公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇的新思考
本文關(guān)鍵詞：公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇的新思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇的新思考
發(fā)布日期： 2012-02-27 發(fā)布：
2011年第21期目錄 本期共收錄文章20篇
中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
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內(nèi)容摘要：20世紀(jì)80年代中期，公共部門開始關(guān)注戰(zhàn)略管理思維和重視戰(zhàn)略管理途徑。本文首先對(duì)發(fā)展較為成熟的私人部門戰(zhàn)略管理理論進(jìn)行較為詳盡地解讀，結(jié)合公共組織和私人組織的比較分析對(duì)公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇進(jìn)行論述。本文認(rèn)為，公共部門應(yīng)該在科學(xué)借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論的基礎(chǔ)上合理選擇符合自身特點(diǎn)的戰(zhàn)略管理理論。
關(guān)鍵詞：公共部門 私人部門 戰(zhàn)略管理
20世紀(jì)80年代以后，面對(duì)日益復(fù)雜的外部社會(huì)環(huán)境，公共部門管理者逐漸意識(shí)到運(yùn)用戰(zhàn)略管理的重要性。近年來(lái)，對(duì)于公共部門戰(zhàn)略管理的實(shí)施，在模式、過(guò)程和方法上，學(xué)者們都有過(guò)較為深入地研究，但是對(duì)于公共部門戰(zhàn)略管理理論的探討卻顯得比較欠缺。雖然，公共部門和私人部門是不同類的組織形式，盡管公共部門興起戰(zhàn)略管理有著自身的背景和原因，但是，私人部門戰(zhàn)略管理理論發(fā)展較為成熟，指導(dǎo)的戰(zhàn)略管理實(shí)踐活動(dòng)也比較成功。公共管理者們應(yīng)該認(rèn)真分析和解讀私人部門戰(zhàn)略管理理論，在結(jié)合自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上合理借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論精髓，并能結(jié)合實(shí)踐不斷創(chuàng)新和完善公共部門戰(zhàn)略管理理論。
私人部門戰(zhàn)略管理理論的發(fā)展
私人部門戰(zhàn)略管理是從20世紀(jì)50年代后期興起的，戰(zhàn)略管理實(shí)踐發(fā)展至今已取得了較好的成績(jī)。私人部門戰(zhàn)略管理理論的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：以環(huán)境為基點(diǎn)的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論；以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略管理理論；以資源、能力、知識(shí)為基礎(chǔ)的資源基礎(chǔ)理論與核心競(jìng)爭(zhēng)力理論。
�。ㄒ唬┮原h(huán)境為基點(diǎn)的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論
美國(guó)管理學(xué)家錢德勒于1962年出版了《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》一書，揭開了企業(yè)戰(zhàn)略問(wèn)題研究序幕。在這部著作中，錢德勒首次分析了環(huán)境―戰(zhàn)略―結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。在他看來(lái)，企業(yè)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)適應(yīng)環(huán)境變化并滿足市場(chǎng)需求，而組織結(jié)構(gòu)又必須適應(yīng)企業(yè)戰(zhàn)略，隨著戰(zhàn)略變化而變化。隨后，學(xué)者們對(duì)戰(zhàn)略構(gòu)造問(wèn)題的不同研究形成了兩個(gè)學(xué)派：“設(shè)計(jì)學(xué)派”和“計(jì)劃學(xué)派”。盡管在這一時(shí)期，學(xué)者們的研究方法和主張不盡相同，但其核心思想都是一致的，我們稱之為“以環(huán)境為基點(diǎn)的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論”，其主要的思想和觀點(diǎn)主要體現(xiàn)為：企業(yè)戰(zhàn)略的基點(diǎn)是適應(yīng)環(huán)境；企業(yè)戰(zhàn)略的目標(biāo)在于提高市場(chǎng)占有率與贏利；企業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施要求組織結(jié)構(gòu)的變化與適應(yīng)。
以環(huán)境為基點(diǎn)的經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論提出和分析了環(huán)境與戰(zhàn)略之間的關(guān)系，對(duì)于私人部門戰(zhàn)略管理理論的發(fā)展具有卓越貢獻(xiàn)。但是，該理論也存在不足之處：該理論僅從現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)出發(fā)，要求企業(yè)所要適應(yīng)的環(huán)境實(shí)質(zhì)上是已穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境。這很可能導(dǎo)致企業(yè)所追求的市場(chǎng)生存與發(fā)展空間將十分有限，并且只能被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境，處于被動(dòng)追隨領(lǐng)先者的困境之中；該理論只是從企業(yè)的外部環(huán)境，即現(xiàn)存的、已結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境來(lái)考慮企業(yè)戰(zhàn)略問(wèn)題，這可能會(huì)引發(fā)企業(yè)非理性的擴(kuò)張欲望和擴(kuò)張行為。
�。ǘ┮援a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略管理理論
20世紀(jì)80年代，邁克爾•波特在產(chǎn)業(yè)組織理論中的結(jié)構(gòu)―行為―績(jī)效分析范式的基礎(chǔ)上，提出了以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略管理理論。競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略管理理論在一定程度上彌補(bǔ)了經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境分析和選擇的不足。該理論認(rèn)為企業(yè)是一個(gè)“黑箱”，是同質(zhì)技術(shù)上的投入產(chǎn)出系統(tǒng)，且企業(yè)資源可以自由流動(dòng)，在投入與產(chǎn)出之間存在相對(duì)不確切的技術(shù)關(guān)系。他認(rèn)為決定企業(yè)盈利能力的根本因素為產(chǎn)業(yè)的吸引力，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析是建立競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，理解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是戰(zhàn)略分析的起點(diǎn)。
很顯然，與經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論相比，競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略管理理論在分析產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上有了很大的進(jìn)步，強(qiáng)調(diào)了分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境對(duì)于制定競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的重要性。然而，同經(jīng)典戰(zhàn)略管理理論一樣，競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略管理還是缺乏對(duì)企業(yè)內(nèi)部條件的考慮，特別是內(nèi)部差異的考慮。因此，對(duì)于社會(huì)中存在的一些現(xiàn)象，它還是無(wú)法解釋。比如說(shuō)為什么在一些不是十分具備吸引力的產(chǎn)業(yè)中仍能有盈利水平很高的企業(yè)存在著？為什么在同一產(chǎn)業(yè)中，各企業(yè)的盈利水平會(huì)彼此不同？
�。ㄈ┮再Y源、能力、知識(shí)為基礎(chǔ)的資源基礎(chǔ)理論與核心競(jìng)爭(zhēng)力理論
進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，在信息技術(shù)與全球化的帶動(dòng)下，公司競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變遷與過(guò)去相比更加快速且激烈，因此公司對(duì)于外在的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的分析和掌握也比過(guò)去更困難，越來(lái)越多的企業(yè)開始把目光從關(guān)注外部市場(chǎng)環(huán)境轉(zhuǎn)向關(guān)注內(nèi)在環(huán)境，特別是對(duì)自身獨(dú)特資源和知識(shí)的積累。因此，，以資源、知識(shí)為基礎(chǔ)的核心競(jìng)爭(zhēng)力理論在對(duì)主流戰(zhàn)略管理理論的反叛中應(yīng)運(yùn)而生了。該理論越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界的重視，并逐步發(fā)展成為目前戰(zhàn)略管理領(lǐng)域中的主要理論前沿。該理論主要的觀點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：每個(gè)組織都擁有著自己獨(dú)特的資源和能力，這也是其制定戰(zhàn)略的基礎(chǔ)；在同一行業(yè)中相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)不一定擁有相同的資源和能力；組織各自所擁有的資源是不能在組織間自由流動(dòng)的，這種資源的差異性構(gòu)成了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。
與前面兩種理論相比，該理論認(rèn)識(shí)到組織內(nèi)部資源，特別是獨(dú)特資源和能力的重要性。強(qiáng)調(diào)內(nèi)部條件和資源的差異性，如何對(duì)這些獨(dú)特資源進(jìn)行識(shí)別、占有與配置是制定戰(zhàn)略的關(guān)鍵，也是追求組織持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，可以從自身環(huán)境和條件出發(fā)，既可避免非理性的欲望和行為，又能利用自身獨(dú)特的資源制定積極的進(jìn)攻型戰(zhàn)略。
公共部門對(duì)私人部門戰(zhàn)略管理理論成果的借鑒
公共部門戰(zhàn)略管理是20世紀(jì)80年代后期才逐漸興起的。公共部門戰(zhàn)略管理和私人部門戰(zhàn)略管理在價(jià)值取向、目標(biāo)和主體等方面都存在著不同程度的差別，因此，我們是不能完全照搬私人部門的戰(zhàn)略管理理論來(lái)指導(dǎo)我們的實(shí)踐活動(dòng)的。但是與此同時(shí)，也應(yīng)看到，不論是私人部門的戰(zhàn)略管理，還是公共部門的戰(zhàn)略管理都屬于管理活動(dòng)的一種，公共部門是可以科學(xué)借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論的。
�。ㄒ唬┕膊块T不能完全照搬私人部門戰(zhàn)略管理理論
私人部門的戰(zhàn)略管理理論對(duì)于公共部門的戰(zhàn)略管理理論有很大的借鑒作用。很多學(xué)者都認(rèn)為，公共部門的戰(zhàn)略管理理論是在大力借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論成果的基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展的，但是必須明確，縱然私人部門戰(zhàn)略管理理論已經(jīng)取得了很大的成績(jī)，但是對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，是不能完全照搬的。具體原因主要有以下幾個(gè)方面：
一是價(jià)值取向不同。公共部門的公共性決定了它不能像私人部門那樣僅僅追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。社會(huì)公平、正義等價(jià)值問(wèn)題都是公共部門戰(zhàn)略管理應(yīng)該重點(diǎn)考慮的。因此，我們說(shuō)兩者的價(jià)值取向是不同的。
二是目標(biāo)不同。確定組織目標(biāo)是戰(zhàn)略管理的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)然這個(gè)問(wèn)題和價(jià)值取向有著非常緊密的聯(lián)系。由于兩者的價(jià)值取向是不同的，目標(biāo)肯定也會(huì)有所不同。私人部門的目標(biāo)很明確，那就是盡可能的提高組織績(jī)效和市場(chǎng)份額，最大限度的創(chuàng)造組織的利潤(rùn)。然而，公共部門的目標(biāo)卻難以明晰地確定下來(lái)。我們都知道公共部門的目標(biāo)就是要最大可能地創(chuàng)造公共利益，但是公共利益大多數(shù)是抽象模糊的，很多時(shí)候它似乎只是作為行政人員提醒自己負(fù)有公共責(zé)任以及必須為大多數(shù)人服務(wù)的一種象征符號(hào)。一般來(lái)說(shuō)，這種模糊程度與公共部門的公共性也具有正相關(guān)的關(guān)系。公共部門的公共性越高，其目標(biāo)也越模糊不清。此外，對(duì)于公共部門的目標(biāo)而言，不僅是公共性對(duì)其有著重要的影響，公共部門的社會(huì)性對(duì)其影響也很大。公共部門與私人部門不同，它是以管理社會(huì)公共事務(wù)為軸心的組織，服務(wù)對(duì)象是廣大的社會(huì)公眾，服務(wù)對(duì)象的個(gè)體差異性大，需求的差異性也很大，應(yīng)該提供怎樣的公共服務(wù)，創(chuàng)造怎樣的公共利益才是符合公眾需要和社會(huì)需求的呢？這是一個(gè)模糊又不易問(wèn)答的問(wèn)題。當(dāng)然，也是由于社會(huì)性的影響，公共部門的目標(biāo)不僅顯得難以確定，達(dá)到與否也將難以衡量。私人部門的首要目標(biāo)是創(chuàng)造組織的利潤(rùn)，員工的績(jī)效也是以對(duì)其組織所創(chuàng)造的利潤(rùn)為標(biāo)準(zhǔn)的，因?yàn)槔麧?rùn)是以金錢價(jià)值來(lái)衡量的，因此組織成員非常清楚自己的標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效水平，組織也可以用金錢價(jià)值來(lái)衡量組織目標(biāo)的完成情況。而對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，目標(biāo)不僅模糊，而且難以統(tǒng)一，不易測(cè)量，在處理議題的時(shí)候需要面臨多方的張力，權(quán)衡各種關(guān)系，時(shí)常還會(huì)有很多沖突和矛盾產(chǎn)生，制定確定的戰(zhàn)略目標(biāo)確實(shí)不是一件容易的事情，且也較難找到明確的標(biāo)準(zhǔn)去衡量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度�？傊�，由于價(jià)值取向、服務(wù)對(duì)象等多方的影響，公共部門和私人部門的目標(biāo)是不同的，當(dāng)然也就不能完全照搬私人部門的戰(zhàn)略管理理論來(lái)指導(dǎo)公共部門的戰(zhàn)略管理。
�。ǘ┕膊块T可科學(xué)借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論成果
如上文所述，由于價(jià)值取向、目標(biāo)和主體的不同，我們不能完全照搬私人部門的戰(zhàn)略管理理論。但是，由于兩者具有大致相同的一般管理職能，都面臨類似的外部宏觀環(huán)境，所以我們認(rèn)為，公共部門是可以科學(xué)借鑒私人部門的戰(zhàn)略管理理論成果的，具體論述如下：
一是管理的一般職能相同。不論是私人部門的戰(zhàn)略管理，還是公共部門的戰(zhàn)略管理，都屬于管理活動(dòng)。只要是管理活動(dòng)的一種，就都具有管理的一般性質(zhì)和管理的一般職能。也就是說(shuō)，都是一種群體通過(guò)決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制和創(chuàng)新等各項(xiàng)職能活動(dòng)去合理分工、協(xié)調(diào)資源，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。因此，不論是私人部門的戰(zhàn)略管理，還是公共部門的戰(zhàn)略管理都需要合理運(yùn)用管理的各項(xiàng)職能去實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)，只不過(guò)兩者制定的組織目標(biāo)不同而已。
二是面臨的外部環(huán)境相類似。不論是私人部門，還是公共部門，兩者在制定戰(zhàn)略目標(biāo)、擬訂戰(zhàn)略方案時(shí)都需要分析環(huán)境。當(dāng)然，這里所說(shuō)的環(huán)境，不僅包括組織外部的環(huán)境，還包括組織內(nèi)部的環(huán)境。兩者的組織內(nèi)部環(huán)境是不盡相同的，但是面臨的外部環(huán)境，特別是外部宏觀環(huán)境是大致相同的。外部宏觀環(huán)境具體包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境等（PEST）。雖然如上文所述，組織內(nèi)部環(huán)境十分重要，但是不代表組織外部環(huán)境就不需要分析和考慮了。私人部門需要分析外部環(huán)境來(lái)掌握市場(chǎng)情況，制定相應(yīng)的戰(zhàn)略贏取市場(chǎng)份額，獲得高額利潤(rùn)；公共部門同樣也需要分析外部環(huán)境來(lái)掌握社會(huì)和公眾的需求，制定相應(yīng)的戰(zhàn)略盡可能多地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、和諧的發(fā)展。因此，從管理活動(dòng)的一般職能和大致類似的外部環(huán)境來(lái)看，公共部門是可以科學(xué)借鑒私人部門戰(zhàn)略管理理論成果的。
結(jié)語(yǔ)
公共部門和私人部門是不同的組織。公共部門戰(zhàn)略管理途徑的興起不僅僅是對(duì)私人部門戰(zhàn)略管理的簡(jiǎn)單回應(yīng)，它有著自身的背景和根源，因此，公共部門不能完全照搬私人部門戰(zhàn)略管理理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。但是鑒于私人部門戰(zhàn)略管理取得的卓越成績(jī)，公共部門是可以科學(xué)借鑒私人部門戰(zhàn)略管理的成功經(jīng)驗(yàn)的。因此，我們認(rèn)為，公共部門應(yīng)在科學(xué)借鑒的基礎(chǔ)上合理創(chuàng)新戰(zhàn)略管理理論�？傊�，本文希望通過(guò)對(duì)私人部門戰(zhàn)略管理理論的深入解讀，引發(fā)大家對(duì)公共部門戰(zhàn)略管理更多的思考，能夠結(jié)合公共部門的特征合理創(chuàng)新適應(yīng)公共部門需要的戰(zhàn)略管理理論，從而能夠指導(dǎo)公共部門的戰(zhàn)略管理活動(dòng)。
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