【摘要】 強化政府責任、加大財政投入是當前我國發(fā)展學前教育首要的政策取向。財政法作為規(guī)范財政收支行為、調(diào)節(jié)社會分配的法律規(guī)范,理應(yīng)將學前教育的投入問題納入范疇,通過完善相關(guān)法律制度,以明確學前教育投入主體的權(quán)利、義務(wù)和責任,規(guī)范學前教育投入資金的籌集、分配、使用和監(jiān)督。學前教育是終身教育的基礎(chǔ)階段,是現(xiàn)代國民教育體系的重要組成部分,是重要的社會公益事業(yè)。受經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制和教育發(fā)展總體規(guī)劃的影響,我國學前教育發(fā)展長期處于被弱化的地位。與高等教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等教育體系中的其他各階段教育相比,學前教育發(fā)展嚴重滯后,成為教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,社會公眾對學前教育的需求日益凸顯,學前教育的供需矛盾日漸突出,“入園難”“入園貴”的問題已經(jīng)逐步演變?yōu)閲乐氐纳鐣䥺栴},也成為人們詬病教育的主要問題所在。進入新的歷史階段,教育公平在我國正逐步由理念走向?qū)嵺`；公共財政體制也在逐步建立和完善；黨的十六大提出了推進基本公共服務(wù)均等化的目標;依法治國方略深入實施,社會主義法治國家穩(wěn)步推進；政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變,政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的職能得到強化。在這樣的宏觀背景下,學前教育的發(fā)展顯得尤為迫切。2007年以來,我國對學前教育的重視程度明顯提高,中央和省、市各級財政加大了對學前教育的投入。據(jù)統(tǒng)計,2011-2013年,中央財政已投入學前教育項目經(jīng)費500億元,地方財政投入學前教育的資金達到1600多億元。在各級財政加大學前教育投入的同時,有一種現(xiàn)象不能不引起重視,那就是在這些投入的背后,并沒有一套完善的法律制度作為保障。各級政府的投入行為帶有較為明顯的隨意性和應(yīng)景之嫌。如何通過法律制度,進一步落實各級政府的職責,理順各級政府之間的關(guān)系,優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu),提高資金使用效率,完善多渠道的投入機制,成為迫切需要解決的問題。而要解決這些問題,完善財政法律制度體系尤為關(guān)鍵。從歷史上來看,建國以來,我國學前教育的投入大致經(jīng)歷了四個階段,即以單位為主的分散式的投入階段、社會化投入為主的多渠道投入階段、市場化的投入階段和公共財政加大投入的階段。存在的主要問題有：學前教育投入的財政法規(guī)建設(shè)嚴重滯后；現(xiàn)有的學前教育投入的法律法規(guī)落實不到位；學前教育投入的政府責任不到位；學前教育經(jīng)費投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、資金使用效益不高；學前教育的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導致學前教育發(fā)展嚴重不平衡。當前世界上一些主要國家和地區(qū),在保障學前教育投入方面表現(xiàn)出一些共同的趨勢,比如公共財政加大對學前教育的投入、通過立法保障政府的投入責任、建立以政府投入為主的多渠道投入機制等。為解決當前我國學前教育投入所面臨的突出問題,應(yīng)從實體性制度和程序性制度兩個方面,完善我國學前教育投入的財政法律制度。實體性制度包括：第一,強化政府在學前教育投入方面的主導地位。主要有發(fā)揮財政投入在學前教育投入中的主渠道作用；發(fā)揮政府對學前教育投入的引導作用；發(fā)揮政府對其他投入主體的制約、監(jiān)督作用。第二,合理劃分各級政府在學前教育方面的事權(quán)和財權(quán)。明確各級政府發(fā)展學前教育的職責；增強縣級政府發(fā)展學前教育的財力；強化省級政府的統(tǒng)籌。第三,財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立相對獨立的教育財政轉(zhuǎn)移支付體系；完善學前教育財政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)；合理確定學前教育財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；建立科學的學前教育財政轉(zhuǎn)移支付的計算方法。第四,成本合理分擔的多渠道投入法律制度。適度分離政府職能,推動學前教育投入主體多元化；積極探索多種辦園形式,形成學前教育投入主體多元化的運行機制；建立學前教育投入主體多元化的激勵機制；完善學前教育價格規(guī)制的法律制度。第五,促進學前教育均衡發(fā)展的投入制度。以建設(shè)普惠性幼兒園為重點,促進園際之間的均衡發(fā)展；財政投入向貧困地區(qū)和農(nóng)村傾斜,促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展；加大財政對民辦教育的扶持力度,促進公辦、民辦學前教育均衡發(fā)展；建立資助體系,促進不同家庭背景幼兒學前教育均衡發(fā)展。程序性制度包括：第一,學前教育投入預(yù)算制度。解決當前預(yù)算制度存在的主要問題,為構(gòu)建學前教育投入預(yù)算法律制度奠定基礎(chǔ)；改革法定支出政策,提高預(yù)算的整體性；規(guī)范預(yù)算編制程序,提高預(yù)算的科學性；建立部門預(yù)算制度,規(guī)范學前教育機構(gòu)管理。第二,學前教育投入績效評估制度。明確學前教育投入績效評估的基本原則,確定評估內(nèi)容,完善評估程序,健全評估法律制度,建立評估指標體系。第三,學前教育投入監(jiān)督制度。健全學前教育投入監(jiān)督法律體系；充分發(fā)揮多元監(jiān)督主體的作用；加大信息公開力度；建立覆蓋學前教育經(jīng)費運行全過程的監(jiān)督機制。第四,學前教育投入法律責任制度。明確學前教育投入法律責任制度的構(gòu)成要件和實現(xiàn)形式；規(guī)范學前教育投入法律責任的追究程序。 

第一章學前教育投入財政法保障的理論分析

一、學前教育及其投入的特點分析

（一）學前教育的屬性

衡量一項服務(wù)或一件產(chǎn)品是否具有公益性，有兩個標準：一是這項服務(wù)或者產(chǎn)品是否具有營利性；二是這項產(chǎn)品或服務(wù)是否具有廣泛的受益性，即是否符合公共利益。首先，學前教育的非營利性特征十分明顯。學前教育是以培養(yǎng)人為目的的社會活動，作為以政府投入為主的公共產(chǎn)品，非營利性是其基本特征。《中華人民共和國教育法》規(guī)定，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構(gòu)；《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定，“幼兒園的經(jīng)費應(yīng)按規(guī)定的使用范圍合理開支，是非營利性的社會組織”�？梢�，非營利性是學前教育的顯著特征，也是在法律層面被確認的。其次，學前教育的廣泛受益性是不容置疑的。教育作為有目的、有計劃、有組織的培養(yǎng)人的活動，在經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、先導性和全局性的作用，無論是在促進人的全面發(fā)展、滿足人自身發(fā)展的需要方面，還是在推進社會全面進步、滿足全社會的共同需要方面，都具有不可取代的作用。教育完全符合公益性的兩個標準。因此，《中華人民共和國教育法》第一章第七條規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”即使是民辦教育，2002年通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》也規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”國內(nèi)外大量的研究都表明，學前教育對促進兒童個人能力的發(fā)展、解放婦女勞動力、縮小貧富差距、減少貧困人口、營造和諧社會和促進社會公平等諸多方面都有積極的意義，對社會、政治、經(jīng)濟和教育的可持續(xù)發(fā)展具有深遠的影響。因此，學前教育的廣泛受益性在實踐和法律層面都是得到確認的。綜上所述，我們不難得出結(jié)論：公益性是學前教育的本質(zhì)屬性。

2.基礎(chǔ)性是學前教育的基本屬性

學前教育的基礎(chǔ)性是學前教育在整個教育體系中的地位所決定的。教育是由不同層次、不同類型、不同形態(tài)的教育服務(wù)系統(tǒng)組成的完整體系。盡管不同的歷史階段，不同國家的教育體系內(nèi)涵不盡相同，但一般來說主要包括基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育等�！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度”。

二、學前教育投入財政法保障的理論基礎(chǔ)

（一）公共財政理論

人類經(jīng)濟經(jīng)歷了自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的演變。與此相對應(yīng)，財政也經(jīng)歷了家計財政、國家財政和公共財政三種不同財政模式的演變。公共財政是與市場經(jīng)濟相伴相生的。公共財政理論早在工業(yè)革命時期就已萌芽，至今已有200多年的歷史。粗線條地流理西方公共財政理論的沿革，一般認為經(jīng)歷了以下幾個主要理論形態(tài)：第一個理論形態(tài)是自由資本主義時期，以亞當斯密為開山鼻祖的古典經(jīng)濟學派及其派生出的公共產(chǎn)品理論、福利經(jīng)濟學和新福利經(jīng)濟學，這是公共財政理論的萌芽和起始階段；第二個理論形態(tài)是壟斷資本主義時期，以凱恩斯主義的國家干預(yù)理論為發(fā)端，以馬斯格雷夫、薩綴爾森、羅賓遜、希克斯、漢森為代表的新凱恩斯主義，這是公共財政理論框架形成的時期；第三個理論形態(tài)是經(jīng)濟“滯脹”時期，以安東尼阿特金森、約瑟夫斯蒂格利茨、詹姆斯布坎南等為代表的貨幣主義、供給學派、理性預(yù)期學派、新自由主義以及公共選擇理論為主要形態(tài)的公共財政理論，這是西方公共財政理論的成熟時期�，F(xiàn)代公共財政理論認為，由于壟斷、信息不對稱、市場不完全、外部性等因素的影響，市場存在失靈現(xiàn)象，市場機制也存在分配不公和經(jīng)濟波動的缺陷。由于市場失靈，使得市場機制在提供公共產(chǎn)品方面存在先天的缺陷，必須依靠外在的力量來彌補這一缺陷。這個外在的力量就是政府，必須通過相應(yīng)的財政政策來強化政府在提供公共產(chǎn)品上的責任。但正如弗里德曼所說：“最好的社會政策，是不妨礙經(jīng)濟規(guī)律發(fā)揮作用的政策，是充分利用市場解決問題的政策，而不是硬性取消市場或限制市場機制的政策。因此，合理的財政政策還應(yīng)限定政府提供公共產(chǎn)品的范圍。公共財政就是適應(yīng)這種要求的財政模式。

改革開放之后，公共財政理論逐漸走入國門，對我國財政理論研究和財政實踐產(chǎn)生了深刻影響。但真正進行理論研究和實踐探索，是從二十世紀九十年代，我國提出構(gòu)建公共財政體制之后才開始的。經(jīng)過十多年的努力，到本世紀初我國初步形成了具有中國特色的公共財政理論，主要內(nèi)容包括：把市場失靈作為財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)；以公共需要作為財政支出定位的前提；以公共權(quán)力作為財政收入定位的法律依據(jù)；把公共選擇作為財政決策定位的理論依據(jù)。當然，由于時間短暫，我國的公共財政理論還很不成熟，在很多問題上還處于探索階段，一些重大理論觀念還沒有形成共識。盡管如此，我國構(gòu)建公共財政體制的腳步仍在堅定前行。

第二章學前教育投入財政法保障的實證分析

博登海默曾經(jīng)說過：‘‘歷史上每一發(fā)展都是由許多同時發(fā)生、相互影響的因素決定的，而且要衡量其中某個具體因素所起的作用，往往也是很困難的。”前教育的發(fā)展也莫不如此。一部學前教育發(fā)展的歷史，就是教育改革與發(fā)展歷史的縮影，也反映了整個經(jīng)濟社會變革的進程。要理清中外學前教育投入的脈絡(luò)，從歷史和現(xiàn)實中尋找?guī)в幸?guī)律性的東西，就必須深入分析，剝英抽絲，去偽存真。當然，這樣做盡管是艱難的，但絕對是有價值的，因為透過紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象，找準問題的本質(zhì)，能夠為解決現(xiàn)實中迫切需要解決的問題，提供重要的參考和借鑒。

一、我國學前教育投入及其財政法保障的歷史回顧

我國的財政體制一直處于調(diào)整和變動的過程中，其核心在于財權(quán)的集中與分配。前財政部部長項懷誠將建國以來我國的財政體制劃分為三個階段：第一階段為計劃經(jīng)濟時期以“統(tǒng)收統(tǒng)支為基本特征的財政體制（1949年一1978年）；第二階段為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的“分灶吃飯”的財政體制（1979年一1992年；第三階段為社會主義市場經(jīng)濟體制下的“分稅制”財政體制（1993年至今）。教育的投入體制與財政體制的變革是息息相關(guān)的。與財政體制改革的三個階段相適應(yīng)，建國以來的教育財政投入體制也大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段，1949年到1980年主要實行的是高度集中的財政投入和分級管理的體制，教育財政投入由中央統(tǒng)一領(lǐng)導，中央、省、市、縣分級管理；第二階段，1980年到1993年實行的是地方負責、分級管理的體制，教育財政投入分別由中央和地方負責；第三階段，1993年后實行的是與分稅制相適應(yīng)的多渠道教育投入體制。1993年2月中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務(wù)教育階段學生學雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制”，這就是日后通常所說的“財、費、稅、產(chǎn)、社、基”等教育經(jīng)費六大來源渠道。這一原則，在此后實施的《教育法》中也得到了確認。直至今日，我國教育的發(fā)展，一直依賴于這種多渠道的投入機制。

學前教育的投入也清晰地展示出上述脈絡(luò)。當然，因為學前教育的特殊性，其投入也表現(xiàn)出不同的特點。從建國到現(xiàn)在，我國學前教育的投入大致經(jīng)歷了以下幾個階段：

（一）以單位為主的分散式的投入階段

我國首次就學前教育的經(jīng)費渠道和管理辦法予以規(guī)范的文件，是教育部1952年頒發(fā)的《幼兒園暫行規(guī)程草案》。該文件規(guī)定‘縣、市所辦幼兒園的經(jīng)費，由縣、市人民政府在地方教育事業(yè)費內(nèi)統(tǒng)籌統(tǒng)支。其他公辦和私立幼兒園的經(jīng)費，由設(shè)立者或董事會供給”“市、縣所辦幼兒園經(jīng)費的預(yù)算、決算，由市、縣人民政府教育行政部門審核批準；其他公辦和私立幼兒園經(jīng)費的預(yù)算、決算，由設(shè)立者審核決定，并報地方教育行政部門備案”“幼兒園以收雜費、膳費為原則（私立幼兒園酌收學費），其具體辦法由各省、市教育行政部門酌情規(guī)定”。

二、我國學前教育投入財政法保障存在的問題

從我國建國以來的歷史看，我國學前教育投入及其財政法保障難以滿足學前教育發(fā)展的需要，還存在很多亟待解決的問題。

（一）財政法規(guī)建設(shè)嚴重滯后

我國的財政法規(guī)體系本身尚不健全，現(xiàn)有財政法體系層級較低，現(xiàn)階段的財政法還沒有具體的法律規(guī)范，主要由財政部制定的規(guī)范性文件和國務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)及政策性文件組成，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律數(shù)量很少。教育財政投入的財政法體系也存在很多問題。學前教育投入的財政法規(guī)建設(shè)更為滯后，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.現(xiàn)有財政法體系中，學前教育的地位沒有得到體現(xiàn)

在我國現(xiàn)行的財政法體系中，學前教育沒有受到應(yīng)有的重視。比如，在國家財政預(yù)算中，直到現(xiàn)在都還沒有學前教育的單項列支，學前教育經(jīng)費一直包括在中小學的教育預(yù)算中。從2007年開始，根據(jù)構(gòu)建公共財政體制的要求，我國實施新的政府收支分類體系，包括教育在內(nèi)共分17大類。讓人遺憾的是，在教育一類中仍然沒有學前教育專款，學前教育被列入-3-普通教育一款中。這使得我國學前教育的財政投入長期缺少法律保障，主要依賴部門規(guī)章。建國初期，盡管各級政府通過基本建設(shè)投入、福利費、從工會經(jīng)費中幵支、從單位的行政經(jīng)費或者企業(yè)管理費和事業(yè)費中幵支等形式，對各級各類學前教育進行補貼，但都沒有明確、穩(wěn)定的法律規(guī)定，使得這些補貼措施與地方財政狀況、地方政府的政策取向以及行政首長的個人意向密切相關(guān)，學前教育的財政投入缺少穩(wěn)定的渠道。

2.在教育財政法規(guī)體系中，學前教育的相關(guān)規(guī)定十分欠缺

我國早在1999年就“已初步形成以憲法確立的基本原則為基礎(chǔ)，以教育法為核心，以教育專門法和行政法規(guī)為骨干，以教育規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為主體的有中國特色社會主義的教育法律體系”。具體來說，就是以《中華人民共和國教育法》為核心的，包括《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》及《中華人民共和國民辦教育促進法》在內(nèi)的一系列教育法規(guī)。目前，教育法規(guī)定的四個主要教育階段，只有學前教育尚未制訂專門的法規(guī)。

第三章構(gòu)建學前教育投入財政法保障的實體性制度體系........89

一、強化政府在學前教育投入上的主導地位.......89

（一）強化政府在學前教育投入上的主導地位的依據(jù)......90

（二）強化政府在學前教育投入上的主導地位的實現(xiàn)途徑.....95

（三）強化政府在學前教育投入上的主導地位的具體構(gòu)想.....97

二、合理劃分各級政府在學前教育方面的事權(quán)與財權(quán)....99

（一）我國政府間事權(quán)禾卩財權(quán)劃分的現(xiàn)狀和問題.....100

（二）合理劃分政府間事權(quán)和財權(quán)的方法和途徑.....104

（三）合理劃分政府間在學前教育方面的事權(quán)和財權(quán)的具體構(gòu)想.......106

第四章構(gòu)建學前教育投入財政法保障的程序性制度體系......142

—、學前教育投入預(yù)算制度..........142

（一）建立學前教育投入預(yù)算制度的意義......143

（二）我國學前教育投入預(yù)算制度的現(xiàn)狀.......145

（三）我國學前教育投入預(yù)算制度的構(gòu)建.........148

第四章構(gòu)建學前教育投入財政法保障的程序性制度體系

程序性制度是關(guān)于“怎么做”的制度，規(guī)定制度的流程，體現(xiàn)制度的實施機制。學前教育投入財政法保障的程序性制度體系，是關(guān)于財政法如何保障學前教育投入、需要怎樣的程序、方法和措施的制度體系。龐德曾說，對于當今的法律制度來說，最大的問題不在實體法，而在程序法。改革訴訟程序，是更好地實現(xiàn)權(quán)利的重要途徑。威廉姆道格拉斯也說：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”曾經(jīng)擔任美國最高法院大法官的杰克遜認為：“程序的公平性與穩(wěn)定性是自由不可或缺的因素，只要程序適用公平，不偏不倚，嚴厲的實體法也可以忍受”。因此，學前教育投入財政法保障的程序性制度體系，是更好地保障學前教育受教育權(quán)的重要制度供給。從學前教育投入的特點出發(fā)，學前教育投入財政法保障的程序制度體系應(yīng)該包括預(yù)算制度、績效評估制度、監(jiān)督機制和法律責任制度。

一、學前教育投入預(yù)算制度

預(yù)算制度是指分配政府預(yù)算權(quán)力，有效、公平地使用財政資源，實現(xiàn)權(quán)力機關(guān)之間相互制衡的一種制度安排。教育預(yù)算是經(jīng)過法定程序制定的、各級政府和各類教育機構(gòu)的年度收支計劃，是財政資金在教育領(lǐng)域的收入、分配、使用和管理的法定渠道，是財政預(yù)算的重要組成部分。國家各級各類教育預(yù)算資金的來源、分配、使用和收支規(guī)模的確定，都需要通過教育預(yù)算來實現(xiàn)。預(yù)算法律制度在經(jīng)濟領(lǐng)域具有“憲法性法律”的地位，具有權(quán)利保障性、財富分配性和民生促進性的特點。因此，預(yù)算制度是學前教育投入財政法保障中最為重要的程序制度。

結(jié)論

投入不足是制約學前教育發(fā)展的首要問題。從學前教育的準公共產(chǎn)品屬性看，學前教育投入應(yīng)納入公共財政的范疇；從歷史上看，我國學前教育的投入過分強調(diào)社會力量的作用，甚至一度陷入了市場化的泥淖，政府“缺位”現(xiàn)象嚴重；從當前國際上一些主要國家和地區(qū)的做法看，強調(diào)政府責任、加大公共財政對學前教育的投入也是普遍趨勢。因此，要保障學前教育的投入，首先要確保政府投入責任到位，以更好地發(fā)揮主導作用。這就需要通過完善財政法律制度，明確各級政府在學前教育投入方面的責任；進一步理順各級政府關(guān)系，明確各自在學前教育方面的事權(quán)和財權(quán)；完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效率。

同時，學前教育作為準公共產(chǎn)品，不可能也沒必要全部由政府負責投入，有必要建立起多渠道的投入機制。在這方面，也需要建立相關(guān)財政法律制度，調(diào)整投入主體之間的關(guān)系，特別是充分調(diào)動社會力量投入學前教育的積極性，依法保障各類投入主體的權(quán)益，規(guī)范投資行為。在加大學前教育投入的過程中，還要注意避免走過去非均衡發(fā)展的老路，要充分發(fā)揮財政法的調(diào)控功能，促進學前教育均衡發(fā)展。同時，要解決當前學前教育投入上存在的問題，必須規(guī)范政府財政行為，合理調(diào)節(jié)財政收支關(guān)系，這就要建立和完善預(yù)算制度、績效評估制度、監(jiān)督機制和法律責任制度，以保證學前教育持續(xù)、健康、均衡發(fā)展。

重視學前教育的發(fā)展，在我國還是近幾年的事情，學前教育的投入問題，無論在理論上還是實踐上都還處于起步階段，將學前教育的投入問題納入財政法的視野更沒有先例。本文力圖提出完善學前教育投入財政法保障的具體制度建議，以期解決當前學前教育投入中的突出問題。由于能力和水平所限，研究還僅僅是個初步的探索，相信隨著投入的不斷加大，會有更多、更深入的研究成果出現(xiàn)，我國學前教育必將在完善的財政法律制度保障下，迎來發(fā)展的黃金期。
 

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