(jīng)濟目標。社會公平、正義等價值問題都是公共部門戰(zhàn)略管理應該重點考慮的。因此，我們說兩者的價值取向是不同的。
二是目標不同。確定組織目標是戰(zhàn)略管理的關鍵問題。當然這個問題和價值取向有著非常緊密的聯(lián)系。由于兩者的價值取向是不同的，目標肯定也會有所不同。私人部門的目標很明確，那就是盡可能的提高組織績效和市場份額，最大限度的創(chuàng)造組織的利潤。然而，公共部門的目標卻難以明晰地確定下來。我們都知道公共部門的目標就是要最大可能地創(chuàng)造公共利益，但是公共利益大多數(shù)是抽象模糊的，很多時候它似乎只是作為行政人員提醒自己負有公共責任以及必須為大多數(shù)人服務的一種象征符號。一般來說，這種模糊程度與公共部門的公共性也具有正相關的關系。公共部門的公共性越高，其目標也越模糊不清。此外，對于公共部門的目標而言，不僅是公共性對其有著重要的影響，公共部門的社會性對其影響也很大。公共部門與私人部門不同，它是以管理社會公共事務為軸心的組織，服務對象是廣大的社會公眾，服務對象的個體差異性大，需求的差異性也很大，應該提供怎樣的公共服務，創(chuàng)造怎樣的公共利益才是符合公眾需要和社會需求的呢？這是一個模糊又不易問答的問題。當然，也是由于社會性的影響，公共部門的目標不僅顯得難以確定，達到與否也將難以衡量。私人部門的首要目標是創(chuàng)造組織的利潤，員工的績效也是以對其組織所創(chuàng)造的利潤為標準的，因為利潤是以金錢價值來衡量的，因此組織成員非常清楚自己的標準和績效水平，組織也可以用金錢價值來衡量組織目標的完成情況。而對于公共部門來說，目標不僅模糊，而且難以統(tǒng)一，不易測量，在處理議題的時候需要面臨多方的張力，權衡各種關系，時常還會有很多沖突和矛盾產(chǎn)生，制定確定的戰(zhàn)略目標確實不是一件容易的事情，且也較難找到明確的標準去衡量目標的實現(xiàn)程度。總之，由于價值取向、服務對象等多方的影響，公共部門和私人部門的目標是不同的，當然也就不能完全照搬私人部門的戰(zhàn)略管理理論來指導公共部門的戰(zhàn)略管理。
（二）公共部門可科學借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論成果
如上文所述，由于價值取向、目標和主體的不同，我們不能完全照搬私人部門的戰(zhàn)略管理理論。但是，由于兩者具有大致相同的一般管理職能，都面臨類似的外部宏觀環(huán)境，所以我們認為，公共部門是可以科學借鑒私人部門的戰(zhàn)略管理理論成果的，具體論述如下：
一是管理的一般職能相同。不論是私人部門的戰(zhàn)略管理，還是公共部門的戰(zhàn)略管理，都屬于管理活動。只要是管理活動的一種，就都具有管理的一般性質和管理的一般職能。也就是說，都是一種群體通過決策、組織、領導、控制和創(chuàng)新等各項職能活動去合理分工、協(xié)調資源，從而實現(xiàn)組織目標的活動。因此，不論是私人部門的戰(zhàn)略管理，還是公共部門的戰(zhàn)略管理都需要合理運用管理的各項職能去實現(xiàn)其組織目標，只不過兩者制定的組織目標不同而已。
二是面臨的外部環(huán)境相類似。不論是私人部門，還是公共部門，兩者在制定戰(zhàn)略目標、擬訂戰(zhàn)略方案時都需要分析環(huán)境。當然，這里所說的環(huán)境，不僅包括組織外部的環(huán)境，還包括組織內部的環(huán)境。兩者的組織內部環(huán)境是不盡相同的，但是面臨的外部環(huán)境，特別是外部宏觀環(huán)境是大致相同的。外部宏觀環(huán)境具體包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境和技術環(huán)境等（PEST）。雖然如上文所述，組織內部環(huán)境十分重要，但是不代表組織外部環(huán)境就不需要分析和考慮了。私人部門需要分析外部環(huán)境來掌握市場情況，制定相應的戰(zhàn)略贏取市場份額，獲得高額利潤；公共部門同樣也需要分析外部環(huán)境來掌握社會和公眾的需求，制定相應的戰(zhàn)略盡可能多地提供公共產(chǎn)品和公共服務，從而實現(xiàn)社會長期、穩(wěn)定、和諧的發(fā)展。因此，從管理活動的一般職能和大致類似的外部環(huán)境來看，公共部門是可以科學借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論成果的。
結語
公共部門和私人部門是不同的組織。公共部門戰(zhàn)略管理途徑的興起不僅僅是對私人部門戰(zhàn)略管理的簡單回應，它有著自身的背景和根源，因此，公共部門不能完全照搬私人部門戰(zhàn)略管理理論來指導實踐。但是鑒于私人部門戰(zhàn)略管理取得的卓越成績，公共部門是可以科學借鑒私人部門戰(zhàn)略管理的成功經(jīng)驗的。因此，我們認為，公共部門應在科學借鑒的基礎上合理創(chuàng)新戰(zhàn)略管理理論�？傊�，本文希望通過對私人部門戰(zhàn)略管理理論的深入解讀，引發(fā)大家對公共部門戰(zhàn)略管理更多的思考，能夠結合公共部門的特征合理創(chuàng)新適應公共部門需要的戰(zhàn)略管理理論，從而能夠指導公共部門的戰(zhàn)略管理活動。
參考文獻：
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