本文關(guān)鍵詞：現(xiàn)階段我國大型公共工程項(xiàng)目管理模式探討，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

項(xiàng)目管理技術(shù) ＰＲＯＪＥＣＴ　ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ�。裕牛茫龋危希蹋希牵�

２００９年４月 第７卷第４期

現(xiàn)階段我國大型公共工程項(xiàng)目管理模式探討
曹寶琴
�。暇┐髮W(xué)工程管理學(xué)院，江蘇　南京�。玻保埃埃梗常�

摘要：大型公共工程是指政府投資所興建的具有國家戰(zhàn)略意義的重大工程。從工程融資模式、工程交易

模式及工 程組織模式三個(gè)角度分析引入市場經(jīng)濟(jì)體制后，我國大型公共工程項(xiàng)目管理模式改革所取得的成就，以及這些 成就與國際大型工程項(xiàng)目管理模式還存在哪些差距，分析其原因并給出建議。 關(guān)鍵詞：大型公共工程；項(xiàng)目管理模式；工程交易模式

０　引言
隨著我國綜合國力的增強(qiáng)，公共工程建設(shè)進(jìn)入 了一個(gè)新的歷史時(shí)期，一批對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響深遠(yuǎn) 的大型公共工程應(yīng)運(yùn)而生，如三峽工程、南水北調(diào)工 程、青藏鐵路、奧運(yùn)鳥巢工程及珠港澳大橋等。研究 這些大型公共工程的項(xiàng)目管理模式，對認(rèn)識我國工 程項(xiàng)目管理模式的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢有重要意義。

中，項(xiàng)目各參與方之間所形成的各種關(guān)系的總和， 它決定了項(xiàng)目各參與方對項(xiàng)目資產(chǎn)和未來收益的 處置、使用、占有等權(quán)利，包含工程項(xiàng)目的融資模 式、工程項(xiàng)目的交易模式和項(xiàng)目各參與方的組織形 式及管理制度等。先進(jìn)的工程項(xiàng)目管理模式對拓展 工程籌資渠道，降低工程交易成本，提高工程建設(shè) 管理水平起著重要作用。 ２．１　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期大型公共工程項(xiàng)目管理模式 新中國成立初期到２０世紀(jì)８０年代，我國實(shí)行計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制，這一時(shí)期基本實(shí)行基建項(xiàng)目管理模 式，這一模式在建國初期相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)對加強(qiáng)基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，起到重要作用。其主要 特點(diǎn)是：①投資主體單一，，政府是唯一投資主體并 對工程項(xiàng)目承擔(dān)無限責(zé)任，工程建成后，由政府組 建單位負(fù)責(zé)運(yùn)營；②工程建設(shè)管理任務(wù)均由政府采 用行政方式分配給不同的專業(yè)單位，工程拖期、超 預(yù)算現(xiàn)象嚴(yán)重；③沒有一個(gè)明確的主體對工程項(xiàng)目 全過程負(fù)責(zé)，設(shè)計(jì)與施工經(jīng)常脫節(jié)，工程項(xiàng)目產(chǎn)品 經(jīng)常不能滿足需求。 ２．２　引入市場經(jīng)濟(jì)體制后所進(jìn)行的改革 １９７８年后，我國提出改革開放，建立社會(huì)主義 市場經(jīng)濟(jì)體制。１９８２年我國首次利用世界銀行貸 款，建設(shè)云南省魯布革水電站引水工程，為滿足世 界銀行貸款條件，該項(xiàng)目率先采用招標(biāo)承包和以業(yè) 主為中心的項(xiàng)目管理模式，并達(dá)到了投資省、質(zhì)量 好、工期短的效果。魯布革工程的巨大成功拉開了 我國工程項(xiàng)目管理模式改革的序幕。 （１）從１９８４年開始，全國推廣“魯布革經(jīng)驗(yàn)”，在 工程建設(shè)領(lǐng)域普遍推行招投標(biāo)，并作為一種制度在

１　大型公共工程內(nèi)涵及其特點(diǎn)
大型公共工程是指政府作為投資主體，投資額 大、建設(shè)時(shí)間長、涉及面廣并具有國家戰(zhàn)略意義的 重大工程，具有以下特點(diǎn)：①大型公共工程一般為 公共物品或準(zhǔn)公共物品，其消費(fèi)具有一定的非排他 性和非競爭性；②存在雙重委托代理關(guān)系，即社會(huì) 公眾將財(cái)政稅收委托政府管理，政府再委托相關(guān)單 位或部門進(jìn)行工程建設(shè)；③工程復(fù)雜，表現(xiàn)在參建 單位多，工程規(guī)模大，技術(shù)難題多，建設(shè)條件復(fù)雜并 具有開放性；④投資出發(fā)點(diǎn)不是單純考慮工程經(jīng)濟(jì) 效益，而是追求經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益等 綜合效益。這些特點(diǎn)決定了其工程建設(shè)管理過程是 一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，其系統(tǒng)特征要求對工程項(xiàng)目管理 模式不斷創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)我國公共工程建設(shè)。

２　引入市場經(jīng)濟(jì)體制后我國大型公共工程 項(xiàng)目管理模式進(jìn)行的改革
工程項(xiàng)目管理模式是指在工程項(xiàng)目實(shí)施過程

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全國執(zhí)行。 （２）我國工程項(xiàng)目普遍實(shí)行招投標(biāo)后，進(jìn)一步 吸收國外工程建設(shè)管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出工程建設(shè)監(jiān) 理制并強(qiáng)制普遍推行，在２０世紀(jì)８０年代末這一制度 在我國普遍實(shí)行。 （３）在推行工程建設(shè)招投標(biāo)的同時(shí)，建設(shè)資金 由“撥”改“貸”，并提出投資包干責(zé)任制，進(jìn)而發(fā)展 到業(yè)主責(zé)任制，在業(yè)主責(zé)任制的基礎(chǔ)上，１９９６年我 國提出了建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人對項(xiàng)目 策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和 資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)。 ２０世紀(jì)９０年代中期，招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和 項(xiàng)目法人責(zé)任制“三項(xiàng)制度”基本形成，標(biāo)志著我國 與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的建設(shè)市場體系 已基本形成。 ２．３　近年來大型公共工程項(xiàng)目管理模式的新探索 進(jìn)入２１世紀(jì)后，許多建設(shè)主管部門和工程項(xiàng)目 法人認(rèn)識到“三項(xiàng)制度”存在缺陷。對于公益性建設(shè) 項(xiàng)目，其項(xiàng)目法人是缺位的，所以項(xiàng)目法人責(zé)任制 無法落實(shí)。上海、深圳、廈門等地區(qū)率先引入代建 制，并取得了一定成效。代建制是政府或業(yè)主通過 招投標(biāo)等方式運(yùn)用市場手段選擇工程項(xiàng)目管理公 司，為其提供建設(shè)管理服務(wù)并簽訂項(xiàng)目管理服務(wù)合 同的一種項(xiàng)目管理模式。 實(shí)行代建制，有利于提高工程建設(shè)管理水平， 可以促進(jìn)我國工程咨詢業(yè)的發(fā)展，使之進(jìn)一步專業(yè) 化、規(guī)范化、市場化，這是建設(shè)行業(yè)與國際接軌的必 備條件。同時(shí)，可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改變政府批 項(xiàng)目、管項(xiàng)目、經(jīng)營項(xiàng)目的格局，將政府職能的重點(diǎn) 轉(zhuǎn)移到培育市場、規(guī)范和監(jiān)督市場主體行為上來。

同管理制。國務(wù)院在１９９３年成立了三峽工程建設(shè)委 員會(huì)作為三峽工程建設(shè)重大問題的最高決策機(jī)構(gòu)。 委員會(huì)下設(shè)國務(wù)院三峽建委辦公室負(fù)責(zé)處理和協(xié) 調(diào)日常事務(wù)，另設(shè)國務(wù)院三峽建委移民開發(fā)局和國 務(wù)院三峽建委監(jiān)察局；并于１９９３年９月成立中國長 江三峽工程開發(fā)總公司（簡稱三峽總公司），作為項(xiàng) 目法人和開發(fā)主體。國家從全國銷售電量每度電征 收４ ～７ 厘錢設(shè)立三峽建設(shè)基金，約占總投資的 ４０ ％ ；三峽總公司自身發(fā)電收益，約占總投資的 ２０％；國家開發(fā)銀行和國有商業(yè)銀行貸款約占總投 資的２０％；國外出口信貸約占總投資的６％～８％；發(fā) 行企業(yè)債券占總投資１ ０ ％ ～１ ２ ％ 。三峽總公司于 ２００２年成立由其控股的長江電力股份有限公司，其 “長江電力”股票于２００３年成功上市。 三峽工程對長江流域乃至全國的政治、經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，帶來巨大效益。從工程 建設(shè)組織模式看，國務(wù)院作為最高決策機(jī)構(gòu)，并由 總理親自負(fù)責(zé)，說明對于影響國計(jì)民生的大型公共 工程有必要運(yùn)用行政手段保證工程的順利實(shí)施，這 既表明我國可以集中各方力量完成具有國家重大 戰(zhàn)略意義的工程，同時(shí)也說明我國工程建設(shè)市場不 成熟，不發(fā)達(dá)。工程融資模式實(shí)現(xiàn)多樣化，這在社會(huì) 主義市場經(jīng)濟(jì)建立初期無疑是重大進(jìn)步，更為可貴 的是在二期工程結(jié)束后，三峽總公司利用工程自身 發(fā)電收益實(shí)現(xiàn)工程滾動(dòng)式開發(fā)，并且股票成功上市 成為三峽總公司持續(xù)融資的窗口。 ３．１．２　 西氣東送工程 西氣東送工程從２０００年３月啟動(dòng)，２００４年８月已 建成的管道工程總投資高達(dá)１　４００億元，其輸氣規(guī) 模、建設(shè)長度、設(shè)計(jì)壓力及所需材質(zhì)等在我國均無 前例。建立了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程建設(shè) 監(jiān)理制、業(yè)主和乙方關(guān)系合同制及內(nèi)部監(jiān)督和異體 監(jiān)督相結(jié)合檢察審計(jì)等５項(xiàng)機(jī)制。在石油管道建設(shè) 方面首次采用設(shè)計(jì)聯(lián)合體項(xiàng)目組織形式，即由中國 石油規(guī)劃總院、中國石油天然氣管道工程有限公 司、四川石油勘察設(shè)計(jì)研究院組成臨時(shí)性的非獨(dú)立 法人聯(lián)合機(jī)構(gòu)對管道進(jìn)行設(shè)計(jì)。 工程建設(shè)組織模式中實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督和異體監(jiān) 督相結(jié)合無疑為工程實(shí)施過程的公開、透明提供了 有效的機(jī)制保證。大型公共工程由于存在雙重委托

３　我國大型公共工程項(xiàng)目管理模式實(shí)證分 析
３．１　現(xiàn)狀及分析 ３．１．１　 三峽工程 三峽工程于１９９３年進(jìn)入實(shí)施階段，是迄今世界 上規(guī)模最大的多目標(biāo)開發(fā)水利樞紐工程，預(yù)測到 ２００９年工程竣工時(shí)總投資約為１�。福埃皟|元。三峽工程 實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制及合

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代理關(guān)系，所以實(shí)施有效監(jiān)督存在一定困難，國際 大型公共工程普遍存在和備受關(guān)注的工程腐敗問 題同樣是我國大型公共工程建設(shè)關(guān)注的核心問題 之一。在工程交易模式中首次采用設(shè)計(jì)聯(lián)合體的形 式，說明大型公共工程可以提供良好的技術(shù)創(chuàng)新平 臺(tái)，同時(shí)也說明我國工程交易模式仍不發(fā)達(dá)。 ３．１．３　 青藏鐵路工程 青藏鐵路格爾木至拉薩段工程于２００１年６月２９ 日開工，目前已完工通車。青藏鐵路是公益性項(xiàng)目， 全部由國家投資，該段工程總投資３３０．９億元，實(shí)行 項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和承包合 同制。鐵道部報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立了青藏鐵路公 司，青藏鐵路公司在格爾木設(shè)立青藏鐵路建設(shè)總指 揮部，作為派出機(jī)構(gòu)代表項(xiàng)目法人全面負(fù)責(zé)青藏鐵 路建設(shè)工作。總指揮部成立了黨工委，把在管理體 制上無隸屬關(guān)系的施工單位的黨建和思想工作納 入到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中來。由中科院寒區(qū)旱區(qū)研究所、中 交公路一院等組成咨詢專家組對施工圖設(shè)計(jì)進(jìn)行 全面論證。 在工程建設(shè)組織模式中，對國家投資的重大公 益性項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制是一項(xiàng)創(chuàng)舉，它既不 同于傳統(tǒng)的“建設(shè)指揮部”，又不同于有限責(zé)任公司 或股份有限公司，而是作為項(xiàng)目法人全面負(fù)責(zé)青藏 鐵路的建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營管理。公司前期負(fù)責(zé)建設(shè)， 后期主要承擔(dān)運(yùn)營，形成建設(shè)和運(yùn)營相互銜接的雙 重管理職能。黨建和思想工作的納入充分體現(xiàn)了大 型公共工程所具有的國家戰(zhàn)略意義，也體現(xiàn)了我國 公益性項(xiàng)目特有的工程文化。 ３．１．４　 南水北調(diào)工程 南水北調(diào)工程２００２年１２月２７日開工建設(shè)，全部 完工將歷時(shí)１０年，總投資近５　０００億元。南水北調(diào)主 體工程建設(shè)采用項(xiàng)目法人直接管理、代建制、委托 制相結(jié)合的管理模式，成立國務(wù)院南水北調(diào)工程建 設(shè)委員會(huì)作為高層決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室作為工程 建設(shè)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，并在沿線有關(guān)省、自治區(qū)、 直轄市設(shè)置工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。南水 北調(diào)工程建設(shè)基金由中央和地方共擔(dān)，中央基金占 ３０％，地方基金占７０％。工程建成后，由水費(fèi)收入和 繼續(xù)征收的南水北調(diào)工程基金償還銀行貸款本息。 資金籌集方案中三種資金來源及比例分別為：中央

投資３０％，南水北調(diào)基金２５％，銀行貸款４５％。 采用代建制、委托制相結(jié)合的管理模式，對工 程交易模式有一定發(fā)展。工程融資模式采用國家和 地方相結(jié)合的形式，統(tǒng)一了投資主體和受益主體。 由水費(fèi)收入支付部分銀行利息，和三峽工程有異曲 同工之處，說明大型公共工程在體現(xiàn)國家重大戰(zhàn)略 意義的同時(shí)，通過有效管理同樣可以取得良好的經(jīng) 濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)工程投資自給自足及良性循環(huán)開發(fā)。 ３．１．５　 杭州灣跨海大橋 杭州灣跨海大橋于２００３年６月８日開工建設(shè)，全 長３６ｋｍ，是目前世界上最長的跨海大橋，總投資約 １１８億。寧波市政府成立杭州灣跨海大橋管理局，作 為大橋指揮部。指揮部在面向全國征集大橋施工方 案和橋型方案時(shí)，采用了以施工單位為主，由其邀 請?jiān)O(shè)計(jì)、科研單位組成聯(lián)合體投標(biāo)的模式。項(xiàng)目資 本金占３５％，其中民間資本占５０．２６％，另外６５％由 國家開發(fā)銀行、中國工商銀行、中國銀行及浦發(fā)銀 行等銀行貸款構(gòu)成。 杭州灣跨海大橋無論是工程交易模式還是工 程融資模式都有很大的突破。首先在工程交易模式 上，以往建橋都是先設(shè)計(jì)圖樣，再按圖施工，由于沒 有可供參考的設(shè)計(jì)模式，指揮部開創(chuàng)性地讓施工來 引導(dǎo)設(shè)計(jì)，并且設(shè)計(jì)單位和科研單位以設(shè)計(jì)聯(lián)合體 的形式參與工程。在工程融資模式上該項(xiàng)目開啟了 中國民間資本進(jìn)入國家特大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的先 河，在項(xiàng)目資本金中民間資本占一半以上。 ３．１．５　 奧運(yùn)工程 北京奧運(yùn)會(huì)共建設(shè)３１個(gè)比賽場館、４５個(gè)獨(dú)立訓(xùn) 練場以及奧運(yùn)村等６套相關(guān)設(shè)施，共投資約５�。埃埃皟| 元。北京市委、市政府成立了“２００８”工程建設(shè)指揮 部，指揮部由國家體育總局、教育部有關(guān)司局、市政 府各有關(guān)委辦局和相關(guān)區(qū)政府共３５個(gè)成員單位組 成。工程在原有三項(xiàng)制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地采用 公開招投標(biāo)確定項(xiàng)目法人，并試行代建制，通過招 投標(biāo)確定代建單位，通過工程總承包確定場館及相 關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的承包單位。建設(shè)過程中推行“項(xiàng)目總 經(jīng)理”模式。除“鳥巢”外，場館建設(shè)資金均通過ＰＰＰ、 ＢＯＴ、社會(huì)捐贈(zèng)等市場運(yùn)作方式籌集。“鳥巢”采取 ＰＰＰ融資模式，政府和企業(yè)共同出資，其中北京市政 府占５８％，以中信集團(tuán)公司為代表的聯(lián)合體占總投

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資的４２％。 奧運(yùn)工程使我國大型公共工程管理模式基本 與國際大型工程管理模式接軌，工程組織模式、工 程交易模式及工程融資模式均有較大發(fā)展。項(xiàng)目法 人通過國際公開招標(biāo)確定，這是國內(nèi)首次以招標(biāo)方 式確定大型體育場館項(xiàng)目法人，打破了完全由政府 投資的傳統(tǒng)模式。奧運(yùn)工程是北京首次在政府投資 工程中試行代建制，由專業(yè)化代建單位對工程進(jìn)行 建設(shè)和管理可以充分提高工程投資效益。在工程交 易模式上，采取工程總承包，實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)與施工及 材料設(shè)備采購的一體化管理。所采用的ＰＰＰ、ＢＯＴ等 融資模式均為國際較為成熟的公共工程融資模式。 ３．２　建議和措施 （１）完善工程投融資體制，加大私人資本介入 力度。我國大型公共工程融資模式已由政府作為唯 一投資主體發(fā)展為多元投資主體，特別是民間資本 介入，采用ＰＰＰ、ＢＯＴ等融資模式，已與國際大型工 程融資模式基本接軌。但是私人資本的介入力度與 國際大型公共工程相比仍有較大差距，應(yīng)進(jìn)一步完 善工程投融資體制，加大引入私人資本力度。從國 際經(jīng)驗(yàn)看，引入私人資本不但可以減少政府財(cái)政支 出，降低風(fēng)險(xiǎn)，而且可以在一定程度上解決由國有 資產(chǎn)主體缺失所帶來的國有資產(chǎn)利益部門化、個(gè)人 化問題，提高工程建設(shè)的管理水平和工程產(chǎn)品服務(wù) 水平。 （２）注意經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，發(fā)展專業(yè)公共工程管理機(jī) 構(gòu)。目前我國大型公共工程在建設(shè)階段成立一次性 建設(shè)指揮部，在后期運(yùn)營階段組建有限責(zé)任公司或 股份公司，由于兩者的建立都存在臨時(shí)性，所以項(xiàng) 目管理人員知識結(jié)構(gòu)不完善，協(xié)調(diào)配合能力低下。 工程結(jié)束后缺乏從技術(shù)到管理系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，應(yīng) 加強(qiáng)大型公共工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，注重人才培 養(yǎng)，建立專業(yè)的公共工程管理機(jī)構(gòu)。在這方面深圳、 珠海已經(jīng)有類似于香港“工務(wù)局”模式的有益探索。 （３）建設(shè)項(xiàng)目管理環(huán)境，發(fā)展工程交易模式。我 國大型公共工程的建設(shè)已經(jīng)采用代建制、工程總承 包、設(shè)計(jì)聯(lián)合體等形式，但還沒有成為工程建設(shè)的 主流，我國工程交易模式與國際水平仍有較大差 距。這是因?yàn)槟壳拔覈こ探ㄔO(shè)有關(guān)法律體系不完 善，無法實(shí)現(xiàn)以合同管理為核心，同時(shí)工程建設(shè)承

包公司整體實(shí)力不強(qiáng)，建筑施工市場不發(fā)達(dá)。應(yīng)加 強(qiáng)有關(guān)法律體系建設(shè)，培育大型工程管理公司，加 強(qiáng)施工隊(duì)伍資質(zhì)管理，建設(shè)良好的項(xiàng)目管理環(huán)境。 （４）大力發(fā)展工程管理咨詢業(yè)。目前我國大型 公共工程咨詢主要集中在技術(shù)方面，由政府聘請國 內(nèi)外專家對重大工程技術(shù)提出建議，而在工程管理 方面咨詢很少。這既說明大型公共工程建設(shè)中工程 建設(shè)管理咨詢意識不強(qiáng)，也說明我國工程管理咨詢 業(yè)不發(fā)達(dá)，有實(shí)力的大型工程管理咨詢公司較少。 應(yīng)加強(qiáng)工程管理咨詢業(yè)的市場監(jiān)管和資質(zhì)管理，培 育與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法律法規(guī)建設(shè)相適應(yīng)的 大型工程管理咨詢公司，提高工程建設(shè)管理水平和 工程投資效益。

４　結(jié)語
與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，我國大型公共工程項(xiàng)目 管理模式已經(jīng)取得很大進(jìn)步，工程融資模式與國際 大型工程融資模式已經(jīng)基本接軌，但是工程交易模 式仍存在較大差距。奧運(yùn)工程使我國工程項(xiàng)目管理 模式在國際化的進(jìn)程中向前邁進(jìn)了一大步，正在建 設(shè)的港珠澳大橋又提供了一個(gè)與國際接軌的很好 的機(jī)會(huì)與平臺(tái)，通過這些項(xiàng)目，我國大型公共工程 項(xiàng)目管理模式將會(huì)提高到一個(gè)新的水平。

參考文獻(xiàn)
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  本文關(guān)鍵詞：現(xiàn)階段我國大型公共工程項(xiàng)目管理模式探討，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。