發(fā)布時間：2016-09-18 13:13

  本文關(guān)鍵詞：公共部門的戰(zhàn)略管理，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第四章 公共部門戰(zhàn)略管理

由于日益復(fù)雜環(huán)境和公眾多元的需求，政府管理部門與外界環(huán)境的互動問題成為影響政府管理的主要因素之一，因而戰(zhàn)略管理在公共行政領(lǐng)域內(nèi)占有日益重要的地位。

就公共部門而言，戰(zhàn)略是其發(fā)展總目標(biāo)的表現(xiàn)形式，它通過對帶有長期性、全局性和根本性的謀劃與對策研究，決定著該部門在一定時期內(nèi)管理的方向和所要達(dá)到的目標(biāo)，涉及到組織政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源的配置等。公共部門的戰(zhàn)略管理，還涉及到其組織的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項職能，是一項重要的管理技術(shù)或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進(jìn)行和完成的一個關(guān)于政府管理的一個特定的管理過程。

第一節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的價值和特點

在當(dāng)代，面對日益復(fù)雜、動蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實現(xiàn)組織目標(biāo)，非公共部門中戰(zhàn)略管理技術(shù)由于自身的特點，受到整個公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。

一、戰(zhàn)略管理概述

戰(zhàn)略最早是一個軍事術(shù)語，意指通過一定的謀劃去實現(xiàn)或贏得戰(zhàn)爭勝利的目標(biāo)。與戰(zhàn)略相關(guān)另一個術(shù)語是戰(zhàn)術(shù)或策略，它也具有通過制定一定的對策去贏得戰(zhàn)爭勝利的含義，但兩者有層次上的區(qū)別。一般來說，戰(zhàn)略相對的是整個戰(zhàn)爭，是針對整體的、總的目標(biāo)，而戰(zhàn)術(shù)相對的則是一場戰(zhàn)爭的局部或一場戰(zhàn)爭中的某一戰(zhàn)役，是針對較低層次的目標(biāo)。戰(zhàn)略這一概念產(chǎn)生后，相當(dāng)程度上作為一種管理程序或技術(shù)，逐步在私營部門即企業(yè)中得到廣泛的應(yīng)用，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)后，隨著環(huán)境的復(fù)雜和競爭的激烈，企業(yè)通過制定相關(guān)的戰(zhàn)略并進(jìn)行戰(zhàn)略管理，注重長遠(yuǎn)利益和周邊環(huán)境，而不只是顧及眼前的內(nèi)部問題，取得了滿意的效益。因此，所謂戰(zhàn)略，是指帶有全局性、長遠(yuǎn)性和根本性的重大謀劃與對策研究，它反映了組織在一個較長所要達(dá)到的主要目標(biāo)和實現(xiàn)這些目標(biāo)的主要措施、部署、步驟和設(shè)想，并著眼于組織長期目標(biāo)和宗旨的實現(xiàn)。

戰(zhàn)略管理，從管理過程的角度看，它是一個以戰(zhàn)略計劃的制定為起點，包括了計劃的執(zhí)行、追蹤與控制等環(huán)節(jié)的完整的管理過程。而從決策的角度看，它可以被視為一種戰(zhàn)略決策的制定及其執(zhí)行，包含四個方面的內(nèi)容：

第一、對組織未來發(fā)展產(chǎn)生沖擊的內(nèi)、外環(huán)境進(jìn)行分析的活動。

第二、將整體組織與對其發(fā)性沖擊的議題進(jìn)行分析的活動。

第三、關(guān)注組織目標(biāo)以及發(fā)展方向的戰(zhàn)略選擇。

第四、促進(jìn)戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。

所以，所謂戰(zhàn)略管理，是管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)的行為，或者說，戰(zhàn)略管理是制定、實施和評價組織能夠達(dá)到目標(biāo)的藝術(shù)或技術(shù)。

　

在認(rèn)識戰(zhàn)略管理基本內(nèi)涵時，必須注意戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系。

戰(zhàn)略規(guī)劃，是指從戰(zhàn)略的高度對完成組織目標(biāo)或任務(wù)進(jìn)行的計劃，但并不涉及計劃的執(zhí)行和評估問題。從歷史發(fā)展來看，戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略應(yīng)用于私營部門的最初形式，流行于20世紀(jì)60?/FONT>70年代，主要有兩種表現(xiàn)形式，即企業(yè)戰(zhàn)略計劃和公司戰(zhàn)略計劃。

其一、企業(yè)戰(zhàn)略計劃。主要包括確立企業(yè)任務(wù)、環(huán)境監(jiān)測和確立目標(biāo)三個內(nèi)容。明確企業(yè)任務(wù)包括對現(xiàn)行與預(yù)期的企業(yè)前景、產(chǎn)品、市場以及數(shù)年時間內(nèi)的預(yù)測做出明確的規(guī)定，它涉及了對組織所從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容的認(rèn)定。環(huán)境監(jiān)測包括級組織內(nèi)外部的優(yōu)勢、薄弱環(huán)節(jié)、機(jī)會和威脅等進(jìn)行評價。確立目標(biāo)是任務(wù)和環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)之上的更加具體的指向，較高層次的戰(zhàn)略要素在較低層次上轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。

其二、公司戰(zhàn)略計劃。公司戰(zhàn)略計劃作為一項管理技術(shù)或管理過程來說，與企業(yè)戰(zhàn)略管理有大致相同的內(nèi)容和步驟，但是，公司戰(zhàn)略計劃比企業(yè)戰(zhàn)略計劃更關(guān)心組織的高層，更關(guān)心企業(yè)各部門之間的責(zé)任分配，而且，十分重視并要求公司的主要管理人員如首席行政官能夠提出一個相當(dāng)持久的公司遠(yuǎn)景規(guī)劃。相比較之下，在取向和步驟基本一致的前提下，公司戰(zhàn)略計劃比企業(yè)戰(zhàn)略計劃在具體細(xì)節(jié)上要更為周密得多，也成熟得多。

但從管理過程來看，戰(zhàn)略規(guī)劃畢竟只側(cè)重于規(guī)劃，而對如何保證所制定的戰(zhàn)略規(guī)劃的落實注意不多，因而在80年代以后，隨著對戰(zhàn)略及其運行規(guī)律的認(rèn)識的深化，人們對戰(zhàn)略的運用不再停留于僅僅進(jìn)行規(guī)劃，還注意了根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求對整個戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行、控制和評估，也就是說，是將戰(zhàn)略觀念貫穿于組織的所有部分，以及管理的全過程，使戰(zhàn)略的運行構(gòu)成了一個完整的管理過程，形成了戰(zhàn)略管理。這樣，在管理領(lǐng)域內(nèi)，戰(zhàn)略管理代替了戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃成為了戰(zhàn)略管理的一個組成部分，它與執(zhí)行、評估合一起，構(gòu)成了一個完整的戰(zhàn)略管理過程。

　

現(xiàn)代戰(zhàn)略管理具有如下的特點：

第一、戰(zhàn)略管理具有強(qiáng)烈的未來導(dǎo)向性。應(yīng)該說，組織的計劃都是根據(jù)組織的目標(biāo)所確定今后要實現(xiàn)或完成的任務(wù)，因而在管理領(lǐng)域內(nèi)，任何組織的計劃都具有未來性。

第二、戰(zhàn)略管理具有長期性、全局性和根本性。整個戰(zhàn)略管理涉及的是組織發(fā)展的總的格局和問題，關(guān)注的是組織的長遠(yuǎn)發(fā)展和利益。

第三、戰(zhàn)略管理具有外向性，是外部環(huán)境的管理。所謂外向性，是指戰(zhàn)略管理是在面對復(fù)雜多變的環(huán)境時，通過制定戰(zhàn)略，利用外部機(jī)會和化解或回避外部威脅，從而促進(jìn)組織成長的發(fā)展。

第四、戰(zhàn)略管理是一個由外向內(nèi)的實施過程。戰(zhàn)略管理是從注重外部環(huán)境，尋求機(jī)會與回避威脅開始的，通過環(huán)境評估，確定戰(zhàn)略規(guī)劃，然后將這一戰(zhàn)略目標(biāo)貫穿于整個組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整、人員安排和資源配置，進(jìn)行整個組織管理運行的。

第五、戰(zhàn)略管理是理性分析與直覺的結(jié)合。從決策的角度看，戰(zhàn)略管理是在對組織外部和內(nèi)部多種因素定性和定量分析的基礎(chǔ)上，作出決策的過程，相當(dāng)程度上它是一種重大決策的客觀、邏輯的方法。然而，戰(zhàn)略管理決策的制定又不僅僅由靠理性分析，因為戰(zhàn)略管理是面向未來的，是首先關(guān)注復(fù)雜多變的外部環(huán)境的，而未來是不定的，外部環(huán)境也是處于發(fā)展變化中的，因而不可能僅憑精確、明晰的邏輯分析就能制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)驗、感覺和直覺也在決策中取著極為重要的作用。

二、公共部門戰(zhàn)略管理的價值和特點

戰(zhàn)略管理作為一項管理工具在政府管理領(lǐng)域內(nèi)的運用具有重要的價值，但公共部門對這一管理技術(shù)的運用有其特定的要求。

1、公共部門戰(zhàn)略管理的價值

戰(zhàn)略管理作為一項管理工具使用對公共管理部門來說，具有以下的價值：

第一、使公共管理部門對公共管理能適應(yīng)越來越復(fù)雜的環(huán)境的變化。公共管理受到由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等因素所構(gòu)成的公共管理環(huán)境的影響，而在現(xiàn)代社會，不僅政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化和社會都發(fā)生了巨大的變化，而且各個因素間的相互作用也更為頻繁和復(fù)雜，從而使公共管理面臨的環(huán)境更加動態(tài)化和不確定，對公共管理提出了新的要求。

第二、能促進(jìn)政府管理改革的深入。自20世紀(jì)80年代以來，隨著人們對政府與社會關(guān)系的重新認(rèn)識，拋棄傳統(tǒng)的“大政府”即政府在社會管理中對公眾的生、老、病、死都直接負(fù)責(zé)管理而對“小政府”價值的追求，政府社會管理改革職能進(jìn)行了重新定位并深入進(jìn)行了政府職能輸出方式的改革，相應(yīng)的也明確了公共管理的不同層次的管理內(nèi)容及其方式。因此，對更主要的承擔(dān)宏觀公共管理事務(wù)的公共部門來說，戰(zhàn)略管理作為一種新的管理工具，對政府提出公共管理長遠(yuǎn)的、全局的發(fā)展規(guī)劃，具有重要的作用。

第三、使政府更好地維護(hù)和代表公共利益�，F(xiàn)代公共管理社會環(huán)境的更加動態(tài)化和復(fù)雜化，其中一個重要的構(gòu)成因素就是公眾公共需求在總體上的增長與質(zhì)量和規(guī)格上的多元化要求。政府進(jìn)行公共管理的基本目標(biāo)，是在公共領(lǐng)域代表和維護(hù)公共利益，而社會的公共利益是由若干區(qū)域內(nèi)或若干社會階層和團(tuán)體的在基本方面具有共同性的利益構(gòu)成的，這就決定了在整個公共利益的構(gòu)成中，存在不同區(qū)域和團(tuán)體的局部性的或質(zhì)量要求不同的共同利益。這就要求政府在進(jìn)行公共管理中，必須要有相應(yīng)的系統(tǒng)觀念、整體觀念和長期觀念，從而能從戰(zhàn)略的高度構(gòu)建國家或地區(qū)的公共事務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，以更好地維護(hù)和代表公共利益。

2、公共部門戰(zhàn)略管理的特點

戰(zhàn)略管理是作為一項管理技術(shù)或管理工具進(jìn)入公共部門的，公共部門的戰(zhàn)略管理與私營部門的戰(zhàn)略管理在程序上或步驟上的基本相同，使得公共部門的戰(zhàn)略管理也具有戰(zhàn)略管理的一般特征，即上述的強(qiáng)烈的導(dǎo)向性、長期性和全局性、外向性、從外向內(nèi)的運作及理性與直覺的結(jié)合等。但是，公共部門在運用戰(zhàn)略管理時，會受到一些私營部門不必考慮或不必直接考慮的因素的影響和制約。這些因素主要是憲法的規(guī)定、立法和司法的規(guī)定、政府法規(guī)、管轄權(quán)限、稀缺資源、政治氣候等，因而國外學(xué)者認(rèn)為在公共部門，“戰(zhàn)略計劃是在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，為確定政府行為性質(zhì)和方向的基本決策所進(jìn)行的專業(yè)性努力” 。因此，公共管理部門在運用戰(zhàn)略管理時，必須注意以下幾點：

第一、在開始制定戰(zhàn)略計劃的過程中必須取得一致意見。這里的“取得一致意見”，主要是指公共部門在形成戰(zhàn)略規(guī)劃時，由于規(guī)劃涉及到公共利益，因而必須最大限度地注意公眾的要求，力求使規(guī)劃能得到公眾的普遍認(rèn)同。

第二、考慮公共管理部門的權(quán)限，或是關(guān)于公共組織立法的具體規(guī)定。這是公共部門與私營部門在進(jìn)行戰(zhàn)略管理時的一個重要區(qū)別。一般來說，私營部門的授權(quán)沒有限定，如一個石油領(lǐng)域里的企業(yè)，其業(yè)務(wù)逐步拓展到鋼鐵、化工、電子等，是很正常的。但在公共管理中卻不能如此。因為公共部門所擁有的權(quán)限是法律所賦予的，這就決定了它的管理和服務(wù)范圍。而在制定戰(zhàn)略時，權(quán)限是最重要的。公共部門只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)法律的授權(quán)進(jìn)行戰(zhàn)略決策。

第三、努力追求組織任務(wù)的明確性。由于公共部門管理對象是公共事務(wù)，目標(biāo)是增進(jìn)公共利益，但在現(xiàn)實中，公共利益通常是一個較為抽象的概念，因而公共部門要明確的決定自己去干什么尤其是達(dá)到一個什么樣的指標(biāo)是增進(jìn)了公共利益較為困難的。加之在現(xiàn)實中，一些公共部門基于這種困難性，“目標(biāo)不明確常常是有意而為之，因為雖然不明確的目標(biāo)不能達(dá)到，但誰也不能說沒有達(dá)到目標(biāo)” 。因此，較之私營部門的戰(zhàn)略管理，公共部門必須更加注意對任務(wù)和目標(biāo)加以說明和分析，并將戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)分解到較低的層次。

第四、注意戰(zhàn)略績效評估中的社會效益指標(biāo)。戰(zhàn)略績效的評估無論是在私營部門還是公共部門都是戰(zhàn)略管理中的一個重要環(huán)節(jié)，但兩者的戰(zhàn)略績效評估指標(biāo)體系不完全相同。對公共部門來說，由于其組織的基本目標(biāo)和法律的規(guī)定，因而在考慮戰(zhàn)略是否與外部環(huán)境相一致時，首先必須注意公共需求的滿足，也就是對公共利益的維護(hù)和促進(jìn)。

第二節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理過程和原則

從管理過程來看，公共部門的戰(zhàn)略管理與私營部門一樣，通常表現(xiàn)為一個客觀的、邏輯和系統(tǒng)的過程或步驟。雖然這一過程在一定程度上表現(xiàn)為一種管理藝術(shù)，但它是有規(guī)律可循的，進(jìn)而也是有基本的原則可依的。

一、公共管理部門戰(zhàn)略管理過程

在理論上對戰(zhàn)略管理的過程的劃分，管理學(xué)者布萊森設(shè)計了一個模式，將公共部門的戰(zhàn)略管理分為開始制定戰(zhàn)略計劃過程并取得一致意見、明確組織權(quán)限、闡明組織任務(wù)和價值、對外界環(huán)境進(jìn)行評價、對企業(yè)內(nèi)狀況進(jìn)行評價、確定組織面對的戰(zhàn)略性問題、制定戰(zhàn)略棗處理問題、制定有效的未來的組織藍(lán)圖八個步驟。美國學(xué)者奧斯本和蓋伯勒在進(jìn)一步將公共部門戰(zhàn)略管理的步驟分為內(nèi)外形勢分析、判斷鑒定組織面對的要害問題、確定組織的基本任務(wù)、整合組織的基本目標(biāo)、繪制藍(lán)圖棗成功的景象、制定實現(xiàn)這個藍(lán)圖和目標(biāo)的戰(zhàn)略、排列戰(zhàn)略時間表、測量評價最終結(jié)果九個步驟。

這里，我們將公共部門的戰(zhàn)略管理分為環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評估四個主要環(huán)節(jié)進(jìn)行分析：

公共管理環(huán)境是一個由多種交互作用的因素構(gòu)成的系統(tǒng)，包括生態(tài)的、文化的、政治的、經(jīng)濟(jì)的等方面。這些環(huán)境因素根據(jù)對公共部門決策的影響程度，實際上又可以分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境指作為整個公共部門決策背景的環(huán)境因素，如社會文化心理、公共管理文化觀等；而具體環(huán)境則指對公共部門的決策、管理發(fā)生直接影響的因素，包括組織內(nèi)部的環(huán)境。

環(huán)境分析的基本任務(wù)是運用系統(tǒng)思考和特定的分析模式或工具，分析影響組織的外部系統(tǒng)以及組織在這一特定外部系統(tǒng)背景下的優(yōu)勢與不足，了解外部的機(jī)會和威脅，從而奠定戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)。這一依靠特定工具所進(jìn)行的環(huán)境分析通常被稱為SWOT分析，我們將在本章第三節(jié)中進(jìn)行具體介紹。

戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上形成戰(zhàn)略的過程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。從戰(zhàn)略管理的角度看，公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃主要有以下幾個方面的活動：

（1）確認(rèn)重要的環(huán)境變化及趨勢的議題。

（2）提出問題和確認(rèn)目標(biāo)、任務(wù)。主要內(nèi)容是明確本身是什么組織并且組織將如何發(fā)展？組織的服務(wù)對象是什么？服務(wù)對象需要什么？我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)入什么樣的領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)？等等。

（3）決定組織在一定時期內(nèi)所注重或強(qiáng)調(diào)的主要價值。

（4）通過戰(zhàn)略分析，選擇組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)入的領(lǐng)域，并設(shè)定基本的明確的策略方向。

（5）通過戰(zhàn)略選擇，確定組織應(yīng)當(dāng)采取的戰(zhàn)略類型。

（6）設(shè)定執(zhí)行所選擇的戰(zhàn)略的行動方案，即將戰(zhàn)略選擇的結(jié)果進(jìn)一步體現(xiàn)在公共服務(wù)的品種規(guī)格、功能戰(zhàn)略和資源分配等方面。

所謂戰(zhàn)略實施，是通過建立和發(fā)展行動的能力和機(jī)制，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效的過程。戰(zhàn)略實施是戰(zhàn)略規(guī)劃的延伸，兩者之間有密切的關(guān)系，且都涉及到政府管理或說公共行政的一些基本職能，但兩者不僅涉及的職能各有偏重，而且有根本的不同。一般來說，戰(zhàn)略規(guī)劃是一個思維過程，是在行動之間部署力量，整個規(guī)劃重在目的有效性，且在戰(zhàn)略規(guī)劃制定的過程中需要協(xié)調(diào)的是少數(shù)人，涉及了計劃、雖然涉及到了計劃、組織、協(xié)調(diào)等，但偏重在計劃職能；而戰(zhàn)略實施是行動過程；是在行動中管理和運用力量，整個行動實施關(guān)注效率，且在戰(zhàn)略實施過程中需要更廣泛的行動者之間的協(xié)調(diào)，總體上偏重于組織和協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮。

戰(zhàn)略實施主要有以下幾個方面的活動：

（1）確定實際目標(biāo)與實施的具體指標(biāo)。

（2）進(jìn)行功能戰(zhàn)略的選擇。所謂功能戰(zhàn)略，就是針對所確定的總體戰(zhàn)略中的關(guān)鍵因素，強(qiáng)化組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（3）進(jìn)行有效的資源配置。

（4）根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，建立有效的組織結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略相匹配。

（5）建立和發(fā)展有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。

（6）促進(jìn)變革，克服變革的阻力。

（7）通過政府及社會營銷，促進(jìn)戰(zhàn)略實施。

公共部門的戰(zhàn)略管理，如一般的計劃執(zhí)行必須要有必要的反饋控制一樣，戰(zhàn)略管理過程也需要建立一種反饋機(jī)制，這就要依靠戰(zhàn)略評估。因此，所謂戰(zhàn)略評估，就是對戰(zhàn)略實施進(jìn)行監(jiān)控，并對戰(zhàn)略實施的績效進(jìn)行系統(tǒng)的評估的過程。

戰(zhàn)略評估主要包括以下活動：

（1）檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)。為了把握戰(zhàn)略基礎(chǔ)的狀況，可以通過這樣一些關(guān)鍵問題進(jìn)行了解：優(yōu)勢是否是優(yōu)勢，優(yōu)勢是否等到加強(qiáng)？內(nèi)部弱點是否還是弱點，在實施過程中又出現(xiàn)了哪些新的弱點？內(nèi)部機(jī)會是否變化，是否有新的機(jī)會？外部威脅是否存在，是否有新的威脅等。總之，就是要通過弄清上述關(guān)鍵性問題，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會與威脅、優(yōu)勢與弱點等是否發(fā)性了變化，發(fā)生了什么變化，以及發(fā)生這種變化的原因，從而為進(jìn)行戰(zhàn)略的適時調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

（2）衡量戰(zhàn)略績效。就是將戰(zhàn)略規(guī)劃中的目標(biāo)與實際結(jié)果進(jìn)行比較，找出實施戰(zhàn)略規(guī)劃過程中已取得的成績。通常，科學(xué)地衡量戰(zhàn)略績效，有賴于確立明確的并盡可能量化的績效評價指標(biāo)。同時，戰(zhàn)略績效衡量還要通過對成績的評估，進(jìn)一步深入并回答這樣一些重要的問題：組織的結(jié)構(gòu)是否與戰(zhàn)略的要求相一致？戰(zhàn)略是否與外部環(huán)境要求相一致？戰(zhàn)略規(guī)劃的制定及實施是否達(dá)到了資源的最佳配置？戰(zhàn)略涉及的風(fēng)險程度是否合適？戰(zhàn)略實施的時間表是否恰當(dāng)？等等。

（3）戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。這是一個對已有戰(zhàn)略進(jìn)行重新決策的過程，即通過戰(zhàn)略基礎(chǔ)檢查和戰(zhàn)略績效評估，決定是否繼續(xù)實施戰(zhàn)略，或是調(diào)整戰(zhàn)略，或是重組戰(zhàn)略甚至終止戰(zhàn)略。

總之，公共管理部門的戰(zhàn)略管理是一個主要包含了環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評估四大環(huán)節(jié)的完整的管理過程。但是，這一過程不是形式主義的，即在實際中并不是所有戰(zhàn)略管理都必須遵循四個環(huán)節(jié)中的所有步驟。應(yīng)該說，公共管理部門運用戰(zhàn)略管理的重要的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，使公共管理部門的管理能適應(yīng)環(huán)境的需要和變化，具有全局性和長遠(yuǎn)性，提高管理的針對性和效率；另一方面，對公共管理部門來說，則在于促進(jìn)組織本身不斷地變革和學(xué)習(xí)，保證公共部門長期和穩(wěn)定的發(fā)展。組織學(xué)習(xí)，是現(xiàn)代社會一切組織面臨的一個至關(guān)重要的任務(wù)和課題。

二、公共管理部門戰(zhàn)略管理的基本原則

公共部門戰(zhàn)略管理的原則主要包括以下幾點：

1、以社會公眾的共同需要為出發(fā)點

對于公共管理部門來說，制定戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)建立社會公眾的客觀需要基礎(chǔ)之上，而公共管理部門也只有不斷地滿足社會公眾的共同需要，促進(jìn)社會公共利益的增長，才可能存在和發(fā)展。具體到一個中低層的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共管理機(jī)構(gòu)而言，滿足社會公眾的共同需要，也就是滿足一定區(qū)域內(nèi)公眾的需要、公共產(chǎn)品市場的需要（現(xiàn)代公共事業(yè)所提供的產(chǎn)品基本上不是全免費的，且由于政府公共管理方式的發(fā)展即通常不直接生產(chǎn)或提供這些產(chǎn)品和服務(wù)，因而客觀上存一個公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場）。要根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會的變遷，以及公眾偏好的變化，采用不同形式滿足公眾的需要。

根據(jù)這一原則制定公共管理部門的戰(zhàn)略，必須真正認(rèn)識公眾的需求到底是什么，以及公眾的價值準(zhǔn)則是什么。公共事業(yè)的內(nèi)容是一定時期內(nèi)公眾基本生活的共同需要。雖然現(xiàn)代社會公眾的需求已呈多樣化的趨勢，但納入公共管理范圍的不是少數(shù)人特殊的需求，，而是多數(shù)人的與他們基本生活密切相關(guān)的需求。在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，與其公共性的基本要求不吻合的管理手段，是難以成功的。

2、使戰(zhàn)略管理過程盡可能簡單化和非程式化

有正確的出發(fā)點，制定成功的戰(zhàn)略規(guī)劃和形成一定的管理步驟是戰(zhàn)略管理取得成功的前提，但這并不能保證成功的實施。因為環(huán)境是變化的，任何事情總是做的比想的更為困難，并不是緊緊靠預(yù)先設(shè)定的環(huán)節(jié)按部就班的執(zhí)行就能達(dá)到目標(biāo)。一般來說，制定計劃是要防備可能發(fā)生的變化，而制定戰(zhàn)略則是要利用可能發(fā)生的變化，因為變化意味著機(jī)會，一個組織正是要隨時把握機(jī)會以獲得成功。實際上，戰(zhàn)略管理正是一種促進(jìn)組織學(xué)習(xí)和行動的過程，是讓組織在學(xué)習(xí)和行動中不斷把握機(jī)會取得發(fā)展的過程。因此，進(jìn)行戰(zhàn)略管理時雖然必須設(shè)定管理環(huán)節(jié)，但不能僅僅將這一管理只視為一個正式的控制系統(tǒng)，必須盡量避免程式化行為。

為此，公共管理部門在進(jìn)行戰(zhàn)略管理時，更應(yīng)該將其視為一個在進(jìn)行管理過程中可以不斷使用的分析工具、管理工具。通常，為了盡可能簡單化，應(yīng)消除過于專業(yè)和神秘的計劃術(shù)語。為了避免程式化行為，可以對任務(wù)分配、團(tuán)隊成員、會議形式及計劃日期進(jìn)行適當(dāng)變動，同時，過程也不應(yīng)是完全可預(yù)期的，環(huán)境也要有所變化，從而激發(fā)管理者和組織的創(chuàng)造性。要強(qiáng)調(diào)以數(shù)字支持但以文字?jǐn)⑹鰹橹鞯挠媱�。要建立一種可以使戰(zhàn)略管理的作用和基本目的得到理解的文化，要注意到心理社會和政治因素，等等。

  

第三節(jié) 公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃

在公共部門的整個戰(zhàn)略管理中，戰(zhàn)略規(guī)劃不僅是一個基本的內(nèi)容，也是整個管理的核心環(huán)節(jié)。因此，有必要在對整個戰(zhàn)略管理過程認(rèn)識的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行分析。

　

一、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃的基本內(nèi)容和過程

公共部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與私營部門不同，而且具有不同的類別。其所具有的基本內(nèi)容構(gòu)成了對戰(zhàn)略規(guī)劃過程的具體要求。

公共部門的戰(zhàn)略規(guī)劃，是該組織在分析環(huán)境和把握環(huán)境所存在的威脅與機(jī)會的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程，是一個一體化決策系統(tǒng)的形式產(chǎn)生并發(fā)出連貫協(xié)調(diào)的結(jié)果的正規(guī)化程序。戰(zhàn)略規(guī)劃是整個公共管理計劃的核心，為各項具體計劃的制定從整體上確定了基本的輪廓和依據(jù)。因為，從橫向看，戰(zhàn)略規(guī)劃的確定，有助于各項具體的管理工作的開展，如公共產(chǎn)品和服務(wù)市場的定位、資金籌措、設(shè)備購置、人員配置等之間的相互協(xié)調(diào)；從縱向看，戰(zhàn)略規(guī)劃的確定，有助于正確處理長遠(yuǎn)需要和眼前需要、長遠(yuǎn)發(fā)展和眼前生存的關(guān)系，減少和避免短期行為的干擾，保證組織長期穩(wěn)定的發(fā)展。

作為一個產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程，戰(zhàn)略規(guī)劃也是一個決策過程。但必須注意的是，戰(zhàn)略規(guī)劃所面對和處理的決策議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。一般來說，戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個基本屬性：一是稀少性，即戰(zhàn)略決策所要處理的問題通常是沒有先例的，因而這一決策是不尋常的，相當(dāng)程度上具有創(chuàng)新性，是一個通過一定程序充分發(fā)揮管理者直覺和管理藝術(shù)的過程。二是重大性和長遠(yuǎn)性，即戰(zhàn)略議題通常是涉及全局的和長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題，就公共管理部門來說，通常表現(xiàn)為科、教、文、衛(wèi)、體及公用事業(yè)等整個領(lǐng)域或行業(yè)中長期發(fā)展的問題。三是指導(dǎo)性，即如上面所述，戰(zhàn)略規(guī)定確定，相應(yīng)的各項較低層次的決策的基本方向，以及管理工作的基本框架也就隨之確定。

從決策結(jié)果來看，戰(zhàn)略規(guī)劃的直接結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計劃。一般來說，一個科學(xué)的戰(zhàn)略計劃應(yīng)包含如下的基本內(nèi)容：（1）戰(zhàn)略范圍，即規(guī)定了組織與社會環(huán)境因素之間發(fā)生作用的范圍，這也表明了組織通過戰(zhàn)略管理所要達(dá)到的那一方面的目標(biāo)。（2）確定功能戰(zhàn)略，即針對所確定的總體戰(zhàn)略中的關(guān)鍵因素，強(qiáng)化組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（3）資源配置，即要闡明如何部署資源。（4）形成最佳協(xié)調(diào)作用的機(jī)制，即在戰(zhàn)略范圍內(nèi)，制定出如何使資源配置與競爭優(yōu)勢相互協(xié)調(diào)的方向的措施。（5）說明戰(zhàn)略范圍的機(jī)會與威脅，以及環(huán)境變化的趨勢，同時，還要配置必須的應(yīng)急戰(zhàn)略。由于戰(zhàn)略規(guī)劃是針對未來制定的，在不確定的未來環(huán)境中貫徹的，因而必須根據(jù)預(yù)期的環(huán)境變化趨勢，形成一定的應(yīng)急戰(zhàn)略，從而能使組織在環(huán)境變化的情況下，很快地扭轉(zhuǎn)局面，避免陷入危機(jī)的困境。

從戰(zhàn)略規(guī)劃的層次來看，戰(zhàn)略規(guī)劃在公共管理部門中的應(yīng)用與公共管理的層次相應(yīng)，可以大致分為三類：第一類是涉及全國的應(yīng)用。這是最高層次的應(yīng)用，通常需要廣泛的公民參與，且在戰(zhàn)略執(zhí)行過程中必須有相應(yīng)的組織之間高度的合作與協(xié)調(diào)。第三類是在地區(qū)性如省一級的應(yīng)用。這是根據(jù)最高層次的戰(zhàn)略規(guī)劃并針對本地區(qū)的實際需要，所作出的策略性的中長期規(guī)劃。第三類是以部門為主的應(yīng)用，這實際上是一種戰(zhàn)略議題管理，即是公共管理部門根據(jù)本身的性質(zhì)和法定管理范圍，從上述戰(zhàn)略計劃中選擇特定的議題，形成相應(yīng)的計劃進(jìn)行管理，而非全面性的戰(zhàn)略規(guī)劃。

還必須注意戰(zhàn)略規(guī)劃中價值觀念的作用。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不僅取決于對未來情況的估計分析，而且也取決于戰(zhàn)略制定者的價值觀念，這對公共管理部門來說尤其重要。比如，具有特定營利性的電訊部門從其利潤獲取來看，更愿意在發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)的大中城市中進(jìn)行發(fā)展，但通常，相關(guān)的公共管理部門從其公共價值取向以及國際通行的電訊服務(wù)公平原則，就需要制定擴(kuò)大在農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行電訊服務(wù)的戰(zhàn)略，然后通過相應(yīng)的政策，要求和引導(dǎo)電訊部門在廣大農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行發(fā)展。

二、公共管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃過程

公共管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃過程主要包括以下步驟：

1、開始制定戰(zhàn)略計劃過程并形成初步共識。這一步驟的目的，在于取得主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識，如對戰(zhàn)略規(guī)劃的價值、需要介入的單位和人員、特定的步驟以及方法等認(rèn)同。

2、明確組織權(quán)限。即明確關(guān)于公共門立法的具體規(guī)定，這是公共管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃過程中一個有特定價值的步驟。這一過程中，一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的，何者是受法律限制的；另一方面要確認(rèn)自己作為公共組織的使命。使命是一個組織存在的目的，而戰(zhàn)略規(guī)劃主要工作就在于從總體的高度上明確組織的使命與價值。為此，規(guī)劃者要在充分分析自己的以公共性為基本要求的戰(zhàn)略將對哪些人或群體產(chǎn)生影響、產(chǎn)生何種影響的基礎(chǔ)上，通過回答以下問題來明確本組織作為公共管理部門的使命：

（1）我們是什么樣的組織，我們應(yīng)該做什么，我們追求的主要價值是什么；

（2）我們所要滿足的社會及政治需要是什么，或者說，我們組織的服務(wù)對象是什么、服務(wù)對象需要什么、我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)入什么樣的領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)；

（3）我們應(yīng)該進(jìn)入什么樣的領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)，通過什么樣的方式和行動去滿足這些需求；

（4）我們應(yīng)如何處理與戰(zhàn)略有利益相關(guān)的對象關(guān)系；

（5）我們進(jìn)行行動時不同于其他組織的條件是什么。

3、進(jìn)行SWOT分析，即特定的環(huán)境分析。這一步驟主要目的是通過對內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析評價，并將內(nèi)外環(huán)境結(jié)合起來，提供組織內(nèi)外部的優(yōu)勢與弱點、機(jī)會與威脅的相關(guān)信息，以便組織把握環(huán)境狀況及其走勢，作出最適宜的回應(yīng)。這是一個戰(zhàn)略規(guī)劃步驟，也是一個廣泛使用的分析工具，詳細(xì)內(nèi)容下面將作專門介紹。

4、確定組織面對的戰(zhàn)略性問題，或說戰(zhàn)略議題。確定戰(zhàn)略性問題，就是確認(rèn)組織根本的政策選擇。組織的戰(zhàn)略性議題的確定，對組織的法規(guī)、服務(wù)價值、產(chǎn)品或服務(wù)水準(zhǔn)與組合、顧客或使用者、成本、財政、組織資源配置和管理等發(fā)生直接的影響。這一步驟就是通過處理組織內(nèi)部所確定的任何薄弱環(huán)節(jié)，以及來自外部的威脅和未來機(jī)遇，并通過一定的方式將戰(zhàn)略問題與平常問題分開來完成。對公共部門來說，戰(zhàn)略議題可能會是一個重要的人事問題，如有經(jīng)驗的高級管理人員辭去公職而到與該部門所管理或生產(chǎn)的公共產(chǎn)品有關(guān)的私營部門任職，也可能會是某一公共產(chǎn)品或服務(wù)，將按照某種管理權(quán)限，通過訂立合同轉(zhuǎn)包給私營部門，由此會考慮將來進(jìn)行民營化的問題，等等。由于戰(zhàn)略性議題是將形成和貫徹的戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，所以在這一階段的主要工作，就是確認(rèn)組織面臨的這些基本政策選擇，包括列舉戰(zhàn)略議題清單，并以優(yōu)先順序進(jìn)行排列。

三、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃中的SWOT分析

1、SWOT分析的基本含義和目標(biāo)

SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域中廣泛使用的分析工具，其中的S是指優(yōu)勢（strength）、W是指弱勢（weakness）、O是指機(jī)會或機(jī)遇（opportunity）、T是指威脅（threat）。SWOT分析，就是指通過了解自己組織的優(yōu)勢與弱勢的基礎(chǔ)上，將組織內(nèi)部的資源因素與外部因素造成的機(jī)會與風(fēng)險進(jìn)行合理的、有效的匹配，從而制定良好的戰(zhàn)略，以掌握外部機(jī)會，規(guī)避威脅的一種方法。

2、SWOT分析法的使用

在進(jìn)行戰(zhàn)略管理與規(guī)劃中，通�？梢酝ㄟ^編制SWOT矩陣圖來進(jìn)行SWOT分析。具體來說，SWOT矩陣由九個格子組成，構(gòu)建SWOT矩陣進(jìn)行SWOT分析的過程一般有如下8個步驟：

（1）列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會；

（2）列出組織的關(guān)鍵外部威脅；

（3）列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部優(yōu)勢；

（4）列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點；

（5）將內(nèi)部優(yōu)勢與外部機(jī)會相匹配；形成SO戰(zhàn)略；

（6）將內(nèi)部弱點與外部機(jī)會相匹配，形成WO戰(zhàn)略；

（7）將內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略；

（8）將內(nèi)部弱點與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。

在SWOT分析過程中，最重要的就是確定什么是關(guān)鍵的內(nèi)部因素和外部因素，因為所謂內(nèi)部優(yōu)勢和弱點、外部機(jī)會和威脅，是由關(guān)鍵問題構(gòu)成的或由以關(guān)鍵問題為形式表現(xiàn)的。對關(guān)鍵問題的確定，要求戰(zhàn)略規(guī)劃制定者要有良好的判斷力。良好的判斷不僅來自知識、經(jīng)驗，也要靠理性思維能力和非理性的直覺能力。因此，這也是整個SWOT分析中最為困難的部分。

經(jīng)過SWOT分析，一個公共管理部門可以有如下不同的戰(zhàn)略匹配和選擇：

第一種是優(yōu)勢棗機(jī)會（SO）戰(zhàn)略。SO戰(zhàn)略是一種將組織內(nèi)部的優(yōu)勢與外部環(huán)境的機(jī)會相匹配，發(fā)揮組織內(nèi)部優(yōu)勢面利用外部機(jī)會以達(dá)到組織目標(biāo)的戰(zhàn)略。從制定戰(zhàn)略來說，這是任何組織追求的目標(biāo)，從進(jìn)行戰(zhàn)略管理的過程看，任何一個組織及管理者都希望充分利用自己的優(yōu)勢并避免自己的弱點，抓住外部環(huán)境所提供的機(jī)遇以求得發(fā)展。但是，要充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢實際上與其他因素的控制和轉(zhuǎn)化有關(guān)，因而這一戰(zhàn)略的采用往往需要以其他戰(zhàn)略如WO、ST或WT戰(zhàn)略來奠定基礎(chǔ)。

第二種是弱點棗機(jī)會（WO）戰(zhàn)略。WO戰(zhàn)略的含義，是指利用外部機(jī)會來彌補(bǔ)內(nèi)部的弱點。通常，是在這樣一種情況下使用這一戰(zhàn)略，即組織存在著外部的機(jī)會，但內(nèi)部卻存在著弱點，妨礙著外部機(jī)會的實現(xiàn)。實際上，這是當(dāng)外部環(huán)境中具有的組織發(fā)展的機(jī)會時，以利用這一機(jī)會達(dá)到發(fā)展為目標(biāo)指向和契機(jī)，來進(jìn)行組織內(nèi)部的更新。

第三種是優(yōu)勢棗威脅（ST）戰(zhàn)略。ST戰(zhàn)略是利用優(yōu)勢回避或減輕外部威脅影響的戰(zhàn)略。

第四種是弱點棗威脅（WT）戰(zhàn)略。WT戰(zhàn)略是在減少內(nèi)部弱點的同時規(guī)避外部環(huán)境威脅的戰(zhàn)略。與上述三種戰(zhàn)略比較，這是一種防御性戰(zhàn)略。如果一個處于內(nèi)部有許多弱點而外部又面臨大量威脅境地的組織，往往對外界機(jī)會的利用效率是很低的。

上述對SWOT的分析，主要是從一種一般性的技術(shù)的角度展開的，即是從包括公共組織和非私營組織在內(nèi)的所有組織的角度的戰(zhàn)略管理一般性的角度進(jìn)行的。對于這一管理工具在公共管理部門中的應(yīng)用，目前人們大致有兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，當(dāng)公共部門評價外界環(huán)境或者認(rèn)為有必要進(jìn)行SWOT分析時，公共部門和私營部門對SWOT的運用沒有區(qū)別。另一種觀點則認(rèn)為，“SWOT（優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、威脅）內(nèi)容的重要性因部門的不同而存在顯著差異。首先，企業(yè)具有嚴(yán)格的市場，政治聯(lián)系淡化。與此相反的是公共部門和第三部門的組織，它們關(guān)于市場的定義松馳，并通過權(quán)威系統(tǒng)放以強(qiáng)制……。其次，企業(yè)尋求機(jī)遇，而公共組織和第三部門的組織卻在遭遇威脅的情況下才有所作為”。這就是說，私營部門在運用SWOT時，由于市場的明確化和較少受到政治的直接影響，因而更能單純和直接地從利潤出發(fā)，主動地尋找外部機(jī)會，而公共組織由于不存在與私營部門一樣的市場或其市場的特殊化，更由于受到政治的直接影響和制約，且較之私營部門少有生存壓力，因此，更可能是被動的而非主動的，更常見的是很容易對威脅有所反應(yīng)。這種由于整個SWOT分析運用時的傾向不同，進(jìn)而導(dǎo)致戰(zhàn)略規(guī)劃基本態(tài)勢不同，決定了戰(zhàn)略管理過程在公共部門的運用所產(chǎn)生的結(jié)果與私營部門的不同。

 

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