【摘要】 2000年財政部成立財政國庫管理機(jī)構(gòu),2001年2月國務(wù)院批準(zhǔn)《財政國庫管理制度改革方案》。以此為起點(diǎn),我國財政國庫管理制度改革邁出了從逐步推開向縱深發(fā)展的步伐,財政國庫管理制度改革是一個較為龐大的系統(tǒng)工程,涉及面較廣,以國庫單一賬戶體系為核心的國庫集中收付制度改革是財政國庫管理改革的主要內(nèi)容,除此之外,還包括賬戶管理、資金收繳管理、資金收付監(jiān)督管理等各個方面。改革十多年以來,全國各地在中央財政國庫管理制度改革的整體框架下,在中央整體設(shè)計思路的指引下,圍繞建立國庫單一賬戶體系,實(shí)行財政資金國庫集中收付這一中心內(nèi)容,不斷探索、創(chuàng)新,形成了適合各地實(shí)際情況的、具體的財政國庫管理模式,改革取得了階段性的進(jìn)展。但是縣級財政國庫管理改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國平均水平,賬戶管理不規(guī)范、財政資金效益低下、監(jiān)督機(jī)制不健全、信息化程度低、專業(yè)人員匱乏等是其中的突出問題。本文從財政國庫管理的相關(guān)理論出發(fā),剖析了理論對指導(dǎo)財政國庫管理改革實(shí)踐的意義,簡述了我國財政國庫管理改革的現(xiàn)狀。側(cè)重研究呼和浩特市各旗縣區(qū)財政國庫改革情況,查找其存在的問題,在分析比較國內(nèi)外財政國庫管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,力圖對深化旗縣區(qū)財政國庫管理改革,規(guī)范資金運(yùn)行,提出有針對性和可操作性的對策措施。 

一、現(xiàn)代財政國庫管理制度簡述

（一）現(xiàn)代財政國庫管理的內(nèi)涵及其特征

目前對于現(xiàn)代財政國庫管理的基本特征的表述主要有：效益、透明、監(jiān)控。效益就是要簡化資金收支的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，高效管理國庫資金，降低國債籌資成本，提高財政資金使用效率；透明就是要向納稅人披露政府管理的各類資產(chǎn)負(fù)責(zé)、收運(yùn)運(yùn)行的情況；監(jiān)控就是要對所有財政資金的收支運(yùn)行進(jìn)行全面的、動態(tài)的監(jiān)控，及時核查并處理各種違規(guī)或不規(guī)范操作，以確保財政資金的安全、規(guī)范、有效。

（二）現(xiàn)代財政國庫管理理論基礎(chǔ)

1.公共財政理論

公共財政理論是指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)財政制度改革的重要依據(jù)，它要求以“公共性”來把握和認(rèn)識財政問題，強(qiáng)調(diào)彌補(bǔ)市場“缺陷”是政府財政活動的核心，明確了財政“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”。由于市場失靈，導(dǎo)致公共產(chǎn)品市場提供的缺失，因而必須有市場之外的外力來予以彌補(bǔ)，這正是政府職責(zé)的體現(xiàn)。政府通過完善稅收管理手段籌集稅收收入，通過完善非稅收入收繳管理制度籌集非稅收入，通過建立財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)理順收入預(yù)算執(zhí)行管理，集中社會財力進(jìn)行再分配，通過建立健全國庫集中支付制度實(shí)現(xiàn)對支出預(yù)算執(zhí)行的有效管控，從而實(shí)現(xiàn)為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這正是現(xiàn)代財政國庫管理制度要求強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行管理的核心內(nèi)容；從追求效率和公平的角度看，公共財政要求在提高資金使用和管理透明度、公幵度的基礎(chǔ)上，充分提高使用效益�，F(xiàn)代財政國庫管理制度在加強(qiáng)制度約束的同時，將所有財政性資金的收支活動置于財政監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督之下，使社會公共利益目標(biāo)得以充分保障，這正是當(dāng)前財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控、推進(jìn)財政預(yù)決算公開、打造“陽光財政目標(biāo)追求的集中體現(xiàn)。此外，以財政資金國庫集中收付為主要內(nèi)容的現(xiàn)代財政國庫管理制度改革，要求建立國庫單一賬戶體系，對財政資金實(shí)行集中統(tǒng)一管理，加大財政直接支付管理，推進(jìn)公務(wù)卡制度改革，最大限度的減少資金流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，并且通過加強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理、盤活財政存量資金提高財政資金的使用效益。

2.公共選擇理論

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，其領(lǐng)袖人物是美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯布坎南。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會是由經(jīng)濟(jì)市場和政治市場兩個市場組成，無論是在經(jīng)濟(jì)市場還是政治市場上人們都始終在追求自身利益最大化，在經(jīng)濟(jì)市場上，通過使用貨幣實(shí)現(xiàn)個人對私人物品的最大化滿足，在政治市場上，通過使用政治選票選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。公共選擇理論提出“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為人、集團(tuán)、公共部門等都是經(jīng)濟(jì)人，追求最大利益是其做出各種選擇的根本出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)這一假設(shè)財政國庫管理制度必須通過制度設(shè)計，如加強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理、擴(kuò)大直接支付范圍等，有效地提高資金使用效益，同時建立起一套能夠約束并監(jiān)督?jīng)Q策者的有效機(jī)制，才能保證其不偏離公眾利益，從而實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。另外，公共選擇理論運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本——效益分析法，解釋了個人偏好與政府公共選擇的關(guān)系，著重研究作為投票者的消費(fèi)者如何對公共產(chǎn)品和服務(wù)供給表達(dá)意愿，這對推進(jìn)財政國庫管理制度改革具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義，即政府財政部門只有充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)決策的民主化，這對加強(qiáng)財政預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督和提高財政預(yù)算執(zhí)行公開度，透明度提出了要求。

3.委托代理理論

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一。該理論是20世紀(jì)60年代末70年代初一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題的過程中發(fā)展起來的，主要觀點(diǎn)是，生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)使得專業(yè)化分工應(yīng)運(yùn)而生，分工的細(xì)化產(chǎn)生了委托代理關(guān)系，雙方都力圖追求自身利益最大化，在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，在交易中處于信息劣勢的委托方與處于信息優(yōu)勢的代理方，相互博弈達(dá)成均衡，委托人以最優(yōu)契約來激勵代理人最終實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。在以國庫集中支付制度為核心的現(xiàn)代財政國庫管理模式下，交易主體包括財政部門、預(yù)算單位和代理銀行（包括中央銀行和商業(yè)銀行，它們之間形成委托代理關(guān)系，代理銀行按照財政部門下達(dá)的用款額度為預(yù)算單位辦理財政資金支付。在這一交易中財政部門處于信息劣勢，代理銀行和預(yù)算單位處于信息優(yōu)勢，現(xiàn)代財政國庫管理制度通過加強(qiáng)國庫單一賤戶體系建設(shè)、簡化資金審批流程，縮短了信息流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)；通過完善財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系建設(shè)等措施，實(shí)現(xiàn)對財政資金支付行為的事前、事中、事后監(jiān)控，以降低獲取信息成本的方法減弱信息不對稱的程度。此外，財政部門按預(yù)算和進(jìn)度向預(yù)算單位零余額賬戶下達(dá)額度，使預(yù)算單位在確保自身效用最大化（即提供公眾滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)）的基礎(chǔ)上，選擇按預(yù)算規(guī)定用途花錢，同時通過加強(qiáng)財政績效管理等，設(shè)計對預(yù)算單位的激勵機(jī)制，解決原有制度下資金挪用、擠占等問題，實(shí)現(xiàn)財政支出的效率和公平。

二、呼和浩特市各旗縣區(qū)財政國庫管理制度改革情況

（一）各旗縣區(qū)財政基本情況

呼和浩特市共有四個市轄區(qū)、五個旗縣和一個幵發(fā)區(qū)。作為自治區(qū)首府，呼和浩特市是內(nèi)蒙古的政治文化中心，其工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，服務(wù)業(yè)稅收在其財政收入中占了相當(dāng)?shù)谋戎兀瑥?013年上半年財政收入結(jié)構(gòu)看，服務(wù)業(yè)稅收幾乎占到了其稅收收入總量的50%。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得其各旗縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對比上，市內(nèi)各轄區(qū)由于其人口、交通、地位位置等方面的優(yōu)勢，使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必然相對優(yōu)于旗縣，2013年上半年四個市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值合計747.98億元，而五個旗縣的地區(qū)生產(chǎn)總值合計為298.41億元。從近三年公共財政預(yù)算收入情況看，市四區(qū)2010年公共財政預(yù)算收入完成57.26億元，五個旗縣公共財政預(yù)算收入完成25億元；2011年市四區(qū)公共財政預(yù)算收入完成68.08億元，五個旗縣公共財政預(yù)算收入完成28.9億元；2012年市四區(qū)公共財政預(yù)算收入完成82.93億，五個旗縣公共財政預(yù)算收入完成35.66億。

作為全國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，呼和浩特市各旗縣區(qū)普遍存在傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財政收入缺乏強(qiáng)有力經(jīng)濟(jì)支撐的現(xiàn)狀，近年來為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在全市統(tǒng)一部署下，各旗縣區(qū)實(shí)施了大量的招商引資工作，努力提升工業(yè)化和三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，但各項(xiàng)目從落地開工、投產(chǎn)達(dá)效到推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動財政收入增長都需要一定的時間。就目前來說，各旗縣區(qū)財政財力水平相對落后，專項(xiàng)資金兌現(xiàn)存在一定的困難，甚至部分地區(qū)存在行政事業(yè)單位職工工資遲延撥付的情況。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動各項(xiàng)改革的源動力，旗縣區(qū)財政國庫管理水平的提高與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、財力水平的提高有著必然的內(nèi)在聯(lián)系，而財政管理的加強(qiáng)又有利于資金使用效益的提高，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展，因此，在注重改革措施完善的同時，也應(yīng)更注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整和完善縣級財力保障機(jī)制意見的通知》，同時國家通過加大獎補(bǔ)資金支持，健全激勵約束等方面對加大縣級財力建設(shè)方面采取了一系列的措施，在中央、省、市的支持下，各旗縣區(qū)也需增強(qiáng)自我發(fā)展的意識，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，做大財政蛋糕，這既是加強(qiáng)財政管理的最終目標(biāo)，也是完善財政管理的基礎(chǔ)。

（二）呼和浩特市市級財政國庫管理改革及其對旗縣區(qū)的影響

1.市級財政國庫管理簡述

呼和浩特市市級財政國庫管理制度改革，始于2001年會計核算中心的成立，這是全國少數(shù)民族首府城市第一家會計核算中心。此后隨著財政國庫管理改革向前推進(jìn)，該機(jī)構(gòu)幾經(jīng)演進(jìn)，最終于年機(jī)構(gòu)整合成立了呼和浩特國庫收付中心其職能也從最初的會計集中核算，轉(zhuǎn)化為寓監(jiān)督與服務(wù)于一體的國庫集中收付管理。在呼和浩特國庫收付中心機(jī)構(gòu)整合、職能定位最終確立的過程中，其國庫集中收付管理制度逐步得以完善，以此為核心的財政國庫管理改革也取得了顯著的成效。一是較徹底地清理了預(yù)算單位銀行賬戶。改革之初，在市委、政府、人大、政協(xié)、紀(jì)檢委五大班子帶頭推動下，全面撤銷了全市各預(yù)算單位的所有銀行賬戶，在當(dāng)時會計核算中心開立的集中賬戶下為預(yù)算單位分設(shè)贓套單獨(dú)核算，此后在改革縱深發(fā)展的過程中，這一成果得到不斷地鞏固，目前不僅是市本級預(yù)算單位零余額贓戶，就連其往來資金等其他實(shí)有資金賬戶，也都統(tǒng)一在財政國庫部門集中賬戶下分賬核算，為財政對預(yù)算單位所有資金收付，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。呼和浩特市本級總結(jié)幾年來的改革成果，出臺了《呼和浩特市本級專戶管理辦法》和《呼和浩特市預(yù)算單位其他資金集中賬戶管理辦法》，強(qiáng)化了預(yù)算單位贓戶開立的審批，建立了帳戶年檢制度，對預(yù)算單位基本建設(shè)資金、差額預(yù)算單位經(jīng)營服務(wù)性收入等，要求原則上在其他資金集中賬戶下分賬核算，嚴(yán)格限制了預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶的開立，為實(shí)現(xiàn)將預(yù)算單位實(shí)有資金全部納入國庫單一賬戶體系管理奠定了基礎(chǔ)；二是加強(qiáng)財政專戶管理。早在2001年市本級就己實(shí)現(xiàn)了全部財政專戶歸口國庫管理，此后在國庫集中支付系統(tǒng)上線的同時，將財政專戶資金的審批及會計賬務(wù)處理也納入系統(tǒng)管理，通過明確崗位職責(zé)，加強(qiáng)各崗位之間制約機(jī)制等措施，提高了資金審批撥付的安全性。2011年開始按照國家統(tǒng)一要求，著手清理各類財政專戶，之后2012年、2013年在原在清理基礎(chǔ)上，根據(jù)國家新出臺相關(guān)制度規(guī)定，繼續(xù)加大清理力度，對各專戶審批檔案文件資料進(jìn)行單獨(dú)歸檔，經(jīng)清理后，市本級保留專戶27個，全部符合國家規(guī)定；三是繼續(xù)擴(kuò)大直接支付范圍，簡化支付流程。根據(jù)改革發(fā)展的實(shí)際情況，對市本級國庫直接支付范圍、程序等幾經(jīng)修訂，并于年末印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化呼和浩特市國庫集中支付改革的意見》，明確了對資本性支出、民生支出、會議費(fèi)、租賃費(fèi)、維修費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、專用材料費(fèi)等實(shí)行嚴(yán)格的直接支付管理，進(jìn)一步簡化了資金支付審批流程，實(shí)行分人分崗單獨(dú)審批；四是加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理。市本級預(yù)算單位在國庫集中支付系統(tǒng)中提交的每筆支付申請，都必須先經(jīng)國庫收付中心審核，符合規(guī)定的用途、符合財政財務(wù)各項(xiàng)管理制度規(guī)定，則國庫收付中心在網(wǎng)上予以確認(rèn)，代理銀行方可辦理資金支付，因此預(yù)算單位支付的每筆資金都接受了財政的事前監(jiān)督。

三、國庫管理制度經(jīng)觀其借鑒.......19

（一）西方國家國庫管理........19

1.法國的國庫管理制度........19

2.意大利的國庫管理制度.....20

3.美國北卡羅萊納州的國庫管理制度......20

4.澳大利亞州政府國庫現(xiàn)金管理.......21

四、完善旗縣區(qū)財政國庫管理的建議.......24

（一）強(qiáng)化國庫管理宣傳，提高思想認(rèn)識.......24

（二）完善財政國庫管理機(jī)構(gòu)設(shè)置.......24

（三）完善相關(guān)配套管理.......25

4針對目前國庫管理制度改革的要求，加快相關(guān)制度的修訂......25

2.強(qiáng)化部門預(yù)算編制管理，為國庫管理奠定扎實(shí)的基礎(chǔ).....25

3.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能....26

四、完善旗縣區(qū)財政國庫管理的建議

針對目前呼和浩特市各旗縣區(qū)財政國庫管理存在的問題，在借鑒國內(nèi)、國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步完管理提出以下建議：

（一）強(qiáng)化國庫管理宣傳，提高思想認(rèn)識

財政國庫管理改革涉及各方面的利益，需要各方面共同配合，因此需要進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)工作，主要以下幾方面：一是當(dāng)?shù)卣叨戎匾暿峭七M(jìn)改革的基礎(chǔ)，政府牽頭合理確定各部門職責(zé)權(quán)限，通過行政手段落實(shí)各項(xiàng)改革措施，有利于改革的深入持續(xù)推進(jìn)。另外改革中各項(xiàng)工作的開展必然會觸動相關(guān)部門利益，而引發(fā)各種矛盾，這更需要政府給予大力協(xié)調(diào)；二是國庫管理改革需要各部門理解和積極配合，徹底改變長期以來形成的資金收付習(xí)慣，對于各部門來說都需要一個逐漸接受的過程，這其中一方面需要加大宣傳，包括國家的統(tǒng)一要求，其它地區(qū)的先進(jìn)做法等。另一方面也是更重要的是財政國庫部門要多征詢部門意見，查找管理中的不足，努力改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，簡化程序，既要提高效率又要加強(qiáng)管理；三是財政國庫管理改革還需取得人民銀行，代理銀行的支持配合，需要加強(qiáng)相關(guān)政策措施的宣傳，增強(qiáng)它們對財政國庫管理業(yè)務(wù)的了解，以便能更加高效的提供相應(yīng)的金融服務(wù)。

（二）完善財政國庫管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

現(xiàn)代財政國庫管理強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，按照國際、國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，國庫管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有其獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，這樣才能與其他部門實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，相互牽制、相互監(jiān)督。目前，呼和浩特市旗縣區(qū)財政國庫機(jī)構(gòu)編制不明確，人員配備嚴(yán)重不足，不利于國庫管理工作的推開和完善，隨著國庫管理制度改革的縱深發(fā)展，其管理必然會向精細(xì)化發(fā)展，與此同時國庫管理機(jī)構(gòu)會面臨更多、更細(xì)的業(yè)務(wù)工作，監(jiān)督職責(zé)更加重大。就近兩年推開的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告編制為例，這項(xiàng)工作綜合性很強(qiáng)、業(yè)務(wù)要求極高，如果沒有相當(dāng)?shù)娜藛T配置，此項(xiàng)工作將很難正常進(jìn)行。并且財政國庫人員配套也必須符合總預(yù)算會計崗位設(shè)置上相互協(xié)調(diào)、相互制約的要求，這是確保財政資金安全管理的基礎(chǔ)性措施，財政國庫人的配備，既影響了工作質(zhì)量又不利于資金安全。因此，國庫管理機(jī)構(gòu)設(shè)置必須得跟上國庫管理制度改革的要求，各旗縣財政局應(yīng)加快報當(dāng)?shù)卣a(bǔ)充局系統(tǒng)內(nèi)部股室編制，并要配備足夠的專業(yè)人員，在人員配備短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)外部補(bǔ)充的情況下，可考慮通過明確股室與支付中心職責(zé)、權(quán)限的同時，進(jìn)行內(nèi)部的人員調(diào)配，以補(bǔ)充國庫人員不足，解決工作開展困難的問題。

結(jié)語

我國借鑒西方發(fā)達(dá)國家財政國庫管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)自上而下地展開了一場“橫向到邊、縱向到底”的、旨在建立現(xiàn)代財政國庫管理制度的改革。這場改革不是對傳統(tǒng)管理模式的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是是徹底否定原管理制度各種弊端基礎(chǔ)上的根本性變革，改革觸動了各方面的利益，也引發(fā)了來自各方面的報怨聲。但是國庫管理改革最終沖破了各種束縛，在全國范圍內(nèi)取得了階段性的勝利，也獲得了國際的普遍認(rèn)可，帶來了財政管理水平突飛猛進(jìn)的提高，帶來了財政資金使用效益的極大提高。

經(jīng)過十余年的不斷探索、創(chuàng)新，各地已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，通過互相借鑒、學(xué)習(xí)更有助于管理水平的較快提升。尤其是對縣級財政來說，各方面的原因?qū)е缕涓母餃笥谌珖骄�，省市級改革的成功�?jīng)驗(yàn)，為縣級財政改革提供了大量的模板，能使其在改革的道路上少走彎路，加快國庫管理改革升級的步伐。

本文分析了呼和浩特市各旗縣區(qū)國庫管理改革進(jìn)展情況及其存在的問題，以公共管理的視角對其管理水平的提高進(jìn)行了深入思考，以期為呼和浩特市基層財政國庫改革提出建設(shè)性的指導(dǎo)意見。進(jìn)而希望以此實(shí)例為模板，能夠?yàn)橥晟莆覈h級財政國庫管理提供可操作性和借鑒意義的對策措施。
 

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