本文關(guān)鍵詞：基于省際面板的財(cái)政支出與通貨膨脹關(guān)系研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

因此，F(xiàn)OCJs要求政府按功能的需要而設(shè)定，不是一成不變的，而是具有相當(dāng)大的彈性；并且居民偏好的多樣性決定了功能的多樣性和層次性，從而也決定了相應(yīng)轄區(qū)的多樣性和層次性；單個(gè)轄區(qū)可能是單一功能的，多個(gè)轄區(qū)就構(gòu)成了多個(gè)功能。不過，由于多個(gè)轄區(qū)政府的共存，就必然導(dǎo)致FOCJs是交疊的和競(jìng)爭(zhēng)性的。在Frey等人看來，F(xiàn)OCJs本質(zhì)上是轄區(qū)因?yàn)榫哂姓鞫悪?quán)，能夠?qū)ψ约旱某蓡T進(jìn)行征稅。同時(shí)這種轄區(qū)不同于傳統(tǒng)意義上的轄區(qū)，F(xiàn)OCJs是可變的，隨功能的變化而變化；并且FOCJs是由居民自由選擇出來的，如果居民都不選擇某個(gè)功能轄區(qū)，那么這個(gè)轄區(qū)也就沒有存在的理由。FOCJs最大限度地實(shí)現(xiàn)了居民的用手投票和用腳投票權(quán)，并且如Frey等人強(qiáng)調(diào)的，這種以功能為基礎(chǔ)的彈性轄區(qū)，既能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也有利于創(chuàng)新，從而改善了公共服務(wù)的提供，并且校正了公共領(lǐng)域的信息不對(duì)稱，減少了公共物品供給上的搭便車行為。盡管這種思路比較理想化，沒有考慮轄區(qū)之間、轄區(qū)內(nèi)部的交易成本，以及公共品供給中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題、居民的流動(dòng)成本問題等，但其中有一些提法還是具有非常重要的借鑒意義：

首先，基層政府應(yīng)該數(shù)量較多，且每個(gè)政府提供專業(yè)化的功能。傳統(tǒng)的政府體制下，基層政府和其他較高層級(jí)的政府一樣，按多任務(wù)目標(biāo)設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)出一種“麻雀雖小，五臟俱全”的格局。這樣一種政府結(jié)構(gòu)非常容易導(dǎo)致權(quán)力固化，以及相應(yīng)的權(quán)力邊界和轄區(qū)邊界的固化，必然會(huì)帶來官僚機(jī)構(gòu)的自我膨脹。如果把基層政府功能化，而非多任務(wù)化，同時(shí)把原有的基層政府按功能分拆，增加其數(shù)量，那么政府間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)加劇，而居民的權(quán)力就會(huì)在流動(dòng)中得到改善。同時(shí)，這種功能化還可以遏制政府的官僚化。

其次，賦予轄區(qū)一定的靈活性。所謂轄區(qū)靈活性，就是按照居民公共品需求來設(shè)置轄區(qū)，從而吸引居民自愿流入選擇該轄區(qū)政府。如果居民不愿在該轄區(qū)，那么又可自愿流出。居民的流動(dòng)決定了轄區(qū)的存在和規(guī)模。比如，現(xiàn)在城市農(nóng)民工子女的教育問題一直沒有得到很好的解決，因?yàn)楝F(xiàn)有的所有方案都局限在固定的當(dāng)?shù)亟逃块T，并沒有靈活性。當(dāng)?shù)亟逃块T的本位利益和官僚化使得解決這樣一個(gè)問題非常之困難。如果按照功能化政府的思路，就可以圍繞農(nóng)民工子女問題建構(gòu)一個(gè)功能性政府，和當(dāng)?shù)亟逃块T競(jìng)爭(zhēng)。這樣一來不僅可以遏制當(dāng)?shù)亟逃块T的壟斷，而且還可以賦予農(nóng)民工實(shí)際的權(quán)利。

再次，功能化政府還可以幫助我們實(shí)現(xiàn)區(qū)際間協(xié)調(diào)組織的創(chuàng)新�，F(xiàn)有的區(qū)際間協(xié)調(diào)組織都是基于各地政府部門，抽調(diào)人員組成的臨時(shí)性組織，或者松散型的組織。這種組織在實(shí)際的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)方面基本上沒有用處。最終都需要更高一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)出面來解決該問題。按照功能性政府的思想，區(qū)際間組織可以按照區(qū)際間公共品需求設(shè)定，是某種特定功能的政府組織。比如就一條河流來說，河流的水資源利用就可以納入該組織。目前實(shí)際上也存在類似的機(jī)構(gòu)，比如長江等河道管理部門。那么為什么這些部門仍然很難起作用呢？很簡(jiǎn)單，按照功能性組織的理念，利用河道的居民應(yīng)該自愿加入該組織并且納稅，進(jìn)而行使投票權(quán)，只有這樣該功能性組織才能夠真正起作用。而現(xiàn)行的跨區(qū)域部門都缺乏這方面的功能，因而也就無法真正提供功能性產(chǎn)品。

最后，功能化政府的另一個(gè)含義就是政府部門的“俱樂部化”。如果是沿著這一思路，那么地方經(jīng)濟(jì)的社區(qū)參與型治理（王敬堯，2006）就可以得到更好的實(shí)現(xiàn)。所謂俱樂部化，就是原先的一些政府部門按照功能化設(shè)計(jì)，就不應(yīng)該作為一種擁有強(qiáng)制性權(quán)力的部門而存在。原先的政府機(jī)構(gòu)可以縮小，更多的部門可以按照功能化建構(gòu)，并形成功能導(dǎo)向的部門。早期行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立就符合這一思路。但遺憾的是，行業(yè)協(xié)會(huì)保留了原先政府的權(quán)力邊界，并沒有真正按照俱樂部的形式運(yùn)轉(zhuǎn)，這就使得成員缺乏相應(yīng)的權(quán)利。功能化政府的設(shè)計(jì)理念不僅要求進(jìn)一步把一些政府部門分離出來，而且要求分離出來以后所設(shè)立的功能化政府部門要符合俱樂部的各項(xiàng)要件。

當(dāng)然，上述看法和FOCJs的本質(zhì)是完全不同的。但其中的一些思想可以運(yùn)用到對(duì)現(xiàn)行政府體系的漸進(jìn)式改革當(dāng)中，不僅可以縮小政府規(guī)模，提高對(duì)政府的約束力，而且可以讓居民獲得更有效的權(quán)利，并改進(jìn)政府的績(jī)效。

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Local Government Governance: Decentralization, Competition and Transformation

Zhou Ye'an

Abstract: Looking at the past 30 years, China's reform and opening up has essentially been a process of decentralization, in which local governments played a key role. Though the existing decentralization in the fiscal sector and competition among local governments has contributed greatly to China's sustained and rapid economic growth, it has brought about many problems due to the extensive growth model, such as economic volatility, waste of resources, and insufficient supply of public goods. To realize economic restructuring, we need to break new ground in innovation. The innovation means more than technological progress, or rather, it is the innovation in decentralization and local government competition. To encourage local governments to realize the transition, an innovation-oriented governance mechanism must be established, which includes reasonable decentralization, healthy competition among local governments and the establishment of a sound functional trans-regional institutions.

Keywords: competition among local governments, decentralization, progressive reform, local governance, transformation

周業(yè)安，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樾袨楹蛯?shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。主要著作有《創(chuàng)新型國家與政府行為》、《金融市場(chǎng)的制度與結(jié)構(gòu)》、《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)：行為、制度和演化》（譯著）等。

【摘要】 回顧過去30余年， 中國的改革開放本質(zhì)上是一個(gè)逐步分權(quán)的過程。在分權(quán)的過程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色�，F(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長起到了巨大的推動(dòng)作用，但同時(shí)也帶來了粗放型增長必然伴隨的諸多問題，如經(jīng)濟(jì)波動(dòng)加劇、資源浪費(fèi)、公共品供給不足等。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個(gè)創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更重要的是分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的創(chuàng)新。要激勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，就必須建立創(chuàng)新導(dǎo)向的治理機(jī)制，這包括合理分權(quán)、地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)以及功能型跨區(qū)機(jī)構(gòu)的建立和完善等。

【關(guān)鍵詞】地方政府競(jìng)爭(zhēng)  分權(quán)  漸進(jìn)式改革  地方治理  轉(zhuǎn)變

【中圖分類號(hào)】F812.2                【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開放以來地方政府在我國經(jīng)濟(jì)增長中起著重要作用

我國近30余年取得了令人矚目的持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長，被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。現(xiàn)有的圍繞經(jīng)濟(jì)增長核算的經(jīng)驗(yàn)研究表明，資本對(duì)增長率的貢獻(xiàn)最大，如鄒至莊（2006）的計(jì)算結(jié)果表明，1978～1998年間中國GDP的指數(shù)化增長率為0.093，其中資本的貢獻(xiàn)占62.9％，勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)占10.6％，代表技術(shù)進(jìn)步的全要素生產(chǎn)率（TEP）的貢獻(xiàn)占28.9％。相比之下，一些同樣具有經(jīng)濟(jì)起飛特征的經(jīng)濟(jì)體則體現(xiàn)為要素貢獻(xiàn)均勻化，甚至出現(xiàn)全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)較高的情形，比如日本1960～1995年間GDP增長率平均為0.0566，其中資本的貢獻(xiàn)占31%，勞動(dòng)的貢獻(xiàn)占22%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占47%；我國臺(tái)灣地區(qū)1966～1990年間GDP增長率平均為0.094，其中資本的貢獻(xiàn)占34%，勞動(dòng)的貢獻(xiàn)占39%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占28%（巴羅、馬丁，2010）。如果說日本經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期技術(shù)進(jìn)步起到了關(guān)鍵作用，缺乏可比性。那么在技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)度類似的情況下，為何中國大陸和臺(tái)灣地區(qū)相比，資本的貢獻(xiàn)占比要高很多？或者說，大陸以勞動(dòng)密集型企業(yè)為主（被稱為“世界工廠”），為何勞動(dòng)的貢獻(xiàn)占比反而很低？

很顯然，我們不能僅僅用增長模式不同來解釋這種要素貢獻(xiàn)的差異。增長核算的研究?jī)H僅揭示了增長的表象，并沒有深入揭示其本質(zhì)。我們真正需要回答的是，過去30多年資本貢獻(xiàn)最大的原因在哪？和這個(gè)問題相關(guān)的另一個(gè)深層次問題是，假設(shè)導(dǎo)致資本貢獻(xiàn)最大的原因在于粗放型的增長模式，那么為什么我國會(huì)一直延續(xù)這種模式？究其根本原因，在于我國并不是真正意義上的基于市場(chǎng)導(dǎo)向的分散化經(jīng)濟(jì)，而是一種政府控制和主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，在這樣一種經(jīng)濟(jì)體中，資本存量在很大程度上就不取決于市場(chǎng)力量，而是更多地取決于政府行為。政府通過經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)節(jié)和影響微觀經(jīng)濟(jì)組織的資本供求決策，同時(shí)通過直接投資以及調(diào)控國有企業(yè)投資來實(shí)現(xiàn)資本的快速積累，這兩方面都對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的資本積累起到?jīng)Q定性的影響，從而最終決定了經(jīng)濟(jì)增長模式和經(jīng)濟(jì)增長率本身。

不過，對(duì)眾多發(fā)展中國家和地區(qū)而言，政府普遍采取趕超策略，其核心就是通過政府投資或者政府產(chǎn)業(yè)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)投資，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。因此，在這類經(jīng)濟(jì)體中，就政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響而言，都是巨大的。那么，為什么日本以及我國臺(tái)灣比較均勻地依賴各種生產(chǎn)要素，而中國大陸主要依賴資本？要理解這一點(diǎn)，不得不回到財(cái)政分權(quán)這個(gè)關(guān)鍵問題上來。改革開放以來，由于我國采取了不同形式的財(cái)政分權(quán)，促使地方政府作用日益上升，地方政府承擔(dān)了主要的支出功能，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響要更為深遠(yuǎn)。正是地方政府的這一特定經(jīng)濟(jì)功能，才使得經(jīng)濟(jì)增長展現(xiàn)出非常不同的性質(zhì)。

回顧過去30余年，中國大陸的改革開放本質(zhì)上是一個(gè)逐步分權(quán)的過程。一方面，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┏邪疲⒁胧袌?chǎng)機(jī)制，使得政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；另一方面，在層級(jí)政府內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)，于是在層級(jí)政府之間，建立了類似政府和企業(yè)、農(nóng)戶的承包關(guān)系（周黎安，2004），這意味著層級(jí)政府內(nèi)部有了一定程度的市場(chǎng)化，地方擁有了一定程度上的事實(shí)上的自由裁量權(quán)。政府向社會(huì)分權(quán)以及層級(jí)政府內(nèi)部分權(quán)的最終結(jié)果是，居民、企業(yè)和地方政府作為資源配置的主體直接參與到經(jīng)濟(jì)決策活動(dòng)當(dāng)中，并通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自愿交易，從而實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)兼容。這正是我國改革開放以后經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的源泉。

在分權(quán)的過程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色。這是因?yàn)闈u進(jìn)式改革的本質(zhì)在于給定一個(gè)基本的改革路線和框架，由地方自主決定具體改革形式和改革速度。而層級(jí)政府內(nèi)部的分權(quán)使得地方獲得了一定程度的自由裁量權(quán)，地方政府可以像一個(gè)企業(yè)一樣進(jìn)行決策和運(yùn)營。無論是早期采取的各種“財(cái)政包干”制度，還是1994年開始實(shí)施的分稅制，都激勵(lì)地方追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡@在客觀上促進(jìn)了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)介入的深度。這種介入不再是僅僅局限于調(diào)控者的角色，而是直接參與其中，類似于企業(yè)行事，譬如組織當(dāng)?shù)氐馁Y產(chǎn)整合和重組、興辦企業(yè)、直接投資或招商引資來拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，等等。而所有這些都和資本積累有關(guān)。究其原因，在于層級(jí)政府間實(shí)行財(cái)政分權(quán)以后，市場(chǎng)化機(jī)制使得地方政府的利益和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤，促使地方政府把追求經(jīng)濟(jì)利益放在首位，這就是當(dāng)下被廣為詬病的“GDP主義”。同時(shí)，官員任期的時(shí)限，以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府采取相對(duì)績(jī)效考核（Li和Zhou，2005；周黎安，2007），激勵(lì)地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，而只有快速資本積累才能滿足地方政府的這一目標(biāo)。因此，對(duì)地方政府而言，直接投資和招商引資就是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的首選策略，這是導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)增長一直受粗放型模式困擾的關(guān)鍵所在。

圖1展示了改革開放以來地方政府的角色演變。我們用地方財(cái)政本級(jí)支出占總財(cái)政支出的比重來說明地方政府的作用，這一指標(biāo)也可以用以度量支出角度的財(cái)政分權(quán)的程度。可以看出，就支出視角而言，我國的財(cái)政分權(quán)程度較高，從1985年開始，該比例就開始超過60%，到2009年，該比例超過了80%。這意味著中央本級(jí)支出到2009年才占不到總支出的20%。相比之下，Dziobek等人（2011）依據(jù)IMF有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算顯示，就樣本國家和地區(qū)來說，2008年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的中央政府（或者聯(lián)邦政府）支出占總政府支出的比重平均為72%，而發(fā)展中國家和地區(qū)以及新興經(jīng)濟(jì)體該比重平均為83%。盡管統(tǒng)計(jì)口徑上存在一定差異，但這些數(shù)據(jù)比較至少說明，我國財(cái)政分權(quán)的程度從支出視角看是比較高的，這也意味著地方政府的自主權(quán)非常大。從理論上說，財(cái)政支出相當(dāng)于公共品和準(zhǔn)公共品支出，與資本積累和投資并不存在必然的關(guān)聯(lián)。但由于財(cái)政分權(quán)激勵(lì)地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，使得財(cái)政支出發(fā)生了對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的偏向，社會(huì)性支出被弱化（傅勇、張晏，2007）。因而，高財(cái)政分權(quán)必然意味著地方政府對(duì)投資和資本積累的高貢獻(xiàn)，這也就證明了我們前面所闡述的分析邏輯。

財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)及其不利后果

如前所述，財(cái)政分權(quán)下，即便是分稅制把層級(jí)政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系制度化了，但地方政府承擔(dān)了較大的支出職能，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響日益增大。由于層級(jí)政府內(nèi)部的市場(chǎng)化改革、政府官員任期時(shí)限以及相對(duì)績(jī)效考核制度等多種因素的作用，使得地方政府會(huì)去追尋短期經(jīng)濟(jì)利益，從而可能會(huì)輕視、甚至忽略當(dāng)?shù)氐拈L期發(fā)展。更重要的是，政府對(duì)社會(huì)的分權(quán)推動(dòng)了資源配置的逐步市場(chǎng)化，要素流動(dòng)的成本也隨之下降，這就為地方政府爭(zhēng)奪要素提供了條件。在市場(chǎng)化改革之前，下級(jí)政府需要去上級(jí)政府那里競(jìng)爭(zhēng)相應(yīng)的資源，而市場(chǎng)化改革之后，除了保留這種競(jìng)爭(zhēng)方式外，下級(jí)政府還可以去市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)資源。比如通過制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策、提供良好的公共服務(wù)、甚至壓低工業(yè)用地價(jià)格，來爭(zhēng)奪資本。結(jié)果，這種圍繞資源的爭(zhēng)奪形成了一種特定的地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局。

一方面，資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的刺激作用見效快；另一方面，漸進(jìn)式改革使得不同要素的流動(dòng)成本差異很大。資本流動(dòng)最方便，而勞動(dòng)受到戶口和社會(huì)保障的制約，流動(dòng)障礙明顯。因此，地方政府首先進(jìn)行的就是資本競(jìng)爭(zhēng)，通過招商引資來實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刭Y本的快速積累�？梢哉f，財(cái)政分權(quán)是導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)粗放增長的制度因素，而因分權(quán)引發(fā)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)則進(jìn)一步加劇和擴(kuò)展了這一增長模式。圍繞資本的競(jìng)爭(zhēng)給我國經(jīng)濟(jì)帶來了持續(xù)穩(wěn)定的高增長，但這種增長難以持續(xù)，其原因有三：其一，資本具有規(guī)模報(bào)酬遞減特征，隨著資本收益率的下降，資本流入的激勵(lì)作用也隨之下降；其二，資本主導(dǎo)的增長本質(zhì)上是粗放型的增長，對(duì)生產(chǎn)率的提升較慢，資源配置效率下降，增長的代價(jià)在提升；其三，這種增長模式產(chǎn)生了一系列副作用，比如嚴(yán)重的不平等、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大、公共服務(wù)供給不足、重復(fù)建設(shè)和資源價(jià)格戰(zhàn)帶來的資源大量浪費(fèi)，等等。因此，總體上看，經(jīng)過30余年的增長之后，這種模式將難以為繼。

具體來說，現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來了如下副作用： 

地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和區(qū)域不平等。地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要對(duì)象是資本，資本爭(zhēng)奪不僅會(huì)導(dǎo)致投資過熱，而且會(huì)導(dǎo)致投資不合理，這就必然會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)過熱（郭慶旺、賈俊雪，2006）。同時(shí)，地方政府獲得資本后也會(huì)進(jìn)行直接投資，但主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施，這方面的過度投資同樣也是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要來源（傅勇、張晏，2007）。進(jìn)一步看，地方政府的投資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)拉動(dòng)投資品需求，并通過乘數(shù)效應(yīng)刺激民營資本流入，進(jìn)一步強(qiáng)化這一需求，從而導(dǎo)致投資品價(jià)格上漲；另外，這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)增加財(cái)政支出，并導(dǎo)致財(cái)政壓力，可能會(huì)誘發(fā)貨幣量供給的增加，結(jié)果，通脹壓力會(huì)增加（趙文哲、周業(yè)安，2009）。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的過程中，優(yōu)先改革開放的地區(qū)獲得了先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，可以通過優(yōu)惠政策和良好的基礎(chǔ)設(shè)施來吸引資本流入，從而形成良性循環(huán)；而落后地區(qū)沒有這方面的優(yōu)勢(shì)，只能眼看著資本選擇發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)果這種競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)加劇區(qū)域不平等。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義。地方政府競(jìng)爭(zhēng)之所以能夠帶來經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，很大程度上是因?yàn)檫@種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了轄區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)。這是一個(gè)從改革開放伊始就有的難題。這是因?yàn)樵诟?jìng)爭(zhēng)的過程當(dāng)中，很多地區(qū)不愿花資源去創(chuàng)新，而是盡可能模仿，看到其他的地區(qū)有成功的案例，就會(huì)學(xué)習(xí)、交流和考察，其結(jié)果是各個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，發(fā)展模式類似，具體表現(xiàn)在投資上就是重復(fù)建設(shè)。地方政府的這種重復(fù)建設(shè)，使得各地區(qū)的產(chǎn)品也出現(xiàn)了較高的近似度，而市場(chǎng)空間有限，如果某地企業(yè)試圖拓展市場(chǎng)空間，就必須向其他地區(qū)銷售，這勢(shì)必?cái)D壓其他地區(qū)同類企業(yè)的發(fā)展空間。于是，在產(chǎn)品市場(chǎng)上各地區(qū)一度風(fēng)行保護(hù)主義政策，通過行政干預(yù)來阻止其他地區(qū)企業(yè)和本地區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。地方保護(hù)的另一個(gè)目的就是確保本地要素不流出，以避免其他地區(qū)搶奪本地資源。顯然，這種地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)造成大量資源浪費(fèi)，增加區(qū)際間的貿(mào)易成本，從而損害經(jīng)濟(jì)增長可能帶來的福利改進(jìn)（Poncet，2003）。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致招商引資競(jìng)爭(zhēng)和土地財(cái)政。地方政府對(duì)資本追逐的最主要形式就是招商引資。其手段除了財(cái)政上的各種優(yōu)惠政策（如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等）之外；更重要的是土地優(yōu)惠政策。許多地方政府為了爭(zhēng)奪海外資本，競(jìng)相壓低土地價(jià)格，從而導(dǎo)致土地出讓的過度競(jìng)爭(zhēng)。這種招商引資的土地競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來兩個(gè)方面的不良后果：一是很多資本拿到廉價(jià)土地，，并不完全把資源投入在生產(chǎn)活動(dòng)上，而是熱衷房地產(chǎn)開發(fā)；二是地方政府為鼓勵(lì)招商引資，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中就包括房地產(chǎn)開發(fā)，結(jié)果資本流向房地產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫，而一些地方政府依靠賣地獲得財(cái)政收入，形成了土地財(cái)政。土地競(jìng)爭(zhēng)的后果就是當(dāng)?shù)毓I(yè)空洞化、資產(chǎn)泡沫化、居民財(cái)富不平等加劇。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致政府公共品供給不足。地方政府側(cè)重對(duì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)造成對(duì)財(cái)政支出上的偏向，繼而使得社會(huì)性支出不足，而社會(huì)性支出主要體現(xiàn)為地方公共品的供給水平。典型的如環(huán)境治理不力、教育和公立醫(yī)療服務(wù)投入不足等。同時(shí)，也因?yàn)榻逃�、醫(yī)療和環(huán)境等不能在短期內(nèi)給地方帶來明顯收益，在政府官員任期時(shí)限的約束下，地方?jīng)]有足夠動(dòng)力大幅改善社會(huì)性支出。

當(dāng)然，隨著改革的深入，部分問題已經(jīng)得到改善，譬如地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等有明顯弱化，但其他因分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)所帶來的負(fù)面效果仍未消除。這就使得地方政府難以擺脫外延式增長的模式，而在目前既定層級(jí)政府治理架構(gòu)下，似乎已經(jīng)陷入某種囚徒困境。這點(diǎn)從房?jī)r(jià)調(diào)控上可以看出端倪。從宏觀上說，通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)控房?jī)r(jià)有利于保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，防止通脹，并把資本引向生產(chǎn)領(lǐng)域。但是，由于房?jī)r(jià)的形成和現(xiàn)行分權(quán)體制及地方政府競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，使得中央政府的調(diào)控并沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。在這種情況下，如果要走出這種囚徒困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個(gè)創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更重要的是分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的創(chuàng)新，建立創(chuàng)新導(dǎo)向的地方政府治理機(jī)制。

建立創(chuàng)新導(dǎo)向的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式

表面上看，我國的經(jīng)濟(jì)不景氣似乎是受全球經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，而實(shí)際上也有自身的因素，那就是過去一直沿襲的粗放型增長模式已經(jīng)走到盡頭。如前所述，這種增長模式與現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式有關(guān)，如果不改變后者，也就不可能實(shí)現(xiàn)增長模式的轉(zhuǎn)型。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型呢？我們首先需要回答的是，現(xiàn)行分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式能否支持創(chuàng)新以及在多大程度上支持創(chuàng)新？

財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。在現(xiàn)行分權(quán)體制下，地方政府為了獲得更多的競(jìng)爭(zhēng)力，也可能會(huì)通過稅收和補(bǔ)貼政策來激勵(lì)家庭和企業(yè)創(chuàng)新。這主要體現(xiàn)在地方政府通過對(duì)企業(yè)技改項(xiàng)目和研發(fā)活動(dòng)給予財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)；或者利用上級(jí)政府設(shè)立的優(yōu)惠政策，變相給予各種企業(yè)稅收優(yōu)惠，典型的例子如設(shè)立各種高新技術(shù)企業(yè)區(qū)，入駐園區(qū)的企業(yè)可以享受一定的稅收優(yōu)惠，而入駐標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是由地方政府自己把握。因此，地方政府實(shí)際上有動(dòng)力鼓勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)，只不過在沒有稅權(quán)的前提下，這種激勵(lì)效果很有限。一些研究結(jié)果已經(jīng)表明，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)已經(jīng)阻礙了地區(qū)創(chuàng)新，比如周業(yè)安等（2012）最近的研究表明，無論是增值稅，還是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)對(duì)地區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。

當(dāng)然，影響地區(qū)創(chuàng)新的不僅僅是稅收，更重要的還是支出。這是因?yàn)榈胤秸闹С鰰?huì)直接影響創(chuàng)新所需的投入，地方政府的教育和醫(yī)療投入等會(huì)影響當(dāng)?shù)氐娜肆Y本水平，而科研投入則直接決定當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)水平，因此，這種直接投入和創(chuàng)新活動(dòng)直接關(guān)聯(lián)。同時(shí)，地方政府支出還會(huì)間接影響地區(qū)創(chuàng)新。這是因?yàn)榈胤秸梢酝ㄟ^課題經(jīng)費(fèi)、科研獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式資助當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)研究，并通過提高公共服務(wù)水平來為當(dāng)?shù)貏?chuàng)新建立良好的基礎(chǔ)設(shè)施和條件。由于涉及地區(qū)創(chuàng)新的各項(xiàng)投入通常都具有正外部性，會(huì)給其他地區(qū)帶來溢出效應(yīng)，結(jié)果，其中一些地區(qū)就可能會(huì)免費(fèi)乘車，降低自身投入，而享受創(chuàng)新地區(qū)帶來的好處（周業(yè)安等，2012）。結(jié)合前面我們提到的，地方政府可能對(duì)能帶來短期利益的資本更感興趣，在教育、醫(yī)療和科學(xué)研究等具有長期增長效應(yīng)的項(xiàng)目的投入上往往動(dòng)力不足，而是更多選擇免費(fèi)乘車行為�？梢姡F(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)直接影響到了地區(qū)創(chuàng)新，而這又進(jìn)一步影響未來的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果要試圖鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，必須抓住這個(gè)根本要害，從改革現(xiàn)行制度和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為著手，來實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新導(dǎo)向的長期經(jīng)濟(jì)增長。

合理分權(quán)和鼓勵(lì)創(chuàng)新。我國自實(shí)施分稅制以來，出現(xiàn)了一個(gè)明顯的趨勢(shì)，那就是地方政府事權(quán)和稅權(quán)的不匹配。一方面，如圖1所示，分稅制帶來了事權(quán)向地方政府集中的趨勢(shì)，單從支出角度看，和其他經(jīng)濟(jì)體相比，我國明顯呈現(xiàn)出高度分權(quán)的狀態(tài)。再聯(lián)系到現(xiàn)有研究所發(fā)現(xiàn)的分權(quán)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)的各種不良后果，可以推斷出這種分權(quán)存在過度現(xiàn)象。但如果從稅收角度看，則不盡然。如圖2所示，分稅制以后，我國地方政府本級(jí)收入占總財(cái)政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的轉(zhuǎn)移支付制度，使得轉(zhuǎn)移支付收入都用于社會(huì)性支出，那么可以避免前面所講的諸多問題。但從地方政府所承擔(dān)的高比例事權(quán)以及支出偏向的情形看，有理由推測(cè)，即便是中央政府的轉(zhuǎn)移支付也有一定比例用于建設(shè)性支出，而非社會(huì)性支出。這就違背了公共品供給的基本原則，即某種物品的外部性越強(qiáng)，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性越明顯，就越需要更高一級(jí)政府供給。

從稅收角度看，我們很容易給出稅權(quán)集中的論斷，但從支出角度看，實(shí)際上是層級(jí)政府間的分權(quán)過度了。這種不對(duì)稱的財(cái)政分權(quán)體制是導(dǎo)致現(xiàn)行各種問題的最關(guān)鍵的因素之一。如果要實(shí)現(xiàn)未來的增長模式轉(zhuǎn)型，就需要適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的分權(quán)體制，這需要從兩個(gè)方面著手：

首先，從收入的角度講，需要進(jìn)行適度的分權(quán)改革。一是明確地方政府的稅權(quán)，把地稅稅權(quán)下放到各地方立法機(jī)關(guān)（人代會(huì)），由地方自行決定所開征的稅種和稅率。或者說保留現(xiàn)行的稅收體制，但把一些適合地方征收、有可能成為地方主要收入的稅種的部分稅權(quán)下放給地方，比如賦予地方自主開征以及自主決定稅率的權(quán)力，這樣可以讓地方根據(jù)自身?xiàng)l件來合理選擇地稅收入組合以及稅負(fù)水平。二是要改革轉(zhuǎn)移支付制度，明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付僅僅用于社會(huì)性支出，幫助提高各地方的公共品供給水平。

其次，從支出的角度講，要進(jìn)行適度的收權(quán)改革�，F(xiàn)行分權(quán)體制下分權(quán)過度主要體現(xiàn)在高外部性產(chǎn)品和純公共物品也交由地方承擔(dān)，這種過度分權(quán)不僅造成地方公共品供給不足，而且還加劇了不平等。因此，針對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障等應(yīng)該采取全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央政府統(tǒng)一供給，或者由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)供給，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。只有做到這些基本公共服務(wù)均等化，才能真正實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等，也才能夠弱化現(xiàn)在嚴(yán)重的不平等局面。

地方治理模式創(chuàng)新。如前所述，地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長帶來相應(yīng)的好處，但同時(shí)也可能帶來一定的壞處。Frey（2005）提出了所謂“功能型重疊競(jìng)爭(zhēng)轄區(qū)模型”（Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions, FOCJs），給出了一個(gè)似乎看起來可行的地方政府競(jìng)爭(zhēng)以及協(xié)調(diào)的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重疊競(jìng)爭(zhēng)轄區(qū)的性質(zhì)和大小依具體的功能而定，因而是一種功能導(dǎo)向的或者服務(wù)導(dǎo)向的政府設(shè)計(jì)理念。這一點(diǎn)和傳統(tǒng)的轄區(qū)概念和行政政府概念非常不同。傳統(tǒng)的政治轄區(qū)是權(quán)力導(dǎo)向的，有固定的邊界，地方公共物品的收益和成本分擔(dān)的范圍都被限制在地理邊界之內(nèi)。因而轄區(qū)的范圍也就代表了政府的權(quán)力范圍。FOCJs則完全拋棄了這種理念，F(xiàn)OCJs認(rèn)為，政府存在的目的就是有效提供公共品，這就意味著政府的設(shè)計(jì)就必須按照居民公共品的不同需求而加以設(shè)計(jì)；同時(shí)，居民的公共品需求可能調(diào)整，因而政府也就可以隨居民的這種需求變化而自主調(diào)整。居民的公共品需求也就代表了政府的某種功能，而這種功能是政府存在的前提。  

  本文關(guān)鍵詞：基于省際面板的財(cái)政支出與通貨膨脹關(guān)系研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。