本文關(guān)鍵詞：公共項目管理績效改善路徑研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

??經(jīng)濟學(xué)動態(tài)??2011年第1期

公共項目管理績效改善路徑研究

尹貽林??杜亞靈

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內(nèi)容提要:本文旨在通過理論分析為政府提供公共項目管理績效改善的一般路徑。首先,通過文獻(xiàn)分析識別出公共項目管理績效的兩大類可控的影響因素,即項目治理與項目管理;然后,合理地應(yīng)用SCP范式分析公共項目代理行業(yè),從而將項目治理、項目管理以及公共項目管理績效三者納入同一系統(tǒng)來考察其間的相互作用關(guān)系,并得出公共項目的GMP分析框架;最后,將GMP分析框架進行分解并簡要分析了其合理性。研究結(jié)果顯示,項目管理和項目治理是兩種相互補充的公共項目管理績效改善路徑,而后者對于我國現(xiàn)階段而言具有更顯著的實用價值。

關(guān)鍵詞:公共項目管理績效??項目管理??項目治理??SCP范式????我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展使得社會對政府公共服務(wù)提出了更高、更迫切的要求,同時也為我國大規(guī)模公共項目投資與建設(shè)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而,一直以來,我國公共項目的管理績效卻不盡如人意,相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資失誤率在1998-2008十年間一直徘徊于20%~45%。可見,在當(dāng)前歷史階段,大規(guī)模公共項目投資和建設(shè)的迫切需求與公共項目管理績效水平普遍不高之間的尖銳矛盾使得改善公共項目管理績效具有鮮明的、重大的現(xiàn)實意義。

不可控的

項目管理績效影響因素

類別

表1??項目管理績效影響因素的分類

內(nèi)容

項目管理范疇的影響因素,即項目管理團隊運用各種知識、技能

可控的項

目管理績效影響因素

和手段實現(xiàn)項目要求(即成本、質(zhì)量、工期)的過程。項目治理范疇的影響因素,即在項目交易中建立起一種良好的秩序,并通過各種方法和手段來維持這種秩序的過程。項目所處情境相關(guān)的影響因素,與項目所處的外部環(huán)境有關(guān),是客觀存在的現(xiàn)實狀況,至少在項目管理全過程中是不為人的意志所左右的。

舉例

如明確的項目目標(biāo)、完備的項目計劃、勝任的項目經(jīng)理、項目團隊的能力等。

如代理單位的選聘、合理的風(fēng)險分擔(dān)、合理的授權(quán)、信息披露及透明度等。

如技術(shù)水平、經(jīng)濟氣候、穩(wěn)定的政治環(huán)境、文化、自然條件、完善的法律法規(guī)、社會壓力(項目的緊迫性)等。

一、公共項目管理績效的影響因素分析

(一)公共項目管理績效及其影響因素考慮到公共項目的公共品性質(zhì)和公益性目標(biāo),本文將公共項目管理績效界定為??在綜合考慮效率和公平的前提下,公共項目管理全過程中與項目目

標(biāo)相關(guān)的組織行為所產(chǎn)生的靜態(tài)結(jié)果??,包括最終用戶滿意、??鐵三角??(工期、成本、質(zhì)量)、安全、組織成長、各方影響等(R.Atkinson,1999),這一結(jié)果的優(yōu)劣取決于諸多的影響因素,欲改善公共項目的管理績效,首先需要確定這些影響因素。根據(jù)這些影響因素在一定時期內(nèi)是否能為人力所改變,可將其分為如表1所示的兩大類(DuYaling&YinYilin,2009),其中項目管理與項目治理這兩類因素將是公共項目管理績效改善的重要著力點。

(二)治理、管理與公共項目管理績效的關(guān)系項目管理理論發(fā)源的基本動因即保證更好的項目績效(Jha&Iyer,2007),其作為改善項目管理績效的重要途徑在很長一段時期內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著項目管理理論的逐漸成熟,其對公共項目管理實踐中出現(xiàn)的越來越多的??危機??束手無策,因此,項目治理理論于20世紀(jì)90年代應(yīng)運而生,形成了與原有管理途徑的互補(嚴(yán)玲、尹貽林,2006)。國外學(xué)者認(rèn)為項目治理從屬于項目管理(F.T.Anbarietal.,2008),而國內(nèi)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為二者分屬兩個不同的層面或者研究范式,項目管理是管理層面的,而項目治理則是制度層面的。

項目管理作為改善公共項目管理績效的重要途徑已得到廣泛認(rèn)可,也不乏這方面的實證研究(如:FlorenceYeanYngLingetal.,2009)。然而,目前

*本文受到國家自然科學(xué)基金項目??基于治理結(jié)構(gòu)與機制的公共項目管理績效改善研究??(項目批準(zhǔn)號:70772058)資助。

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有大量文獻(xiàn)均以改進項目治理或其某一方面來實現(xiàn)公共項目管理績效的提高,但是它們都默認(rèn)了治理對于公共項目管理績效積極作用的存在而沒有予以任何證實,究其原因主要為以下兩點:(1)考慮到企業(yè)和項目共同的契約本質(zhì),將公共項目治理視為公司治理的特殊形式,盲目地將在企業(yè)中證實的結(jié)論(李維安,2005)直接移植到了公共項目中。(2)相對公司而言,用于實證分析的、具有廣泛可比性的樣本項目(尤其是公共項目)數(shù)據(jù)的獲得難度非常大。

綜上所述,項目治理和項目管理是公共項目管理績效改善的兩大著力點,現(xiàn)有文獻(xiàn)大多關(guān)注它們與項目管理績效三者中的兩兩關(guān)系,且項目治理與項目管理績效之間關(guān)系的研究是個薄弱環(huán)節(jié)。有鑒于此,本文試圖將項目治理、項目管理以及公共項目管理績效三者納入同一系統(tǒng),系統(tǒng)地梳理和分析它們之間的相互作用關(guān)系,揭示項目治理與項目管理對公共項目管理績效的影響機理,從而證實公共項目管理績效改善的具體路徑,為我國公共項目管理績效提高提供參考和指引。

而他們交換的產(chǎn)品即是市場的核心要素。SCP范式最早被用于制造業(yè),后來應(yīng)用于其他產(chǎn)業(yè)類型中,這些產(chǎn)業(yè)類型所處的市場都具有長期、穩(wěn)定的特征,即市場中的需求和供給都是長期的、穩(wěn)定的,市場中的企業(yè)亦為穩(wěn)定的契約組織。

3.SCP范式對組織的要求。SCP范式完全是建立在新古典主義基礎(chǔ)之上的,因此,它把企業(yè)抽象成了表現(xiàn)為投入產(chǎn)出關(guān)系的??黑匣子??,并認(rèn)為在它內(nèi)部,任何東西都在十分順利地運行著,并且企業(yè)的目標(biāo)只是在技術(shù)和市場的約束下追求利潤最大化,由此可見,新古典經(jīng)濟學(xué)只是從生產(chǎn)的角度來分析企業(yè),而完全忽略了企業(yè)內(nèi)部制度方面的問題。鑒于SCP范式的這一缺陷,它只適用于可以將其中的企業(yè)視為??黑匣子??的產(chǎn)業(yè)。

(二)SCP范式各適用條件的滿足

欲借助于SCP范式將項目治理、項目管理與公共項目管理績效三者納入同一系統(tǒng),則所選定的研究對象需滿足上述條件,否則,運用SCP范式分析所得的結(jié)論將不能成立。

1.SCP范式的研究對象為公共項目代理行業(yè)。本文選擇公共項目代理行業(yè)作為所研究的產(chǎn)業(yè),這一行業(yè)中企業(yè)的服務(wù)對象為政府委托方,它為政府委托方提供工程項目建設(shè)管理甚至運營管理方面的服務(wù)。公共項目代理行業(yè)中的基本單位即項目管理類的企業(yè),作為一個經(jīng)濟實體,它所面向的消費者即政府委托方,賣出的是工程項目建設(shè)管理甚至運營管理方面的服務(wù);它買進的是設(shè)計單位的工程項目設(shè)計服務(wù)、承包商的項目施工服務(wù)、監(jiān)理單位的工程監(jiān)理服務(wù)、供應(yīng)商所提供的項目所需設(shè)備和材料、銀行和保險公司的擔(dān)保和保險等。

2.公共項目代理行業(yè)是政府政策在其中扮演重要角色的行業(yè)。對于公共項目代理行業(yè)而言,其服務(wù)的對象為政府,嚴(yán)格來說,它是代替政府行使業(yè)主職責(zé),針對的又都是滿足社會公眾需求、涉及巨額資金、利益相關(guān)者眾多的公共項目,這就決定了其必然在很大程度上受到政府政策的引導(dǎo)和規(guī)范。以我國的企業(yè)型代建項目為例,政府通過相關(guān)法律法規(guī)及管理措施實施代建人的準(zhǔn)入和清出、規(guī)范代建人在公共項目建設(shè)管理期間的行為(如招標(biāo))。由此可見,政府政策在公共項目代理行業(yè)中扮演著極其重要的角色,這由各城市頒布的大量與公共項目相關(guān)的法律法規(guī)即可見一斑。

3.公共項目代理市場的長期性和穩(wěn)定性。公共項目代理市場的長期性和穩(wěn)定性依賴于公共項目市

二、SCP范式及其在公共項目中的適用性分析

對于項目治理、項目管理與公共項目管理績效三者之間如何相互作用,本文將引用產(chǎn)業(yè)組織理論中的經(jīng)典理論分析范式??????SCP(Structure-Con??duct-Performance)范式(結(jié)構(gòu)-行為-績效范式)進行分析。

(一)SCP范式及其適用條件

SCP范式認(rèn)為,市場結(jié)構(gòu)決定企業(yè)在市場中的行為,而企業(yè)行為又決定市場運行的經(jīng)濟績效(芮明杰,2005)。它主要用于考察某一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟績效狀況,并對所研究的產(chǎn)業(yè)有一定的要求:

1.SCP范式對其分析對象的要求。SCP范式的分析對象為產(chǎn)業(yè),即一些具有某些相同特征的企業(yè)的集合,關(guān)鍵在于選擇什么樣的特征作為企業(yè)分類然后集合(芮明杰,2005)。并且其所考察的典型產(chǎn)業(yè)(行業(yè))是以寡頭市場為特征的,例如,早期學(xué)者們的研究大都集中于具有壟斷特質(zhì)的制造業(yè),包括金屬業(yè)、機械業(yè)、運輸及通訊業(yè)等;現(xiàn)在則選擇性地集中于那些政府政策在其中扮演重要角色的行業(yè)或部門,如傳統(tǒng)公用事業(yè)和交通運輸業(yè),而對于具有完全競爭性特征行業(yè)(如證券市場)就很少進行研究。

2.SCP范式對市場的要求。產(chǎn)業(yè)存在于一定的市場之中,而市場的核心功能是交換,市場中必須存在買方和賣方,買方有需求,賣方有相應(yīng)的供給,

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??經(jīng)濟學(xué)動態(tài)??2011年第1期

場的長期性和穩(wěn)定性。雖然項目是一系列契約的臨時性組織,某一個公共項目的建設(shè)實施是短期性和一次性的,但是,公眾對于公共服務(wù)的需求是長期存在的,而政府的基本職能即為滿足社會的公共需求,這使得通過公共項目實現(xiàn)的公共服務(wù)的提供亦為長期的、穩(wěn)定的,因此,公共項目市場中的公共需求以及公共項目供給都是長期的、穩(wěn)定的。

4.站在政府的立場來分析公共項目時,代理方可被視為??黑匣子??。本研究旨在發(fā)現(xiàn)公共項目管理績效的一般路徑,因此是站在政府的立場進行分析的。公共項目與一般私人項目的根本區(qū)別在于,其追求公共利益的目標(biāo)致使其發(fā)起人必須是政府,然而,政府并非項目管理的專業(yè)機構(gòu),它與項目管理活動完全分離開來,只是從代理方那里購買相應(yīng)的服務(wù),因此,政府對于公共項目所關(guān)心的只有兩個方面,即公共項目建設(shè)(甚至運營)過程中各主要利益相關(guān)者之間的關(guān)系,以及公共項目的最終績效:(1)當(dāng)政府關(guān)注公共項目主要利益相關(guān)者之間關(guān)系時,并不涉及代理方組織內(nèi)部的具體制度或關(guān)系,即研究的立足點雖然在代理方這一??黑匣子??的外部,但已經(jīng)在公共項目的內(nèi)部。(2)當(dāng)政府向代理方購買項目管理服務(wù)時,它只關(guān)心公共項目的最終績效(即公共項目的投入與產(chǎn)出關(guān)系)而不關(guān)心代理方具體的生產(chǎn)過程,即將代理方視為一個將投入變?yōu)楫a(chǎn)出的??黑匣子??。

綜上所述,公共項目代理行業(yè)滿足應(yīng)用SCP范式的四個條件,本文運用SCP范式直接分析的為公共項目代理行業(yè),其實是間接地站在政府的立場來探討公共項目,二者基本可以達(dá)成統(tǒng)一。

企業(yè)在一定的市場結(jié)構(gòu)下,通過一定的市

市場績效(P)

場行為所產(chǎn)生的結(jié)果,它度量的是整個市場運行效率和資源配置的優(yōu)劣

政府視角的公共項目管理行為所產(chǎn)生的靜態(tài)結(jié)果

市場行為(C)

企業(yè)在充分考慮市場供求條件和與其他企業(yè)的關(guān)系基礎(chǔ)上,在市場上為了贏得更大的利潤和市場占有率所采取的各種決策行為

市場結(jié)構(gòu)(S)基礎(chǔ)部分

表2??從SCP范式到GMP分析框架的演變

原始內(nèi)容構(gòu)成市場的賣者之間、買者之間、買者/賣者集團之間,及市場上已有的賣者和買者與潛在的買者和賣者之間等諸關(guān)系的因素及其特征,包括完全競爭市場、完全壟斷市場、寡頭壟斷市場、壟斷競爭市場幾種基本類型

考察公共項目代理

行業(yè)時的具體內(nèi)容

公共項目代理方之間的關(guān)系,政府委托方與公共項目代理方之間的關(guān)系,公共項目代理方與其設(shè)計單位、承包商、監(jiān)理單位、供應(yīng)商以及銀行和保險公司等之間的關(guān)系,市場中已有的公共項目代理方與準(zhǔn)備進入市場的潛在的公共項目代理方之間的關(guān)系。顯然,它涵蓋了公共項目中主要參與方之間的關(guān)系,并包括了市場中已有的以及準(zhǔn)備進入市場的公共項目代理方之間的關(guān)系

公共項目代理方在充分考慮政府委托方需求及其與其他單位關(guān)系的基礎(chǔ)上,為了獲得更多的、更長遠(yuǎn)的利益所采取的各種決策行為。這里的利益既包括代理方在該公共項目中所得到的收益,還包括提高其自身聲譽、維護其公共項目代理資質(zhì)等更加長遠(yuǎn)的、無形的利益;而公共項目代理方的各種決策行為:招標(biāo)設(shè)計、材料和設(shè)備供應(yīng)、施工、監(jiān)理等單位,項目的目標(biāo)設(shè)定、計劃、執(zhí)行等活動,對項目風(fēng)險、項目管理團隊的人力資源進行管理等,顯然這些都是項目管理的內(nèi)容

公共項目管理

(M)公共項目治理(的結(jié)果)(G)演變出的內(nèi)容

政府視角的公共項目管理績效(P)

1.G??M部分的解釋。本文認(rèn)為,公共項目治理(G)對于管理(M)的積極作用是通過其三大基本職能,即激勵、約束、協(xié)調(diào),來優(yōu)化公共項目管理活動實現(xiàn)的。其中:(1)激勵職能主要解決的是公共項目代理方的工作動力問題,確保其潛能發(fā)揮得淋漓盡致,主要包括報酬激勵、剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)激勵、聲譽激勵等。(2)約束職能主要解決的是公共項目代理方的道德風(fēng)險問題,確保其行為不偏離公共項目目標(biāo),主要包括對公共項目代理方實施的直接約束和通過對公共項目代理方構(gòu)成某種威脅而實現(xiàn)的間接約束。(3)協(xié)調(diào)職能主要解決的是公共項目管理中的秩序問題,以減少摩擦和不確定、化解矛盾和沖突,包括對利益相關(guān)者利益、目標(biāo)和行為的協(xié)調(diào)。

2.M??P部分的解釋。如前文所述,公共項目管理績效(P)被界定為??結(jié)果??,而項目管理??過程??部分內(nèi)容對應(yīng)的則是公共項目管理(M),??過程??必然對??結(jié)果??具有直接的影響。M??P關(guān)系即理解公共項目管理的??過程??是如何轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的??結(jié)果??。大量事實證明,有效的項目管理能夠提升項目管理績效30%甚至更多(J.R.Turner,2003),本文認(rèn)為,這主要是通過公共項目管理(M)的四大基本職能,即計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制來實現(xiàn)的。

三、GMP分析框架的提出及解析

(一)SCP范式到GMP分析框架的演變

當(dāng)將SCP范式用于分析公共項目代理行業(yè)時,市場結(jié)構(gòu)(S)、市場行為(C)和市場績效(P)分別對應(yīng)公共項目中特定內(nèi)容,通過分析與演變可得出一種公共項目管理績效改善的基本研究思路??????GMP(Governance-Management-Performance)分析框架,如表2所示。GMP分析框架揭示了,項目治理通過項目管理間接作用于公共項目管理績效,亦即公共項目中存在G??M??P關(guān)系。

(二)GMP分析框架的解釋

GMP分析框架可分解為G??M、M??P和G??P三部分,分別考察它們之間是如何發(fā)生作用的,可對GMP分析框架有一個更為透徹的理解。

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3.G??P不成立的解釋。公共項目治理的結(jié)果是為項目交易設(shè)置一套制度體系,包括宏觀的體制環(huán)境和微觀的交易秩序,制度本身是一種生產(chǎn)力,但它并不具有生產(chǎn)功能,它只有通過項目管理過程才能最終創(chuàng)造經(jīng)濟績效。另外,治理主要涉及資源的配置,包括市場資源配置以及項目內(nèi)的資源配置兩個層次,而管理涉及在治理的基本框架下資源的進一步配置以及資源的充分利用,若只對資源進行配置而不利用,項目就不可能完工,績效更無從談起。由此可見,公共項目治理(G)與公共項目管理績效(P)之間并無直接的作用關(guān)系,它只能通過公共項目管理(M)間接作用于公共項目管理績效(P)。

(三)由GMP分析框架得出的公共項目管理績效改善路徑

由上文證實的GMP分析框架可知,公共項目管理績效改善具有治理和管理兩種截然不同的途徑。由于治理是制度層面的,管理是行為層面的,而制度在一定程度上對行為產(chǎn)生積極或消極的影響,因此,公共項目治理是相較管理而言更根本的、更有效的途徑。至于如何通過治理途徑來改善公共項目管理績效,本研究認(rèn)為主要有兩種措施:

1.在項目立項之后,根據(jù)項目所處的情境及其自身的特征,選擇適合于本項目的治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)是治理機制的載體,是一種靜態(tài)的東西,它沒有??好??與??壞??之分,只有??合適??與??不合適??之分,合適的治理結(jié)構(gòu)有利于實現(xiàn)較高的公共項目管理績效。為公共項目選擇合適的治理結(jié)構(gòu)時至少需要考慮兩方面因素:其一是公共項目所處的外部環(huán)境;其二是公共項目的性質(zhì)及其自身特點。所選擇的治理結(jié)構(gòu)可以是已經(jīng)存在的某種公共項目管理模式,如企業(yè)型代建模式;抑或為該項目量身定制一種改良的或者全新的公共項目管理模式(杜亞靈、尹貽林,2010)。

2.在項目選定的治理結(jié)構(gòu)下,不斷調(diào)整和優(yōu)化公共項目的治理機制,從而提高其治理水平。治理機制依附于一定的治理結(jié)構(gòu),它是一種相對靈活的東西,在確定的治理結(jié)構(gòu)下可以根據(jù)需要進行調(diào)整,以保證較高的公共項目管理績效。治理機制的調(diào)整和優(yōu)化可以是局部的,例如,試圖尋找最合理的風(fēng)險分擔(dān)、確定合理的取費機制;也可以是系統(tǒng)地優(yōu)化治理機制,例如,嚴(yán)玲和尹貽林(2006)為代建制下的項目治理確定評價指標(biāo)體系,通過治理水平評價與改善的循環(huán)往復(fù)來實現(xiàn)代建項目管理績效的提高。

四、結(jié)束語

本文研究得出的GMP分析框架意味著,公共項目管理績效改善具有治理和管理兩種截然不同的

途徑。研究結(jié)論對改善我國公共項目管理績效具有以下幾點啟示:一是公共項目管理績效不理想,很可能是??治理-管理-管理績效??這一鏈條上的某個環(huán)節(jié)出了問題,檢查這一鏈條上各要素或許可以找到問題的癥結(jié)所在;二是治理和管理作為公共項目管理績效改善的兩大途徑是相輔相成、不可或缺的,哪一個環(huán)節(jié)出了問題都會導(dǎo)致公共項目管理績效低下;三是公共項目治理是相較管理而言更根本的、更有效的途徑,對于公共項目投資與管理體制還不夠完善的我國而言,治理途徑具有尤為突出的現(xiàn)實意義。

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(作者單位:天津理工大學(xué)管理學(xué)院)

(責(zé)任編輯:李仁貴)

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