【摘要】 人大財政監(jiān)督是我國地方人大監(jiān)督工作的重要組成部分，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職能。加強我國地方人大的財政監(jiān)督不但是地方人大及其常委會和人大工作者的研究重點，也是專家學者比較關(guān)注的一項重要理論課題，更是廣大人民群眾普遍關(guān)心的社會熱點所在。相對于西方議會經(jīng)過幾百年的財政監(jiān)督實踐而形成的嚴密、完善的財政監(jiān)督體系，我國地方人大的財政監(jiān)督體系尚處于初創(chuàng)階段。地方人大財政監(jiān)督制度化、法制化進程還有很長的路。制約地方人大財政監(jiān)督權(quán)運行的因素有很多，本文的研究核心問題是：如何具體落實地方人大的財政監(jiān)督權(quán)的行使。地方人大財政監(jiān)督權(quán)的基本價值在于實現(xiàn)行政法治，通過什么樣的運行方式能夠最大程度的實現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)，使它接近于它的基本價值，構(gòu)成了本文的基本內(nèi)容。在表達體系上，本課題將在引言部分闡明本課題研究的背景和意義、本研究擬解決的關(guān)鍵問題、本研究的內(nèi)容、方法和技術(shù)路線；第一部分對研究的理論基礎(chǔ)進行概述，界定了人大財政監(jiān)督權(quán)及其行使方式的涵義，并歸納出人大財政監(jiān)督在整個財政監(jiān)督體系中不同于其他監(jiān)督方式的自身特點；第二部分將分散于《憲法》、《監(jiān)督法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定進行歸納提煉，并聯(lián)系實踐，對我國地方人大財政監(jiān)督權(quán)行使方式的現(xiàn)狀進行分析，找出問題所在，以便后面提出有針對性的解決方案；第三部分對國內(nèi)外財政監(jiān)督現(xiàn)狀進行分析，闡明國外財政監(jiān)督先進經(jīng)驗對我國地方人大財政監(jiān)督權(quán)行使的借鑒意義；第四部分結(jié)合前幾部分的闡述，提出完善和強化地方人大財政監(jiān)督權(quán)行使方式的對策建議；最后闡明研究結(jié)論，并對課題的研究成果進行一些設(shè)想。 

第一章  人大財政監(jiān)督概述

第一節(jié) 人大財政監(jiān)督的含義

在憲法視域下,財政監(jiān)督權(quán)起源于西方,它與議會制度相伴而生，先是被用來控制國王，而后被用來制約政府。許多國家憲法中都規(guī)定這一權(quán)力由議會行使，這是因為議會作為民選機構(gòu)最有資格對于政府如何使用國家財產(chǎn)進行監(jiān)管。在我國，依據(jù)憲法的規(guī)定，財政監(jiān)督權(quán)由民選機關(guān)即人民代表大會行使。學界簡稱其為“人大財政監(jiān)督”，并從不同角度對它的概念進行了界定。

有的學者將人大財政監(jiān)督視為一種國家管理活動。“人大財政監(jiān)督是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)《憲法》以及國家相關(guān)的法律和行政法規(guī)，對本級財政部門執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)政策和法律、法規(guī)的情況，政府預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的情況實施監(jiān)督的一種國家管理活動，人大對財政的監(jiān)督主要通過審查和批準政府財政預(yù)算、決算來進行，具有宏觀性和高層次性。”一些學者在進行概念界定時側(cè)重于強調(diào)“監(jiān)督”二字。“所謂人大及其常委會的財政監(jiān)督權(quán)是指對政府取得、管理、使用必要財產(chǎn)過程監(jiān)督的權(quán)力，根據(jù)我國憲法和地方組織法的規(guī)定，人大及其常委會可以通過審查批準預(yù)算和決算，聽取審議政府財政預(yù)算執(zhí)行情況的匯報等手段行使對政府的財政監(jiān)督權(quán)。”“人大財政監(jiān)督制度是人民代表大會依據(jù)《憲法》以及國家的相關(guān)法律、行政法規(guī)，對財政收支相關(guān)部門執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)政策和法律、法規(guī)的情況，政府預(yù)算編制、執(zhí)行的情況實施監(jiān)督的制度的總稱。”

此外，也有學者從廣義與狹義兩個角度對人大財政監(jiān)督進行界定。從廣義上看，“人大財政監(jiān)督是指各級人大根據(jù)我國憲法以及其它法律和行政法規(guī)的規(guī)定以國家財政為對象所進行的對于財政使用情況的監(jiān)督，包括預(yù)算監(jiān)督、財政信用監(jiān)督等內(nèi)容。”狹義上的人大財政監(jiān)督則是指我國人大及常委會依照相關(guān)憲法、法律的規(guī)定以政府的財政預(yù)算、決算以及相關(guān)預(yù)算的執(zhí)行情況為對象所進行的監(jiān)督工作。”實際上，這里的狹義的人大財政監(jiān)督就是指人大預(yù)算監(jiān)督。

第二節(jié) 人大財政監(jiān)督的法律依據(jù)

一、憲法

我國《憲法》第六十二條規(guī)定了全國人大的職權(quán)，其中第十款規(guī)定，“審查和批準國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。第六十七條規(guī)定了全國人大常委會的職權(quán)，其中第五款規(guī)定，“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”的職權(quán)。第九十九條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告”。很明顯，這些規(guī)定是人大財政監(jiān)督的憲法依據(jù)。

二、《全國人民代表大會議事規(guī)則》

憲法的規(guī)定具有高度概括性，實踐中需要對人大財政監(jiān)督作出具體的、具有可操作性的法律調(diào)整�！度珖嗣翊泶髸h事規(guī)則》對全國人大行使財政監(jiān)督權(quán)的程序進行了具體規(guī)定。它的第三十一條規(guī)定，“全國人民代表大會會議舉行的一個月前，國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況、國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會和有關(guān)的專門委員會匯報，由財政經(jīng)濟委員會進行初步審查。”第三十二條的第一款規(guī)定“全國人民代表大會每年舉行會議的時候，國務(wù)院應(yīng)當向會議提出關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報告，并將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃主要指標（草案）、國家預(yù)算收支表（草案）和國家預(yù)算執(zhí)行情況表（草案）一并印發(fā)會議，由各代表團進行審查，并由財政經(jīng)濟委員會和有關(guān)的專門委員會審查。”第二款規(guī)定“財政經(jīng)濟委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)的專門委員會的審查意見，對關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報告進行審查，向主席團提出審查結(jié)果報告，主席團審議通過后，印發(fā)會議，并將關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的決議草案、關(guān)于國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請大會全體會議表決。”第三十三條規(guī)定“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算經(jīng)全國人民代表大會批準后，在執(zhí)行過程中必須作部分調(diào)整的，國務(wù)院應(yīng)當將調(diào)整方案提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。”

第二章  我國人大財政監(jiān)督的現(xiàn)狀和問題

第一節(jié) 我國人大財政監(jiān)督的現(xiàn)狀

從1982憲法頒布至今，我國在人大財政監(jiān)督方面的立法日趨完善。《預(yù)算法》、《預(yù)算實施條例》對人大財政監(jiān)督制度都進行了規(guī)定。隨著2006年《各級人大常委會監(jiān)督法》的出臺，我國的人大財政監(jiān)督制度變得更具操作性。在地方，一些省份根據(jù)自身的實際情況對財政監(jiān)督問題制定了相關(guān)的法規(guī)。如：山東省2000年審議通過的《山東省省級預(yù)算審查監(jiān)督條例》；湖南省 2004 年省審議通過的《湖南省非稅收入管理條例》。山西、安徽等省份也在常委會監(jiān)督條例中對預(yù)算監(jiān)督程序作了具體規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，有三十多個省制定了財政預(yù)算條例，根據(jù)國家對財政預(yù)算的相關(guān)要求和改進措施完善了預(yù)算監(jiān)督的法定程序。同時，一些地方率先采用了預(yù)算懇談會、預(yù)算聽證會等，使公眾參與人大財政監(jiān)督有了新的方式。

黨的十八大報告中提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。此后，黨和國家的重要文件和重要會議中均密集談到政府預(yù)算監(jiān)督問題。十八屆三中全會又提出“改進預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。這為人大財政監(jiān)督制度的發(fā)展和完善帶來了契機。

三十年來，人大預(yù)算監(jiān)督工作長足發(fā)展，確立了預(yù)算編制模式，規(guī)定了包括除預(yù)算收入外的預(yù)算超收使用、預(yù)算科目間資金調(diào)劑、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外資金等內(nèi)容的預(yù)算審查監(jiān)督。但同時也要看到，我國的人大監(jiān)督制度存在許多問題。

第二節(jié) 人大財政監(jiān)督存在的問題

一、人大財政監(jiān)督在立法上存在的問題

1982年憲法至今，人大財政監(jiān)督在立法上取得了一定的進步，逐漸頒布了《預(yù)算法》、《預(yù)算實施條例》以及《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等法律法規(guī)，明確了人大財政監(jiān)督權(quán)力的來源、人大財政監(jiān)督的職能、人大在預(yù)算監(jiān)督中的預(yù)算管理職權(quán)以及實施預(yù)算監(jiān)督的程序等規(guī)定。與此同時，我們?nèi)詰?yīng)該看到在人大財政監(jiān)督立法上存在的缺陷與問題。

（一）法律、法規(guī)對人大否決預(yù)算案的后果沒有明確規(guī)定

《預(yù)算法》規(guī)定，全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q議。同時規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q議；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定和命令�？梢姡瑢τ陬A(yù)算或者決算的不適當情況，處理結(jié)果只是改變或者撤銷，并沒有規(guī)定人大否決預(yù)算案后相關(guān)責任人及部門應(yīng)承擔什么樣的責任。

筆者認為,法律對人大否決預(yù)算案的后果沒有明確規(guī)定會影響人大財政監(jiān)督的效果，換言之，會影響人大對政府的監(jiān)督。而腐敗與權(quán)力失去監(jiān)督有著緊密的關(guān)系。政府的財政權(quán)是針對有限的公共資源，具體表現(xiàn)為對公共資金的分配，是權(quán)錢的結(jié)合點。在這種分配活動中，涉及公共資金的供給、需求等眾多的利益相關(guān)方面，如財稅部門、政府職能部門、行政事業(yè)單位、享受國家撥款或補貼的企業(yè)及個人等等，從而構(gòu)成了一個利益鏈條。由于在分配過程中所涉及的利益主體眾多，環(huán)節(jié)及鏈條較長，如果對分配和使用公共資金的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督控制機制的話，就會引發(fā)或加重“形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風”，造成嚴重的權(quán)力腐敗。在現(xiàn)實公共資金分配和使用中涉及到的權(quán)錢交易、形象工程、損失浪費、三公消費等腐敗案例大量出現(xiàn)就證明了這一點。

第三章 人大財政監(jiān)督制度完善的構(gòu)想·············20

第一節(jié) 完善人大財政監(jiān)督相關(guān)法律··············20

一、在法律中增加對人大否決預(yù)算案后果的規(guī)定···············20

二、在法律中增加對“全口徑預(yù)算”進行人大財政監(jiān)督的規(guī)定············21

三、增強人大財政監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)定的可操作性············22

第二節(jié) 完善人大財政監(jiān)督組織、運行機制···············23

一、加強人大財政監(jiān)督主體建設(shè)··········23

二、促進人大財政監(jiān)督手段多元化與監(jiān)督的全過程化···················26

三、完善政府財政信息公開制度·················27

第三章  人大財政監(jiān)督制度完善的構(gòu)想

第一節(jié) 完善人大財政監(jiān)督相關(guān)法律

一、在法律中增加對人大否決預(yù)算案后果的規(guī)定

在西方國家，政府預(yù)算被否決的情況時有發(fā)生。我國人大依法行使對預(yù)算案的審查職能，但是卻基本不對預(yù)算案進行否決，往往是對政府的預(yù)算案全盤接受。我國地方人大早期對預(yù)算案行使過否決權(quán)，但是由于預(yù)算案否決后的信息不夠公開而導致公眾無從知曉。2009 年，承德市人大在地方兩會期間，兩次駁回了市政府提交的預(yù)算案。被公眾認為是“人大駁回政府預(yù)算第一案”。自此，對于人大否決預(yù)算案的呼聲越來越高。與此同時也應(yīng)該看到，在人大行使了預(yù)算案否決權(quán)之后，并沒有相關(guān)法律規(guī)定否決的后果。被否決的預(yù)算案只是簡單的被要求糾正或者是駁回，而政府對于要求更正的預(yù)算案只是草草修正不長時間而后又將預(yù)算案報請人大審批。

預(yù)算不僅是政府正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費來源，而且體現(xiàn)政府的施政方針，預(yù)算被代表機關(guān)否決，意味著政府的施政方針沒有獲得代表機關(guān)承認，根據(jù)責任政府原理，政府應(yīng)當承擔相應(yīng)的政治責任，一般來看，預(yù)算案遭到否決，在議會內(nèi)閣制國家，造成的嚴重后果可能是，政府要么辭職，要么提請國家元首解散議會;在總統(tǒng)制國家，也會影響政府的運轉(zhuǎn)，甚至可能導致政府因無經(jīng)費而被迫關(guān)門。在我國，筆者認為應(yīng)該做出如下探索：

第一，完善《預(yù)算法》中對于人大否決預(yù)算案后果的法律規(guī)定。應(yīng)該規(guī)定政府的預(yù)算案被首次否決之后，可以給予政府一定時間對于不合理的預(yù)算案進行修改，并在法定時限內(nèi)重新報請人大審批，對于重新報請審批的預(yù)算案，符合標準的依舊按照原規(guī)定進行執(zhí)行，不符合標準的可以規(guī)定相關(guān)的主管領(lǐng)導承擔法律責任并且可以適量縮減該部門下一年度的財政指標。

第二，在《預(yù)算法實施條例》中，進一步規(guī)定預(yù)算案的審查標準。明確首次否決的預(yù)算案的具體程序規(guī)定，對于首次否決的預(yù)算案修改時限的規(guī)定以及二次審查的程序規(guī)定。

第三，在《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中，進一步完善第三章內(nèi)容，加入對人大否決預(yù)算案的程序、被否決預(yù)算案如何處理的規(guī)定。同時，也應(yīng)加入對被否決預(yù)算案的相關(guān)政府部門及主要責任人的責任追究規(guī)定。

結(jié)   語

我國人大財政監(jiān)督制度運行至今，雖取得了一定成就，但也存在著立法缺失、運行乏力以及公眾參與程度低等問題。筆者認為，當務(wù)之急是要從人大財政監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定、人大財政監(jiān)督組織運行機制以及公眾參與程度入手，通過加強財政監(jiān)督主體建設(shè)、豐富財政監(jiān)督方式以及完善財政監(jiān)督過程，為我國的人大財政監(jiān)督工作奠定好基礎(chǔ)。這樣才能有效有序開展財政監(jiān)督工作，促進人大財政監(jiān)督職能進一步發(fā)揮，使財政真正地取之于民并且切實地用之于民。
 

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