【摘要】 人大財(cái)政監(jiān)督是我國(guó)地方人大監(jiān)督工作的重要組成部分，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職能。加強(qiáng)我國(guó)地方人大的財(cái)政監(jiān)督不但是地方人大及其常委會(huì)和人大工作者的研究重點(diǎn)，也是專家學(xué)者比較關(guān)注的一項(xiàng)重要理論課題，更是廣大人民群眾普遍關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)所在。相對(duì)于西方議會(huì)經(jīng)過(guò)幾百年的財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐而形成的嚴(yán)密、完善的財(cái)政監(jiān)督體系，我國(guó)地方人大的財(cái)政監(jiān)督體系尚處于初創(chuàng)階段。地方人大財(cái)政監(jiān)督制度化、法制化進(jìn)程還有很長(zhǎng)的路。制約地方人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的因素有很多，本文的研究核心問(wèn)題是：如何具體落實(shí)地方人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)的行使。地方人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)的基本價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)行政法治，通過(guò)什么樣的運(yùn)行方式能夠最大程度的實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)，使它接近于它的基本價(jià)值，構(gòu)成了本文的基本內(nèi)容。在表達(dá)體系上，本課題將在引言部分闡明本課題研究的背景和意義、本研究擬解決的關(guān)鍵問(wèn)題、本研究的內(nèi)容、方法和技術(shù)路線；第一部分對(duì)研究的理論基礎(chǔ)進(jìn)行概述，界定了人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)及其行使方式的涵義，并歸納出人大財(cái)政監(jiān)督在整個(gè)財(cái)政監(jiān)督體系中不同于其他監(jiān)督方式的自身特點(diǎn)；第二部分將分散于《憲法》、《監(jiān)督法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸納提煉，并聯(lián)系實(shí)踐，對(duì)我國(guó)地方人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)行使方式的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出問(wèn)題所在，以便后面提出有針對(duì)性的解決方案；第三部分對(duì)國(guó)內(nèi)外財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)狀進(jìn)行分析，闡明國(guó)外財(cái)政監(jiān)督先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)地方人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)行使的借鑒意義；第四部分結(jié)合前幾部分的闡述，提出完善和強(qiáng)化地方人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)行使方式的對(duì)策建議；最后闡明研究結(jié)論，并對(duì)課題的研究成果進(jìn)行一些設(shè)想。 

第一章  人大財(cái)政監(jiān)督概述

第一節(jié) 人大財(cái)政監(jiān)督的含義

在憲法視域下,財(cái)政監(jiān)督權(quán)起源于西方,它與議會(huì)制度相伴而生，先是被用來(lái)控制國(guó)王，而后被用來(lái)制約政府。許多國(guó)家憲法中都規(guī)定這一權(quán)力由議會(huì)行使，這是因?yàn)樽h會(huì)作為民選機(jī)構(gòu)最有資格對(duì)于政府如何使用國(guó)家財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。在我國(guó)，依據(jù)憲法的規(guī)定，財(cái)政監(jiān)督權(quán)由民選機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)行使。學(xué)界簡(jiǎn)稱其為“人大財(cái)政監(jiān)督”，并從不同角度對(duì)它的概念進(jìn)行了界定。

有的學(xué)者將人大財(cái)政監(jiān)督視為一種國(guó)家管理活動(dòng)。“人大財(cái)政監(jiān)督是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)《憲法》以及國(guó)家相關(guān)的法律和行政法規(guī)，對(duì)本級(jí)財(cái)政部門執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)政策和法律、法規(guī)的情況，政府預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的情況實(shí)施監(jiān)督的一種國(guó)家管理活動(dòng)，人大對(duì)財(cái)政的監(jiān)督主要通過(guò)審查和批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)算、決算來(lái)進(jìn)行，具有宏觀性和高層次性。”一些學(xué)者在進(jìn)行概念界定時(shí)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”二字。“所謂人大及其常委會(huì)的財(cái)政監(jiān)督權(quán)是指對(duì)政府取得、管理、使用必要財(cái)產(chǎn)過(guò)程監(jiān)督的權(quán)力，根據(jù)我國(guó)憲法和地方組織法的規(guī)定，人大及其常委會(huì)可以通過(guò)審查批準(zhǔn)預(yù)算和決算，聽(tīng)取審議政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的匯報(bào)等手段行使對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。”“人大財(cái)政監(jiān)督制度是人民代表大會(huì)依據(jù)《憲法》以及國(guó)家的相關(guān)法律、行政法規(guī)，對(duì)財(cái)政收支相關(guān)部門執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)政策和法律、法規(guī)的情況，政府預(yù)算編制、執(zhí)行的情況實(shí)施監(jiān)督的制度的總稱。”

此外，也有學(xué)者從廣義與狹義兩個(gè)角度對(duì)人大財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行界定。從廣義上看，“人大財(cái)政監(jiān)督是指各級(jí)人大根據(jù)我國(guó)憲法以及其它法律和行政法規(guī)的規(guī)定以國(guó)家財(cái)政為對(duì)象所進(jìn)行的對(duì)于財(cái)政使用情況的監(jiān)督，包括預(yù)算監(jiān)督、財(cái)政信用監(jiān)督等內(nèi)容。”狹義上的人大財(cái)政監(jiān)督則是指我國(guó)人大及常委會(huì)依照相關(guān)憲法、法律的規(guī)定以政府的財(cái)政預(yù)算、決算以及相關(guān)預(yù)算的執(zhí)行情況為對(duì)象所進(jìn)行的監(jiān)督工作。”實(shí)際上，這里的狹義的人大財(cái)政監(jiān)督就是指人大預(yù)算監(jiān)督。

第二節(jié) 人大財(cái)政監(jiān)督的法律依據(jù)

一、憲法

我國(guó)《憲法》第六十二條規(guī)定了全國(guó)人大的職權(quán)，其中第十款規(guī)定，“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”。第六十七條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，其中第五款規(guī)定，“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案”的職權(quán)。第九十九條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。很明顯，這些規(guī)定是人大財(cái)政監(jiān)督的憲法依據(jù)。

二、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》

憲法的規(guī)定具有高度概括性，實(shí)踐中需要對(duì)人大財(cái)政監(jiān)督作出具體的、具有可操作性的法律調(diào)整�！度珖�(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》對(duì)全國(guó)人大行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)的程序進(jìn)行了具體規(guī)定。它的第三十一條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)就國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況、國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)匯報(bào)，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。”第三十二條的第一款規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)每年舉行會(huì)議的時(shí)候，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)向會(huì)議提出關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、關(guān)于國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，并將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃主要指標(biāo)（草案）、國(guó)家預(yù)算收支表（草案）和國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況表（草案）一并印發(fā)會(huì)議，由各代表團(tuán)進(jìn)行審查，并由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審查。”第二款規(guī)定“財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會(huì)的審查意見(jiàn)，對(duì)關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、關(guān)于國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告進(jìn)行審查，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議草案、關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。”第三十三條規(guī)定“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過(guò)程中必須作部分調(diào)整的，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。”

第二章  我國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀和問(wèn)題

第一節(jié) 我國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀

從1982憲法頒布至今，我國(guó)在人大財(cái)政監(jiān)督方面的立法日趨完善。《預(yù)算法》、《預(yù)算實(shí)施條例》對(duì)人大財(cái)政監(jiān)督制度都進(jìn)行了規(guī)定。隨著2006年《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》的出臺(tái)，我國(guó)的人大財(cái)政監(jiān)督制度變得更具操作性。在地方，一些省份根據(jù)自身的實(shí)際情況對(duì)財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題制定了相關(guān)的法規(guī)。如：山東省2000年審議通過(guò)的《山東省省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》；湖南省 2004 年省審議通過(guò)的《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》。山西、安徽等省份也在常委會(huì)監(jiān)督條例中對(duì)預(yù)算監(jiān)督程序作了具體規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有三十多個(gè)省制定了財(cái)政預(yù)算條例，根據(jù)國(guó)家對(duì)財(cái)政預(yù)算的相關(guān)要求和改進(jìn)措施完善了預(yù)算監(jiān)督的法定程序。同時(shí)，一些地方率先采用了預(yù)算懇談會(huì)、預(yù)算聽(tīng)證會(huì)等，使公眾參與人大財(cái)政監(jiān)督有了新的方式。

黨的十八大報(bào)告中提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。此后，黨和國(guó)家的重要文件和重要會(huì)議中均密集談到政府預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)又提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。這為人大財(cái)政監(jiān)督制度的發(fā)展和完善帶來(lái)了契機(jī)。

三十年來(lái)，人大預(yù)算監(jiān)督工作長(zhǎng)足發(fā)展，確立了預(yù)算編制模式，規(guī)定了包括除預(yù)算收入外的預(yù)算超收使用、預(yù)算科目間資金調(diào)劑、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外資金等內(nèi)容的預(yù)算審查監(jiān)督。但同時(shí)也要看到，我國(guó)的人大監(jiān)督制度存在許多問(wèn)題。

第二節(jié) 人大財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題

一、人大財(cái)政監(jiān)督在立法上存在的問(wèn)題

1982年憲法至今，人大財(cái)政監(jiān)督在立法上取得了一定的進(jìn)步，逐漸頒布了《預(yù)算法》、《預(yù)算實(shí)施條例》以及《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等法律法規(guī)，明確了人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)力的來(lái)源、人大財(cái)政監(jiān)督的職能、人大在預(yù)算監(jiān)督中的預(yù)算管理職權(quán)以及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的程序等規(guī)定。與此同時(shí)，我們?nèi)詰?yīng)該看到在人大財(cái)政監(jiān)督立法上存在的缺陷與問(wèn)題。

（一）法律、法規(guī)對(duì)人大否決預(yù)算案的后果沒(méi)有明確規(guī)定

《預(yù)算法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。同時(shí)規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令�？梢�(jiàn)，對(duì)于預(yù)算或者決算的不適當(dāng)情況，處理結(jié)果只是改變或者撤銷，并沒(méi)有規(guī)定人大否決預(yù)算案后相關(guān)責(zé)任人及部門應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任。

筆者認(rèn)為,法律對(duì)人大否決預(yù)算案的后果沒(méi)有明確規(guī)定會(huì)影響人大財(cái)政監(jiān)督的效果，換言之，會(huì)影響人大對(duì)政府的監(jiān)督。而腐敗與權(quán)力失去監(jiān)督有著緊密的關(guān)系。政府的財(cái)政權(quán)是針對(duì)有限的公共資源，具體表現(xiàn)為對(duì)公共資金的分配，是權(quán)錢的結(jié)合點(diǎn)。在這種分配活動(dòng)中，涉及公共資金的供給、需求等眾多的利益相關(guān)方面，如財(cái)稅部門、政府職能部門、行政事業(yè)單位、享受國(guó)家撥款或補(bǔ)貼的企業(yè)及個(gè)人等等，從而構(gòu)成了一個(gè)利益鏈條。由于在分配過(guò)程中所涉及的利益主體眾多，環(huán)節(jié)及鏈條較長(zhǎng)，如果對(duì)分配和使用公共資金的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督控制機(jī)制的話，就會(huì)引發(fā)或加重“形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)”，造成嚴(yán)重的權(quán)力腐敗。在現(xiàn)實(shí)公共資金分配和使用中涉及到的權(quán)錢交易、形象工程、損失浪費(fèi)、三公消費(fèi)等腐敗案例大量出現(xiàn)就證明了這一點(diǎn)。

第三章 人大財(cái)政監(jiān)督制度完善的構(gòu)想·············20

第一節(jié) 完善人大財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律··············20

一、在法律中增加對(duì)人大否決預(yù)算案后果的規(guī)定···············20

二、在法律中增加對(duì)“全口徑預(yù)算”進(jìn)行人大財(cái)政監(jiān)督的規(guī)定············21

三、增強(qiáng)人大財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)定的可操作性············22

第二節(jié) 完善人大財(cái)政監(jiān)督組織、運(yùn)行機(jī)制···············23

一、加強(qiáng)人大財(cái)政監(jiān)督主體建設(shè)··········23

二、促進(jìn)人大財(cái)政監(jiān)督手段多元化與監(jiān)督的全過(guò)程化···················26

三、完善政府財(cái)政信息公開(kāi)制度·················27

第三章  人大財(cái)政監(jiān)督制度完善的構(gòu)想

第一節(jié) 完善人大財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律

一、在法律中增加對(duì)人大否決預(yù)算案后果的規(guī)定

在西方國(guó)家，政府預(yù)算被否決的情況時(shí)有發(fā)生。我國(guó)人大依法行使對(duì)預(yù)算案的審查職能，但是卻基本不對(duì)預(yù)算案進(jìn)行否決，往往是對(duì)政府的預(yù)算案全盤接受。我國(guó)地方人大早期對(duì)預(yù)算案行使過(guò)否決權(quán)，但是由于預(yù)算案否決后的信息不夠公開(kāi)而導(dǎo)致公眾無(wú)從知曉。2009 年，承德市人大在地方兩會(huì)期間，兩次駁回了市政府提交的預(yù)算案。被公眾認(rèn)為是“人大駁回政府預(yù)算第一案”。自此，對(duì)于人大否決預(yù)算案的呼聲越來(lái)越高。與此同時(shí)也應(yīng)該看到，在人大行使了預(yù)算案否決權(quán)之后，并沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)定否決的后果。被否決的預(yù)算案只是簡(jiǎn)單的被要求糾正或者是駁回，而政府對(duì)于要求更正的預(yù)算案只是草草修正不長(zhǎng)時(shí)間而后又將預(yù)算案報(bào)請(qǐng)人大審批。

預(yù)算不僅是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，而且體現(xiàn)政府的施政方針，預(yù)算被代表機(jī)關(guān)否決，意味著政府的施政方針沒(méi)有獲得代表機(jī)關(guān)承認(rèn)，根據(jù)責(zé)任政府原理，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，一般來(lái)看，預(yù)算案遭到否決，在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，造成的嚴(yán)重后果可能是，政府要么辭職，要么提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì);在總統(tǒng)制國(guó)家，也會(huì)影響政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至可能導(dǎo)致政府因無(wú)經(jīng)費(fèi)而被迫關(guān)門。在我國(guó)，筆者認(rèn)為應(yīng)該做出如下探索：

第一，完善《預(yù)算法》中對(duì)于人大否決預(yù)算案后果的法律規(guī)定。應(yīng)該規(guī)定政府的預(yù)算案被首次否決之后，可以給予政府一定時(shí)間對(duì)于不合理的預(yù)算案進(jìn)行修改，并在法定時(shí)限內(nèi)重新報(bào)請(qǐng)人大審批，對(duì)于重新報(bào)請(qǐng)審批的預(yù)算案，符合標(biāo)準(zhǔn)的依舊按照原規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行，不符合標(biāo)準(zhǔn)的可以規(guī)定相關(guān)的主管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)法律責(zé)任并且可以適量縮減該部門下一年度的財(cái)政指標(biāo)。

第二，在《預(yù)算法實(shí)施條例》中，進(jìn)一步規(guī)定預(yù)算案的審查標(biāo)準(zhǔn)。明確首次否決的預(yù)算案的具體程序規(guī)定，對(duì)于首次否決的預(yù)算案修改時(shí)限的規(guī)定以及二次審查的程序規(guī)定。

第三，在《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中，進(jìn)一步完善第三章內(nèi)容，加入對(duì)人大否決預(yù)算案的程序、被否決預(yù)算案如何處理的規(guī)定。同時(shí)，也應(yīng)加入對(duì)被否決預(yù)算案的相關(guān)政府部門及主要責(zé)任人的責(zé)任追究規(guī)定。

結(jié)   語(yǔ)

我國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督制度運(yùn)行至今，雖取得了一定成就，但也存在著立法缺失、運(yùn)行乏力以及公眾參與程度低等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要從人大財(cái)政監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定、人大財(cái)政監(jiān)督組織運(yùn)行機(jī)制以及公眾參與程度入手，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督主體建設(shè)、豐富財(cái)政監(jiān)督方式以及完善財(cái)政監(jiān)督過(guò)程，為我國(guó)的人大財(cái)政監(jiān)督工作奠定好基礎(chǔ)。這樣才能有效有序開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督工作，促進(jìn)人大財(cái)政監(jiān)督職能進(jìn)一步發(fā)揮，使財(cái)政真正地取之于民并且切實(shí)地用之于民。
 

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